Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12354/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo


Data do Acordão:	07/13/2005

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	CASO DECIDIDO REJEIÇÃO

Sumário:	1 - Em princípio, os actos de processamento de vencimentos não constituem caso decidido em relação aos componentes da retribuição não expressamente contemplados. 2 - A constatação de que o acto administrativo impugnado consistiu numa ilegal rejeição do objecto do procedimento, conduz à anulação desse acto, com abstenção de conhecimento dos vícios que seriam dirigidos ao hipotético indeferimento.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo do TCAS:

RELATÓRIO

Estão em causa dois recursos.

O primeiro recurso, admitido a fls. 71, foi interposto pelo Presidente da Câmara Municipal de Braga relativamente à decisão constante dos despachos conjugados de fls. 46 e 65, pela qual foi julgada improcedente a excepção da irrecorribilidade do acto administrativo impugnado, por existência de caso decidido ou resolvido sobre a matéria nele versada.

Neste recurso o Presidente da Câmara formulou as seguintes conclusões:

1ª) Os actos de processamento em causa foram válida e regularmente notificados ao destinatário e, por não carecerem de publicação, devem considerar-se eficazes para desencadear o início do decurso do prazo de interposição de recurso contencioso.
2ª) Os boletins de vencimento (recibos de remunerações) entregues ao recorrente LUÍS DOMINGOS RODRIGUES identificam, em termos expressos e inequívocos, o autor do acto como sendo a Câmara Municipal de Braga, legalmente representada pelo respectivo Presidente, e mencionam a respectiva data, pelo que dúvidas não restam de que, face à notificação de cada um desses actos de processamento, estava o interessado habilitado a decidir se e como recorrer.
3ª) Não tendo o interessado recorrido, todos e cada um desses actos firmaram-se na ordem jurídica com a força de caso decidido ou resolvido, sendo, por isso mesmo, irrevisível a definição jurídica neles contida.
4ª) Decidindo de forma diferente, incorreu o Mm° Juiz a quo em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, tendo o douto despacho recorrido violado, entre outros, o art. 68° do C.P.A. e os arts. 28°, n° 1 - al. a) e 29°, n° 1, ambos da L.P.T.A.
5ª) Ao não concluir pela inexistência de uma das condições de procedibilidade do recurso contencioso de anulação intentado pelo recorrente LUÍS DOMINGOS RODRIGUES - in casu, a recorribilidade (no sentido de lesividade) do acto impugnado, mercê da existência de caso resolvido ou decidido e, consequentemente, pela rejeição liminar de tal recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição, incorreu o Mm° . Juiz a quo em manifesto erro na apreciação e julgamento da matéria em apreço, tendo o douto despacho recorrido violado, entre outros, os arts. 268°, n° 4 da C. R. P., 2° e 25° da L. P. T. A., 838° e 843° do CAdm. (aplicáveis ex vi do disposto no art. 24°, al. a) da L. P. T. A.) e 53°, n° 4 do C. P. A.

Sobre este recurso, o agravado, recorrente no recurso contencioso, contra-alegou pela forma constante de fls. 81/85.

O segundo recurso, admitido a fls. 128, foi interposto por Luís Domingos Rodrigues, sapador bombeiro aposentado, da sentença do TAC do Porto que negou provimento ao recurso contencioso para anulação do despacho de 4 de Maio de 2000 do Presidente da Câmara Municipal de Braga que lhe indeferiu o pedido de pagamento do trabalho extraordinário prestado em dias feriados.

Na sua alegação, o Recorrente formulou as seguintes conclusões:

1. O presente recurso, vem interposto da douta sentença proferida, a qual nega provimento ao recurso interposto pelo ora Agravante, através do qual este pretendia ver anulado o despacho de 4 de Maio de 2000, do Presidente da Câmara Municipal de Braga (CMB), que lhe indeferiu o pedido de pagamento extraordinário dos feriados que prestou àquela, na sua qualidade de bombeiro profissional.
2. E isto porque, o Mm° Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, considerou que o mesmo não padecia de vício de violação de lei - por desrespeitar o art. 19°, n.°1 e n.° 2 do DL n.° 184/89 de 2 de Junho, bem como os princípios da imparcialidade e da igualdade, previstos respectivamente nos artigos 266°, n.° 2 e 13° da Constituição da República Portuguesa - conforme tinha sido alegado pelo Recorrente.
3. Ou seja, entendeu o Mm.° Juiz “a quo” que, a Entidade Recorrida não se pronunciara sobre o mérito da pretensão dos aí Requerente, indeferindo o pedido apenas com o fundamento de haver “caso decidido”.
4. Assim, não padeceria aquele dos vícios que lhe são apontados no articulado inicial, mas padeceria sim, de vício de erro sobre os pressupostos de direito e não, como o Recorrente o qualifica, de vício de violação de lei.
5. Contudo, nos artigos 8° a 13° daquele articulado, foram claramente expostas as razões pelas quais o ora Agravante, considerou errada a aplicação da figura jurídica do caso decidido ao caso concreto, a qual constituía o único fundamento do acto de indeferimento que se pretendia ver anulado.
6. E sendo certo que a causa de pedir (que consiste na indicação dos factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido de declaração de invalidade do acto), embora possa não ter sido qualificada da forma mais correcta, resulta da leitura e interpretação da petição inicial de recurso, que o Recorrente entende que o acto que pretende ver anulado, enferma não apenas do vício de violação de lei mas também e, cumulativamente, do vício de erro sobre os pressupostos de direito.
7. E isto por, no seu entender, repita-se, considerar não se poder recorrer à figura do caso decidido, como fundamento para o indeferimento por parte da CMB da sua pretensão.
8. Ademais, sendo certo que “A invocação do vício não depende da qualificação jurídica efectuada pelo recorrente, mas dos factos ou circunstâncias que são apontados como motivos da invalidade.” (STA 45180, 99.10.27), não deverá o Recorrente ser prejudicado e ver precludido o seu direito invocado, por ter qualificado juridicamente de forma menos correcta os vícios alegados.
9. E isto porque “ao Juiz é lícito decidir segundo perspectiva jurídica diferente da enunciada pelo recorrente ponto é que se esteja no âmbito da qualificação jurídica dos factos” - cfr. R. Macheie, em "Estudos de Direito Público e Ciência Política" e art.° 664° do C.P.C, e "aqui não existirá qualquer alteração da causa de pedir" cfr.- José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art. 36° da LPTA in Contencioso Administrativo, 3ª Ed., pág. 330.
10. Ao que acresce que, "mesmo a própria arguição de um vício concreto não implica que o juiz não possa qualificar diversamente os factos, entendendo que os mesmos integram vício diferente do arguido, valendo deste modo o princípio da "jura novit curia" (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art.° 36° da LPTA in "Contencioso Administrativo", 3ª Ed., a pág.330).
11. Igualmente, e no entendimento do mesmo Autor, referido no artigo anterior destas conclusões "...a mera alteração da norma tida por violada, desde que reportada à situação de facto enunciada na petição de recurso, não envolve uma modificação do objecto do recurso. E, isto, uma vez que a causa de pedir é, essencialmente, um facto” (cfr. n.° 4 do art. ° 498 do C.P.C.).
12. E se "Nos recursos contenciosos a causa de pedir reside no comportamento concreto da Administração em desconformidade com a lei e o pedido na declaração de nulidade ou na anulação do acto administrativo (Ac. de 21.06.88 T. Pleno A.D.327), no caso concreto, deveria o Mm° Juiz "a quo" conhecer e pronunciar-se sobre o vício de erro sobre os pressupostos de direito.
13. E isto, independentemente da qualificação jurídica que o Recorrente lhe deu, pois esse mesmo vício foi claramente invocado na petição de recurso conforme referido no ponto 5 destas conclusões, e o seu conhecimento não constituiria qualquer alteração da causa de pedir.
14. Por outro lado, o que não é permitido ao Tribunal é substituir ou alterar a causa de pedir, ou seja, "...os factos concretos que integram os vícios invocados como fundamento do pedido de declaração de invalidade do acto (entendida aqui a invalidade em sentido lato, nela se incluindo a anulação). (José Manuel dos Santos Botelho em anotações ao art.° 36° da LPTA in "Contencioso Administrativo", 3a Ed. a pág.329).
15. Nunca será demais referir que "O enquadramento jurídico da situação não é elemento da causa de pedir, nada obstando, por isso, que o Tribunal acolha uma qualificação jurídica não coincidente com a apresentada pela parte. (STA 41821, 98.10.22).
16. Ao que acresce que "A causa de pedir é constituída por facto ou conjunto de factos a que o autor atribui efeito jurídico, não estando o Tribunal vinculado à qualificação jurídica que o autor faz da relação jurídica em que esses factos se integram." (Ac. De 93.06.03 - Rec.31.298).
17. Consequentemente, "O tribunal goza de total liberdade na qualificação dos vícios imputados ao acto administrativo pelo respectivo recorrente." (Ac. De 31.05.94 - A.D. 394).
18. Ou seja "O princípio da limitação do juiz pela causa de pedir, que só permite que o tribunal baseie a sua decisão em factos invocados pelas partes no processo como fundamentos concretos do efeito jurídico pretendido ("factos principais"), não implica que o tribunal fique vinculado à qualificação jurídica avançada pelo recorrente nem que fique, de qualquer forma tolhido na averiguação do direito aplicável ao caso, pois a regra do art. 664° do CP C vale também no recurso contencioso de anulação." (STA 39.596, 96.04.24).
19. Por todo o exposto, é jurisprudência pacífica que "Deve o tribunal conhecer do vício de erro nos pressupostos de facto quando a alegação do recorrente a tal se reconduzir, ainda que erradamente o qualifique de vício de forma por falta de fundamentação." (STA 39.674, 96.10.15).
20. Logo, forçoso será de concluir que, deveria o Mm.° Juiz "a quo" conhecer do vício de erro sobre os pressupostos de direito, cuja alegação resulta dos factos articulados pelo Recorrente na petição de recurso.
21. E, para reforçar o exposto, atente-se no facto de que, bem andou o Mm.° Juiz "a quo" ao considerar, no douto despacho saneador, improcedente a excepção do caso decidido, a qual para além de ter sido invocada pela Entidade Recorrida na douta contestação, constitui o único fundamento de indeferimento da pretensão do requerente.
22. Ademais, ao reconhecer que não havia "caso decidido", embora em sede de "questão prévia", o Mm°. Juiz "a quo" estava naturalmente a concluir que a decisão de indeferimento contida no despacho impugnado se baseara em fundamentos totalmente errados.
23. Consequentemente, a solução lógica seria a de que a decisão contida no despacho impugnado, com aquela fundamentação, não podia ser mantida.
24. Neste sentido decidiu o Douto Acórdão proferido pela 1a Secção deste douto Tribunal Superior, em 31.10.2002, no processo n.° 5908/01, já transitado em julgado.
25. Ademais, se tal conduta fosse possível - a de, constatando a existência de um vício alegado pelo Recorrente, recusar-se a conhecê-lo por ter sido qualificado de forma menos correcta - a obrigação de especificação dos vícios, seria inconstitucional, por oposição ao n.°3 do art. 268° da Constituição da República Portuguesa, que estatui que "É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios(...) ".
26. "...Na verdade, a exigência de especificação do vício ou vícios de que enferma o acto recorrido só poderia por em causa os direitos fundamentais dos particular-es...("in casu" direito à retribuição, constitucionalmente consagrado na alínea a) do n.°l do art.59° da C.R.P., e o direito ao recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, constitucionalmente consagrado no n.°3 do art. 268° da C.R.P.)...se um erro inicial na qualificação de certo vício não pudesse ser corrigido mais tarde, ou se o carácter taxativo da tipologia legal dos vícios deixasse de fora ilegalidades que, assim, não pudessem servir de fundamento a um recurso contencioso."
27. Ora não é isso que sucede, pois a "jurisprudência do STA sempre aceitou - e bem - que o tribunal pode corrigir a qualificação jurídica dos vícios alegados pelas partes, o que significa que o erro das partes na qualificação dos vícios em nada prejudica os seus direitos no recurso contencioso".
28. "Por outro lado, nenhuma ilegalidade fica excluída da fiscalização contenciosa pelo facto da lei estabelecer uma tipologia oficial dos vícios, uma vez que sempre se tem entendido — é essa, também, a nossa opinião — que há um vício residual, ou "vala comum", onde cabem todas as ilegalidades insusceptíveis de recondução a qualquer dos outros quatro vícios. Esse vício é a violação de lei.
29. Sendo assim, nenhum prejuízo ilegítimo pode advir para os interessados da imposição legal do ónus de discriminar ou especificar, qual o vício ou quais os vícios que em seu entender inquinam o acto recorrido." (F.Amaral, in "Direito Administrativo" Vol. III, pág. 294).
30. Pelo que, sem prejuízo de repetição, tal obrigação de especificação e qualificação do vício seria inconstitucional por violar direitos fundamentais dos interessados tais como, "in casu", o direito à retribuição, constitucionalmente consagrado na alínea a) do n.°1 do art. 59° da C.R.P., e o direito ao recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, constitucionalmente consagrado no n.°3 do art. 268° da C.R.P.
31. Pelo que, o Mm°. Juiz "a quo", ao negar provimento ao recurso pelo simples facto de considerar que o acto administrativo padecia de vício de erro sobre os pressupostos de direito, o qual não tinha sido correctamente qualificado pelos Recorrentes, e, por essa razão, negando-se a conhecê-lo, proferiu uma sentença nula nos termos da al. d) do n.°1 do art.° 668° do C.P.Civil.

O Presidente da Câmara contra-alegou conforme fls. 150 a 152.

O Ministério Público proferiu o douto parecer de fls. 161 e 162, em sentido desfavorável ao provimento do 1º recurso e favorável ao provimento do 2º recurso.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Os factos relevantes para a decisão, em ambos os recursos, estão fixados na sentença, desta forma:
1. Em 18 de Junho do ano de 1977, o recorrente Luís Domingos Rodrigues foi admitido pela Câmara Municipal de Braga, para exercer as funções de sapador bombeiro.
2. Desde do mês de Janeiro de 1996 o recorrente encontra-se aposentado.
3. Entre 1980 e 1981, fazia 24 horas de serviço seguidas de 24 horas de descanso; entre 1982 e 1993, fazia 24 horas de serviço seguidas de 48 horas de descanso; a partir de 1993, fazia 12 horas de serviço seguidas de 24 horas de descanso alternadas com 12 horas de serviço seguidas de 48 horas de descanso.
4. Em 28 de Fevereiro de 2000 o recorrente requereu junto da Câmara Municipal de Braga, por meio de carta registada com aviso de recepção, o pagamento de algumas das quantias em dívida, referentes a trabalho extraordinário e trabalho prestado em dias feriados (cfr. fls. 1 do Processo Administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido).
5. Datada de 7 de Julho de 1999, o Departamento de Recursos Humanos da Câmara Municipal de Braga, sobre o assunto "Bombeiros Sapadores -Trabalho em dias feriados", proferiu a informação que consta de folhas 2 e 3 do Processo Administrativo - dada por reproduzida - na qual aconselha se solicite à Comissão de Coordenação da Região Norte (CCRN) "informação segura sobre a matéria";
6. Em 12 de Julho de 1999, foi proferido despacho de concordância com esta informação (cfr. fls. 2 do Processo Administrativos, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
7. Por ofício datado de 6 de Agosto de 1999, o Presidente da Câmara Municipal de Braga solicitou ao Chefe da CCRN parecer nos seguintes termos: Tendo diversos bombeiros sapadores desta Câmara requerido o pagamento do trabalho prestado nos dias 25 de Abril e 1 de Maio do ano em curso, dias considerados feriados, solicito a V.Ex.a se digne ordenar a emissão de parecer com vista ao esclarecimento do assunto (cfr. fls. 4 e 5 do Processo Administrativo, que aqui se dão por reproduzidas).
8. Em 13 de Dezembro de 1999, e na sequência deste pedido, a CCRN emitiu o parecer constante de folhas 8 a 11 do Processo Administrativo, que aqui se dá por reproduzido, e onde se conclui do seguinte modo: "A atribuição aos bombeiros sapadores do suplemento previsto no artigo 30° do DL n° 373/93, de 04.11 (...) suplemento pelo ónus específico da prestação de trabalho, risco e disponibilidade permanente (...) não prejudica o pagamento a estes profissionais da compensação por trabalho prestado em dia feriado, quando estejam reunidos os pressupostos legalmente estabelecidos para a respectiva atribuição. Esta possibilidade de cumulação dos suplementos em causa - por ónus especifico e por trabalho em dia feriado - radica no facto de terem fundamento diferente, natureza e regimes distintos: o primeiro é atribuído em atenção ao perfil funcional do cargo, ou seja, visa premiar o especial risco e disponibilidade inerentes às funções desempenhadas e o segundo tem fundamento no regime jurídico da duração do trabalho, ou seja, visa compensar o funcionário pelo desempenho de funções em dia, que de acordo com o horário que lhe foi fixado, seria de descanso";
9. Face a este entendimento, e com efeitos a partir de 1 de Dezembro de 1999, a Câmara Municipal de Braga começou a abonar extraordinariamente o trabalho dos bombeiros sapadores prestado em dias considerados feriados - ver ponto 2 da informação de folha 12 do Processo Administrativo.
10. Datada de 28 de Março de 2000, o Departamento dos Recursos Humanos da Câmara Municipal da Braga, perante aquele requerimento, proferiu a informação que consta de folha 12 do Processo Administrativo dada por reproduzida, na qual entende ser de pedir à Divisão dos Serviços Jurídicos e do Contencioso que se pronuncie sobre o assunto.
11. Em 26 de Abril de 2000, a Divisão dos Serviços Jurídicos do Contencioso sobre o assunto "Pagamento do trabalho prestado em dias feriados pelos bombeiros sapadores", proferiu a informação que consta de folhas 13 a 14 do Processo Administrativo, que aqui se dá por reproduzida, toda ela no sentido de dever ser indeferido o requerimento do recorrente.
12. Em 4 de Maio de 2000, no canto superior direito dessa informação o Presidente da Câmara Municipal de Braga despachou: Concordo - cfr. fls. 15 do Processo Administrativo - ACTO RECORRIDO.
13. Por ofício datado de 10 de Maio de 2000, foi o recorrente notificado desta decisão nos termos constantes de fls. 11 dos autos.
14. Em 12 de Julho de 2000, por carta com registo do dia 10, deu entrada neste Tribunal o presente recurso contencioso.
De direito
Primeiro recurso:
Este Tribunal já se pronunciou recentemente em caso idêntico ao destes autos (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 02-12-2004, Processo 12168/03, Secção CA - 1.º Juízo Liquidatário) em sentido consonante com a decisão recorrida: “Se de um conjunto determinado de actos de processamento de vencimentos nada constar acerca da remuneração devida por serviço prestado em dias feriados, os referidos actos não podem constituir caso resolvido ou decidido relativamente a essas remunerações, mesmo que não tenham sido atempadamente impugnados.” Entende-se que esta jurisprudência é de manter, embora não extremada a uma aplicação automática, pois deve permanecer a porta sempre aberta à possibilidade de demonstração de que a omissão de certo suplemento remuneratório resultou de uma posição pensada e assumida pela entidade competente para o efeito. Certo é que, em princípio as meras práticas dos serviços não são actos administrativos, nem pode atribuir-se efeitos jurídicos ao silêncio de um órgão administrativo a não ser que a lei disponha nesse sentido, como sucede por exemplo na hipótese de indeferimento tácito (artigo 109º do CPA). Ora, no caso dos autos, apenas se comprova que o Presidente da Câmara se debruçou sobre o tema do pagamento do trabalho prestado em dias feriados a partir de 1999, quando para o efeito solicitou um parecer à CCRN, não havendo quaisquer garantias de que a prática anterior, reflectida por omissão nos boletins de vencimento, se escorasse numa verdadeira resolução dotada das características definidas no artigo 120º do CPA e tomada pela entidade administrativa competente.
Assim, são improcedentes as conclusões formuladas pelo Recorrente Presidente da Câmara e merece ser confirmada a decisão recorrida.
Segundo recurso:
Nas suas alegações o recorrente L. Rodrigues glosa extensivamente o tema da irrelevância do erro de qualificação jurídica na configuração do vício invocado, com boa sustentação teórica na jurisprudência citada, mas com enquadramento deficiente ao caso dos autos. Pode até dizer-se que, fazendo jus à tese defendida, comete novo erro de qualificação jurídica ao imputar à sentença nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668º/1/d) do CPC. Na realidade, por imperativo lógico, o tribunal a quo deveria ter-se esquivado rigorosamente a conhecer do objecto do recurso (isto é, dos vícios imputados pelo Recorrente ao indeferimento da sua pretensão ao pagamento do trabalho prestado nos dias feriados) após considerar que o acto administrativo em causa não havia decidido de mérito.
O erro da sentença foi o inverso, isto é, não extrair as devidas consequências da solução encontrada que, aliás, já decorria da decisão assumida em sede da questão prévia objecto do recurso anteriormente apreciado. Na verdade, se a Administração recusa apreciar o mérito de uma pretensão por entender, mal, que o objecto do recurso era ilegal (no caso, por irrecorribilidade derivada da existência, que se veio a revelar falsa, de caso decidido anterior) a única solução coerente é anular o acto, para que a Administração aprecie, como é seu dever (artigo 9º do CPA) a dita pretensão.
Trata-se de equívoco gerado por um erro de qualificação jurídica (mais um) que remonta à Informação dos serviços que serviu de fundamentação ao acto, ao se preconizar aí ser de “indeferir os pedidos”, em vez de se utilizar a formulação adequada, que seria rejeitar o pedido, nos termos do artigo 83º do CPA, já que na opinião perfilhada pela Administração ocorria uma questão impeditiva da tomada de decisão sobre o objecto do procedimento.
Agora, coloca-se uma última questão pertinente: será que este vício da sentença pode considerar-se coberto pelas conclusões formuladas pela Recorrente? Afigura-se que a resposta deve ser afirmativa, ao abrigo das conclusões 22 e 23, independentemente de imprecisão na referência das normas jurídicas pertinentes, pois é certo que, como aí se alega, a resolução contida no despacho impugnado deveria fatalmente soçobrar atenta a decisão da questão prévia. Isto é: Ao partir da constatação de que o acto administrativo impugnado consistiu numa ilegal recusa de conhecer o objecto do procedimento, a sentença devia conceder provimento ao recurso e anular esse acto, em vez de se alongar, como fez, numa ilógica e incoerente apreciação do vício de violação do art. 19º/1/2 do DL 184/89 que só faria sentido na excluída hipótese de indeferimento da pretensão do Recorrente.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em:
a) Negar provimento ao recurso interposto pelo Presidente da Câmara de Braga.
b) Conceder provimento ao recurso interposto por Luís Domingos Rodrigues.
c) Anular o acto recorrido para que seja apreciada e decidida a pretensão em causa, se outro motivo de rejeição não ocorrer.
Sem custas, atenta a isenção da parte vencida.