I. Relatório

C..... e M....., interpuseram recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 29.11.2013, que julgou improcedente a ação administrativa especial por si deduzida contra o Instituto de Emprego e Formação Profissional, I.P., através da qual peticionavam a declaração de nulidade do contrato de fiança que haviam assinado em novembro de 2004 e do despacho da Diretora do Centro de Emprego do Montijo de 02.06.2008, na parte em que, em execução daquele contrato, determinou a devolução pelos AA., ora Recorrentes, da quantia de € 44.623,50.

Na referida ação foram identificados como contrainteressados, A..... e B....., Lda

Nas alegações de recurso que apresentaram, culminaram com as seguintes conclusões – cfr. fls. 254 e ss., ref. SITAF:

«(…)

A. Vem o presente recurso interposto do douto acórdão do Tribunal Administrativo de Circulo de Almada Que veio a julgar improcedente os pedidos dos Recorrentes deduzidos contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional de, IP, para que fosse declarado nulo um contrato de fiança que outorgado pelos Recorrentes em 19 de Novembro de 2004 e do Despacho da Directora do Centro de Emprego do Montijo de 2-06-2008, na parte em que executando aquele contrato nulo determina a devolução pelos ora Recorrentes de € 44.623,50;

B. Para tanto alegaram os aí autores na sua PI, os factos de onde extraíram tais conclusões, e que aqui se dá por integralmente reproduzida para todos os efeitos legais.

C. Entendem os Recorrentes que o DOUTO ACÓRDÃO RECORRIDO PADECE DE ERRO DE JULGAMENTO E OMISSÃO DE PRONÚNCIA, O QUE O INQUINA DE NULIDADE, NOS TERMOS DO 195 DO CPC;

D. A douta decisão recorrida, muito embora aparentemente, pelo menos, tenha considerado a decisão simples, não fez um correcto julgamento dos factos provados, e do direito aplicável. Tendo, na realidade, feito uma análise algo simplista das questões colocadas nos autos e de todos os factos que para os mesmos foram carreados, o que, salvo o devido respeito, terá levado a um menor acerto da decisão.

E. Foi julgada dispensada pelo Tribunal a quo a inquirição das testemunhas arroladas pelos AA. , sob justificação de que a prova documental constante dos autos foi "suficiente para a decisão", face ao alegado pelas partes, e foi nesta que o douto tribunal a quo fundou a sua decisão.

F. A realização dessa prova testemunhal mostra-se fundamental para comprovar todo o enquadramento dos factos trazido aos presentes autos e que os documentos não espelham. Pelo que, entendem os recorrentes violados os princípios do inquisitório e da descoberta da verdade material aplicável aos autos.

G. Na mesma esteira, com maior importância que a dispensa da inquirição das testemunhas, e sem qualquer fundamento foi ignorado o pedido feito pelos recorrentes, para que aos autos fosse junto o processo Administrativo da D....., Lda, este de extrema importância para aferir da actuação do recorrido no processo de concessão dos incentivos em apreço, o que foi alegado pelos AA. nos artigos 15.° e ss da sua pi, e que aqui se dão por reproduzidos.

H. Da Prova documental junta aos autos com a PI, e como doc n.° 7, resulta claramente que já em 2002 havia sido celebrado pelo recorrido com o mesmo A..... promotor a que respeita o contrato dos autos, um contrato de incentivos entre o recorrido e o promotor do contrato de incentivos a que respeitam os autos em epígrafe, em tudo idêntico ao contrato em crise decorrendo também dos autos que, quando os recorrentes vêm a outorgar e a constituir-se fiadores no pretenso contrato de fiança, em crise, e que foi 19 de novembro de 2004 - data da sua assinatura-, já aquele outro contrato, da D..... se encontrava incumprido, disso tendo conhecimento o recorrido, que nem poderia ignorar dado que também foi o centro de emprego do Montijo que o instruiu e, presume-se, fiscalizou, mas não os recorrentes.

I. Não obstante aquele incumprimento anterior, o Recorrido, ao arrepio do que se lhe impunha, VEM A CONCEDER NOVO INCENTIVO ÀQUELE PROMOTOR FALTOSO, que se concretizou no contrato da B....., Lda que os Recorrentes vieram a afiançar, desconhecendo tal incumprimento anterior. Isto decorre dos autos, foi alegado pelos Recorrentes, e da análise conjunta de todos os documentos juntos também decorre.

J. O Tribunal a quo vem a considerar e a atender ao contrato da D..... unicamente para apenas daí extrair que os Recorrentes também aí tinham sido fiadores, daí concluindo, embora sem que expressamente resulte do acórdão em crise, que se foram fiadores num sabiam exactamente quais as responsabilidades decorrentes do outro (fls 224 do Acórdão Recorrido). Facto que, e salvo o devido respeito não se presume.

K. Olvidando porém que à data em que se constituem garantes no documento titulado de "CONTRATO DE FIANÇA" - 19 DE NOVEMBRO DE 2004 - a favor da B....., Lda, sem consciência porém da extensão das responsabilidades que daí decorriam, ainda o Instituto Recorrido não os havia notificado do incumprimento verificado relativamente ao primeiro contrato. O que até hoje não fez, diga-se. Pelo que também não podiam saber o que era a tal "renúncia ao benefício de excussão prévia".

L. Repare-se que nos documentos juntos aos autos, designadamente as inúmeras comunicações dirigidas ao instituto réu, nunca os recorrentes pediram ao Instituto RÉU o contrato que haviam garantido quanto à D....., pois a este tiveram acesso antes de outorgarem a fiança, embora também aí desconhecessem os seus integrais efeitos no que tocava à "excussão prévia", porém como o Instituto RÉU na data da constituição da segunda fiança, à B....., de nada os havia notificado do incumprimento do primeiro nem nada os havia chamado a pagar o que quer que fosse, o que, diga-se, até hoje não se verificou.

M. Por tudo isto e para uma correcta tomada de integral conhecimento da realidade a que o douto tribunal a quo foi chamado a intervir, impunha-se pois a junção pelo Recorrido de tal processo de Concessão dos Incentivos à D....., Lda, onde aquele A..... havia também obtido incentivo, como promotor.

N. Na realidade, e como decorre do douto Acórdão em crise, se inquestionável é que o IEFP, IP, entidade Recorrida, integrada na Administração Pública, e por isso obrigado a uma estrita e rigorosa obediência ao Principio da Legalidade e da Prossecução do Interesse Público, e assim vinculado à produção de decisões e actos administrativos assentes apensas e só na Lei Vigente, esta verdade não poderá valer apenas para defender o acto administrativo em crise, e que levou à total improcedência dos pedidos dos recorrentes.

O. Cremos que, num estado de direito, como ainda julgamos ser o nosso, tais princípios terão de ser rigorosamente analisados, e o seu cumprimento verificado até às últimas consequências, pois que as "regras" não podem apenas ser invocadas para o que é conveniente e olvidadas ou desvalorizadas, para o que não convém ao IEFP recorrido, o que salvo o devido respeito, ocorreu no acórdão em crise.

P. E a verdade é que, se o instituto recorrido está vinculado a exercer a sua actividade de acordo com o princípio da legalidade e de Prossecução do Interesse Público, para adoptar a decisão de reposição das verbas concedidas, mais verdade será que aquele centro de emprego do Montijo antes de conceder tais incentivos também está vinculado àqueles mesmos princípios, o que não fez. A actuação do recorrido pautava-se pois, no que em especial regulava este processo, pela Portaria 196-A/2001, de 10-03 com as alterações introduzidas pela Portaria 255/2002.

Q. Vindo a conceder novos incentivos a um promotor que já à data da aprovação da candidatura aos incentivos que veio a fundar o contrato, e por maioria de razão à data da constituição da fiança e depois, à data da vinculação daquele ao contrato de concessão de incentivos propriamente dito, que ocorreu em 26 de novembro de 2004, já tinha incumprido estava portanto o recorrido legalmente impedido de conceder novo incentivo, dado o incumprimento anterior já estar verificado.

R. Mas concedeu-o, violando o que lhe impunha a Portaria 196-A/2001, DE 10-03 com as alterações introduzidas pela portaria 255/2002.

S. Tudo isto foi alegado pelos Recorrentes, e ignorando pelo Tribunal recorrido, e poderia ter sido documentalmente provado pela análise do PA da D..... que só o Instituto Recorrido tem no seu poder.

T. Facto aquele cuja apreciação pelo Tribunal a quo era essencial para aferir do abuso de direito invocado pelos recorrentes, dado que o Instituto Recorrido sabia no momento em que concede novos incentivos em violação do que se lhe impunha que o contrato anterior de concessão de incentivos em que também foi promotor o A..... estava a ser incumprido.

U. Pelo que o Tribunal a quo, dispensando a junção do processo Administrativo relativo à D....., e desconsiderando, como de interesse para a decisão o incumprimento anterior daquele promotor, só aferível pela consulta daquele PA, susceptível de influir na boa decisão da causa, incorreu e está verificada a nulidade processual prevista do n.° 1 do art.°195.° do CPC, que aqui expressamente os Recorrentes invocam.

V. No caso dos autos, vem invocado o abuso de direito, o qual sempre deveria ser objecto de apreciação e decisão à luz de tudo quanto foi alegado pelos recorrentes até por ser de conhecimento oficioso (cfr., designadamente, o Ac. do Supremo Tribunal de Justiça, de 2 5.11.99 - COL/STJ - 3°/124). E é consabido que uma das modalidades que pode revestir o abuso do direito encontra guarida no instituto jurídico denominado venire contra factum proprium.

W. Esta vertente do abuso do direito inscreve-se no contexto da violação do princípio da confiança, que sucede quando o agente adopta uma conduta inconciliável com as expectativas adquiridas pela contraparte, em função do modo como antes actuara, o conflito de interesses e a subsequente necessidade de tutela jurídica apenas surgem quando alguém, estando de boa-fé, com base na situação de confiança criada pela contraparte, toma disposições ou organiza planos de vida de onde lhe resultarão danos se a sua legítima confiança vier a ser frustrada.

X. O abuso do direito é de conhecimento oficioso, pelo que deve ser objecto de apreciação e decisão, ainda que não invocado.

Y. Não prevendo a lei, expressamente, as consequências jurídicas do abuso do direito, vem sido entendido que os seus efeitos «serão os correspondentes à forma de actuação do titular», variando a sanção do acto abusivo, conforme os casos, por «apelo às regras gerais e mesmo à equidade», «entre a indemnização do dano causado (reparação em dinheiro ou reconstituição natural, no todo ou em parte, da situação anterior), a nulidade do negócio jurídico, a validade DE ACTO formalmente nulo ou a ineficácia de certa conduta».

Z. Assim, no caso dos autos, e ainda que por outra razão não o fosse, por abuso de direito terá quanto aos recorrentes de haver-se por ineficaz, o acto de revogação da concessão dos incentivos da directora do centro de emprego do que lhes impõe a devolução dos montantes entregues ao promotor ao abrigo de um contrato de concessão de incentivos que nunca poderia ter sido sequer aprovado e celebrado pelo recorrido por imposição legal, que o próprio recorrido ignorou e violou.

AA. Devendo pois o acórdão em crise ser revogado e substituído por outro que atenda a esta realidade, dado que constituía até o ponto de partida da análise de toda a factualidade para a qual os recorrentes solicitaram a intervenção do douto tribunal a quo.

BB. Verifica-se ainda que o Tribunal Recorrido não apreciou matéria factual alegada e relevante para a decisão a proferir, destarte há pois erro de julgamento sobre a irrelevância desses factos e consequente omissão de pronúncia sobre questões de facto que o douto tribunal recorrido não apreciou e deveria ter apreciado, o que constitui também nulidade da sentença também quanto a este concreto ponto. Como os que decorrem aliás dos documentos a que atendeu o douto Tribunal Recorrido para a sua decisão, de onde se extrai que os Recorrentes é que fiscalizaram o que o Recorrido deveria, por imposição legal, fiscalizar e foram quem lhe deu conta que o projecto não estava a ser cumprido (doc 9, junto à pi) e que estavam dispostos a encontrar solução alternativa para solucionar tais incumprimentos (cfr. decorre do artigo 31 da pi, e daquele doc. n.° 9);

CC. O Instituto Recorrido durante mais de 3 anos recebia as comunicações dos recorrentes, remetendo-se ao silêncio. e durante esses 3 anos nada fez . Também decorre dos docs juntos pelos Recorrentes e do PA.

DD. O Instituto Recorrido, colhendo aliás apoio na decisão recorrida estriba-se na legalidade para justificar a exigência da devolução do dinheiro. Notório se torna da análise dos autos em crise que só para aquele seu benefício o atendeu. Denotando até uma certa "leviandade" neste processo de concessão dos incentivos que não apenas a supra descrita no ponto 24 e ss. e quanto à falta de fiscalização, como lhe impunha a Portaria em que se baseou para exigir a devolução dos montantes .

EE. A isto não atendeu o tribunal a quo, analisando apenas os factos numa prespectiva simplista: os recorrentes constituíram-se fiadores, e as verbas comunitárias têm de ser devolvidas, a todo o custo, para que o interesse público não seja beliscado. O que a nosso ver fez mal.

FF. Com interesse para esta questão veja-se que, do Manual de Procedimentos do Programa de Estímulos à Oferta de Emprego, a seguir pelo Recorrido que ora se junta como doc 1, na sua página 151, pode ler-se "O Contrato de Concessão de Incentivos deve ser assinado por quem tenha poderes para obrigar a entidade, com assinaturas reconhecidas notarialmente nessa qualidade e com poderes para o acto e com todas as folhas rubricadas e autenticadas, incluindo anexos, assinaturas estas que se encontram sujeitas a imposto de selo, excepção feita para o caso da entidade se encontrar isenta do seu pagamento". (sublinhado nosso).

GG. O douto acórdão em crise dá como provado, por na sua acepção, decorrente dos documentos juntos, sob o ponto c, de fls 210 v.° do douto acórdão que entre o recorrido e "A..... e B....., lda, foi celebrado um contrato de concessão de incentivos...." Facto que não poderia ser, como foi pelo douto Tribunal Recorrido, julgado provado, dado que a B..... naquele contrato a nada se vinculou, já que apenas a assinatura do promotor foi reconhecida, mas já não na "qualidade" de representante da B....., como aliás impunha tal manual de procedimentos que acima se referiu e que decorre da legislação que neste âmbito da concessão de incentivos para iniciativas locais de emprego, se aplicava ao Recorrido e que o mesmo não respeitou nem cuidou de fazer cumprir.

HH. Assim a B....., Lda a nada se vinculou naquele contrato e os Recorrentes a terem sido fiadores foram daquela suposta B..... que a nada se vinculou.

II. Em última análise aquele contrato de fiança ainda que com um objecto determinável, o que não se aceita, seria o incumprimento das obrigações desta sociedade que garantia. E nesta perspectiva, os Recorrentes não podem vir a ser chamados a pagar em substituição de uma entidade que a nada se vinculou.

JJ. Mais se diga que mal andou o Tribunal Recorrido quando a fls 10 do douto acórdão considera "verificada a situação de incumprimento por parte do promotor do projecto...", que nos termos da clausula 11.^a do contrato seria a empresa que não se vinculou, concluiu que "nessa conformidade" foi decidida a revogação da decisão de aprovação do financiamento e determinado o reembolso do incentivo pago (...) por despacho de 2008-06-02, fundamentando com os pontos M e N da matéria dada como provada.

KK. O Ponto M reconduz-se ao Despacho cujas disposições invocadas que se pretende ineficaz relativamente aos recorrentes não fundamentam a revogação que o dito despacho pretende. O que prevê o contrato naquelas cláusulas invocadas e que o acórdão recorrido transcreve a fls 218, ponto M, é a figura da resolução contratual.

LL. O Acórdão Recorrido peca ainda quando concluiu, a fls …, que os Recorrentes demonstraram conhecer os termos contratuais quando se pronunciaram em sede de audiência prévia, pois a esta data já tinham decorrido 3 anos sobre a data da constituição como fiadores, e já acompanhados de jurista. o conhecimento ou desconhecimento de determinado facto, e neste caso de uma declaração negocial afere-se no momento da sua constituição, não posteriormente, como aliás decorre de toda a teoria geral do direito civil, com aplicação nos autos.

MM. Mais, sendo a fiança em apreço um contrato entre os Recorrentes e o IEFP, e não uma declaração unilateral de fiança, este como contraparte naquele "negócio" deveria in extremis ter enviado aos Recorrentes o contrato que estes afiançaram que afinal nem era um contrato assinado em 16 de novembro como consignava o papel que assinaram, mas um outro que foi assinado em 19 de Novembro de 2004.
NN. Salvo o devido respeito, o Tribunal Recorrido não analisou condignamente as razões invocadas pelos recorrentes e os documentos que juntaram e as provas que pediram fossem atendidas, e aparentemente julgou apenas atendendo ao que já vinha sendo invocado pelo recorrido ao longo de todo o processo administrativo.

OO. Os Recorrentes como qualquer cidadão médio, quando recorrem aos Tribunais para obterem a composição de um litígio, esperam uma decisão justa, equitativa, adequada e ponderada, o que salvo o devido respeito e desde logo por desconsideração absoluta da que foi a negligência do recorrido ao longo dos anos no tratamento dado aos recorrentes em violação dos mais basilares princípios que enformam a actividade administrativa, que veio a culminar no Acórdão em crise que também não os considerou, olvidando o dever da justa composição deste litígio.

PP. Também quanto ao desconhecimento do "chavão" contido na cláusula segunda do contrato de fiança, pelos recorrentes, não foi correctamente decidido pelo douto tribunal a quo, já que o recorrido a quem desde 2005 vinha sendo pedido o esclarecimento da extensão das suas responsabilidades no documento que assinaram, nunca os informou condignamente, em linguagem percetível a um leigo. Facto que decorre das inúmeras comunicações feitas ao recorrido que nenhuma resposta mereceram, e que são documentos juntos aos autos e que, aparentemente foram considerados pelo tribunal, sem que porém nenhum efeito daí extraísse.

QQ. O Tribunal a quo, incorreu nos presentes autos em erro de julgamento, dado que só pela exaustiva análise de todas as provas, as juntas e as que ficaram por juntar, se poderia obter a justa composição do litígio, verificando-se a nulidade processual prevista do n.° 1 do art.° 195.° do CPC, que aqui expressamente os Recorrentes invocam.

Termos em que, e nos melhores de direito, deve o Acórdão Recorrido ser revogado, por nulo, e após a análise do processo da D..... e inquirição das testemunhas indicadas pelos recorrentes, deverá ser substituído por outro que analise rigorosamente as provas já constantes dos autos com as que decorrerem daquelas, e após a sua análise critica, deverá ser proferida decisão que atenda os pedidos dos autores, feitos nos autos de que se recorre (…)».

O Recorrido, devidamente notificado para o efeito, optou por não contra-alegar.

Neste tribunal, o DMMP, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso – cfr. fls. 495 e ss., ref. SITAF.

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

I. 2. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar a suscitada nulidade da decisão recorrida, decorrente da preterição de prova testemunhal e documental, nos termos do art. 195.º do CPC e se a mesma incorreu em erro de julgamento de facto e de direito ao julgar improcedente a ação.

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto constante da decisão recorrida é aqui transcrita ipsis verbis:
«(…)
A - Em 2002-07-26, entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e M..... e A....., na qualidade de promotores e de representantes da D.....- A...., Lda, foi celebrado um contrato de concessão de incentivos financeiros para a constituição de uma iniciativa local de emprego, no âmbito do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego (PEOE), através do qual foi concedido um apoio financeiro no montante de €59.086,42, constando do clausulado:
“Cláusula 9ª
Obrigação dos Segundos
1. Pelo presente contrato os Segundos obrigam-se a:
a) Executar integralmente o projecto de iniciativa local de emprego nos termos e prazos fixados em sede de candidatura e cumprir os demais objectivos constantes desta;
b) Prestar no Centro de Emprego competente, no prazo máximo de 60 dias úteis, contados a partir do termo do prazo para a execução integral do projecto, os documentos necessários ao registo da hipoteca legal e demais garantias especiais constantes do artigo 7° do Decreto-Lei n° 437/78, de 28 de Dezembro;
Cfr. Doc.7, fls 55 a 61.

B - Em 2002-07-29 foi celebrado contrato de fiança entre o IEFP, como 1o outorgante e C...., como 2º outorgantes, com o seguinte clausulado:
«1ª
O 2º outorgante obriga-se, nos termos do referido na cláusula 2ª, a responder perante o IEFP, em caso de incumprimento, pelas obrigações assumidas pela D….. – A….., Lda, promotora de uma Iniciativa Local de Emprego (ILE), aprovada no âmbito do Programa Estímulo à Oferta de Emprego, definida pelas Portarias n°s 196-A/2001 de 10 de Março e 255/2002 de 12 de Março, no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros por estes assinado em 26 de Julho de 2002.
2ª
Os 2°s outorgantes renunciam ao benefício de excussão prévia.
3ª
A fiança manter-se-á para todas as prorrogações concedidas pelo IEFP para os prazos previstos no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros referido na cláusula 1a deste contrato.", cfr. Doc. 7, fls. 62.

C - Em 2004-11-26, entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e A....., na qualidade de promotor e B..... – A….., Lda, foi celebrado um contrato de concessão de incentivos financeiros para a constituição de uma iniciativa local de emprego, no âmbito do Programa de Estímulo à Oferta de Emprego (PEOE), através do qual foi concedido um apoio financeiro no montante de €56.756,40, constando do clausulado:
"Cláusula 9ª
Obrigação dos Segundos Outorgantes
2. Pelo presente contrato os Segundos Outorgantes obrigam-se a:
c) Executar integralmente o projecto de iniciativa local de emprego nos termos e prazos fixados em sede de candidatura e cumprir os demais objectivos constantes desta;
d) Prestar no Centro de Emprego competente, no prazo máximo de 60 dias úteis, contados a partir do termo do prazo para a execução integral do projecto, garantias do cumprimento das obrigações resultantes do apoio concedido, nomeadamente, apresentar os documentos necessários ao registo da hipoteca legal e demais garantias especiais constantes do artigo 7o do Decreto-Lei n° 437/78, de 28 de Dezembro;
(...)
Cláusula 13ª
Resolução do contrato
1. O incumprimento injustificado de qualquer das obrigações estabelecidas no presente contrato confere ao Primeiro Outorgante o direito de o resolver.
2. A viciação de dados e, nomeadamente, de elementos justificativos das depesas, quer na fase de candidatura, quer na fase de acompanhamento do projecto, confere ao Primeiro Outorgante o direito de resolver o presente contrato.
3. No caso de incumprimento injustificado das obrigações assumidas, constantes do presente contrato de concessão de incentivos, da Portaria n° 196-A/2001, de 10 de Março, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria n° 255/2002, de 12 de Março, da regulamentação específica do FSE e demais disposições aplicáveis, será resolvido este contrato, cessados os pagamentos ainda por efectuar, declarado o vencimento imediato da dívida, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas dos juros legais, ou obtida cobrança coerciva nos ternos do Decreto-Lei n° 433/78, de 28 de Dezembro, se aquela não for efectuada voluntariamente no prazo de 60 dias úteis a contar da respectiva notificação. 

Cláusula 14°
Garantias especiais
Aos créditos resultantes da concessão do apoio financeiro atribuído através deste contrato de concessão de incentivos é aplicável o Decreto-Lei n° 433/78, de 28 de Dezembro, nomeadamente as respectivas disposições sobre garantias especiais.", e no qual se encontra reconhecida notarialmente a assinatura de A....., cfr. Doc.1, fls. 34 a 45 dos autos e fls. 160 a 171 do PA.

D - Em 2004-11-16 foi celebrado contrato de fiança entre o IEFP, como 1º outorgante e C.....e M....., como 2º outorgantes, com o seguinte clausulado:
“1.ª
O 2º outorgante obriga-se, nos termos do referido na cláusula 2ª, a responder perante o IEFP, em caso de incumprimento, pelas obrigações assumidas por B..... – A…., Lda, promotora de uma Iniciativa Local de Emprego (ILE), aprovada no âmbito do Programa Estímulo à Oferta de Emprego, definida pelas Portarias n°s 196-A/2001 de 10 de Março e 255/2002 de 12 de Março, no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros por estes assinado em 2004.11.16.
2ª
Os 2°s outorgantes renunciam ao benefício de excussão prévia.
3ª
A fiança manter-se-á para todas as prorrogações concedidas pelo IEFP para os prazos previstos no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros referido na cláusula Ia deste contrato.", e no qual se encontra reconhecida notarialmente a assinatura de C...., cfr. Doc. 2, fls. 46 e 47 dos autos e fls. 159 do PA.

E - Em 2005-03-07, C..... dirigiu à Diretora do Centro de Emprego do Montijo pedido de informação sobre as responsabilidades que assumiram pelo contrato de fiança, cfr. Doc.3, fls. 48 dos autos e fls. 131 do PA.

F - Em 2005-05-09, C..... dirigiu à Diretora do Centro de Emprego do Montijo novo pedido de informação sobre o mesmo assunto, por não ter obtido resposta em relação ao anterior, cfr. Doc.4, fls. 52 a 56 dos autos e fls. 132 do PA.

G - Em 2005-05-10, C..... assinou que “recebi cópia do contrato de concessão de incentivos e de fiança referente a B....., Lda”, cfr. fls. 129 do PA.

H - Em 2005-06-28, C.....dirigiu à Diretora do Centro de Emprego do Montijo, carta com o seguinte teor: “...
“C...., casado, na qualidade de fiador de um projecto de financiamento em nome de B..... em Alcochete sendo sócios, A..... e mulher, venho na presente data solicitar junto de V. Exa, se digne informar de quais as responsabilidades que o signatário assume neste momento e em momento futuro, se se continuar a verificar a situação de incumprimento por parte do dito beneficiário A......”, cfr. fls. 134 do PA.

I - Em 2005-09-26, foi efetuado um Relatório de acompanhamento do qual consta “Não foi verificada a criação/manutenção dos p.t. porque a empresa se encontrava encerrada. Porém, pelo último pedido de reembolso, encontrava-se por criar o 3o p.t.”, e no qual foi exarado despacho do Diretor do Centro de Emprego, no sentido de “proceda-se em conformidade nos termos legais", cfr. fls. 241 a 244 do PA.

J - Em 2005-09-26 foi remetido à B..... - Actividades Hoteleiras, Lda., à atenção de C.....e M….., o ofício sob assunto: “PEOE/ILE - Audiência prévia (...)” com o seguinte texto:
“Na sequência da visita de acompanhamento às instalações sitas na A..., em Alcochete, constatou-se que essa Iniciativa Local de Emprego se encontra encerrada, informação que foi corroborada pelo Sr. C...., Fiador no processo de concessão de incentivos.
Acresce que o projecto não tinha sido, ainda, totalmente executado, encontrando-se por realizar uma parcela de investimento no montante de 32.746,21€ (trinta e dois mil setecentos e quarenta e seis euros e vinte e um cêntimos) e por criar um(1) posto de trabalho.
V. Exa., até ao momento, não prestou qualquer esclarecimento ao Centro de Emprego, sobre a situação e o modo como a pretende resolver.
O Contrato de Concessão de Incentivos rubricado por V. Exa. determina:
Cláusula 9ª
N° 1
Alínea a) - Que o projecto deve ser executado nos termos e prazos fixados em sede de candidatura;
Alínea c) - O dever de satisfazer as condições pós-projedo legalmente previstas;
Alínea e) - A não reduzir o nível de emprego aprovado por um período mínimo de quatro (4) anos;
N°2
Alínea b) - Comunicar ao IEFP (Centro de Emprego) qualquer ocorrência que ponha em causa os pressupostos das condições de acesso que permitiram a aprovação da candidatura, bem como da sua realização;
Cláusula 13ª
N°s 1 e seguintes - O incumprimento injustificado das obrigações estabelecidas no presente contrato conferem ao IEFP o direito de o resolver, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e declarando-se o vencimento imediato da dívida e, consequentemente, exigida a devolução das importâncias concedidas, acrescidas de juros legais, ou obtida a cobrança coerciva, caso o reembolso não ocorra voluntariamente no prazo de sessenta (60) dias.
Nestes termos e em cumprimento do disposto nos art°s 100° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, fica V. Exa notificado que por decisão da Directora do Centro de Emprego, proferida em 07-09-2005, ao abrigo da subdelegação de competências constante do Despacho n° 9377/2005 (7 série) de 16-03-2005, do Sr. Delegado Regional de Lisboa e Vale do Tejo, publicado no D. R. n° 81, de 27-04-2005, é nossa intenção proceder à revogação da decisão de aprovação da Iniciativa Local de Emprego B..... - Actividades Hoteleiras, Lda., convertendo o subsídio não reembolsável em reembolsável e exigindo o reembolso das importâncias concedidas, acrescidas de juros legais, voluntariamente, ou obtida a respediva cobrança coerciva, nos termos e com os seguintes fundamentos:
De facto
Encerramento da actividade, não manutenção dos postos de trabalho, não conclusão da totalidade dos investimentos.
De direito
Inobservância da cláusula 9ª, n° 1, alíneas a), c) e e), n° 2, alínea b) do Contrato de Concessão de Incentivos;
Cláusula 13°, n°s 1 e seguintes do Contrato acima citado.
Mais se informa que poderá V. Exa. se assim o entender, no prazo de dez (10) dias úteis contados da recepção da presente notificação dizer, por escrito, o que se oferecer sobre a intenção manifestada por estes Serviços, dispondo, para o efeito, da faculdade de consultar o respectivo processo administrativo neste Centro de Emprego, no horário compreendido entre as 10.30 h e as 12.30 h, de Terça a Quinta-Feira. “, cfr. Doc. 8, fls. 63 e 64 dos autos e fls. 249 e 250 do PA.

K - Em 2005-10-11, A...., na qualidade de procurador de C.....e M....., adiante designados por CP e MF, apresentou pronúncia, dirigida à Diretora do Centro de Emprego do Montijo, da qual consta:
“…
CP e MF, foram constituídos de livre vontade, fiadores num Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, para o desenvolvimento de uma actividade comercial no Âmbito da restauração - fábrica de pastelaria, em que é promotor A....., sobrinho dos notificados.
(...)
É intenção que V.Exa tenha conhecimento de que os fiadores no contrato com D...., são C.....e M......
O surgimento das pessoas de CP e MF, quer nos dois contratos suportados pelo Centro de Emprego do Montijo (D.... e B.....), quer no projecto Arrobas, dá-se pelo facto do estreito laço familiar entre C.....e A....., já que AC é sobrinho direito de CP, (...).
Na sequência dos conhecimentos recebidos durante 10 anos na banca A..., teria granjeado uma capacidade profissional não só em sede de projecto, mas também em sede de gestão.
(...)
Por o procurador recear, que os bens inerentes às sociedades D.... e B..... possam estar em risco, bem como todo o património de A....., e neste momento por solidariedade contratual estarem igualmente em risco os bens dos fiadores, solicita-se a VExa. que pondere a possibilidade de determinar o arresto de todo o património do devedor, sob pena de os fiadores invocarem a alínea b) do Art" 6480 do Código Civil.
Os bens conhecidos do devedor são:
- As quotas unificadas num total de 100% da sociedade B....., todo o seu recheio e direito ao trespasse.
- Uma quota de 40% na sociedade D...., a parte correspondente ao recheio e a parte correspondente ao direito ao trespasse.
- Um andar de habitação própria permanente na freguesia e Concelho de Alcochete.
- Um terreno urbano com 712 ml de área na freguesia de Pegões, concelho de Montijo.
- Um andar de habitação própria e secundária na localidade do Vau, Concelho de Portimão.
- Existe o conhecimento que AC é possuidor de acções do B....
- Duas viaturas ligeiras comerciais da marca Peugeot.
Acresce informar VExa., que por inerência, M.... é corresponsável do projecto D...., sendo sócia em 60% da Sociedade com o mesmo nome.
Pelo exposto, sugere-se a VExa. que a confirmar a argumentação supra, surge o disposto no Art° 641° do Código Civil.
(...)
Tudo o que o procurador acabou de afirmar perante V. Exa., não pretende excluir a responsabilidade que CP e MF têm no Contrato de Fiança, anexo ao Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros, mas estes sensibilizam V. Exa, para que seja ponderado pelos serviços jurídicos da Vossa Instituição, lhes seja conferido o Benefício de Excussão Prévia (Art°. 638° do Código Civil).
Pretende-se só, fazer entender perante V.Exa que os fiadores assinaram o Contrato de Fiança como de um Contrato de Adesão se tratasse.
(...), cfr. Doc. 9, fls. 65 e 70 dos autos e fls. 257 a 262 do PA.

L - Em 2008-01-15, a Divisão de Apoio Técnico e Administrativo (DAT) elaborou a Nota de Serviço n° 156/DL-DAT/2008 que procedeu à apreciação da exposição apresentada pelos fiadores, ora AA., cfr. fls. 73 a 75 dos autos e fls. 266 a 280 do PA.

M - Em 2008-06-02, os serviços do IEFP, I.P., elaboraram a Informação n° 386/EMO/2008, Proc. n° 20/ILE/2003, sob o assunto: “Revogação de Decisão de Aprovação”, da qual consta, por extrato:"...
De Facto
Encerramento da actividade antes de cumprido o tempo mínimo legalmente fixado;
Não criação da totalidade dos postos de trabalho, nem a sua manutenção;
Não conclusão dos investimentos aprovados.
De Direito
Inobservância da cláusula 9ª, n°1, alíneas a), c) e e), n°2, alínea b) do Contrato de Concessão de Incentivos;
Cláusula 13°, n°s 1 e seguintes do Contrato acima citado.
2 - O promotor e o seu fiador foram notificados desta intenção, nos termos do Art°. 100° do Código do Procedimento Administrativo. (...)
3 - Este órgão, conforme a N. S, n° 156/DL-DATA/2008, de 2008-01-15 (parte integrante do processo), concluiu não serem procedentes os factos objecto da exposição do fiador.
4 - Nestes termos propõe-se a revogação da decisão de aprovação da candidatura, a conversão do subsídio não reembolsável em reembolsável e a devolução voluntária no prazo de 30 (trinta) dias, pelos seguintes valores apurados:
Montante total a devolver - 44623,50€, sendo 13161,60€, referente ao apoio recebido pela criação de 2 postos de trabalho e 31461,90 €, correspondente a 85% do apoio ao investimento igualmente recebido;
Ou a cobrança coerciva, ao abrigo do disposto no D.L. n° 437/78, de 28 de Dezembro e art° 155° do CP A, neste caso acrescido de juros de mora.”, cfr. fls. 76 e 77 dos autos e fls. 281 a 282 do PA.

N - Em 2008-06-02, a Diretora do Centro de Emprego exarou despacho de concordância com a proposta de revogação, cfr. fls.76 dos autos e fls. 282 do PA.

O - Em 2008-06-24, a Diretora do Centro de Emprego do Montijo dirigiu a C….. e a F….., o ofício n° 4067, sob o assunto: “PEOE/ILE - Notificação de Revogação de Decisão de Aprovação”, do qual consta, por extrato:
“Informa-se V. Exa que o direito de resposta exercido em sede de audiência prévia, ao abrigo do art" 100° do Código do Procedimento Administrativo, no processo de incumprimento movido pelo IE.F.P., LP. a B..... – A….. Lda., foi objecto de análise jurídica, concluindo-se, de acordo com a N. S. n° 156/DL-DATAI2008 de 15 de Janeiro de 2008 (anexo 1), que, "embora o fiador goze, mesmo tendo renunciado ao benefício da excussão, dos meios de defesa previstos nos arfs 641° e 642° CC, tem a obrigação de garantir a satisfação do direito ao crédito, aquando do incumprimento do devedor, ficando pessoalmente obrigado perante o credor".
Desta forma e em cumprimento do disposto nos arfs 66° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, notifica-se V. Exa que, por Despacho da signatária de 2008.06.02, exarado sobre a informação n° 386/EMO/2008 com a mesma data (anexo 2), no exercício de funções por deliberação do Conselho Directivo do I.E.F.P.J.P. de 11 de Setembro de 2007, foi revogada a decisão de aprovação recaída sobre a candidatura formulada por B..... – A….., Lda., à medida de Apoio ao Próprio Emprego equiparado a Iniciativa Local de Emprego, suportada pela Portaria n° 196-A/2001 de 10 de Março, com as alterações introduzidas pela Portaria n° 255/2002 de 12 de Março, no Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros subscrito em 26 de Novembro de 2004, nos termos e com os fundamentos constantes da citada informação, convertendo-se o subsídio não reembolsável em reembolsável e sendo exigida a sua devolução voluntária no prazo de 30 (trinta) dias, pelos seguintes valores apurados:
Montante total a devolver: 44623,50 €. (sendo 13161,60 € referente ao apoio recebido pela criação de 2 postos de trabalho e 31461.90€, correspondente a 85% do apoio ao investimento igualmente recebido).
Fica V. Exa também notificado que após esse período será obtida a cobrança coerciva através de execução fiscal, conforme disposto no D. L. n° 437/78 de 28 de Dezembro e art° 155° do Código do Procedimento Administrativo (CP A), neste caso acrescida de juros de mora.
(...)"', cfr. Doc. 10, fls. 71 e 72 dos autos e fls. 290 e 290 do PA.

P - As cartas dirigidas a B…… e a A.....foram devolvidas ao IEFP, cfr. fls. 288,285, 256 e 248 do PA.

Não ficaram por provar factos com relevo para a decisão.

A convicção do Tribunal fundou-se na prova documental constante dos autos, incluído o processo administrativo em apenso, prova esta necessária e suficiente para decisão, face ao alegado pelas partes, considerando-se, por tais motivos, dispensada a produção de prova testemunhal.»

II.2. De direito

i) Da invocada nulidade da decisão recorrida, decorrente da preterição de prova testemunhal e documental, nos termos do art. 195.º do CPC.

Os Recorrentes invocam que a decisão recorrida é nula, em virtude de ter concluído pela suficiência da prova documental carreada para os autos, designadamente, a constante do processo administrativo instrutor, quando havia requerido a produção de prova testemunhal e documental, para prova de factos controvertidos essenciais para a decisão da causa.

Ora, em causa não está, pois, uma nulidade da sentença e nem apenas, uma nulidade secundária – cfr. art. 195.º do CPC -, decorrente da não produção de prova, mas sim um eventual erro de julgamento de sobre a suficiência, pertinência e prova dos factos, tanto mais que nos autos a decisão tomada, integra o corpo do acórdão proferido pelo tribunal a quo.

Estamos, pois, perante um eventual erro de julgamento do tribunal a quo ao ter julgado suficiente para a decisão da causa a prova documental junta aos autos pelas partes e a constante do processo administrativo instrutor, e, em caso afirmativo, revogar a decisão recorrida.

Vejamos.

Dispunham os art.s 90.º e 91.º do CPTA, na redação em vigor à data da decisão recorrida, o seguinte:

«(…)

Artigo 90.º

Instrução do processo

1 - No caso de não poder conhecer do mérito da causa no despacho saneador, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade.

2 - O juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere claramente desnecessário, sendo, quanto ao mais, aplicável o disposto na lei processual civil no que se refere à produção de prova.

(…)

Artigo 91.º

Discussão da matéria de facto e alegações facultativas

1 - Finda a produção de prova, quando tenha lugar, pode o juiz ou relator, sempre que a complexidade da matéria o justifique, ordenar oficiosamente a realização de uma audiência pública destinada à discussão oral da matéria de facto.

2 - A audiência pública a que se refere o número anterior pode ter também lugar a requerimento de qualquer das partes, podendo, no entanto, o juiz recusar a sua realização, mediante despacho fundamentado, quando entenda que ela não se justifica por a matéria de facto, documentalmente fixada, não ser controvertida.

3 - Quando a audiência pública se realize por iniciativa das partes, nela são também deduzidas, por forma oral, as alegações sobre a matéria de direito.

4 - Quando não se verifique a situação prevista no número anterior e as partes não tenham renunciado à apresentação de alegações escritas, são notificados o autor, pelo prazo de 20 dias, e depois, simultaneamente, a entidade demandada e os contra-interessados, por igual prazo, para, querendo, as apresentarem.»

Por seu turno, resulta que os AA. ora Recorrentes, em sede de petição inicial, requereram a inquirição de testemunhas e, bem assim, a junção aos autos de documentos em poder do R., cuja relevância justificaram, segundo a sua versão dos factos e do direito que entendem ser-lhes aplicável - cfr. fls. 1 e ss, ref. SITAF.

Resulta também que o tribunal a quo, considerando que os AA., ora Recorrentes, haviam renunciado à apresentação de alegações, que o processo estaria pronto para «prolação de acórdão». – cfr. despachos incorporados no SITAF a 11.04.2012, a fls. 161, e a 27.11.2013, a fls. 209.

Por fim, entendeu ainda o tribunal a quo, por despacho constante da decisão final recorrida, que eram «relevantes para a decisão os (…) factos decorrentes da prova documental junta aos autos pelas partes e do processo administrativo» - cfr. documento incorporado no SITAF a 02.12.2013, a fls. 213.

Ora, não só a renúncia a apresentação de alegações finais escritas pelos AA., ao abrigo do disposto no art. 91.º, n.º 4, do CPTA, supra citado e transcrito – não tem implícita qualquer renúncia à produção da prova, designadamente testemunhal, que haja sido requerida, como decorre o contrário da leitura do citado art. 91.º do CPTA.

Como também, a decisão objeto do presente recurso constitui uma decisão vinculada aos casos, legalmente previstos, em que o tribunal tem o poder de indeferir a prova requerida pelas partes, nomeadamente, por a mesma se mostrar claramente desnecessária a boa decisão da causa.

Decorrendo do art. 90.º, n.º 2, do CPTA, na redação então em vigor, supra citada e transcrita, que o juiz pode indeferir, mediante «despacho fundamentado», requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere «claramente desnecessário».

Imperioso se torna concluir que, salvo o devido respeito, a decisão objeto do presente recurso não cumpre estes ditames, na medida em que não se mostra devidamente fundamentada, pois não permite perceber as razões pelas quais a prova requerida se mostra claramente desnecessária, nem a mesma incide sobre realidade onde seja evidente a desnecessidade de produção de prova testemunhal ou a inutilidade da junção do processo de concessão de incentivos referente à empresa D.....,Lda., designadamente, quando um dos vícios invocados nos autos foi o abuso de poder, o que tornava imprescindível essa fundamentação, pois tal vício dificilmente se encontrará integralmente refletido nos documentos juntos aos autos e ao processo instrutor.

É certo que o R., ora Recorrido, invocou em sede de contestação – cfr. art. 45.º a 47.º - a absoluta irrelevância para a ação da ILE D.... - o que só demonstra o carácter controvertido de tais factos e, como tal, a priori, carecidos de prova, a não ser que o juiz, por despacho fundamentado, o considere claramente desnecessário – cfr. citado art.90.º, n.º 2, na redação então vigente.

Porém, sem se permitir a junção do processo em apreço, não pode o tribunal optar por uma ou por outra tese, sem o justificar.

Acresce que, sempre o tribunal a quo poderia ter proferido um despacho prévio solicitando às partes que viessem indicar sobre que factos pretendiam fosse a prova testemunhal produzida – quanto à junção de documento foi desde logo identificado na petição inicial – cfr. alínea Q) da matéria de facto [art. 20.º da p.i. – incumprimento do contrato de incentivos outorgado com a D.....,Lda]-, pois não se afigura de primeira evidência que os referidos factos sejam desnecessários ou indiferentes para a apreciação dos vícios que os Recorrentes imputam ao ato impugnado.

Assim, face à insuficiente fundamentação da decisão recorrida não pode concluir-se pela clara desnecessidade da prova requerida, na medida em que se ignora se a matéria de facto sobre a qual se requereu prova testemunhal está efetivamente provada por documentos e/ ou se a mesma é claramente desnecessária para a apreciação das questões jurídicas colocadas na ação, o mesmo se aplicando à requerida junção do documento na posse do R., ora Recorrido.

Por todo o exposto, impõe-se revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos para aí ser proferida nova decisão que admita a prova testemunhal e documental requerida ou a indefira fundamentadamente, seguindo-se os demais termos até final.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, ordenando a baixa dos autos para aí ser proferido nova decisão que admita a prova testemunhal e documental requerida ou a indefira fundamentadamente, seguindo-se os demais termos até final.

Sem Custas.

Lisboa, 10.12.2020.

Dora Lucas Neto

*

A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira.