O ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, inconformado com a sentença do TAC de Lisboa de 18 de Março de 2010- que julgou totalmente procedente a acção administrativa comum intentada pela A….. ………, SA, e o condenou, por responsabilidade extracontratual por facto lícito, no pagamento à Autora de uma indemnização no valor total de 3 466 449,22 euros, acrescido de juros desde a citação até ao seu integral pagamento - veio interpor o presente recurso, pedindo que a sua condenação seja reduzida para uma indemnização de montante claramente inferior àquele, que não seja calculada pelos critérios previstos no art. 562º do C.C. e que não inclua o prejuízo decorrente da emissão de notas de crédito pela Autora aos próprios clientes por inexistir nexo de causalidade entre o acto e esse prejuízo.

Em sede de alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões :

«1. A actuação do MADRP determinou a apreensão de todos os produtos de aves abatidas e congeladas anteriormente a 14 de Março de 2003 e a sua destruição.

2. Tais medidas foram tomadas tendo em atenção o interesse geral, com o propósito de garantir a segurança alimentar, a saúde pública e o reforço da confiança dos consumidores, visando a protecção da população portuguesa em geral, atenta a dimensão e a importância do consumo de carne de aves em Portugal e, ainda, perante as autoridades comunitárias, por ter sido tomada com vista a evitar tornar a medida ainda mais gravosa, do embargo comunitário.

3. No âmbito da “crise dos nitrofuranos” ocorreu uma quebra de mercado.

4. Além das circunstâncias exteriores ao dano, existe um risco próprio da actividade de que o proprietário não pode libertar-se e, por esta via, justifica-se que a indemnização se afaste do valor real do mercado.

5. Ao fixar o montante indemnizatório de acordo com os critérios previstos no artigo 562º do Código Civil a Mmª juíza a quo incorreu em erro de julgamento.

6. A “indemnização justa” em relação a facto ilícito consiste na entrega do necessário a reconstituir a situação que existiria não fora o evento danoso, pelo que obriga à reparação dos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se o facto lesivo não tivesse ocorrido (arts 562º e 563º do Código Civil).

7. já a “indemnização justa” em relação ao facto lícito será encontrada pelo valor dos danos especiais e anormais sofridos que tenham sido causados pelo facto impositivo do sacrifício – cfr art. 9º nºs 1 e 2 do Decreto Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967.

8. Não resultando da matéria provada que o Réu tenha dado ordem à Autora para emitir notas de crédito no valor global de € 167 920,94 (decorrentes da inutilização dos bens pelos seus próprios clientes) falece o nexo de causalidade relativamente a estes danos.

9. A Mmª Juíza incorreu, assim, em erro de julgamento, não só ao fixar montante indemnizatório de acordo com os critérios previstos no art. 562º do Código Civil, como ainda ao considerar imputáveis a conduta do Réu – e, como tal, indemnizáveis – os danos decorrentes da emissão de notas de crédito pela Autora aos próprios clientes, pela inutilização dos bens destes últimos.»

*
A ora Recorrida contra – alegou no sentido de ser negado provimento ao recurso alegando em síntese que :

- Os prejuízos decorrentes da emissão de notas de crédito constituem uma consequência da ordem ministerial de apreensão e destruição dos produtos em causa, tendo por exclusiva finalidade revogar o efeito contabilístico produzido pelas facturas dos produtos destruídos;

- A matéria do critério de determinação do valor a liquidar nas situações de responsabilidade civil encontra a respectiva sede no artigo 562º do Código Civil, que não distingue entre a origem do dano ou a natureza do facto.

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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

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A sentença recorrida deu como provada a seguinte factualidade que se passa a transcrever:

A) A autora é uma sociedade comercial que tem por objecto o exercício da actividade de abate, transformação e comercialização de carnes de aves - cfr. doc.1, a fls 33-37 dos autos;

B) Com vista ao normal desenvolvimento dessa prática comercial adquire a terceiros, aves vivas – Acordo;

C) A partir dessa altura, a Autora dedica-se, ou ao abate e ulterior comercialização das respectivas carcaças inteiras ou desmanchadas (sob a forma de frescos ou congelados), ou ao abate e transformação, seguida da comercialização dos produtos obtidos em resultado desse processo – Acordo;

D) Para o desenvolvimento dessa actividade dispõe de instalações industriais, vulgo, centro de abate, localizados em Vila F….., freguesia de R……………., em Torres Vedras – cfr. docs 2 e 3;

E) As instalações da Autora encontram-se licenciadas, pela Autorização de Laboração nº 138/R/2001, emitida pela Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas – doc. 2, a fls 39 dos autos;

F) A Autora é titular da licença sanitária nº 41/01 para funcionamento de um estabelecimento industrial de abate de carnes de aves, produção de preparados de carne de aves, com acondicionamento e embalagem e interposto frigorífico para armazenagem de carnes de aves refrigeradas e congeladas – cfr. doc. 3, a fls 41 dos autos;

G) A Autora é, desde 1999, titular de um Sistema de Gestão da Qualidade, certificado ao abrigo da norma ISO 9001:2000 – cfr. doc. 4, a fls 43;

H) A Autora mantém, desde há vários anos, implementado um sistema de autocontrolo laboratorial, designado HACCP (Hazard Analysis and Critical Point) – Acordo;

I) A Autora possui um laboratório onde, diariamente, realiza análises aos bens que produz – Acordo;

J) Nos locais antecedentes prestam serviço, em permanência, elementos pertencentes ao corpo de inspecção sanitária da Direcção Geral de Veterinária – Acordo;

K) A Autora sujeita-se ainda aos controlos que o Estado Português realiza, por via das acções ordenadas pelos elementos do corpo de Inspecção Sanitária da Direcção Geral de Veterinária – Acordo;

L) No decurso de fiscalizações efectuadas pela Direcção Geral de Veterinária, foi detectada, em Outubro de 2002, data em que ficou disponível a análise que permite a sua detecção, a presença de substâncias não autorizadas (amoz-furaltadona) em várias produções agrícolas – Acordo e cfr. doc. 6, a fls 61-90 dos autos;

M) Em 26/02/2003, o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, em face do surgimento, em finais de 2002, e nos dois primeiros meses de 2003, de análises reveladoras da presença de substâncias com características antimicrobianas (furaltadona) em organismos de algumas aves vivas de diversas espécies, reconheceu “estar-se perante uma situação de ameaça à segurança alimentar”, constituindo um grupo de trabalho para a gestão da crise – doc. 6, a fls 61-90 dos autos;

N) Em 26/02/2003 foi tornado público, através dos órgãos de comunicação social, que em algumas explorações avícolas de Portugal foi detectada a presença de nitrofuranos – doc. 7, a fls 91 dos autos;

O) Em consequência, houve uma retracção do consumo de carne de aves, diminuindo as vendas entre 70% e 90%, originando uma crise no sector – cfr. doc. 255, a fls 422-429 dos autos;

P) Em 16/03/2003, por via de um “Comunicado”, o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, como forma de restabelecer a confiança do consumidor e garantir a protecção da saúde pública, ordenou a proibição imediata de comercialização de carne de aves congelada (frango, galinha, perú e codorniz) de origem nacional com data de produção anterior a 14/03/2003, devendo os vários operadores económicos proceder à retirada destes produtos do mercado e a proibição de exportação de tal carne – cfr. doc. 8, a fls 92-93 dos autos;

Q) A coordenação das operações de inspecção dos estabelecimentos de distribuição e comercialização de carnes de aves foi atribuída, quer aos serviços da Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar (DGFCQA), quer à Direcção Geral de Veterinária (DGV) – cfr. ponto 3, do comunicado a fls 93;

R) Por terem sido detectados outros casos positivos para além das explorações inicialmente referenciadas, o grupo de trabalho coordenado pelo Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e Pescas, determinou à Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar, a adopção de medida adicional traduzida na destruição, por conta do respectivo operador, das carnes armazenadas, independentemente da confirmação ou não da positividade de nitrofuranos – cfr. doc. 6 e 9, a fls 61-90, 94 e 96 dos autos;

S) Em 19/03/2003, os elementos pertencentes ao Corpo de Inspecção Sanitária da Direcção Geral de Veterinária, que prestam serviço nas instalações da Autora, notificaram-na da proibição constante do comunicado do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas e ordenaram à Autora que fornecesse uma lista dos produtos congelados que possuía à data, respectivos lotes e data da congelação, no interior das câmaras existentes nas suas instalações – doc. 9, a fls 94 dos autos;

T) A Autora, em consequência, informou que à data possuía armazenado nas suas instalações, um total de 1 456 300 Kg de produtos, nos termos que resultam do doc. 10, a fls 97 dos autos;

U) Em 20/03/2003 a Autora recebeu a comunicação por parte dos serviços da Direcção Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, que determinam a destruição dos produtos em causa, com o seguinte teor: “através do comunicado do MADRP, de 16/03/2003, foi determinada a proibição de comercialização de carne de aves congelada de origem nacional e a consequente retirada do mercado, como única forma de restabelecer a confiança do consumidor e garantir a protecção da saúde pública (…) deverão os produtos que se encontram armazenados ser destruídos por conta do respectivo operador (…)” – doc. 11, a fls 110-111 dos autos;

V) A destruição de produtos congelados veio a realizar-se nas seguintes datas e quantidades: nos dias 15 (25.303 Kg), 16 (14.560 Kg), 17 (28.600 Kg), 21 (20.680 Kg e 20.600 Kg); 22 (17.540 Kg), 23 (52.560 Kg), 28 (48.760 Kg), 29 (31.440 Kg) e 30 (35.360 Kg), de Abril de 2003 – cfr. docs 14 a 25, a fls 115 a 126 dos autos;

W) No mês de Maio de 2003, foi realizada a assinalada destruição de produtos congelados, nas datas e quantidades seguintes: dias 02 (33.800 Kg), 05 (20.660 Kg), 06 (13.160 Kg), 07 (20.320 Kg), 08 (32.440 Kg), 09 (33.320 Kg), 12 (13.300 Kg), 13 (31.340 Kg), 14 (20.700 Kg), 15 (64.500 Kg), 19 (41.820 Kg), 20 (36.720 kg), 21 (40.240 kg), 22 (40.060 kg), 26 (36.700 kg), 27 (16.420 kg), 28 (20460 kg) e 29 (16.820 Kg) – cfr. docs 24 e 26 a 47, a fls 125 e 127 a 148 dos autos;

X) Durante o mês de Junho de 2003, foi efectuada a seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 02 (39.810 kg), 03 (42.580 kg), 04 (44.260 kg), 05 (23.860 kg), 06 (32.280 kg), 09 (22.320 kg), 11 (32.040 kg), 12 (37.000 kg), 16 (16.300 kg) e 17 (19.300 kg) – cfr. docs 48 a 59, a fls 149 a 160 dos autos;

Y) Em 09/07/2003 a Autora recebeu uma comunicação no sentido de suspender qualquer operação de destruição – cfr. doc. 95, a fls 197 dos autos;

Z) Em Outubro de 2003, foram destruídos 17.940 kg, 12.540 kg e 13.260 kg de produtos congelados da Autora – cfr. docs 60 a 62, a fls 161 a 163 dos autos;

AA) Durante o mês de Novembro de 2003, foi efectuada a seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 03 (17.260 kg e 25.140 kg), 04 (25.520 kg), 05 (15.180 kg), 07 (21.140 Kg e 20.640 kg), 12 (9.460 kg e 10.760 kg), 13 (18.720 kg), 14 (13.600 kg, 19.300 kg e 18.480 kg), 17 (15.420 kg e 15.020 kg), 18 (15.820 kg e 15.160 kg), 21 (16.760 kg e 16.220 kg), 24 (14.240 kg e 13.620 kg), 25 (10.340 kg) e 27 (12.420 kg) – cfr. docs 63 a 84, a fls 164 a 185 dos autos;

BB) No mês de Janeiro de 2004, a Autora procedeu à seguinte destruição de produtos congelados: nos dias 13 (10.360 kg e 8.440 kg), 21 (25.400 kg e 25.460 kg), 26 (25.700 kg e 24.660 kg), 27 (21.540 kg e 20.360 kg) – cfr. docs 85 a 92, a fls 186 a 193 dos autos;

CC) Entre 15/04/2003 a 27/01/2004, com base na ordem da DGFCQA, foram destruídos 1.700.822 kg de produtos congelados com data anterior a 14/03/2003, correspondentes a 1.456.300 kg dos produtos armazenados nas instalações da Autora e 244.522 kg decorrentes de devoluções efectuadas por alguns clientes que não tinham possibilidade de efectuar essa operação - cfr. docs 93 e 94, a fls 194-196 dos autos;

DD) Em 24/04/2003, a Autora comunicou à Direcção Geral de Veterinária, na sequência da solicitação recebida em 23/04/2003, o seguinte: “(…) as carnes de aves armazenadas da produção até 14/03/2003 estão distribuídas da seguinte forma:

Apreendidos na A…… (Frango, perú e codorniz) ……… 1.456.300 Kg

A….. – restantes produtos ………………………….363.317 Kg

Devoluções de clientes ………………………………..21.000 Kg.

Apreensões em clientes ………………………………81.953 Kg

-cfr. Docs. 12 e 13, a fls. 112 e 114;

EE) Toda a operação de destruição de produtos congelados com data anterior a 14/03/2003 foi concretizada, sob fiscalização de elementos pertencentes à DGFCQA e ao Corpo de Inspecção Sanitária, na Fábrica de Transformação de Subprodutos, pertencente à Autora, por via da transformação dos bens em causa, em farinha de carne – cfr. docs 14 a 92, constantes a fls 115 a 193;

FF) Em 21/10/2003, a Direcção Geral de Veterinária emitiu o “Relatório Final” sobre “Resíduos de Nitrofuranos em Portugal”- cfr. doc. 6, a fls 61-90 para que se remete para todos os efeitos;

GG) As cotações oficiais do mercado avícola no período entre 13/04/2003 e 24/02/2004 são as que resultam dos docs de fls 451-464 dos autos, para que se remete para todos os efeitos legais;

HH) Cerca de seis meses após a medida ministerial, o mercado do consumo de aves recuperou totalmente – cfr. docs 2, 3, 4 e 5 j

II) O cumprimento da ordem de destruição determinada pela DGFCQA provocou à Autora o prejuízo global de € 2.393.978,16, correspondente ao valor das mercadorias/bens destruídos – prova testemunhal;

JJ) O valor em causa foi calculado exclusivamente tendo por base o valor das existências inscritas na contabilidade da Autora à data de 31/12/2002, por os bens em causa terem sido produzidos ao longo desse ano – prova testemunhal;

KK) A demora na concretização da operação de destruição dos bens deveu-se aos serviços que acompanharam as operações de destruição – prova testemunhal;

LL) Entre a data em que foi ordenada a proibição de comercialização dos bens em causa, em 14/03/2003 e a data da sua efectiva destruição, a Autora foi obrigada a manter os bens em câmaras de congelados afectadas exclusivamente para esse fim e em funcionamento permanente – prova testemunhal;

MM) O que importou à Autora o custo de 480.520,36, com base no custo diário para frio de € 0,00213 por Kg de produto, calculado desde 14/03/2003 e a data da respectiva destruição – prova testemunhal;

NN) Esse valor é inferior ao preço cobrado pelas empresas que disponibilizaram o aluguer de câmaras para conservação de congelados – prova testemunhal;

OO) A operação de destruição dos bens determinou o prejuízo decorrente da laboração da Fábrica de Transformação de Subprodutos, no valor de € 132.664,12, calculado com base no valor de 0,078 por Kg (X 1.700.822 Kg) – prova testemunhal e cfr. doc. 97,98 e 99, a fls 200 e segs;

PP) O valor antecedente corresponde à quantia cobrada por entidades terceiras que recorrem à Autora para realizarem operações de semelhante natureza – prova testemunhal;

QQ) A Autora assumiu o custo decorrente da inutilização dos bens pelos próprios clientes que os haviam adquirido, pela emissão de Notas de Crédito – prova testemunhal;

RR) Em relação a clientes localizados na Região Autónoma da Madeira, a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, os seguintes custos:

a. L…….. da Madeira - € 4.652,16 – cfr. docs 102 e 103;

b. A……….. -€ 3.509,31;

c. N……. - € 78.236,56 – prova testemunhal;

SS) Em relação a clientes localizados na Região Autónoma dos Açores, a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, os seguintes custos:

a. C….. - € 52.063,34;

b. R……….. - € 5.237,87 - prova testemunhal;

TT) Em relação a clientes de países terceiros, a I………….., a Autora suportou, pela emissão de Notas de Crédito, o custo de 17.709,00 - prova testemunhal;

UU) A Autora compensou os seguintes clientes, que ficaram privados dos bens que haviam adquirido à Autora, pela emissão de Notas de Crédito:

a. H………… - € 100,85

b. E…….. - € 2.515,66;

c. L…….. -€ 214,66;

d. L… & C.. - € 3.353,85;

e. Q……… G… - € 327,68 - prova testemunhal;

VV) Pela emissão global das Notas de Crédito, a Autora suportou a quantia de € 167.920,94 - prova testemunhal;

WW) As autoridades que supervisionam directamente as operações, não recolheram quaisquer amostras aos bens em causa, para posterior sujeição a análise - prova testemunhal;

XX) Nem foi determinada a efectiva existência de contaminação por nitrofuranos dos produtos em causa - prova testemunhal;

YY) Os produtos em causa foram retirados do mercado e destruídos, não com base na suspeita de contaminação, mas por razões de segurança alimentar - prova testemunhal;

ZZ) Os actos foram praticados na base de uma simples suspeita, nunca confirmada - prova testemunhal;

AAA) O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, num primeiro momento manifestou vontade expressa em indemnizar os lesados pelos prejuízos sofridos - prova testemunhal;

BBB) Tendo fixado em € 4.500.000,00, o valor para pagamento de uma compensação em contrapartida da acção de destruição que promoveu - prova testemunhal;

CCC) A medida ministerial tomada impôs-se como medida necessária e imprescindível ao reforço da segurança alimentar e da confiança dos consumidores - prova testemunhal;

DDD) Permitindo relançar o consumo de carnes de aves no mercado interno e externo (com vista a evitar o embargo) - prova testemunhal;

EEE) Aquando da decisão ministerial existia a quebra de preços no mercado, por excesso de oferta e diminuta procura - prova testemunhal;

FFF) A medida adicional tomada pelo grupo de trabalho, de destruição do produto independentemente do mesmo se encontrar ou não contaminado, deveu-se às circunstâncias excepcionais do mercado e à impossibilidade de proceder a análise do produto apreendido - prova testemunhal;

GGG) Tornou-se inviável efectuar a análise por amostragem, atendendo a que as aves apreendidas poderiam não pertencer a um mesmo lote - prova testemunhal;

HHH) Para se proceder à análise era necessário descongelar o produto - prova testemunhal;

III) Após a descongelação do produto, não é possível colocá-lo no mercado - prova testemunhal;

JJJ) A inviabilidade do processo de análise e o custo, que ultrapassaria o do próprio produto, determinou a opção da destruição do produto - prova testemunhal;

KKK) Os produtos possuíam um prazo de validade não inferior a 12 meses - prova testemunhal;

LLL) Caso não tivessem sido destruídos, os produtos poderiam ser vendidos posteriormente- prova testemunhal;

MMM) Considerando cada uma das espécies de produtos destruídos e o preço médio de venda praticado pela Autora, no período decorrido entre 14/03/2003 até 14/03/2004, a Autora sofreu prejuízo de € 291.365,64- prova testemunhal;

NNN) A Autora veio a juízo instaurar a presente acção administrativa comum em 11/05/2005 – cfr. fls 1 dos autos.

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A sentença recorrida deu por não provada a seguinte factualidade:

- O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas assumiu esse custo como directamente resultante das ordens por si determinadas e pelos seus órgãos;

- Ainda que a carne não tivesse sido apreendida pelo Estado, nunca a mesma teria por destino a venda, por falta de procura;

- A análise aos referidos produtos teria de ser efectuada peça por peça;

- O que impedia a comercialização, uma vez que a recolha de amostras tem carácter destrutivo, obrigando à retirada do produto;

- As cotações oficiais do mercado avícola a que se refere a alínea GG) incluem produtos congelados.

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Tudo visto cumpre decidir.

Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Lisboa que julgou totalmente procedente a acção administrativa comum intentada pela A……………… A…….., SA, e condenou o Estado Português, por responsabilidade extracontratual por facto lícito, no pagamento à Autora de uma indemnização no valor total de 3 466 449,22 euros, acrescido de juros desde a citação até ao seu integral pagamento.

No essencial, o Recorrente pediu que a sua condenação seja reduzida para uma indemnização de montante claramente inferior àquele, que não seja calculada pelos critérios previstos no art. 562º do C.C. e que não inclua o prejuízo decorrente da emissão de notas de crédito pela Autora aos próprios clientes por inexistir nexo de causalidade entre o acto e esse prejuízo.

A sentença em crise deu integral provimento à pretensão indemnizatória da A………. A……….., SA, ora Recorrida, condenando o Estado Português, ora Recorrente, a pagar-lhe o montante supra indicado acrescido de juros, com fundamento na responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública por actos lícitos de gestão pública, prevista no artigo 9º do Decreto – Lei nº 48 051, de 21/11/1967, diploma vigente na data dos factos que veio a ser revogado pelo artigo 5º da Lei 67/2007, de 31/12.

Assim, a sentença considerou, em face da factualidade apurada, que a proibição ministerial de comercialização e consequente destruição de carne congelada de aves, no âmbito da “crise de nitrofuranos”, desenvolvida através do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e de organismos integrados neste Ministério, se compreendeu no âmbito dos respectivos poderes e funções que lhes estão atribuídos, teve por finalidade a protecção e o benefício do interesse geral e se traduziu na imposição à Autora de determinados encargos e prejuízos, concluindo que se encontram “preenchidos os dois primeiros requisitos relativos à prática de um acto lícito, adoptado com a finalidade de satisfação do interesse público/geral”.

E “Relativamente ao pressuposto da existência de nexo causalidade entre o acto e o prejuízo”, também considerou que “é de entender no sentido da sua verificação, por os encargos e prejuízos que a Autora invoca e se encontram demonstrados em juízo, terem sido produzidos por causa da ordem e determinação directa e exclusiva do Réu, que levou à destruição de produtos que se encontravam congelados”.

A sentença recorrida considerou também que os encargos e prejuízos sofridos pela Autora em consequência da actuação lícita do Estado satisfazem os requisitos da especialidade (prejuízos que não são impostos à generalidade das pessoas, “mas a pessoa certa e determinada em função de uma relativa posição específica”) e da anormalidade (prejuízos de elevada gravidade/onerosidade, que ultrapassam “os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração") e que, por conseguinte, são danos indemnizáveis pelo Réu.

Até aqui o Recorrente não assaca qualquer erro de julgamento à sentença, pelo que, em sede do presente recurso, nada há a dizer ou a acrescentar ao entendimento geral nela vertido sobre a verificação dos requisitos previstos no art. 9º do DL 48 051 para a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por facto lícito de gestão pública, em que foi subsumido o caso sub judice.

Porém, o Recorrente já não se conforma: por um lado, com os critérios aplicados na determinação do quantum indemnizatório; e, por outro, com o entendimento de que, no caso específico da emissão pela Autora de “Notas de Crédito” a favor de alguns dos seus clientes, o seu montante seja um prejuízo decorrente directamente do despacho ministerial de 16-03-2003, ou seja, que interceda o necessário nexo de causalidade entre o facto lícito do Recorrente e esse específico prejuízo.

São, pois, estas as duas questões que há que dilucidar no presente recurso.

Sobre elas a sentença em crise considerou designadamente o seguinte:

«Perante todo o exposto, impõe-se agora analisar sobre os termos do dever de indemnizar.

Nos termos do artigo 563º do Código Civil, a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão.

(…) o Réu ordenou a destruição dos produtos, desconhecendo se os mesmos estavam ou não contaminados com resíduos de nitrofuranos, acarretando à Autora um prejuízo de 3. 175. 083,67 (€ 2.393.978,16 relativos aos bens destruídos, decorrente do cumprimento da ordem de destruição; € 480.520,36 relativos aos custos com a conservação dos bens nas câmaras de congelados;

€ 132. 664,12 relativos à operação de destruição, decorrente da laboração da Fábrica e € 167.920,94, referente aos custos suportados com as notas de créditos emitidos a favor de clientes).

Por outro lado, nos termos do art. 564º do CC, o dever de indemnizar compreende não só o prejuízo causado, como os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão.

(…) Logo, também é devida a indemnização por aquilo que a Autora deixou de ganhar por não ter comercializado os produtos congelados, previamente aprovados para consumo e que foi obrigada a destruir sem qualquer análise», no montante de “€ 291.365,64”.

«Pelo que, tendo sido dados por provados todos os pressupostos da responsabilidade civil por factos lícitos, nada obsta à condenação do Réu, Estado português, no montante indemnizatório peticionado, em 3.466.449,22.»

Em conformidade, a sentença condenou o Réu a pagar à Autora:

- Por danos emergentes, 3. 175. 083,67 €;

- Por lucros cessantes, 291 365,64 €.

*

Por imposição lógica, vejamos em primeiro lugar se assiste razão ao Recorrente quanto à invocada inexistência de nexo causal entre a proibição de comercialização e subsequente destruição da carne congelada de aves, com data de produção anterior a 14-03-2003, e os custos suportados com “Notas de Crédito” emitidas a favor de clientes da Recorrida, a quem esta tinha já vendido parte dessa carne quando foi emitida aquela ordem ministerial.

A sentença a quo incluiu o montante dessas “Notas de Crédito”, num valor total de € 167.920,94, na indemnização em que condenou o Recorrente, ou seja, considerou que esse encargo constituiu um prejuízo causado à Autora pela actuação lícita do Estado e seus agentes.

Da factualidade apurada [designadamente nas alíneas CC), QQ), RR), SS), TT), UU), VV)], resulta, em síntese, que a emissão de “Notas de Crédito” naquele valor total, a favor de alguns clientes, se ficou a dever ao facto de a ora Recorrida ter assumido os custos decorrentes da inutilização de bens que aqueles lhe haviam adquirido e da compensação por terem ficado privados desses bens.

Como vem sendo reconhecido, o nexo de causalidade entre a actuação administrativa lícita e o dano surgido na esfera jurídica do particular não deve fixar-se exclusivamente em termos de “adequação concreta entre o facto e o dano”, mas também “em termos de imediatividade entre um certo facto e um determinado dano” (cfr., entre outros, António Dias Garcia, in “Da Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e Demais Entidades Públicas”, coordenação de Fausto Quadros, pág. 215).

Ora, é relativamente àquele montante de € 167.920,94 que o Recorrente defende que, não resultando “da matéria de facto provada que o Réu tenha dado ordens à Autora para emitir notas de crédito”, não existe um nexo causal adequado e imediato entre a determinação ministerial que conduziu à destruição da carne congelada de aves (frango, galinha, perú e codorniz) e o custo suportado pela Recorrida com aquela emissão.

Consideramos que assiste aqui razão ao Recorrente. Mas vejamos em que assenta este entendimento.

A determinação do MADRP, de proibição da comercialização e subsequente destruição da carne de aves congeladas de origem nacional com data de produção anterior a 14/03/2003, teve por destinatários os vários operadores económicos (cfr. al. P) da factualidade apurada) que intervêm na cadeia de produção, transformação e distribuição dos produtos em causa (aviários, matadouros, estabelecimentos retalhistas e de restauração), só podendo a Autora pretender ser ressarcida dos prejuízos que, em consequência do despacho ministerial de 16-03-2003, adequada e imediatamente se produziram na sua esfera jurídica.

Na verdade, no caso de actos administrativos dirigidos a vários destinatários, como acontece com o referido acto ministerial, “os sacrificados são todos os destinatários do acto e, por conseguinte, todos prejudicados imediatos”, aos quais se impõem iguais efeitos prejudiciais (cfr. J. Gomes Canotilho in “O Problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos” Coimbra, 1974, pag. 320).

Ora, as referidas “Notas de Crédito” respeitam a produtos que já haviam sido vendidos pela Recorrida a clientes quando foi proferido aquele despacho ministerial, tendo sido a decisão da Recorrida, de assumir o custo decorrente da inutilização de bens que já não eram seus ou de suportar o encargo de compensar os bens de que alguns clientes ficaram privados em consequência do referido despacho, que constituiu a causa adequada e imediata do prejuízo em análise [cfr. designadamente alíneas [QQ), RR), SS), TT), UU) e VV) da factualidade apurada].

Foi essa sua decisão, cuja motivação nem sequer foi invocada ou explicada pela Autora, ora Recorrida, a causa que determinou a parcela do prejuízo consubstanciado no valor das “Notas de Crédito” emitidas a favor de alguns dos seus clientes.

Na verdade, os custos da destruição ou a privação de bens dos clientes não constituem danos causados à própria Recorrida, mas a outros operadores económicos também visados com o despacho ministerial – cujos danos poderiam ter sido reclamados pelos respectivos lesados ao lesante (Estado), sendo o eventual direito de indemnização de cada um deles sujeito à verificação dos pressupostos da responsabilidade do Estado por facto lícito de gestão pública, maxime o requisito da anormalidade do dano sofrido (cfr. art. 9º do DL 48 051).

Por conseguinte, a causa adequada e imediata do invocado prejuízo de € 167.920,94, resultante da emissão de “Notas de Crédito” a favor de alguns dos clientes visados com o despacho ministerial, foi a assumpção pela Recorrida de custos da destruição e da privação de bens de clientes seus, prejuízos que foram adequada e imediatamente causados a estes pelo despacho ministerial e não à Recorrida.

Daí que entendamos não se verificar o nexo de causalidade entre o despacho ministerial e esse prejuízo para a Recorrida, procedendo deste modo as conclusões 8ª e 9ª, 2ª parte, das alegações do Recorrente.

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Como se referiu supra, o Recorrente também não se conforma, na determinação do quantum indemnizatório, com a aplicação dos critérios previstos nos artigos 562º e 564º do Código Civil ao caso presente de responsabilidade civil extracontratual por facto lícito de gestão pública.

Sustenta que a “Indemnização justa” em relação a facto lícito será encontrada pelo valor dos danos especiais e anormais que tenham sido causados pelo facto impositivo do sacrifício – artigo 9º do Decreto-Lei 48 051, de 21/11/1967, havendo que ponderar, no cálculo desse valor, para além das circunstâncias exteriores ao dano, o risco próprio da actividade de que o proprietário não pode libertar-se e que justifica que a indemnização se afaste do valor real do mercado, convindo salientar, no caso sub judice, que «no âmbito da “crise dos nitrofuranos” ocorreu uma quebra do mercado».

Temos, assim, que o Recorrente não concretiza qualquer objecção relativamente aos montantes indemnizatórios que foram fixados para ressarcir a Recorrida pelos encargos que esta suportou com a conservação dos bens nas câmaras de congelados e com a operação da sua destruição (decorrente da laboração da fábrica de transformação de subprodutos para esse efeito), calculados respectivamente em € 480.520,36 e € 132.664,12 [cfr. alíneas KK), LL), MM), NN), OO) e PP)], pelo quanto a estes valores nada há a acrescentar.

Resolvida que ficou a questão das “Notas de Crédito”, neste momento a discordância do Recorrente com a sentença recorrida cinge-se ao valor fixado para ressarcimento dos danos consubstanciados na perda da mercadoria destruída e ao valor atribuído por lucros cessantes (o que a Recorrida deixou de poder ganhar com comercialização desses bens), fixados pelo tribunal a quo respectivamente em € 2.393.978,16 e 291 365,64€.

A sentença a quo considerou que o valor da mercadoria/bens destruídos em consequência da ordem de destruição ascendeu a € 2.393.978,16, calculado com base no valor das existências inscritas na contabilidade da Autora em 31-12-2002, ou seja, calculado com base no custo de produção dessa mercadoria e não no preço de mercado, conforme se impõe concluir da interpretação conjugada da factualidade provada nas alíneas II), JJ), LLL) e MMM).

O laconismo das alegações do Recorrente não permite perceber com clareza o seu pensamento, pelo que arriscamos crer que terá pretendido dizer que esse prejuízo deveria ter sido calculado com base num valor inferior ao valor real de mercado, por um lado por ter ocorrido uma “quebra de mercado” e, por outro, por parte do prejuízo decorrente da apreensão e destruição da mercadoria caber no âmbito do risco próprio da actividade da Recorrida (conjugação das 3ª e 4ª conclusões da sua alegação).

Esta argumentação vem referida pelo Recorrente sem qualquer explicação ou indicação da matéria de facto em que se suporta.

Porém, sempre se dirá que a “quebra de mercado” decorrente da crise de nitrofuranos não pode fundamentar uma indemnização inferior ao valor real da mercadoria destruída, porque, não tendo ficado provado que os bens estivessem contaminados, tratando-se de bens congelados com um prazo de validade não inferior a um ano e tendo o mercado do consumo de aves recuperado totalmente cerca de seis meses após o despacho de 14-03-2003, tal “quebra de mercado” não permite concluir que, se a mercadoria não tivesse sido destruída, a sua venda pela Recorrida teria de ser feita a preços inferiores ao preço real de mercado (note-se que, no caso sub judice, o valor até foi calculado com base no custo de produção) [(cfr. alíneas O), HH), EEE) e KKK) da factualidade apurada)].

Quanto ao segundo argumento invocado, embora sem qualquer explicação, pelo Recorrente, julga-se que o mesmo pretende dizer que a Recorrida deve suportar uma parte do prejuízo por desenvolver uma actividade de risco potencial que também é beneficiada pela medida ministerial que levou à destruição dos bens.

Tal como já foi referido no Ac. do TCAN de 15-07-2011, Proc. nº 991/05, confirmado pelo Ac. do STA de 28-02-2012, proc. nº 1077/11, em situação em tudo idêntica à dos presentes autos, não se tendo apurado que os produtos apreendidos e destruídos estivessem contaminados, nem sequer tendo sido feita, no caso, qualquer análise aos mesmos a motivação do acto lesivo foi meramente preventiva [cfr. factualidade apurada nas alíneas WW), XX), YY) e ZZ)], o que, contrariamente ao que vem sustentado pelo Recorrente, “milita a favor da justiça de uma reparação integral do prejuízo”.

Assim sendo, o cálculo do valor dos bens destruídos com base no custo de produção afigura-se, objectivamente, um critério adequado para determinar o valor do prejuízo especial e anormal efectivamente sofrido pela Recorrida com a perda desses bens, pelo que a sentença em crise não merece qualquer censura na fixação do montante indemnizatório de € 2.393.978,16 para ressarcimento desse dano, improcedendo destarte as conclusões 3ª e 4ª da alegação do Recorrente.

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Por ultimo, depreende-se das conclusões 5ª, 6ª e 7ª, que o Recorrente ainda discorda da sentença na parte em que esta o condena a pagar à Recorrida, a título de lucros cessantes, o montante de € 291 365,64.

Ora, não é nova a questão de saber se a indemnização por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos do Estado e demais pessoas colectivas públicas, no domínio do Decreto-Lei 48 051, abrange, ou não, lucros cessantes.

Com efeito, na vigência deste diploma, que veio a ser revogado pela Lei 67/2007, de 31-12, a resposta não reuniu consenso na doutrina e jurisprudência.

Cremos, no entanto, que, pelo menos tendencialmente, eram mais os que consideravam (expressa ou implicitamente) que, uma vez preenchidos os requisitos da especialidade e anormalidade dos danos imediatamente causados pelo acto lícito da administração, os danos deviam ser integralmente reparados segundo os critérios gerais dos artigos 562º e segs do Código Civil (cfr. exemplificativamente, na doutrina, António Dias Garcia, ob. cit. , pág. 209, e, na jurisprudência, os Acórdãos do TCAS , 15-04-2010, proc. 2065/06, de 1-03-2012, proc. 7528/11, 4-10-2012, proc. 5204/09, (em que também fomos relator), todos consultáveis em www.dgsi.pt).

Pelo contrário, outros sempre entenderam ou passaram a entender (pouco antes ou com a entrada em vigor da citada Lei 67/2007) que, no domínio do DL 48 051, a indemnização por facto lícito de gestão pública devia ser reduzida à mera compensação dos sacrifícios sofridos, dela ficando excluídos os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão (lucros cessantes).

Não há dúvida que, com a entrada em vigor da Lei 67/2007 (na doutrina já a partir dos trabalhos preparatórios da reforma), o art. 16º deste novo diploma (arrumado no final do diploma e num capítulo autónomo) ao mandar atender, para cálculo da indemnização, designadamente, ao “grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado”, sustenta, objectivamente, o entendimento de que a indemnização por prejuízos decorrentes de facto lícito não abrange os lucros cessantes. A este respeito Carlos Cadilha, in Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e de demais Entidades Publicas, Anotado, 2008, pág. 364, refere que a “…alusão ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse em causa parece permitir reportar o quantum indemnizatur ao valor da desvantagem patrimonial que tenha incidido sobre bens materiais, ou ao nível de diminuição da capacidade (…). Referindo-se, porém, ao conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado, pretende-se, limitar o montante indemnizatório às consequências imediatas da perda da disponibilidade do bem ou da sua limitação, excluindo quaisquer efeitos indirectos, como ganhos que se frustraram em consequência da lesão”.

Porém, não entraremos em consideração com o novo regime jurídico, que seguramente apela a considerações que não podem ser tidas em conta na vigência do diploma aplicável ao caso.

23

No domínio do Decreto – Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, a responsabilidade por actos administrativos e actos materiais lícitos está configurada como uma das modalidades da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, em que os danos especiais e anormais imediatamente decorrentes de acto administrativo legal ou acto material lícito de gestão pública, segundo os critérios gerais dos artigos 562º e segs do Código Civil, são susceptíveis de integral reparação tal como acontece com os danos decorrentes de factos ilícitos e culposos, por ser naquelas disposições que estão contemplados os critérios de determinação do quantum indemnizatório do regime geral da responsabilidade civil extracontratual, sem distinção entre a origem do dano ou da natureza do facto.

Posto isto, considerando a factualidade que consta das alíneas KKK), LLL) e MMM) e o disposto nos artigos 562º e 564º do C.C., a sentença também não merece censura ao incluir o montante de € 291 365,64, a título de lucros cessantes, na indemnização arbitrada à Recorrida, improcedendo, por conseguinte as conclusões 5ª, 7ª, e 9ª, 1ª parte, do Recorrente.

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Em face do que ficou exposto é de conceder parcial provimento ao recurso, fixando-se o quantum indemnizatório em que o Estado Português fora condenado na sentença recorrida (€ 3.446.449,22) em € 3.298.528,28.

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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em:

- Conceder parcial provimento ao recurso interposto pelo Estado Português e reduzir a condenação deste na indemnização a pagar à A……….. A…………, SA, para o montante total de 3. 298.528,28 (três milhões, duzentos e noventa e oito mil, quinhentos e vinte e oito euros e vinte e oito cêntimos), acrescido dos juros correspondentes, absolvendo o Estado da restante parte do pedido em que foi condenado na sentença recorrida.
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Custas pelo Recorrente e Recorrida, respectivamente na proporção de 5/6 e 1/6, beneficiando o primeiro de isenção tributária.
Lisboa, 11 de Abril de 2013
António Vasconcelos
Paulo Gouveia
Cristina dos Santos