| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
R…, identificada como autora nos autos de acção administrativa instaurados contra o Estado Português, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 18.2.2022, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que presente acção parcialmente procedente, e em consequência, condenou declarou a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer a presente acção e, em consequência, absolveu o Réu da instância.
Nas respectivas alegações, a Recorrente formulou as conclusões que seguidamente se reproduzem: «
I- O Tribunal a quo 1) faz uma incorreta interpretação de qual a causa de pedir na ação administrativa intentada pela autora e 2) consequentemente de qual o tribunal competente.
II- A autora, aqui recorrente, intentou contra o Estado Português, ação administrativa por atraso na justiça, tendo como causa de pedir o direito a uma decisão em prazo razoável, porquanto o Tribunal de Família e Menores de Almada, demorou 8 meses a fixar o regime de atribuição da casa de morada de família
III- O incidente da atribuição provisória da casa de morada de família, requerido pela autora nos termos do artigo 931 nº7 do CPC, assume natureza de providência cautelar especialíssima, pelo que reveste caráter urgente, o que significa que, a Mmª Juíza deveria ter decidido, num extremo, num prazo máximo de 2 meses (artigo 363º do Código Processo Civil).
IV- O pedido da recorrente é a condenação do recorrido em responsabilidade civil extracontratual, ao abrigo do art 12º da lei nº 67/2007 de 31 de dezembro, ao pagamento de uma indemnização; e a causa de pedir é a violação de um direito de qualquer cidadão, a obter em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie com força de caso julgado, a pretensão regularmente deduzida em juízo (artigo 2º do Código Processo Civil; artigo 20 nº1, nº4 e nº5 da Constituição da República Portuguesa; artigo 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem).
V- O Tribunal de Família e Menores, tinha todas as condições para decidir em tempo útil e nada justifica o atraso na decisão.
VI- O que em bom rigor deveria ter sido decidido logo na própria conferência de interessados, em janeiro de 2020, ou no limite de 2 meses, dado tratar-se de uma providência cautelar especialíssima, prolongou-se injustificadamente por 8 meses.
VII- O Tribunal a quo fez uma errada interpretação do alegado na petição inicial, não tendo em consideração a real vontade do recorrente. É que a vontade do recorrente nunca foi impugnar os despachos de 15/07/2020 e de 31/07/2020, proferidos pelo Tribunal de Família e Menores.
VIII- Até porque os despachos supramencionados foram à data impugnados em sede própria, ou seja, no próprio processo de divórcio (proc nº 8717/19.0T8ALM). Do despacho datado de 15 de julho de 2020, a recorrente interpôs recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, a 17 de julho de 2020. Do despacho de 31 de julho de 2020 que indeferiu o recurso, veio a recorrente reclamar nos termos do artigo 643º CPC, para o Tribunal da Relação de Lisboa.
IX- A questão que se coloca na ação administrativa intentada pela autora, aqui recorrente, não é o que a Mmª Juíza do Tribunal de Família e Menores decidiu, mas o tempo, injustificado, que demorou a decidir e os prejuízos do decorrer do tempo.
X- Relativamente ao Tribunal competente, é entendimento unânime na jurisprudência que estando em causa uma ação contra o Estado Português para efetivação da responsabilidade civil decorrente da função jurisdicional, com fundamento na demora da administração da justiça, ou seja, na violação do direito a uma decisão em prazo razoável (art 12º L nº67/2007 – norma jurídica violada), que os tribunais administrativos são materialmente competentes
XI- Pelo que, mal andou o tribunal, quando decidiu julgar o Tribunal administrativo incompetente em razão da matéria e consequentemente absolveu o réu da instância.».
Requerendo,
«NESTES TERMOS E NOS DEMAIS DE DIREITO DEVE O PRESENTE RECURSO SER JULGADO PROVADO E PROCEDENTE E EM CONSEQUÊNCIA SER A DECISÃO RECORRIDA SUBSTITUÍDA POR OUTRA QUE CONSIDERE O TRIBUNAL ADMINISTRATIVO MATERIALMENTE COMPETENTE PARA JULGAR .A AÇÃO, PROSSEGUINDO A MESMA OS SEUS ULTERIORES TERMOS
ASSIM SE FAZENDO A ACOSTUMADA JUSTIÇA!».
O Recorrido, representado pelo Ministério Público, contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«1 - A competência em razão da matéria (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o Autor configura a acção, definida pelo pedido e seus fundamentos, ou seja pela causa de pedir.
2 - O que resulta da sua p.i. é que, atento o modo como estrutura o peticionado, a pretensão da autora, ora recorrente, passaria também pela sindicância da actuação do Juíz do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo de Família e Menores de Almada – J1, no âmbito do processo de divórcio n.º 8717/19.0T8ALM.
3- Pois, ao prolatar os referidos despachos de 15 e 31 de julho de 2020. o fez, de forma a que “falhou com a Autora, ao não protegê-la conforme assim exige o regime previsto no artigo 937.º, n.º 7, do CPC, o Tribunal violou claramente as normas previstas 931.º, n.º 7, e 363.º, do Código de Processo Civil, bem como todos os preceitos que defendem o superior interesses dos menores e os princípios da celeridade, oportunidade e necessidade”.
4 - Assim sendo, não deixa de impugnar as decisões proferidas nos autos, designadamente os referidos despachos de 15 e 31 de julho de 2020 que devem subsistir tal qual foram proferidos, imunes à sentença administrativa deste processo.
5 - Vindo peticionar o ressarcimento por danos decorrentes de uma alegada responsabilidade civil extracontratual do Estado decorrente da função jurisdicional por actos substancialmente jurisdicionais, cometidos por magistrados, fundando a causa de pedir em factos alegadamente ilícitos imputados a magistrados judiciais no exercício da sua função jurisdicional (na sua função de julgar).
6 - Além de que, as actuações em questão, que a autora põe em causa, constituem ocorrências jurisdicionais fundadas em erro judiciário, alegadamente cometido em processo que correu os seus termos nos tribunais comuns, que as alíneas b) do n.º 3 e a) do nº 4 do artigo 4.° do ETAF e o artigo 13.º do RRCEE claramente excluem do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
7 - Em suma, conclui-se pela incompetência absoluta, em razão da matéria, para este Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada conhecer de tal pedido, sendo competente a jurisdição comum.
8 - Pelo que, bem andou a Mmº Juiz ao declarar a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer a presente ação e, em consequência, absolver o Réu da instância.
9 - E, decidindo como decidiu, o Tribunal, subsumiu correctamente os factos ao direito e não violou qualquer preceito legal.
10 - Destarte, salvo melhor entendimento, improcedem as conclusões da alegação do recorrente.».
Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo considerado prioritário (mas com envio prévio aos mesmos do projecto de acórdão), o processo vem à Conferência para julgamento.
As questões suscitadas pela Recorrente, delimitadas nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º, do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consistem, em suma, em saber se a sentença recorrida enferma de erros de julgamento na interpretação efectuada da causa de pedir na acção e, consequentemente, de qual o tribunal competente.
Na sentença recorrida não foram fixados factos provados, extraindo-se da respectiva fundamentação de direito o seguinte:
«Considerando que o conhecimento do âmbito da jurisdição administrativa e da competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, precede o de qualquer outra matéria (artigo 13.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a primeira questão a decidir é a de saber se se verifica a exceção da incompetência material suscitada no despacho de fls. 381-385, sobre a qual os Autores se pronunciaram pelo requerimento de fls. 390-392.
Os Autores defendem que a competência para conhecer a presente acção pertence aos tribunais administrativos nos termos da alínea f), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Alegam, em suma, que “[o] que a autora pretende com a presente ação, não é impugnar as decisões proferidas pelo Tribunal de Família e Menores, nos despachos do dia 15.07.2020 e 31.07.2020, o que aliás fez em sede própria, [m]as sim, a responsabilização do Estado no âmbito da sua função jurisdicional, pela delonga numa decisão, que face à urgência do processo e aos factos presentes no processo, carece de justificação”, pelo que, concluíram, “a questão objeto do processo é da competência exclusiva dos tribunais administrativos (alínea f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF) e a ação adequada é a ação administrativa (alínea k) do artigo 37º do CPTA).”.
Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das causas emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais e aos tribunais judiciais o julgamento das causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (artigos 211.º, n.º 1, e 212.º, n.º 3, da Constituição, artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, artigo 64.º, do Código de Processo Civil, e artigo 40.º, n.º 1, da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto).
O n.º 1, do artigo 1.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estabelece: “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto.”.
A alínea f), do n.º 1, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, invocada pelos Autores, atribui aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “(r)esponsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo”.
Nos termos da alínea a), do n.º 4, do artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “[a] apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso”.
Como já referimos no despacho de 09-12-2021, proferido a fls. 381-385, constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário pacífico, que a competência material do tribunal se afere em função dos termos em que é deduzida a pretensão do autor na sua petição inicial, incluindo os seus fundamentos – vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de dezembro de 2016 (Processo n.º 0651/16), e Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 29 de Setembro de 2021 (Processo n.º 032/20) disponíveis em www.dgsi.pt
Na presente ação administrativa intentada contra o Estado português, os Autores pedem a condenação do Réu a pagar-lhes o montante de vinte e um mil euros, a título de indemnização, por danos patrimoniais e não patrimoniais.
Invocam o direito a uma decisão em prazo razoável, referindo que o incidente de atribuição provisória da utilização da casa de morada de família, previsto no artigo 931.º, n.º 7, do Código de Processo Civil, que a Autora deduziu no processo de divórcio n.º 8717/19.0T8ALM, do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo de Família e Menores de Almada – J1, não foi decidido em tempo útil, causando à Autora e aos seus filhos os prejuízos invocados.
Sucede, porém, que resulta da causa de pedir invocada que o facto gerador da responsabilidade que pretendem efetivar não é a violação do direito a uma decisão em prazo razoável, garantido pelo artigo 20.º, n.º 4, da Constituição, em sintonia com o artigo 6.º, § 1.º, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
Perante os factos que integram a causa de pedir invocada só podemos concluir que a pretensão indemnizatória deduzida se funda na alegada ilegalidade de dois despachos proferidos no âmbito do referido incidente de atribuição provisória da utilização da casa de morada de família, que a Autora deduziu no processo de divórcio n.º 8717/19.0T8ALM:
- o despacho de 15.07.2020, que determinou a produção de prova no âmbito do incidente de atribuição provisória da utilização da casa de morada de família, que os Autores consideram desnecessária, defendendo que na data em que foi realizada a conferência em que se procedeu à regulação provisória das responsabilidades parentais, realizada em 13.07.2020, constavam já dos autos os elementos necessários à decisão daquele incidente, do qual a Autora recorreu para o Tribunal da Relação de Lisboa;
- o despacho de 31.07.2020, que determinou que os autos fossem presentes ao juiz titular após férias judiciais, com a seguinte fundamentação: “nem os presentes autos, nem a questão incidental sobre o qual incide o recurso revestem natureza urgente”, do qual a Autora reclamou, ao abrigo do artigo 643.º, do Código de Processo Civil, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa, por despacho de 09.10.2020, julgado procedente a reclamação, admitindo o recurso que interpôs do despacho de 15.07.2020.
Em suma, os Autores sustentam que, em consequência da prolação dos referidos despachos de 15 e 31 de julho de 2020, o incidente de atribuição provisória da utilização da casa de morada de família foi decidido oito meses depois de ter sido deduzido, “quando era exigido por lei que decidisse no prazo máximo de 2 meses”, concluindo, nos artigos 60.º e 61.º, da petição inicial, que “o Tribunal violou claramente as normas previstas no art 20º CRP, 6º TEDH, 931 nº 7 e 363º do Código Civil” e “ainda todos os preceitos que defendem o superior interesses dos menores e os princípios da celeridade, oportunidade e necessidade.”.
Na verdade, a presente ação, tal como configurada na petição inicial, corresponde a uma ação de responsabilidade por erro judiciário cometido pelo Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo de Família e Menores de Almada - J1 sob o n.º 8717/19.0T8ALM, no âmbito do incidente de atribuição provisória da utilização da casa de morada de família, estando em causa a alegada ilegalidade dos referidos despachos de 15 e 31 de julho de 2020.
Decorre do disposto nos citados artigos 1.º, n.º 1, 4.º, n.ºs 1, alínea f) e 4, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no que concerne à competência para julgar ações de responsabilidade por erro judiciário, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal apenas são competentes para conhecer as ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais integrados nesta jurisdição.
Face ao exposto, é de concluir que o conhecimento da presente ação, tal como configurada pelos Autores na petição inicial, está excluído do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, pertencendo a competência material para dela conhecer aos tribunais judiciais.
A incompetência do tribunal, exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, no caso dá lugar à absolvição da instância (artigo 89.º, n.ºs 2 e 4, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), sem prejuízo da faculdade conferida ao autor pelo n.º 2, do artigo 14.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.».
E o assim decidido é para manter [até porque a Recorrente, em sede de recurso, se limita a reiterar a argumentação expendida na pronúncia sobre a oficiosamente suscitada questão da incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer da presente acção, a qual pelos fundamentos expostos não foi acolhida pelo juiz a quo].
Com efeito,
Na petição inicial (p.i.) vem indicado que a acção é de responsabilidade civil extracontratual do Estado por atraso na justiça, peticionando a A./recorrente, por si e como representante legal dos seus filhos menores, o pagamento de uma indemnização no montante de €21 000,00, mas apesar de A. Recorrente alegar que o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Juízo de Família e Menores de Almada – J1, no processo nº 8717/19.0T8ALM – acção de divórcio sem o consentimento do outro cônjuge - não decidiu em tempo útil ou prazo razoável, nos termos do artigo 20º, nºs 1, 4 e 5 da CRP e do artigo 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, demorando, em virtude do mau funcionamento da justiça, 8 meses a decidir um incidente de caracter urgente, de atribuição provisória da casa de morada de família, não complexo, que deveria ter sido decidido no prazo máximo de 2 meses [v. os artigos 42º a 52º da p.i.], suporta essa demora expressamente no despacho do juiz do processo de 15.7.2020 que, apesar de ter fixado o regime provisório nos termos dos artigos 28º e 38º do RGPTC (por despacho de 13.7.2020), relativamente à casa de morada de família considerou “[que os autos] não dispor[õem] de todos os elementos suficientes para a prolação de uma decisão [sobre tal questão ainda que de caracter provisório]” [v. o artigo 10º da p.i. e teor do Doc. 3, aí indicado], e no despacho de 31.7.2020 de indeferimento do recurso que interpôs do despacho que antecede, com o seguinte teor: “Ressalvado o devido respeito nem os presentes autos, nem a questão incidental sobre o qual incide o recurso revestem natureza urgente, termos em que determino que os autos sejam após férias conclusos à Senhora Juíza titular” [v. o artigo 12º da p.i. e teor do mesmo Doc. 3], que motivou reclamação par o Tribunal da Relação de Lisboa, que a julgou procedente [v. os artigos 13º a 15º da p.i., idem], atendendo à natureza urgente do incidente e porque o tribunal tinha condições para decidir, existindo contradição na fundamentação do decidido, não compreendendo como pode o tribunal fixar provisoriamente a guarda dos menores à A., mas deixá-los sem casa para habitar, o tribunal podia e deveria ter decidido o regime provisório logo na tentativa de conciliação, ao invés de arrastar a decisão no tempo, violando de forma grosseira o carácter de urgência atribuído a este incidente [v. os artigos 16º, 18º a 20º da p.i.], o tribunal decidiu conjuntamente o divórcio e a atribuição provisória da casa de morada de família em 21.10.2021, oito meses, foi o que o tribunal precisou para decidir um incidente de caracter urgente [v. os artigos 27º e 28º da p.i.], falhou o tribunal com a A. e os menores ao não ter decidido em tempo útil uma questão de desmedida importância na vida destes [v. o artigo 30º da p.i.], causando-lhes danos por terem sido obrigados a abandonar a própria casa, ficando privados dos seus pertences e bens pessoais, do seu conforto e privacidade, tendo a A. sofrido enorme desgaste físico e psicológico, etc. [v. os artigos 31 e seguintes da p.i.].
A exclusão do âmbito da jurisdição administrativa, prevista nas alínea b) do nº 3 e na alínea a) do nº 4, do artigo 4º do ETAF, exige erro judiciário que é “o erro evidente na determinação, interpretação ou aplicação dos factos ou do direito cometido por um juiz no exercício da função de julgar, ou seja, é um erro evidente constante de uma decisão da autoria de um juiz destinada a resolver um litígio de interesses entre sujeitos (cfr. art. 202º, da CRP) – também neste sentido, João Aveiro Pereira, A Responsabilidade Civil por Actos Jurisdicionais, 2001, pág. 189 [“Ademais, o erro, sendo consequência de uma anomalia da percepção subjectiva do juiz, confina-se às decisões deste”], e Luís Guilherme Catarino, A Responsabilidade do Estado pela Administração da Justiça, 1999, pág. 233.”, e que o mesmo tenha sido cometido por juiz dos tribunais judiciais - v. o acórdão deste TCA de 23.10.2014, no proc. 08088/11, idem [sublinhados nossos].
A jurisprudência do Tribunal dos Conflitos sobre a matéria é pacífica e reiterada no sentido de que: “(…) estando em causa a responsabilidade emergente da função de julgar, a competência cabe aos tribunais judiciais, pois os actos e actividades próprias dos juízes na sua função de julgar são praticados no exercício específico da função jurisdicional e não da função administrativa; todos os outros actos e omissões de juízes, bem como toda a actividade e actuação dos restantes magistrados, órgãos e agentes estaduais que intervenham na administração da justiça, em termos de relação com os particulares ou outros órgãos e agentes do Estado, e, portanto, sejam estranhos à específica função de julgar, inscrevem-se nos conceitos de actos e actividades administrativas ou de “gestão pública administrativa”, da competência da jurisdição administrativa (cfr. entre outros, além do supra transcrito aresto de 12-05-1994, os acórdãos deste Tribunal de Conflitos de 23-01-2001, Conflito n.º 294, e de 21-02-06, Conflito n.º 340, e, ainda, entre outros, os Acórdãos do STA de 13.02.1996, Proc. n.º 38.474, in AP DR de 31-8-98, 1095; de 15.10.98, Proc. n.º 36.811; de 12.10.2000, Proc. n.º 45.862, in AP DR de 12-2-2003, 7360; de 12.10.2000, Proc. 46.313, in AP DR de 12-2-2003, 7378; e de 22-05-2003, Proc. 532/03), cfr. acórdão, de 4/12, de 25.9.2012, disponível em www.dgsi.pt. [sublinhados meus].
Voltando ao caso em apreciação, a causa de pedir expendida na p.i., configurada como complexa por alegação de factos tendentes a consubstanciar atraso na justiça e a prática de factos ilícitos imputáveis a juízes de um tribunal judicial, acaba por se centrar nesta vertente, porquanto a A./Recorrente justifica a demora na decisão do incidente de atribuição provisória da casa de família [em oito meses em vez de dois] com a prolação dos dois despachos judiciais indicados, claramente proferidos no exercício da função de julgar do próprio incidente e do recurso interposto do primeiro despacho em causa.
Os tribunais administrativos são os competentes para apreciar e decidir das acções de responsabilidade por demora excessiva e injustificada imputável ao mau ou ineficiente funcionamento de um tribunal, enquanto serviço, pertença este à jurisdição comum ou à administrativa e fiscal.
Mas já não são os competentes quando a responsabilidade pelo atraso na decisão de um processo ou incidente, assenta em (eventual) erro judiciário da competência de tribunal judicial.
Sendo esta a situação em apreciação nos presentes autos, bem andou o tribunal recorrido ao declarar a incompetência material dos tribunais administrativos.
Em face do que não assiste qualquer razão à Recorrente, devendo improceder o recurso.
Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica.
Custas pela Recorrente.
Registe e Notifique.
Lisboa, 6 de Outubro de 2022.
(Lina Costa – relatora)
(Catarina Vasconcelos)
(Rui Pereira) |
