| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2.º Juízo, do Tribunal Central Administrativo Sul
I. Relatório
O presente recurso jurisdicional, no qual é Recorrente Q……, SA, e Recorrido o MUNICÍPIO DE CASCAIS, vem interposto do despacho saneador-sentença, proferido pelo TAF de Sintra, em 03.072009, que, no âmbito de ação administrativa comum intentada pela aqui Recorrente e por Q……, SGPS, SA, contra o aqui Recorrido, decidiu julgar:
- procedente a exceção de ilegitimidade ativa de Q……., SGPS, SA, absolvendo o R. da instância quanto ao pedido por esta formulado;
- improcedente o erro no tipo e forma do processo;
- corrigir o valor da causa para €30.000,01;
- improcedente a ineptidão parcial da petição inicial, quanto ao 2º pedido;
- improcedente a pretensão formulada nos autos pela A. Q……, SA.
A Recorrente conclui as suas alegações como se segue:
“i. A sentença é ilegal, no que respeita à decisão sobre a matéria de facto, por não terem sido dados como provados factos que importam à discussão e à decisão da causa;
ii. O Tribunal não deu como provado: (a) que o R. procedeu à construção (ainda que parcial) do passeio pedonal no troço de costa Guincho-Guia, na UOPG8 8 do POOC Sintra-Sado, antes da aprovação do Projecto de Requalificação previsto para a UOPG8; (b) que "Aos 23JUN06, o Senhor Vice-presidente da CMC licenciou o projecto de alteração/ampliação do antigo restaurante R……, sito no lugar da C……, na UOPG8 do POOC Sintra-Sado, pertencente à C…… -Sociedade ……., S.A.".
iii. A sentença enferma, pois, de ilegalidade no que respeita à decisão da matéria de facto, por violação, designadamente, do disposto no arts. 511°, 6590 e 660°, ambos do CPC.
iv. O Tribunal a quo fundamenta a sua decisão de indeferimento do primeiro pedido no facto de se tratar de área abrangida pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado (POOCSS, aprovado pela RCM n° 86/2003, de 25JUN), mais concretamente na UOPG8 - troço de costa Guincho-Guia, e ao abrigo do disposto nos arts. 74°, n°1, al. a), e 82° do Regulamento do POOCSS, do art. 03° do DL n° 380/99, e do art. 68°, al. a), do DL n° 555/99, por o R. estar impedido de licenciar até à aprovação do Projecto de Requalificação.
v. Tal interpretação da lei é errada e não pode proceder, pois a restrição prevista no art.74° do Regulamento do POOCSS tem que ser qualificada como medida preventiva.
vi. É juridicamente inaceitável e impossível a restrição indefinida de direitos.
vii. Os casos de compressão de tais direitos apenas são admitidos temporariamente - e, ainda assim, sujeitos a indemnização (cfr. art.116° do citado DL n° 380/99, de 22SET (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT, com redacção dada pelo DL n°46/09, de 20FEV).
viii. E, ainda assim, tendo tal restrição que constar de norma expressa e inequívoca.
ix. As medidas preventivas vêm previstas nos arts. 107° e ss. do RJIGT.
x. As medidas preventivas têm um carácter temporário, a ser fixado no acto que as preveja, não podendo ser superior a 2 anos, prorrogável por mais um quando tal se mostre necessário, sendo que, se nada for estabelecido a esse respeito, vigoram por um ano prorrogável por seis meses.
xi. As restrições preventivas previstas no art. 74° do Regulamento do POOCSS caducaram um ano após a sua entrada em vigor, i.e., 30JUN2004.
xii. O que significa que, neste caso e desde essa data, o art. 74° do POOCSS não poderia justificar a recusa de emissão de licenças ou autorizações.
xiii. Consequentemente, a sentença recorrida é ilegal por violação do art.º74° do Regulamento do POOCSS, dos arts.103°, e 107° e ss., do DL n° 380/99, e o art. 68°, al. a), do DL n° 555/99.
xiv. Antes de mais, não tem o Tribunal a quo razão ao afirmar que a A. deveria ter ampliado a matéria de facto e que, por não tê-lo feito, sempre estaria impedido de conhecer da realidade actual.
xv. O art. 663° do CPC, manda atender, na sentença, aos factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da acção, de modo a que a decisão corresponda à situação existente no momento do encerramento da discussão (n°1), e que são atendíveis os factos que, segundo o direito substantivo aplicável, tenham influência sobre a existência ou conteúdo da relação controvertida (n° 2).
xvi. Tal como o Tribunal, sem que qualquer das Partes tivesse requerido a ampliação, entendeu dar como provados factos novos relativamente à data da entrada da acção em juízo - factos II) JJ) e KK).
xvii. Assim, apesar de o Tribunal a quo não ter indeferido, aparentemente, o pedido com esse fundamento, sempre o mesmo seria ilegal por violação do artº663° do CPC.
xviii. Há decisões contraditórias na sentença, pois se, por um lado, se afirma que "é possível conhecer neste despacho [saneador] do pedido formulado na acção, desde que para tanto o processo forneça todos os necessários elementos. / O que sucede e passamos a fazer, conhecendo de imediato a pretensão da Autora" (pág. 9 da sentença, in fine).
xix. Por outro, o Tribunal a quo indefere o pedido da A. por considerar que não possui todos os elementos necessários para decidir do pedido de condenação do R. a licenciar os projectos.
xx. A sentença é ainda ilegal pois que se, por um lado, nela se reconhece que a A. alegou, no art.38° da p.i., que se encontram emitidos todos os pareceres legalmente necessários, e o R. não infirmou tal alegação, o Tribunal deveria ter considerado provado que assim era ou, no mínimo, deveria ter pedido esclarecimentos ao R. quanto a tal circunstância.
xxi. Não é pelo facto de se estar no âmbito de uma acção administrativa comum, à qual são subsidiariamente aplicáveis as regras do processo civil, que deixa de se aplicar o disposto nos arts. 2°, 3°, 8°, do CPTA, ou mesmo o disposto nos arts. 264°, 265° e 266° do CPC.
xxii. Mesmo que se entenda existir uma causa de pedir mais abrangente do que se se tratasse de um pedido de intimação a proceder a licenciamento urbanístico, então carecia de ter trazido a juízo também a factualidade para aferir da verificação dos pressupostos jurídicos para condenação do réu a proferir acto de licenciamento/autorização, deveria o Tribunal a quo, mesmo estando no âmbito de uma acção administrativa comum, ter em consideração o disposto no art. 88° do CPTA e o art. 508° do CPC, formulando convite ao aperfeiçoamento do articulado.
xxiii. Mesmo que o Tribunal entendesse não ter elementos e/ou poderes para condenar o R. a licenciar os projectos, deveria ter feito aquilo que afirmou poder fazer, que seria condenar o R. "a apreciar os processos camarários da Autora.".
xxiv. A sentença recorrida é ilegal, por violação dos arts. 2°, 3°, 8° e 88°, do CPTA, e dos arts. 264°, 265°, 266°, 508° e 663° do CPC.
xxv. A sentença é ilegal ao indeferir o segundo pedido de condenação, desde logo por contradição entre a matéria de facto e a decisão.
xxvi. É próprio Tribunal que dá como provado que, a 23ABR e 28DEZ07, a A. interpelou o R. para cumprir o Contrato (factos Y) e EE)).
xxvii. Se a A. interpela o R. para cumprir o Contrato, mesmo que o haja suspendido unilateralmente, significa que, estando o mesmo apenas suspenso e não resolvido, a A. fez com que o mesmo voltasse a produzir efeitos. O Contrato deixou, pois, de estar suspenso.
xxviii. Estando o Contrato a produzir os seus efeitos, cabia ao R. dar cumprimento à suas obrigações contratuais, não se justificando o recurso à via expropriativa.
xxix. Existe, pois, fundamento para que seja dado provimento ao 2° pedido de condenação formulado pela A.
xxx. A sentença é ilegal por violação, designadamente, do disposto nos arts. 659° a 661°, do CPC.”
O Recorrido contra-alegou, concluindo o seguinte:
“A. Carece totalmente de fundamento o Recurso interposto pela Autora-Recorrente contra a douta Sentença recorrida.
B. Com efeito, inexiste qualquer erro da decisão recorrida quanto à matéria de facto, quer porque a matéria de facto a que alude a A. Recorrente, ou não foi alegada, aquela que o foi não foi admitida pelo R. Recorrido, e, em todos os casos, é factualidade irrelevante para a decisão da questão de direito trazida a juízo pela A. no seu petitório e causa de pedir respectiva.
C. Por outro lado, a douta Sentença recorrida NÃO viola os art.°s 2°, 3°, 8°, 88° do CPTA nem os art.°s 264°, 265°, 266°, 508° e 663° do CPC...
D. Inquinada estaria, isso sim, de violação de lei e de nulidade, se tivesse decidido como pretende a A. Recorrente no seu recurso... é que não só violaria o princípio do dispositivo, como violaria o princípio da preclusão, e incorreria em nulidade por conhecer de factos que lhe não era possível conhecer, e deferiria pedido que nenhuma parte lhe tinha formulado.
E. A Sentença recorrida NÃO viola os art.°s 659° a 661° do CPC.
F. Violá-los-ia, isso sim, se tivesse decidido como agora pretende a A. Recorrente, com a mesma consequência de nulidade atrás invocada.”
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.* II. Objeto do recurso
O presente recurso tem por objeto apenas a parte do despacho sanenador-sentença recorrido que julgou improcedente o pedido da Autora de condenação do Município Recorrido a executar o contrato celebrado com a QM a 20.01.2006, licenciando/autorizando a execução dos projetos constantes dos processos camarários n.ºs U-….e U-….e a abster-se de expropriar as parcelas de terreno pertencentes à QM que sejam necessárias à execução do Passeio Pedonal Guia-Guincho enquanto não cumprir o citado contrato de 20.01.2006.
As questões a decidir, tal como delimitadas pelas conclusões das alegações da Recorrente,são as seguintes:
a) “Ilegalidade” da decisão sobre a matéria de facto;
b) Ilegalidade do indeferimento do pedido de condenação do Município Recorrido a executar o contrato;
c) Ilegalidade do indeferimento do pedido de intimação do Município Recorrido a abster-se de expropriar as parcelas de terreno pertencentes à A./Recorrente.
* III. Factos
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
A) A Q….. é actualmente - e a Q…SGPS foi-o até 29.12.2006 -proprietária e legítima possuidora de dois prédios rústicos sitos nos lugares do C…… e de O….., entre a Estrada Nacional, n°247 (actualmente Av Nossa Senhora do Cabo) e o mar, descritos na 1a Conservatória do Registo Predial de Cascais sob as fichas n°…./0… e …./0…. - ver docs n°1 e 2 juntos com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
B) Direito de propriedade que, num trato sucessivo, remonta a 1811, conforme resulta da sentença do 11° juízo cível de Lisboa, de 14.7.1976 e do despacho de 5.4.1978, do Tribunal da Relação de Lisboa (desde então transitada em julgado) - ver doc n° 3 junto com a petição inicial.
C) Aos 22.12.2003 foi publicado no Diário da República, n° 294, II série, Apêndice n° 190, o anúncio n° 40/2003 referente à deliberação que determinava a elaboração do Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço de Costa Guincho - Guia, em Cascais - ver doc n° 4 junto com a petição inicial.
D) Os prédios identificados em A) estão inseridos na área territorial abrangida pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra - Sado - área de protecção parcial do Tipo I na UOPG8 - Troço Guincho - Guia - por acordo e does juntos aos autos.
E) Aos 11.2.2004 a Q..SGPS, na qualidade de proprietária dos dois identificados prédios, sitos no Troço de Costa Guincho - Guia, ou seja, na UOPG 8 do POOC Sintra - Sado (aprovado pela RCM n° 86/2003, de 25.6) dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais um requerimento alertando para a necessidade de a Câmara Municipal de Cascais dever contactar/ notificar formalmente a requerente a fim de, em estreita colaboração, serem equacionadas as várias soluções possíveis no âmbito da elaboração do Projecto de Requalificação - ver doc n°5 junto com a petição inicial.
F) A 19.3.2004, pelo ofício n° 14726, o Presidente da Câmara Municipal de Cascais manifestou à Q..SGPS a intenção de «lançar um passeio pedonal entre a Guia e o Guincho» - ver doc n°6 junto com a petição inicial.
G) mostrando-se conhecedor dos projectos e propostas que a Q..SGPS tinha para os seus prédios.
H) e mostrando disponibilidade «para considerar a subscrição de um protocolo ou outro instrumento jurídico apropriado que a vossa empresa nos queira propor e traduza, por um lado, a vossa concordância da construção do passeio marítimo e, por outro lado, que defina os parâmetros da construção pretendida, das cedências à Câmara previstas, para além de outras considerações julgadas úteis no quadro do projecto de requalificação e valorização em causa» - ver doc n° 6 junto com a petição inicial.
I) Por ofício n°41626, de 8.9.2004, o Presidente da Câmara Municipal reiterou a proposta anteriormente formulada no sentido de ser celebrado o protocolo com a Q..SGPS - ver doc n°7 junto com a petição inicial.
J) A 17.9.2004 a Q..SGPS dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais uma carta, na qual, além de realçar a patente contradição residente no facto de a Câmara Municipal de Cascais pretender lançar o Passeio pedonal sem que estivesse aprovado o Projecto de Requalificação da UOPG8, por um lado, e, por outro, invocando a falta da aprovação do Projecto de Requalificação da UOPG, não poder aprovar as obras de requalificação da edificação existente num dos seus prédios.
K) se manifestou a disponibilidade «para de imediato celebrar instrumento legal, a definir, do qual resulte a nossa autorização para a CMC executar o Passeio Pedonal Guia - Guincho se, à remodelação da edificação existente a Nascente do Cabo - Raso para restaurante, a Câmara e o Parque Natural de Sintra - Cascais aplicarem critérios em tudo idênticos aos que a si próprios aplicam, pondo-se termo a uma discriminação processual insustentável» - ver doc n° 8 junto com a petição inicial.
L) Por ofício n°43326, de 21.9.2004, o Presidente da CMC informou a reformulação do projecto do Passeio Pedonal de forma a integrar outros equipamentos incluindo os projectos da Q..SGPS - ver doc n°9 junto com a petição inicial.
M) Por ofício n° 55254, de 7.12.2004, o Presidente da CMC veio solicitar que a Q..SGPS se pronunciasse, até 23.12, sobre o Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental e Passeio Pedonal - ver doc n°10 junto com a petição inicial.
N) informando «que esta Câmara está disponível para licenciar a reabilitação do edifício existente no local, nos termos previstos no POOC», tendo para o efeito obtido uma deliberação do Parque Natural de Sintra - Cascais - ver doc n°10 junto com a petição inicial.
O) A 17.12.2004 a Q..SGPS dirigiu ao Presidente da CMC uma carta, afirmando que se encontrava em condições de, até 15.1.2005, entregar na CMC e no Parque Natural de Sintra - Cascais o projecto de licenciamento de arquitectura do restaurante a desenvolver sobre o viveiro B……, bem como a minuta de contrato/ proposta pelo qual a Q..SGPS cederia ao Município diversas parcelas de terreno de que era proprietária no troço de costa Guia - Guincho, a fim de a CMC poder construir o Passeio Pedonal - ver doc n° 11 junto com a petição inicial.
P) A 15.4.2005, mediante o requerimento registado sob o n°U - 6192, a Q..SGPS, ao abrigo do art 74° do Regulamento do POOC Sintra - Sado, apresentou na CMC um Projecto de Intervenção, visando a Requalificação e Valorização Ambiental das Parcelas da sua propriedade sitas na UOPG8, os identificados prédios n° 0…. e 0…. - ver doc n° 12 junto com a petição inicial.
Q) Na mesma data, 15.4.2005, mediante o requerimento registado sob o n° U - 6194, a Q..SGPS apresentou na CMC um projecto de arquitectura de edificação destinada a estabelecimento de Restauração com Espaço destinado a Dança, sita no prédio descrito sob a ficha n° 0…., no lugar do C…., inserido na UOPG8 - ver doe n° 13 junto com a petição inicial.
R) A 19.4.2005, pelo requerimento n°E - GABMUNIC/4013/05, a Q..SGPS apresentou uma minuta de contrato a celebrar que viabilizaria desde logo a cedência imediata das parcelas necessárias à execução do Passeio Pedonal - ver doc n° 14 junto com a petição inicial.
S) A 6.10.2005, a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra - Cascais deliberou no sentido de reconhecer a viabilidade do projecto consubstanciado no processo camarário n°U - 06194, condicionada a aprovação do acordo Q..SGPS/ CMC, à revisão dos aspectos referidos na informação técnica e a uma nova deliberação da CDPNSC habilitante do licenciamento - ver doe n° 15 junto com a petição inicial e doc n° 7 junto com a contestação.
T) A 20.1.2006 a Q...SGPS e o Município de Cascais celebraram um contrato, no qual foram fixados direitos e obrigações recíprocos, que, no essencial, são os seguintes, previstos na cláusula 2ª:
«1. Com a celebração do presente contrato:
a) a Q.., na sua qualidade de proprietária dos prédios identificados na cláusula anterior, autoriza o Município a realizar nas áreas C - 1a, C -1b, c - 1c, C - 1d, C - le, C - 1f C - 1g e C - 2a ... as obras de execução do Passeio Pedonal, conforme projecto;
b) O Município compromete-se a:
i. viabilizar os projectos pendentes para a área a que se referem os considerandos viii e ix, no respeito pelas disposições legais aplicáveis o que inclui as necessárias diligências relativamente à obtenção de pareceres que se revelem necessários junto das entidades externas competentes, designadamente o Instituto da Conservação da Natureza e ou a Comissão Directiva do PNSC;
ii. providenciar junto das entidades competentes, designadamente as expressamente referidas no número anterior, para que sejam cumpridas todas as normas legais e regulamentares no que respeita à situação urbanística, comercial, sanitária na área referida na al a) da cláusula 1ª nomeadamente visando a respectiva requalificação ambiental, para os efeitos do número anterior, intervir junto das entidades externas ao município, designadamente da autoridade concelhia de saúde e dos ministérios da tutela, em especial os do ambiente e da indústria, além da Comissão Directiva do PNSC, no sentido de estas respeitarem e fazerem aplicar as normas legais e regulamentares.
2. A QM cederá gratuitamente ao Município a propriedade de parte do prédio C - 1 ...e de todo o prédio C - 2 ..,, logo que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições:
a) seja aprovado o Projecto de Intervenção, referido no considerando viii
b) seja emitido o alvará de obras no âmbito do Projecto de Remodelação, referido no considerando ix,
c) e entre em vigor o plano ou projecto de requalificação e valorização ambiental da UOPG 8 do POOC, contemplando a salvaguarda dos direitos, interesses e obrigações da Autora e do Município» - ver doc n° 16 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
U) A 8.2.2006 a Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra - Cascais, apreciando os projectos consubstanciados nos processos camarários n°U -06192 e U - 06194, emitiu deliberação habilitante do licenciamento dos mesmos, «considerando o acordo firmado entre a CMC e a Q..SGPS, e o aditamento do projecto de arquitectura», deliberou no sentido de «emitir parecer favorável ao projecto de construção do estabelecimento para restauração, bebidas e dança; emitir parecer favorável ao projecto de intervenção que, tendo sido ainda considerado positivo pela CMC, e tendo presente que o Projecto global inerente à UOPG8 será desenvolvido em estreita colaboração com esta autarquia, permite à Comissão Directiva que se enquadra e íntegra nas acções e intervenções propostas para esta UOPG, reflectindo-se o conteúdo documental do Projecto de Intervenção da UOPG8, em curso» - ver doc n° 17 junto com a petição inicial e doc n° 8 junto com a contestação.
V) A 27.2.2006 a Q..SGPS, na sequência de reunião havida em 24.2.2006 e do que na mesma pôde constatar, suspendeu a eficácia do Contrato por carta dirigida ao Presidente da CMC - ver doc n° 18 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
W) A 23.6.2006, o Vice-Presidente da CMC licenciou o projecto de alteração/ ampliação do antigo restaurante R……, sito no lugar da C……, na UOPG8 do POOC Sintra - Sado, pertencente à C…… - S……, SA - ver doc n° 19 junto com a petição inicial.
X) Por carta datada de 10.7.2006, a Autora propôs ao Réu que proceda à aquisição dos 4 prédios acima referidos (descritos sob as fichas 0…., 0…., 0…. e 0…..), incluindo nessa aquisição todos os artigos urbanos e construções nele contidas, pelo valor global de €: 40.443.499 -ver doc n°1 junto com a contestação.
Y) A 23.4.2007 a Q..SGPS insistiu junto do Presidente da CMC no sentido de dar cumprimento às obrigações contratualmente assumidas a 20.1.2006 - ver doc n° 20 junto com a petição inicial.
Z) A 11.5.2007 a Q..SGPS apresentou na CMC um parecer jurídico subordinado ao tema do licenciamento de projectos na UOPG8 do POOC Sintra - Sado, concluindo no sentido de estarem reunidas as condições, legais e regulamentares, para a CMC licenciar os projectos constantes dos processos camarários n°U-6192 e U-6194- ver doc n° 21 junto com a petição inicial.
AA) A 3.8.2007 a Autora propôs ao Réu que considera a hipótese de o Município nos adquirir os 2 prédios descritos sob as fichas n° 0…. e 0…. ... pelo preço de 45,62 €/m2, no valor total de €: 4.589.077, incluindo-se naquela aquisição e valor, todas as construções neles contidos ver doc n° 2 junto com a contestação.
BB) A 1.10.2007 a CMC, por unanimidade, deliberou sobre uma proposta apresentada pelo seu Presidente, no sentido de:
a) aprovar uma proposta de Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço de Costa Guincho - Guia (UOPG8),
b) remeter a proposta ao Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional para ulterior tramitação;
c) remeter a proposta à Assembleia Municipal, para conhecimento -ver doc n° 22 junto com a petição inicial.
CC) Nesse Projecto de Requalificação aprovado pela CMC encontram-se contempladas as soluções propostas nos projectos consubstanciados nos processos camarários n° U - 06192 e U - 06194, objecto do contrato de 20.1.2006 - ver doc n° 22 junto com a petição inicial e por acordo.
DD) A 27.11.2007, o Réu comunicou à Autora uma proposta de aquisição, por via do direito privado, de duas parcelas de terreno necessárias à execução do projecto municipal denominado «passeio pedonal Guia -Guincho» - ver doc n°3 junto com a contestação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
EE) Em 28.12.2007 a Q..SGPS, dirigindo-se uma vez mais ao Presidente da CMC, interpelou formalmente o Município a dar cumprimento ao contrato, licenciando a execução dos projectos constantes dos processos camarários n° U - 06192 e U - 06194, de que resultaria «a imediata tomada de posse por parte do município das áreas de terreno necessárias à continuação da execução do denominado passeio pedonal Guia -Guincho» — ver doc n° 23 junto com a petição inicial.
FF) Em 29.12.2006 a Q…SGPS vendeu à Q…. o direito de propriedade sobre os supra identificados prédios, cedendo a esta a sua posição no contrato - ver docs n°1, 2 e 24 juntos com a petição inicial.
GG) E a 21.1.2008 a Q..SGPS comunicou formalmente ao Município tal cessão - ver doc n° 25 junto com a petição inicial.
HH) A 10.1.2008 o Presidente da CMC dirigiu à Q..SGPS uma carta, subordinada ao assunto Parcelas de terreno necessárias à execução do projecto municipal denominado Passeio Pedonal Guia - Guincho e processos n° U - 06192/05 e U - 06194/05, na qual reitera que se propõe adquirir pela via do direito privado, mas no âmbito do processo expropriativo, duas parcelas dos prédios identificados em 1., para execução das obras do Passeio Pedonal - ver doc n° 26 junto com a petição inicial.
II) O Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade, pelo ofício n°2072, de 31.3.2008, informou a Câmara Municipal de Cascais da sua concordância com a proposta de projecto elaborada pelo Município aprovou o Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço Guincho/ Guia - UOPG8 do POOC Sintra - Sado - ver doc n° l junto aos autos em 24.6.2008.
JJ) Em 7.4.2008 a Câmara Municipal de Cascais aprovou a versão final do Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço Guincho/ Guia - UOPG8 do POOC Sintra - Sado - ver doc n° 2 junto aos autos em 24.6.2008.
KK) O Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço Guincho/ Guia - UOPG8 do POOC Sintra - Sado foi publicado a 2.3.2009, no Boletim da CMC, disponibilizado no Portal do ICN e no Portal do Município de Cascais - ver comunicação de 13.4.2009.* IV. Direito
a)Decisão sobre a matéria de facto
A primeira questão suscitada pela Recorrente é a da “ilegalidade” do saneador-sentença no que respeita à decisão sobre a matéria de facto, alegando que o Tribunal a quoviolou o disposto nos artigos 511.º, 659.º e 660.º do CPC (na versão anterior à Lei n.º 41/2013, à data em vigor) ao não ter dado como provados os seguintes factos: (a) que o R. procedeu à construção (ainda que parcial) do passeio pedonal no troço de costa Guincho-Guia, na UOPG8 8 do POOC Sintra-Sado, antes da aprovação do Projecto de Requalificação previsto para a UOPG8; (b) que "Aos 23JUN06, o Senhor Vice-presidente da CMC licenciou o projecto de alteração/ampliação do antigo restaurante R……, sito no lugar da C……, na UOPG8 do POOC Sintra-Sado, pertencente à C…… -S……, S.A."
O artigo 685.º-B do CPC, na versão do Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de agosto, à data em vigor (corresponde, com alterações, ao atual artigo 640.º do CPC/2013), aqui aplicável por força do artigo 140.º do CPTA, especifica os ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto, entre os quais consta o dever de, sob pena de rejeição, especificar os concretos meios probatórios que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.
No caso em apreço, a Recorrente limita-se a alegar que os factos acima referidos não constam da matéria de facto provada, omitindo qualquer referência aos meios probatórios carreados aos autos que pudessem impor decisão diversa. O que, só por si, é fundamento de rejeição do recurso nesta parte.
Sem prejuízo, sempre se dirá que a Recorrente labora em erro evidente, uma vez que o facto referido na mencionada al. (b) ("Aos 23JUN06, o Senhor Vice-presidente da CMC licenciou o projecto de alteração/ampliação do antigo restaurante R……., sito no lugar da C……, na UOPG8 do POOC Sintra-Sado, pertencente à C……-S……, S.A.") consta da alínea W) dos factos dados como provados pela decisão recorrida. E no que respeita ao facto referido supra na al. (a) (que o R. procedeu à construção (ainda que parcial) do passeio pedonal no troço de costa Guincho-Guia, na UOPG8 8 do POOC Sintra-Sado, antes da aprovação do Projecto de Requalificação previsto para a UOPG8)constata-se que o mesmo não foi sequer alegado pela A., aqui Recorrente (cfr. artigos 1.º a 31.º da p.i. – fls. 4 e s. dos autos).
Pelo que o recurso deve improceder nesta parte.* b) Indeferimento do pedido de condenação do Município Recorrido a executar o contrato
A Recorrente contesta a decisão recorrida na parte em que indeferiu o pedido de condenação do Município Recorrido a executar o contrato,com os seguintes fundamentos:
Em primeiro lugar, por considerar que a decisão recorrida assentou numa errada interpretação da lei, em violação do artigo 74.º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado (POOCSS), dos artigos 103.° e 107.° e ss. do Decreto-Lei n.º 380/99 e do artigo 68.°/a), do Decreto-Lei n.º 555/99. Entende a Recorrente que as restrições preventivas previstas no artigo 74.° do Regulamento do POOCSS caducaram um ano após a sua entrada em vigor, i.e., em 30.06.2004 e que desde essa data o artigo 74.° do POOCSS não poderia justificar a recusa de emissão de licenças ou autorizações. Pois a restrição prevista no citado artigo 74.º do POOCSS deve ser qualificada como medida preventiva, à luz do artigo 107.° do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 setembro,com as alterações posteriores), pelo que tem carácter temporário; e, além, disso, tratando-se de um caso de compressão de direitos, apenas é admitido temporariamente e, ainda assim, sujeito a indemnização, nos termos do artigo 116.º do RJIGT.
Em segundo lugar, por entender que o despacho saneador-sentença ora recorrido violou os artigos 2.°, 3.°, 8.° e 88.°, do CPTA, e os artigos 264.°, 265.°, 266.°, 508.° e 663.° do CPC (na versão anterior à Lei n.º 41/2013). Porque, apesar de o Tribunal a quo não ter indeferido, aparentemente, o pedido com esse fundamento,nos termos do citado artigo 663.º, a sentença devia ter atendido aos factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que se produzam posteriormente à proposição da ação, em vez de ter afirmado que cabia à A. ampliar a matéria de facto. Depois, porque o Tribunal entra em contradição quando, por um lado, afirma que o processo fornece todos os elementos para conhecer do pedido no despacho saneador e, por outro, indefere o pedido da A. por considerar que não possui todos os elementos necessários para decidir do pedido de condenação do R. a licenciar os projetos. Além disso, porque devia ter tido em consideração a matéria alegada no artigo 38.º da p.i. e mesmo que o Tribunal entendesse não ter elementos e/ou poderes para condenar o R. a licenciar os projetos, deveria ter feito aquilo que afirmou poder fazer, que seria condenar o R. “a apreciar os processos camarários da Autora”; e, ainda, porque devia ter tido em consideração o disposto nos artigos 88.° do CPTA e 508° do CPC, formulando convite ao aperfeiçoamento do articulado, se entendia, como entendeu, que a causa de pedir da presente ação administrativa comum era mais abrangente do que um pedido de intimação a proceder a licenciamento urbanístico e carecia que fosse trazida a juízo a factualidade para aferir da verificação dos pressupostos jurídicos para condenação do réu a proferir ato de licenciamento/autorização.
Salvo o devido respeito, as alegações da Recorrente parecem laborar num equívoco quanto ao objeto do presente processo e, consequentemente, quanto ao teor e âmbito da decisão recorrida. Na verdade, a ação intentada pela A., aqui Recorrente, foi uma ação administrativa comum, que visava, nesta parte, a execução do contrato celebrado com o Município Recorrido, exigindo deste a contrapartida a que alegadamente se havia comprometido, de aprovar os dois projetos apresentados pela sociedade Q……. Por isso a questão a decidir era – não diretamente a questão do licenciamento de tais projetos – mas antes averiguar se o Município se encontrava em incumprimento do referido contrato. Ou seja, a ação fundava-se no artigo 406.º do CCiv e não diretamente nas normas que disciplinam os pedidos de licenciamento em causa. Tanto assim que, como bem salienta a decisão recorrida, a A./Recorrente não trouxe aos autos a factualidade necessária para aferir dos pressupostos jurídicos para a condenação do Réu a proferir os pretendidos atos de licenciamento/autorização, apenas dando a conhecer ao tribunal o respetivo número e que “e que o primeiro processo visa a requalificação e valorização ambiental das parcelas da propriedade da Autora, sitas na UOPG8, e que o segundo processo tem por objecto a remodelação do Viveiro da B…… para estabelecimento de restaurante, bebidas e dança”.
Ora, nesta parte, a sentença recorrida conclui que “quando a acção entrou em juízo, não estava em incumprimento do Contrato que celebrou com a Autora, em 20.01.2006, pois o Regulamento do Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço de Costa Guincho - Guia (UOPG8) ainda não estava aprovado e em vigor. O Município não podia aprovar, licenciar ou autorizar os processos n° U - 06192 e U - 06194, sob pena de praticar actos nulos.Então, ocorria impedimento legal a que o Município apreciasse o projecto de intervenção e o projecto de remodelação da Autora.” Ou seja, em conformidade com o pedido formulado pela Recorrente na al. a) da petição inicial e com os fundamentos invocados para o sustentar, não estava em causa saber se os referidos pedidos de licenciamento deviam ser emitidos mas, antes disso, saber se o Município estava a incumprir o invocado contrato.
Feita esta precisão, vejamos com maior detalhe os fundamentos do recurso.* A Recorrente começa por imputar à decisão recorrida a violação do artigo 74.º do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado (POOCSS, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2003); e dos artigos 103.° e 107.° e ss. do Decreto-Lei n.º 380/99; e do artigo 68.°/a), do Decreto-Lei n.º 555/99. Mas na verdade está a suscitar uma questão nova, consistente em saber se as limitações constantes do citado artigo 74.º do Regulamento do POOCSS constituem medidas preventivas, as quais já haviam expirado ou “caducado”, por força do estatuído, designadamente, no artigo 107.º do RJIGT.
Tal questão foi invocada, pela primeira vez, em sede do presente recurso, pois, diversamente do ora alegado, a Recorrente fundamentou o seu pedido de execução do contrato, não no caráter preventivo e eventualmente temporário da medida contida no artigo 74.º do Regulamento do POOCSS (e na sua alegada “caducidade”), mas sim na inaplicabilidade de tal norma aos dois pedidos de licenciamento em causa (cfr. artigos 40.º e s. da petição inicial), por considerar que as obras em causa não estavam abrangidas pelas proibições constantes do citado artigo 74.º do Regulamento do POOCSS.
Assim sendo, o Tribunal a quo não se pronunciou (nem podia, por a mesma não lhe ter sido colocada) sobre tal questão e, consequentemente, não pode este TCAS, em sede de recurso, apreciar ex novo e pela primeira vez tal questão, que não tem natureza superveniente nem é de conhecimento oficioso.Como tem sido reiteradamente salientado na jurisprudência, os recursos são instrumentais ao reexame de questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores e não servem para proferir decisões sobre matéria nova, isto é, que não tenha sido submetida à apreciação do tribunal de que se recorre; além disso,“assume a natureza de questão nova insusceptível de ser conhecida em sede de recurso, toda a matéria que extravase o elenco de fundamentos que suportam a parte decisória da sentença recorrida, delimitada esta pelo objecto do processo, com ressalva das de conhecimento oficioso” (cfr., entre outros, os Acórdãos do TCAS, de 19.05.2005, P. 531/05; de 28.04.2005, P. 06798/03; e de 10.01.2013, P. 09516/12).
Pelo que não pode este tribunal de recurso apreciar ex novo a questão da temporalidade e/ou caducidade das disposições contidas no citado artigo 74.º do Regulamento do POOCSS, quando tal questão – que carece de averiguação de facto e de direito – não foi invocada como fundamento da ação e, como tal, não foi apreciada pelo tribunal recorrido.
Resta dizer que, ainda que assim não fosse, sempre tal questão seria, na data do presente recurso, insuscetível de, só por si, conduzir à procedência da pretensão da Recorrente, uma vez que, como referido na decisão recorrida, foi entretanto aprovado o Regulamento do Projeto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço Guincho/Guia – UOPG8, publicado no Boletim da Câmara Municipal de Cascais, de 02.03.2009.
Pelo que é de manter a conclusão da decisão recorrida no sentido de que, quando a ação entrou em juízo, o Município não se encontrava em incumprimento do contrato celebrado, desde logo porque se encontrava legalmente impedido de autorizar/licenciar as construções em causa, por força do disposto no artigo 74.º do Regulamento POOCSS, porque à data ainda não estava aprovado o citado Regulamento do Projeto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço de Costa Guincho/Guia (UOPG8).* Também não assiste razão à Recorrente quando alega que a decisão recorrida violou os artigos 2.°, 3.°, 8.° e 88.°, do CPTA, e os artigos 264.°, 265.°, 266.°, 508.° e 663.° do CPC (na versão anterior à Lei n.º 41/2013).
É a própria Recorrente que admite expressamente que o tribunal recorrido não indeferiu o pedido com o fundamento que agora impugna, ou seja, que não indeferiu o pedido por falta de elementos fácticos que o sustentassem. Embora aí se refira, a latere, que a factualidade à data da sentença está desatualizada relativamente à que se verificava à data da entrada da ação em juízo e se saliente que a A. não ampliou o pedido em conformidade, o tribunal acaba por concluir que “mesmo que o Tribunal apreciasse a pretensão da Autora à luz da factualidade, entretanto, ocorrida, em virtude da aprovação do Regulamento do Projecto de Requalificação e Valorização Ambiental do Troço de Costa Guincho - Guia (UOPG8), sempre se afirma que com os elementos que constam da acção, o Tribunal não podia proferir um decisão condenatória nos termos que vêm peticionados. Cingindo-se a uma condenação do Réu a apreciar os processos camarários da Autora. O Tribunal não podia condenar o Réu a licenciar/ autorizar os projectos constantes dos processos camarários n°s U-6192 e U-6194, por não dispor de factos para o efeito e porque em matéria de urbanismo sempre a Administração tem de proceder a apreciações técnicas.” E depois, salientando, mais uma vez, que o que estava em causa na ação – de acordo com a delimitação do objeto da mesma feita pela A./Recorrente – era saber se o Município se encontrava em incumprimento do referido contrato, o tribunal recorrido afirmou que “quando a acção entrou em juízo, não estava em incumprimento do Contrato que celebrou com a Autora, em 20.01.2006”. E nesta medida, contrariamente ao alegado pela Recorrente, o tribunal não indeferiu o seu pedido por considerar que não possuía todos os elementos necessários para o decidir, mas sim por considerar não verificado o alegado incumprimento do contrato.
O que desde logo conduz, também, à conclusão de que o despacho saneador-sentença recorrido não contém “decisões contraditórias” entre si, já que, como aí expressamente se afirma, o tribunal recorrido dispunha de todos os elementos para conhecer do mérito do pedido (dos pedidos concretamente formulados pela autora e não de quaisquer outros, não peticionados).
Também não assiste razão à Recorrente quanto alega a suposta desconsideração da matéria alegada no artigo 38.º da p.i. Sobre tal questão lê-se o seguinte na sentença recorrida: “Sobre a apreciação técnica dos projectos entregues, que projectos foram entregues, que decisões administrativas foram proferidas sobre os mesmos, além das do Parque Natural Sintra Cascais, nada foi alegado ou provado. A alegação da Autora, do artigo 38.° da petição inicial, é genérica, sobre a emissão de todos os pareceres legalmente necessários.” O que significa que a A./Recorrente não alegou factos que permitissem dar como provada ou não provada a emissão dos pareceres, limitando-se a uma alusão “genérica” aos mesmos no citado artigo 38.º da p.i.
E aqui chegamos à outra questão colocada pela Recorrente: a da alegada violação das regras processuais que preveem o convite ao aperfeiçoamento, que a Recorrente entende devia ter sido feito, quer quanto à matéria do citado artigo 38.º da p.i., quer quanto à demais factualidade “para aferir da verificação dos pressupostos jurídicos para condenação do réu a proferir ato de licenciamento/autorização”.
Mas sem razão.
Pois o “aperfeiçoamento” ora pretendido pela Recorrente excede largamente o âmbito admissível de um convite aperfeiçoamento, nos termos do disposto, designadamente, no artigo 508.º do CPC, na versão anterior à Lei n.º 41/2013, à data em vigor.Como é sabido, o despacho de aperfeiçoamento – cuja aplicabilidade no âmbito de uma ação administrativa comum não é sequer questionável (cfr. artigos 1.º e 42.º/1 do CPTA) – tem limites inerentes ao respeito pelos princípios fundamentais que regem o processo, nomeadamente, à igualdade das partes,à posição de imparcialidade do juiz e ao principio do dispositivo (entendido este essencialmente na vertente do impulso inicial do processo e da disponibilidade do objeto do processo).
Ora, no caso vertente, o convite ao aperfeiçoamento no sentido pretendido pela Recorrente não visaria apenas corrigir irregularidades ou insuficiências da petição, mas traduziria uma verdadeira reformulação do pedido e da causa de pedir da ação, que, evidentemente, o tribunal estava impedido de realizar. Note-se que, como referido,a causa de pedir da ação e o pedido formulado respeitavam ao incumprimento/execução do contrato celebrado entre as partes e não aos referidos pedidos de licenciamento. Caso o tribunal tivesse convidado a A. a trazer aos autos toda a matéria de facto respeitante a tais pedidos de licenciamento teria largamente extravasado o âmbito de um convite ao aperfeiçoamento, pois estaria a permitir que fosse trazida aos autos matéria que não só não fora minimamente alegada, de forma a puder fundamentar um aperfeiçoamento, como era matéria respeitante a questão que estava para além do pedido e da causa de pedir, tal como delimitados pela autora na petição inicial.
Termos em que improcede o recurso nesta parte.* c) Indeferimento do pedido de intimação do R. Município a abster-se de expropriar as parcelas de terreno pertencentes à A./Recorrente
A Recorrente sustenta a ilegalidade da sentença, também na parte em que indeferiu o segundo pedido formulado na petição, ou seja, o pedido de intimação do Município a abster-se de expropriar as parcelas de terreno pertencentes à A./Recorrente.
Neste ponto, a decisão recorrida tem o seguinte teor:
“Quanto ao 2° pedido, o Réu argui a falta de fundamento legal de tal pretensão. No que se lhe concede razão.
As partes celebraram o Contrato de 20.01.2006.
No contrato, a Autora autorizou o Município a realizar nos prédios da Autora, registados sob as fichas n° 0…. e 0…., as obras de execução do Passeio Pedonal.
Depois, quando, cumulativamente, estivesse aprovado o projecto de intervenção da Autora, emitido o alvará de licença de obras no âmbito do projecto de remodelação da Autora e em vigor o projecto de requalificação e valorização ambiental da UOPG 8 do POOC, a Autora cederia gratuitamente ao município a propriedade de parte do prédio 0…. e a totalidade do prédio 0….. (cfr cláusula 2ª, n° 2).
Porém, em 27.2.2006 a Autora suspendeu a eficácia do contrato de 20.1.2006. O que significa que o Réu ficou sem título para realizar nos terrenos da Autora as obras de execução do passeio pedonal. Tanto assim que a própria Autora, a partir de Julho de 2006, apresentou ao Réu proposta de aquisição por este de vários terrenos, incluindo os prédios registados sob o n° 0…. e 0…..
Pelo que, como o Réu refere, lançou mão dos mecanismos previstos no Código das Expropriações, tendo em vista a aquisição da propriedade dos terrenos necessários à realização das obras de execução do passeio pedonal.
Do assim exposto, não existe fundamento legal para o Tribunal condenar o Réu a abster-se de expropriar as parcelas de terreno pertencentes à Autora, que sejam necessárias à execução do passeio pedonal Guia - Guincho, enquanto não cumprir o contrato de 20.01.2006.”
A Recorrente insurge-se contra esta decisão, defendendo que existe contradição entre a matéria de facto e a decisão, porque o tribunal deu como provado que a A. interpelou o R. para cumprir o contrato (als. Y) e EE) dos factos), pelo que mesmo que o haja suspendido unilateralmente, tal interpelação significa que contrato não estava resolvido e que a A. fez com que o mesmo deixasse de estar suspenso e voltasse a produzir efeitos e assim sendo cabia ao R. dar cumprimento às suas obrigações contratuais, não se justificando o recurso à via expropriativa.
Contudo, não se vislumbra em que medida a sentença recorrida incorre na alega “contradição”. Dos factos provados decorre que a seguir à “suspensão” unilateral do contrato por parte da Recorrente (ocorrida em 27.02.2006), esta propôs ao Município a aquisição, entre outros, dos prédios em causa. Ou seja, tal proposta (que antecede as citadas “interpelações”) já foi feita, pela própria Recorrente, à margem do contrato que havia sido celebrado. E como a sentença recorrida salienta, a“suspensão” do contrato impedia o Município de realizar as obras de execução do Passeio Pedonal que haviam sido autorizadas pela Recorrente no referido contrato. É neste contexto que, posteriormente, o Município propõe à Recorrente a aquisição, pela via do direito privado, mas no âmbito de processo expropriativo, dos terrenos em causa (cfr., nomeadamente, as als. T), V), X), DD) e HH) dos factos).
O entendimento da Recorrente parece fundar-se na ideia de que a eficácia do referido contrato podia ficar na sua disponibilidade, consoante decidisse suspender a vigência do contrato ou interpelar a contraparte ao seu cumprimento. Contudo, em sede contratual, a regra é exatamente a inversa, ou seja, a de que as alterações ao contrato carecem do acordo de ambas as partes e não podem ser efetuadas unilateralmente. Pelo que a “suspensão” do contrato, comunicada unilateralmente pela Recorrente correspondia, na verdade, à afirmação do incumprimento do acordado, não tendo as posteriores “interpelações” a virtualidade de “apagar” esse incumprimento e fazer “reiniciar” unilateralmente os efeitos jurídicos do contrato. Não obstante, mas não menos importante, tal “suspensão” teve, no plano dos factos, a consequência de (contrariamente ao acordado) impossibilitar o Município de efetuar as obras e a consequente necessidade de esta entidade pública utilizar os meios legais ao seu dispor para continuar a execução do referido passeio pedonal nas parcelas de terreno propriedade da Recorrente.
Neste contexto em que, primeiro, ficou sem efeito (pelo menos, no plano dos factos) a autorização que a Recorrente havia contratualmente concedido ao Município para que iniciasse as obras do passeio pedonal nas parcelas de terreno de sua propriedade; e, segundo, ainda continuavam por verificar as condições contratualmente previstas para que ocorresse a cedência gratuita dos terrenos em causa, não se vislumbra qualquer fundamento legal ou contratual para intimar o Município a abster-se de iniciar o processo expropriativo das parcelas de terreno necessárias à construção do Passeio Pedonal Guia-Guincho, como, aliás, bem se decidiu na decisão recorrida.
Improcede, por isso, o recurso na sua totalidade.* V. Decisão
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente.
Lisboa, 20.11.2014
(Esperança Mealha)
(Maria Helena Canelas)
(António Vasconcelos) |
