Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	1140/25.9BESNT.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	06/03/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR DESOCUPAÇÃO E ENTREGA VOLUNTÁRIA DE HABITAÇÃO MUNICIPAL FUMUS BONI IURIS

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Relatório
M… requereu providência cautelar contra o Município de Sintra, pedindo a suspensão de eficácia do despacho a ser junto pela Requerida que ordenou a visita de dois funcionários da requerida no dia 22 de Outubro de 2025, temendo vir a ser despejado a qualquer momento, e por via dela ser notificado o Município de Sintra para se abster, sob pena de incorrer no crime de desobediência, de por qualquer forma criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pelo Requerente, a companheira, os dois filhos e o neto com apenas 1 ano de idade, da casa sita na Praça das C… para o fim a que se destina (habitação própria e exclusiva).

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra proferiu sentença, a 23.12.2025, que decidiu pela improcedência da providência cautelar, por falta de verificação do requisito do fumus boni iuris, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
O requerente, inconformado com a decisão, interpôs recurso, com alegações e as seguintes conclusões:
1 ª A casa sita Praça das C... é propriedade da Câmara Municipal de Sintra.
2ª O Recorrente, a sua companheira e os seus dois filhos de 18 e 24 anos de idade e a neta com 1 ano de idade, tal como documentos de identificação que se juntam como Doc. 1 aqui residem desde 2001.
3ª Em 1998 o Recorrente foi despejado sem qualquer fundamento da antiga habitação onde residia.
4ª Nessa altura, o agregado familiar, apenas composto pelo Recorrente e a companheira passaram a dormir e sobreviver numa carrinha, o que fizeram até 2001.
Pois apenas auferiam RSI tal como hoje num parco valar tal como Doc. 2 que se junta. Pois que estes nada têm em seu nome estão, não estando neste imóvel, numa situação de efetiva carência habitacional tal como Doc. 3 que se junta.
5ª Tendo o antigo arrendatário da Praça das C... entregue as chaves por pena do Recorrente e do seu agregado, pois a companheira deste em 2001 estava grávida para não continuarem a dormir na rua!
6ª Não obstante terem solicitado durante vários anos à Recorrida uma habitação nos concursos sempre sem qualquer resposta. Pois que as diversas candidaturas para os concursos, não deram em nada, tal como, a título exemplificativo, se junta comprovativo como Doc. 4
7ª Bem como por terem desde 1998 até hoje sempre com várias tentativas de regularização do agregado familiar, através da assistente social, de visitas à Requerida, chamadas, da Segurança Social, da Santa Casa da Misericórdia para poderem pagar uma renda quer seja desta ou de qualquer outra habitação sempre sem qualquer resposta positiva. Nos últimos anos, a companheira do Requerente e o Requerente enviaram mais de 5 cartas para a Requerida para tentar resolver este problema mas sem qualquer resposta. No dia 22 de Outubro de 2025, o Recorrente foi visitado por dois funcionários da Recorrida que a informaram que, a qualquer momento, vai despejado, não sendo esta decisão notificada por um suporte físico apenas verbal e sem informarem a ordem do Tribunal que a originou! (tal como já viu acontecer aos vizinhos) Pelo que carecem assim de uma urgente e tão fundamental tutela cautelar até que lhe seja atribuída uma habitação ou lhe seja fixada uma renda. Ficando assim na iminência do Recorrente, a companheira, e os três filhos tornarem-se em sem-abrigo!
8ª A Recorrente tem visto com grande medo as vagas de despejo que têm vindo a decorrer no seu bairro e no bairro de familiares e procura assim pagar uma renda e garantir que não venha dormir ao relento tal como muitos outros casos. A decisão de despejo não foi notificada em suporte duradouro, i.e. papel, apenas tendo sido notificada verbalmente, tendo a Recorrente impossibilitada de entender as razões de facto e direito para a mesma, grávida, passe a dormir ao relento. Pois que esta ato administrativo carece de absoluta fundamentação!
9ª De facto a ordem de despejo da Recorridas, coloca a Recorrente numa verdadeira situação de carência habitacional pois que a Recorrida, com o ato suspendendo, encontram-se a violar o disposto no 28º, n.º 6 da Lei 81/2014, na redação da Lei 32/2016, 13.º da Lei 83/2019, de 3/9 (Lei de bases da habitação), e artigos 3.º e 4.º do Decreto- Lei n.º 89/2021, de 3/11), pois que, perante o despejo não foi existiu um reencaminhamento efetivo do Recorrente para uma outra alternativa habitacional.
10ª Para mais, a Recorrente para chegar a esta conclusão o tribunal de 1ª instância decidiu, sem produzir a prova testemunhal arrolada, bem como das declarações de parte que iriam ser requeridas pela Recorrida e explicariam toda esta situação. Baseando-se assim em premissas erradas para chegarem a esta conclusão!
11ª Não estamos perante uma ocupação nem uma situação abusiva e muito menos ilegal pois que apenas pretende que as entidades requeridas cumpram as exigências impostas pela lei aquando do despejo, o que pretendia fazer valer na presente ação.
12ª Continua a Recorrente aguardar que lhe seja satisfeito o pedido de inclusão no agregado familiar independentemente de ter pago as rendas ao longo das últimas décadas!
13ª Ainda hoje não compreende a razão da discriminação da Recorrida a qual só pode basear-se na falta de rendimento quando se encontra desempregada. De facto, a habitação social é para entregar e maioritariamente para manter em quem dela careça.
14ª Se passarem a residir ao relento os perigos e riscos agravam-se todos os dias!
15ª Desde há vários anos atrás que o Recorrente tem feito tudo para que junto da Recorrida lhe fosse regularizada e em momento algum foi notificada para que preste as informações necessárias á regularização com base nas deliberações 855/A/CM/2022 e 855/CM/2022.
16ª Temendo pela dignidade e integridade da sua família, temem pelo eminente despejo tal como outros exemplos da sua família e amigos que foram despejados, foi o seu agregado familiar a terem de pernoitar ao relento, sem proceder aos tramites impostos por lei do reencaminhamento para outras entidades competentes.
17ª A Recorrente nada aufere, não tendo qualquer atividade remunerada, não tendo possibilidades económicas que lhes permitam arrendar uma casa.
18ª Se a Recorrida não se dignar celebrar um contrato de arrendamento com a Recorrente, a sobrevivência do agregado familiar estará grave e irremediavelmente afetada por falta de alternativas.
19ª Nos termos do disposto no artº 65º, nº 1 da CRP todos têm direito para si e para sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
20ª Se a Recorrida não se dignar fixar o valor da renda ao Recorrente, dentro dos parâmetros legais a sobrevivência do agregado familiar estará grave e irremediavelmente afetada, nomeadamente a vida e o bem-estar dos filhos do Recorrente!
21ª O Tribunal não se pronunciou quanto à ilegalidade do despejo pois que baseou-se em factos distintos da realidade, pois que de facto o Recorrente não ter qualquer alternativa habitacional e ter dois filhos menores, devendo este ter-se pronunciado sobre a mesma!
22ª Tal disposição tem como sujeito passivo o Estado e naturalmente que incumbindo-lhe competências quer para gerir um parque habitacional perfeitamente delimitado. Logo, a notificação da Recorrida no que respeita à omissão culposa da regularização da situação não só era oportuna como perfeitamente ilegal ao abrigo da CRP.
23ª Foi indevidamente julgado no Tribunal de 1ª instância que não se encontra verificado o requisito do fumus boni iuris, conforme estabelecido no artigo 120.º, n.º 1 do CPTA.
24º A Recorrente sustenta que, ao não indicar qualquer alternativa habitacional, o Recorrido se encontra a violar o disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19.12, bem como o artigo 13.º, n.º 4 da Lei de Bases de Habitação.
25º De acordo com a primeira daquelas disposições, aplicável ex vi artigo supracitado artigo 35.º, n.º 4, da mesma Lei n.º 81/2014, “Os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais”.
26º Já o segundo comando legal elencado, por sua vez, preceitua que “O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais não podem promover o despejo administrativo de indivíduos ou famílias vulneráveis sem garantir previamente soluções de realojamento, nos termos definidos na lei, sem prejuízo do número seguinte”, sendo que “Em caso de ocupação ilegal de habitações públicas, o despejo obedece a regras procedimentais estabelecidas por lei”.
27º Isto visto, quanto a esta matéria, o acórdão do TCA Sul de 20-10-2022, proc. 1012/22.9BELSB, disponível para consulta em www.dgsi.pt, procedeu à análise do bloco normativo aplicável (em situação com identidade factual à dos presentes autos), com grande profundidade e amplitude, pelo que se segue de perto o aresto aludido (no tocante à análise normativa).
28º Ora, a Recorrente enquadra-se nesta concreta classificação, na medida em que mesma não detém qualquer outra habitação, a que título for (proprietária, arrendatária, comodatária ou outro), ou seja, não tem alternativa habitacional e, além disso, está em claro risco de doença, por força de decisão que determinou a desocupação do imóvel.
29º Assim, a Recorrida não poderia ordenar a desocupação sem mais, pois teria de encaminhar, previamente, o Recorrente (rectius, o seu agregado familiar) para uma solução habitacional, ainda que transitória, não sendo admissível a ordem de desocupação tout court.
30º A Recorrente tem o direito a ser encaminhado para (outra) solução habitacional, sendo incumbência do Recorrido salvaguardar que a Recorrente e o seu agregado são acomodados em habitação condigna (ainda que temporariamente, reiterasse), e isso não foi feito pela Recorrida, uma vez que o ato que ordena a desocupação não alude, em qualquer segmento, a eventual encaminhamento do Recorrente para uma solução habitacional.
31ª Nos termos do artigo 28.º da Lei n.º 6 da Lei 81/2014, “os agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional são previamente encaminhados para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais”. Igualmente, nos termos do disposto no artigo 13.º da Lei 83/2019 (Lei de Bases da Habitação), se constata que as autarquias locais não podem promover o despejo administrativo de indivíduos ou famílias vulneráveis sem garantir previamente soluções de realojamento.
32º Até porque, relativamente ao despejo de agregados com carência habitacional, dispõe o n.º 4 do artigo 4.º do DL n.º 89/2021, de 3/11, que o município deve encaminhar ou assegurar a implementação de uma solução de alojamento temporário destas famílias, em articulação com o Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I. P.), e o IHRU, I. P., no âmbito das respetivas competências, o que, como vimos, não foi feito no caso dos autos.
33º Assim sendo, o vício de violação de lei imputado ao ato que levou ao despejo do Recorrente e do seu agregado, num juízo perfunctório, afigura-se que procede em sede de ação principal por vício de violação de lei (violação do disposto nos artigos 28º, n.º 6 da Lei 81/2014, na redação da Lei 32/2016, 13.º da Lei 83/2019, de 3/9 (Lei de bases da habitação), e artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 89/2021, de 3/11).
34º Assim, numa análise perfunctória, própria do processo cautelar, pode concluir-se que esta causa de invalidade imputada ao ato será, muito provavelmente, julgada procedente, o que só por si determinará a anulação do ato impugnado podendo, pois, afirmar-se, sem necessidade de mais indagações e de análise das outras causas de invalidade suscitadas contra o ato, que é muito provável que a ação principal venha a ser julgada procedente.
35º Mostra-se, assim, preenchido o requisito do fumus boni iuris necessário ao decretamento de uma providência cautelar – é provável que a pretensão formulada no processo principal venha a ser julgada procedente.
36º Ora, interpretando a causa de pedir que sustenta o pedido, verifica-se que o pedido em causa se reporta ao decretamento provisório da providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão de desocupação do imóvel retro aludido.
37ª A tutela provisória prevista no art. 131º do CPTA destina-se a assegurar o efeito útil do processo cautelar e a evitar que, perante a verificação de uma situação de especial urgência, passível de dar causa a uma situação de facto consumado durante a pendência do processo cautelar, este se mostre infrutífero e incapaz de assegurar a tutela que lhe é própria, qual seja a de evitar a infrutuosidade do processo principal do qual depende.
38ª O decretamento provisório da providência, nos termos do art. 131º do CPTA, pressupõe que se mostre verificado, através da alegação feita no requerimento inicial, um periculum in mora qualificado, que deve revestir características de irreparabilidade absoluta, de forma a justificar esta tutela provisória. Como é do agravamento, todos os dias do estado de saúde dos seus filhos mais o risco de lhe serem retirados os menores pela CPCJ.
39ª Neste caso, estando em causa a alegada desocupação do imóvel onde o Recorrente reside e a inexistência de alternativa habitacional, por falta de meios económicos, ao que acresce a alegada debilidade de alguns dos membros do agregado familiar visado, é manifesto que se mostra preenchida a previsão do art. 131º/1 do CPTA, pois que a execução da ordem de despejo, ao determinar que o Recorrente e o seu agregado fiquem desalojados, é passível de gerar prejuízos irreparáveis para os mesmos, ainda que venha a proceder o pedido cautelar, ainda mais, sendo concedido prazo exíguo para o efeito que inviabiliza qualquer solução de procura de alternativa habitacional.
40ª É quanto basta para que se determine o decretamento provisório da providência cautelar requerida.
41ª O Recorrente nada aufere, não tendo qualquer atividade remunerada, não tendo possibilidades económicas que lhes permitam arrendar uma casa.
42ª Que nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.º 128.º do CPTA, não pode iniciar ou prosseguir a execução do ato, devendo impedir, como urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
43ª A fundamentação da sentença, como a de qualquer outra decisão judicial, sendo exigência muito antiga, tem atualmente assento constitucional. De facto, art. 205º nº 1 da CRP, as decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei. Não se trata de mera exigência formal, já que a fundamentação cumpre uma dupla função: de carácter objetivo – pacificação social, legitimidade e autocontrole das decisões; e de carácter subjetivo – garantia do direito ao recurso e controlo da correção material e formal das decisões pelos seus destinatários.
44ª Para cumprir a exigência constitucional, a fundamentação há-de ser expressa, clara e coerente e suficiente. Ou seja, não deve ser deixada ao destinatário a descoberta das razões da decisão; os motivos não podem ser obscuros ou de difícil compreensão, nem padecer de vícios lógicos; a fundamentação deve ser adequada à importância e circunstância da decisão. A fundamentação da decisão deve, pois, permitir o exercício esclarecido do direito ao recurso e assegurar a transparência e a reflexão decisória, convencendo e não apenas impondo.
45ª Em certo sentido, uma decisão vale o que valerem os seus fundamentos; a força obrigatória da sentença ou despacho está na decisão, mas, como diria Alberto dos Reis, mal vai à força quando se não apoia na justiça e os fundamentos destinam-se precisamente a convencer que a decisão é justa. O legislador ordinário consagrou o dever de fundamentação para as decisões judiciais em geral a saber:
46ª
As decisões judiciais sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas. A justificação não pode consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição. A primeira questão respeita à extensão do dever de fundamentação: o critério para a determinar não pode ser diferente e mais restrito do que o adotado pela Constituição. Portanto, só o despacho de mero expediente não carece de ser fundamentado. Por outro lado, a fundamentação consiste na indicação das razões de facto e de direito que conduzem o julgador, num raciocínio lógico, a decidir em determinado sentido. Mas essa indicação não pode ser feita por simples adesão para os fundamentos indicados pelas partes.
47ª De facto, as Recorridas No dia 23 de Junho de 2025, a Requerente dirigiu-se ao gabinete de bairro da Ameixoeira sito na Rua António Vilar, Lote 12, para fazer uma denuncia de cães sem dono. Contundo, a Drª Helena (funcionária da GEBALIS) e de forma meramente verbal e sem ter sido entregue qualquer suporte em papel com a motivação da mesma decisão, informaram a Requerente que esta, juntamente com outras 4 famílias, vão ser despejados e deixados a dormir ao relento na próxima semana (30 de junho a 4 de julho de 2025), sendo o despejo iminente o ato a suspender que se Requer desde já que seja junto pelas Requeridas, pois nunca foi entregue nada à Requerente a comunicar tal ato administrativo; Para mais não foi indicada nem efetivamente encaminhada qualquer alternativa habitacional para este agregado com efetiva carência habitacional, social e financeira pelo que as Requeridas eram obrigadas a ta Desde essa data que a Recorrente nunca mais conseguiu consegui dormir uma noite completa acordando com pesadelos e sobressaltos a imaginar agentes da PSP a arrobarem a sua porta com os seus filhos a chorarem!
48ª Só não há prova indiciária no presente procedimento pois o Tribunal de 1ª Instância recusou-se a produzir prova testemunhal e a ouvir as declarações de parte!
49ª Mais, a Recorrente não pode ser prejudicada na defesa dos seus direitos pela falta de cumprimento dos deveres das Recorridas no que toca à notificação meramente verbal do despejo deste agregado familiar!
Nestes termos e nos demais de direito doutamente supridos deve o presente Recurso ser julgado procedente por provado, revogando-se a douta sentença recorrida que em nada julga e conhece das concretas questões colocadas, pois que as frequentes situações de falta de habitação têm sempre na origem falta de recursos situação reconhecida pela recorrida, esta não consegue atribuir uma habitação condigna a quem dela carece e insiste em fazer tábua rasa da previsão legal na fundamentação da decisão, realização de audiência prévia, averiguação das condições socio económicas do agregado familiar e encaminhamento prévio do agregado para soluções alternativas habitacionais.
Condenando-se a Recorrida em custas e condigna Procuradoria.

O Município de Sintra contra-alegou o recurso concluindo:
1. Face às exigências do artigo 120.º do CPTA, o ónus de alegação de factos que provem os pressupostos do normativo citado cabem, naturalmente, ao Requerente, seguindo as regras gerais da distribuição do ónus da prova.
2. Quanto ao fumus boni iuris, (cfr. artigo 120.º, n.º 1 do CPTA), o Requerente procura arrimar as suas pretensões num conjunto de putativos vícios que enfermam o ato impugnado.
3. O Recorrente alude à ideia – já vertida em sede de Requerimento Inicial -, de que o artigo 65.º da CRP lhe confere um putativo direito a ser-lhe atribuída uma habitação por parte do Recorrido.
4. Na realidade e, conforme já alegado em sede oposição, o artigo 65.º, não atribui, de forma alguma, o direito a que o Estado – neste caso, o Município Réu -, atribuía – aleatoriamente e automaticamente – uma habitação social à Recorrente.
5. O Recorrente não tem um putativo direito à atribuição / concessão de uma habitação municipal, por parte do Recorrido, ao abrigo do artigo 65º da CRP.
6. Atento o exposto, cai por terra a argumentação do Recorrente.
7. Por outro lado, aduz o Recorrente que «ao não indicar qualquer alternativa habitacional, o Recorrido se encontra a violar o disposto no artigo 28.º, n.º 6, da Lei n.º 81/2014, de 19.12, bem como o artigo 13.º, n.º 4 da Lei de Bases de Habitação.»
8. Atento o facto de o Recorrente não possuir qualquer título que a habilite ou fundamente a sua ocupação, esta é considerada, para todos os devidos e legais efeitos, uma ocupação sem título.
9. E, como tal está sujeita ao procedimento administrativo de desocupação e entrega do imóvel nos termos acima expostos.
10. Não houve qualquer violação do artigo 13.º, n.º 4 da Lei de Bases da Habitação.
11. A própria norma ressalva, no seu número 5, os casos particulares da habitação pública.
12. E estas regras procedimentais estabelecidas por lei são, precisamente, as que se encontram ínsitas no artigo 35.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro.
13. Igualmente, também não se encontra violado o preceituado no artigo 28.º, n.º 6 da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, cujo teor lê.
14. Bem andando a Sentença do Tribunal a quo ao referir que, «Por outro lado, também se verifica que a companheira do requerente foi reencaminhada para outras soluções legais de apoio e habitação, nos termos do disposto no n.º 6, do artigo 28.º da Lei, n.º 81/2014. Repita-se, também neste ponto, que o requerente, apesar de instado para o efeito, não provou nestes autos que tenha diligenciado, de forma ativa, pela procura de uma alternativa habitacional, junto das entidades competentes para o efeito, procurando antes beneficiar de uma ocupação abusiva, que o Direito não pode permitir, e que poderá representar eventualmente um ilícito penal, que aqui não cumpre obviamente apreciar. Neste sentido, resulta claro a falta de preenchimento do pressupostos da aparência de bom direito o que faz claudicar, per si, a presente providência.»
15. Constando dos autos e do PA junto que o Recorrente foi, efetivamente, reencaminhado para soluções alternativas de habitação, o ponto não carece de maior ou extensa argumentação, sendo evidente que o alegado pelo Recorrente não corresponde à verdade.
16. Ainda que fique demonstrado que o Recorrente se encontra em efetiva situação de carência habitacional, a Recorrida não fica impedida de lançar mão dos meios procedimentais para cessar as ocupações ilegais, posto que a situação de carência habitacional não atribui qualquer direito à Recorrente a uma habitação social.
17. Tratando-se o Recorrido de uma entidade pública, está vinculada ao princípio da legalidade (cfr. artigo 3.º do Código de Procedimento).
18. O Recorrido é obrigado a dar início ao procedimento administrativo de desocupação, sob pena de preterição do princípio da legalidade.
19. Também não se verifica o pressuposto do periculum in mora.
20. Veja-se que aduziu a sentença: « Não obstante, atente-se, lateralmente, que quanto ao periculum in mora, também resultaria dos autos a improcedência, por falta do preenchimento do respetivo pressuposto, pois que, face aos elementos trazidos a juízo, atenta a natureza do meio processual urgente empregue, não resulta sequer invocado existir um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, se existe perigo na demora na decisão de um processo principal. Na verdade, o requerente apenas invoca, de forma completamente parca, genérica e sem qualquer tipo de concretização, que não tem outra habitação própria para onde ir morar, e que se encontra numa situação de vulnerabilidade, não logrando, sequer, demonstrar nos presentes autos, como já supra referimos, ter procurado, sem sucesso, outro tipo de alternativas habitacionais, designadamente junto da Santa Casa da Misericórdia, ou eventuais contactos com a Linha Nacional de Emergência Social, ou qualquer outro tipo de apoio social, sendo que tal busca deverá ser um ónus da requerente ocupante e não de uma entidade pública, que verificadas as situações de acomodação, esclareceu nos presentes autos»
21. Não foram alegados factos que permitam verificar o pressuposto do periculum in mora.
22. Não se verificam os pressupostos do artigo 120. º do CPTA, pelo que bem andou a Sentença ao indeferir a providência requerida.
23. Devendo, por isso, ser prolatado Acórdão em conformidade, que confirme a douta Sentença colocada em crise.
Termos em que, … , deve o recurso ser considerado improcedente, por não provado, e as presentes contra-alegações procedentes, por provadas, prolatando-se Acórdão em
conformidade.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes, as quais não emitiram pronúncia.

Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.

Objeto do recurso
Os recursos devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas) – cfr artigos 635º e 639 do CPC, «ex vi» do artigo 140º, nº 3 do CPTA.
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito.
O recorrente dedica aos conclusões 43 a 46 a dissertar sobre a fundamentação das decisões judiciais, mas dessa alegação genérica não retira a imputação de qualquer vício à sentença recorrida.
As conclusões 47 a 49 reportam-se a matéria que nada tem que ver com a situação tratada nos autos, nem quanto aos sujeitos, pois a entidade ali requerida é a Gebalis, nem quanto ao objeto do litígio.
Assim sendo, por as conclusões 43 a 49 não imputarem vícios à sentença objeto deste recurso e se referirem a outro litígio, o tribunal delas não conhecerá.

Fundamentação
De facto
O Tribunal a quo deu como provados os factos que a seguir se reproduzem:

(IMAGEM, ORIGINAL NOS AUTOS)

O Direito.
O ora recorrente requereu nos autos a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho a ser junto pela Requerida que ordenou a visita de dois funcionários da requerida no dia 22 de Outubro de 2025, temendo vir a ser despejado a qualquer momento, e por via dela ser notificado o Município de Sintra para se abster, sob pena de incorrer no crime de desobediência, de por qualquer forma criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pelo Requerente, a companheira, os dois filhos e o neto com apenas 1 ano de idade, da casa sita na Praça das C… para o fim a que se destina (habitação própria e exclusiva).
A partir da alegada visita por dois funcionários da requerida que o informaram que, a qualquer momento, vai despejado, no dia 22.10.2025, o recorrente vem a juízo clamar por «uma urgente e tão fundamental tutela cautelar até que lhe seja atribuída uma habitação ou lhe seja fixada uma renda».
O recorrente estriba o fumus boni iuris no facto de o ato a ser junto pela Requerida, que apenas foi notificado verbalmente e que implica o despejo a qualquer momento e que ordena a desocupação do imóvel não encaminhar o requerente (e o agregado familiar de que faz parte integrante) para soluções de apoios sociais, para uma solução habitacional (ainda que transitoriamente), ao arrepio do disposto no artigo 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014, de 19.12, bem como o artigo 13º, nº 4 da Lei de Bases de Habitação, não obstante, nos termos do art 65º, nº 1 da CRP, todos terem direito para si e para sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
Num labirinto de alegações, deste e de outros processos (cfr conclusões 8 a 14, 17, 18, 24, 30, 47 do recurso), do requerimento do recurso e de outros articulados do processo (cfr conclusões 36 a 40, 42 do recurso), o recorrente considera indevidamente julgado pelo Tribunal de 1ª instância que não se encontra verificado o requisito do fumus boni iuris, conforme estabelecido no artigo 120º, nº 1 do CPTA.
Vejamos se lhe assiste razão.
Resulta da matéria de facto provada, que não vem impugnada e por isso o objeto do recurso terá de assentar na concreta factualidade apurada pelo Tribunal a quo, que a 24.11.2021 o recorrente foi notificado pelo Município de Sintra de que:
i) estando V Exa e demais elementos do seu agregado familiar a ocupar ilegalmente a habitação, propriedade do Município de Sintra, sita na Praça das C…,
ii) e, uma vez que não detém qualquer contrato ou documento de atribuição ou de autorização que habilite a tal ocupação,
iii) ao abrigo do nº 2 do art 35º da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8, encontra-se V Exa e agregado familiar obrigados a desocupar a habitação e a entrega-la livre de pessoas e bens, no prazo de 30 dias.
iv) Informamos que poderá expor a sua situação ao Instituto da Segurança Social ou acionar a linha de emergência social ou consultar o Portal da Habitação e inteirar-se de outros programas de acesso à habitação disponíveis a nível nacional.
v) Caso não venha a ocorrer a desocupação e entrega da habitação nos termos e no prazo determinado, ordenar-se-á o respetivo despejo, com recurso às autoridades policiais se necessário, tudo nos termos do art 35º da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8.
Esta é a única notificação que o Município de Sintra dirigiu ao ora recorrente, tem data de 24.11.2021 e determina que o recorrente e os demais elementos do seu agregado familiar procedam à desocupação do fogo, propriedade do Município de Sintra, que se encontram a ocupar sem título (não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização), e o entreguem livre de pessoas e bens, no prazo de 30 dias, nos termos do art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8.
Efetivamente, não resulta provado nos autos que tenha sido praticado qualquer outro ato administrativo pelo Município de Sintra, dirigido ao recorrente, designadamente a ordenar-lhe o despejo da habitação social sita na Praça das Comunidades, nº 6, 1º Dto, Casal de Cambra, que se encontra a usar sem título. O recorrente não foi alvo de qualquer ação de despejo, nos termos do art 35º, nº 3 da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8.
E ciente desta realidade de facto, temendo vir a ser despejado a qualquer momento, além da suspensão de eficácia do despacho … que ordenou a visita de dois funcionários da requerida no dia 22 de Outubro de 2025, o recorrente formulou ainda o pedido cautelar de «notificação» do Município de Sintra para se abster de, por qualquer forma, criar obstáculos, impedir o normal uso do locado pelo Requerente, a companheira, os dois filhos e o neto com apenas 1 ano de idade, da casa sita na Praça das Comunidades, Lote 6, 1º Dto, Casal de Cambra para o fim a que se destina (habitação própria e exclusiva).
Analisemos
O fundamento do indeferimento da pretensão do recorrente reside na não verificação do requisito do fumus boni iuris.
O art 120º, nº 1 do CPTA enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer na ação principal.
Entende-se como provável o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça.
O juízo de probabilidade sobre a procedência da ação principal não pode, no entanto, antecipar o julgamento de mérito a efetuar nessa ação. «Só à ação administrativa cabe conhecer integralmente de facto e de direito e decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença» (cfr ac do STA, de 25.9.2025, processo nº 3573/23).
Pelo que para o deferimento da providência requerida [de suspensão de eficácia e de intimação para abstenção de conduta] exige-se que, a partir da análise perfunctória das ilegalidades e do direito invocados, a pretensão material do requerente formulada ou a formular na ação principal venha a ser julgada procedente, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
Ora,
A habitação social sita na Praça das Comunidades, Lote 6, 1º Dto, em Casal de Cambra, concelho de Sintra, é propriedade do recorrido.
O recorrente e o seu agregado familiar, sem disporem de contrato de arrendamento ou documento de atribuição ou de autorização do legítimo proprietário do imóvel, introduziram-se no mesmo e passaram a viver ali, confessando o recorrente (no art 10º do requerimento inicial) «que faz deste fogo o centro de vida, onde come, dorme, recebe amigos e familiares».
Estamos perante uma ocupação sem título, para efeitos do artigo 35° do Regime do Arrendamento Apoiado para Habitação, aprovado pela Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação atualmente em vigor. Como refere a sentença recorrida, «estamos perante uma ocupação abusiva de um imóvel de cariz social, sem que o requerente possua qualquer título jurídico autorizativo para ocupação daquele fogo».
Ao contrário do que advoga, o recorrente não poderá obter através da presente instância e da ação principal de que estes autos dependem ou de que são incidente, que o recorrido lhe atribua o fogo municipal, sito na Praça das Comunidades, Lote 6, 1º Dto, em Casal de Cambra, concelho de Sintra, ou outro com fundamento no disposto no artigo 65º da CRP; no artigo 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014, de 19.12, com a redação que lhe foi dada pela Lei n.º 32/2016, de 24.8 (que abreviadamente passamos a identificar como Lei nº 81/2014); no art 13º da Lei 83/2019, de 3/9 (Lei de bases da habitação); nos arts 3º e 4º do DL nº 89/2021, de 3/11.
Isto porque as normas invocadas pelo recorrente não lhe atribuem um direito ao arrendamento da habitação social, sita na Praça das Comunidades, Lote 6, 1º Dto, em Casal de Cambra, concelho de Sintra, ou de outra habitação social.
Desde logo, o direito à habitação, constitucionalmente previsto no artigo 65º da CRP, depende de concretização legislativa e a sua efetividade está dependente da reserva do possível.
A norma do artigo 65º da CRP tem natureza programática.
Na sua vertente positiva, como direito social, o direito à habitação não confere um direito imediato a uma prestação efetiva dos poderes públicos, mediante a disponibilização de uma habitação (cfr Gomes Canotilho e Vital Moreira, «CRP anotada», vol I, 2007, 4ª edição, pág 835).
O direito à habitação, na sua vertente positiva, não é diretamente aplicável ou exequível; ou seja, é necessária uma atuação do legislador para concretizar tal direito, pelo que o seu cumprimento só pode ser exigido nas condições e nos termos definidos na lei (cfr Ac do STA, de 13.4.2023, processo nº 47/22).
As leis ordinárias (infraconstitucionais) estabelecem as obrigações públicas tendentes a assegurar a oferta de habitações e definem critérios objetivos e imparciais de acesso dos interessados às habitações públicas.
A Lei nº 83/2019, de 3.9 estabelece as bases do direito à habitação e as incumbências e tarefas fundamentais do Estado na efetiva garantia desse direito a todos os cidadãos, nos termos da Constituição (art 1º).
O DL nº 89/2021, de 3.11 regulamenta a Lei de Bases da Habitação, estabelecendo as obrigações das entidades públicas relativas à garantia de uma alternativa habitacional, os termos em que as mesmas entidades têm direito legal de preferência na alienação de imóveis habitacionais, bem como as suas competências de fiscalização das condições de habitabilidade no âmbito do arrendamento habitacional (art 1º).
A Lei nº 81/2014, de 19.12, alterada pela Lei nº 32/2016, de 24.8 e pelo DL nº 89/2021, de 3.11, estabelece o novo regime do arrendamento apoiado para habitação.
Nos termos do disposto no art 7º da Lei nº 81/2014 a atribuição de uma habitação em regime de arrendamento apoiado efetua-se mediante um dos seguintes procedimentos:
a) Concurso por classificação;
b) Concurso por sorteio;
c) Concurso por inscrição.
Para as situações de ocupação da habitação municipal sem título, dispõe o art 35º, nº 1 da Lei nº 81/2014 que são consideradas sem título as situações de ocupação, total ou parcial, de habitações de que sejam proprietárias as entidades referidas no nº 1 do artigo 2º, em que se incluem as recorridas, por quem não detém contrato ou documento de atribuição ou de autorização que a fundamente.
Nessas circunstâncias, prevê o nº 2 do art 35º que o ocupante está obrigado a desocupar a habitação e a entregá-la, livre de pessoas e bens, até ao termo do prazo que lhe for fixado, não inferior a três dias úteis, na comunicação feita para o efeito, pelo senhorio ou proprietário, da qual deve constar ainda o fundamento da obrigação de entrega da habitação.
Para o caso de não ser cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação nos termos do número anterior, estipula o nº 3 do art 35º, há lugar a despejo nos termos do artigo 28º, devendo ser concretizados os procedimentos subsequentes com vista ao despejo, nos termos do art 28º da mesma Lei.
Designadamente, cumprindo o disposto no art 28º, nº 6 ex vi art 35º, nº 4 da Lei nº 81/2014 e no art 13º, nº 4 da Lei nº 83/2019, de 3.9, os serviços dos proprietários e gestores dos imóveis devem proceder ao encaminhamento dos agregados alvos de despejo com efetiva carência habitacional pessoal para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais.
Neste caso, o recorrido apenas notificou o recorrente, na longínqua data de 24.11.2021, para desocupar a habitação e entregá-la livre e devoluta de pessoas e bens, no prazo de 30 dias, com a advertência de caso não venha a ocorrer a desocupação e entrega da habitação nos termos e no prazo determinado, ordenar-se-á o respetivo despejo, com recurso às autoridades policiais se necessário, tudo nos termos do art 35º da Lei nº 81/2014, de 19.12, na redação dada pela Lei nº 32/2016, de 24.8.
Portanto, a situação de ocupação sem título do recorrente ainda está na fase de desocupação voluntária, prevista no art 35º, nº 2 da Lei nº 81/2014.
Apenas quando passar à fase de desocupação coerciva, o legislador ordinário, do art 35º, nº 3 e 4 da Lei nº 35/2014, determina que há lugar a despejo nos termos do artigo 28º e é aplicável às desocupações sem título o disposto no nº 6 do artigo 28º.
Do que resulta evidente que, como decidiu este TCAS, em acórdão proferido a 21.5.2026, no processo nº 33286/24.5BELSB.CS1, que subscrevemos na qualidade de Segundo Adjunto, o recorrido apenas foi notificado da ordem de desocupação voluntária, não do despejo ou da desocupação coerciva, sendo que, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 35º, o disposto no artigo 28º, mormente no seu nº 6, só é aplicável às desocupações de habitações ocupadas sem título, se não for cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação livre e devoluta.
A presente ação foi instaurada antes de terem sido iniciados os procedimentos necessários ao despejo, significando que, usando a terminologia do nº 6 do artigo 28º, o agregado familiar da Recorrida não chegou a ser alvo de despejo. (…).
Donde, se não teve início a desocupação coerciva da Recorrida, se esta não logrou provar nos autos a sua efetiva carência habitacional, sobre a Recorrente não impende o dever de previamente a encaminhar para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, nos termos do artigo 28º, nº 6, por remissão do artigo 35º, nº 4.
Apesar do que, na notificação para desocupação voluntária, foi a Recorrida informada que … poderá efetuar o seu Registo de Adesão na Plataforma Habitar Lisboa …
Na sequência desta notificação, … ainda que desconhecendo a efetiva situação habitacional da Recorrida e se esta iria ou não desocupar voluntariamente a habitação social em referência, a Recorrente informou a Recorrida dos meios, plataformas, programas, contactos [com indicação dos números de telefone e das teclas a carregar para não haver dúvidas no acesso indicado] de atendimento municipal ou endereços eletrónicos centrais, existentes e possíveis de ser contactados pela mesma para o efeito de poder aceder à habitação ou a indicação de que poderia obter encaminhamentos para outros apoios sociais na Junta de Freguesia da sua área de residência, na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa ou recorrendo à Emergência Social, através dos números telefónicos indicados.
O que não pode deixar de ser entendido como encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, como dispõe o referido artigo 28º, nº 6.
No mesmo sentido decidiu o STA no mencionado acórdão de 2.5.2024, prolatado no processo nº 02681/17.7BEPRT, “[o] cumprimento da obrigação de encaminhamento prevista no número 6 do artigo 28.º da Lei 81/2014, de 19 de dezembro, na redação introduzida pela Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto, consubstancia-se, essencialmente, através da prestação de informações sobre as soluções legais de acesso à habitação e os apoios habitacionais existentes, mas não da realização de diligências concretas para obtenção de uma nova habitação”.
Extraindo-se da respetiva fundamentação que: “13. Sempre se dirá, a benefício da certeza do direito, que ainda que os Recorrido beneficiassem do «encaminhamento» previsto no número 6 do artigo 28.º, a efetivação do respetivo despejo não estaria legalmente dependente da existência de uma alternativa concreta para a resolução do seu problema habitacional.
Aquela disposição legal não lhes confere o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação determinada, dado que a mesma apenas estabelece uma obrigação de meios, mas não de resultado.
É nesse sentido que se tem de interpretar a expressão «encaminhamento», que literalmente significa uma simples orientação, e não permite a leitura garantística que dela fez o tribunal a quo.”
Entendimento a que aderimos por com o mesmo concordarmos plenamente, porquanto o direito à habitação, previsto no artigo 65º, nº 1 da CRP é um direito fundamental, enquadrado nos direitos económicos, sociais e culturais, cuja efetividade e exequibilidade prática depende das condições e termos definidos na lei material para o efeito, sendo que, no que concerne ao direito à habitação social, mormente, ao arrendamento apoiado para habitação, as condições de acesso estão previstas na referida Lei nº 81/2014, e os ocupantes sem título estão obrigados a desocupar a habitação e a entregá-la livre de pessoas e bens à entidade gestora, mesmo que invoquem não ter alternativa habitacional. Esta, por sua vez, tem o dever de, verificada a ocupação ilegal, determinar, primeiro, a sua desocupação voluntária e, caso não tenha sucesso, de desencadear os procedimentos de despejo ou de desocupação coerciva, promovendo, no caso dos agregados com efetiva (comprovada) carência habitacional, o seu encaminhamento/direcionamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais e não para uma habitação concreta, seja permanente ou a ser ocupada em termos provisórios.
Aderimos, aliás subscrevemos, esta interpretação conjugada dos dispositivos legais dos artigos 35º e 28º, ambos, da Lei nº 81/2014, que se aplica de pleno à situação concreta do recorrente (ainda que o acórdão deste TCAS, de 21.5.2026, tenha sido exarado em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e seja recorrente o proprietário do fogo social e recorrido o ocupante sem título).
Pelo exposto, se não teve início a desocupação coerciva do recorrente/ ocupante sem título do fogo municipal sito na Praça das Comunidades, nº 6, 1º Dto, em Casal de Cambra, sobre o recorrido/ proprietário do imóvel não impende o dever de previamente encaminhar o recorrente para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, nos termos do artigo 28º, nº 6, por remissão do artigo 35º, nº 4.
Ainda assim, a notificação de 24.11.2021 informou o recorrente dos meios, plataformas, programas, contactos [com indicação dos números de telefone] de atendimento em caso de urgência ou endereços eletrónicos existentes e possíveis de ser contactados pelo recorrente para o efeito de poder aceder a programas de acesso à habitação disponíveis a nível nacional. O que não pode deixar de ser entendido como encaminhamento para soluções legais de acesso à habitação ou para prestação de apoios habitacionais, como dispõe o artigo 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014.
Por conseguinte, não obstante ao recorrente não ter sido determinado o despejo, das normas do art 28º, nº 6 da Lei nº 81/2014, do art 13º, nº 4 e nº 5 da Lei nº 83/2019, de 3.9, dos arts 3º e 4º do DL nº 89/2021, de 3.3 e mesmo do art 65º da Constituição da República, não decorre assistir-lhe o direito a exigir a disponibilidade de uma habitação, a celebrar com o Município de Sintra um contrato de arrendamento, nem tão pouco se consente que da leitura de tal comando legal resulte uma qualquer propensão para deixar perpetuar ou dar cobertura, de modo ilimitado, a uma ocupação irregular de um fogo social (Ac. do TCA Sul de 14.11.2024, proferido no processo 2013/24.8BELSB).
Pelo que, in casu, é possível concluir pela manifesta falta de preenchimento do requisito de adoção da providência cautelar correspondente ao fumus boni iuris.
E, por assim ser, improcede in totum o erro de julgamento de direito imputado à sentença recorrida.

Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Custas pelo recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário caso lhe esteja concedido.
Notifique.
*
Lisboa, 2026-06-03,
(Alda Nunes)
(Ricardo Ferreira Leite)
(Mara de Magalhães Silveira).