| Decisão Texto Integral: | Maria ....., com os sinais nos autos, vem impugnar o acto tácito de indeferimento do recurso hierárquico interposto para Sua Exa. o Ministro da Educação do despacho de 20.04.1999 da Directora-geral do DEGRE, concluindo como segue:
1. A recorrente tem o Curso do Magistério Primário;
2. Leccionou na qualidade de professora primária pelo período de 7 anos e 150 dias( cfr.doc.1, fls 5 e ss. E registo biográfico também junto ao doe. 1);
3. Por razões de imperiosa necessidade pessoal e familiar iniciou funções na antiga Caixa de Previdência, em Bragança;
4. Em 86.01.02, foi a recorrente colocada, por sua opção no IPB, onde exerceu funções técnico - administrativas até 98.08.31, portanto em lugar de quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação, conforme registo biográfico com cópia cujo teor se dá por integralmente reproduzido ( cfr. doc.3);
5. Em Setembro de 1998, pelo concurso de afectação, foi colocada na Escola do lugar de Fornos, freguesia de Jazente, concelho de Amarante, portanto, por força do mecanismo de concurso, reingressou na carreira docente;
6. Pelo que, nos termos do disposto no art.° 88° do D.L.35/88 de 4/2, para efeitos de progressão na carreira, preenche a recorrente todos os requisitos do mesmo dispositivo legal.
7. Em conformidade com a declaração da Direcção Regional de Educação do Norte, Centro de Área Educativa do Porto, datada de 99.08.26, na qual se atesta que a recorrente tem de efectividade 5484 dias de serviço, veio a mesma requerer que fosse remunerada em conformidade, pelo 6° escalão, índice 200 e não pelo 3° escalão, índice 145, o que só por mero lapso estaria a ser feito;
8. Salvo o devido respeito não foi pela autoridade recorrida dada uma resposta ao requerido, porquanto não fora solicitada a contagem do tempo de serviço, o qual aliás já havia sido devidamente contabilizado, nos termos da Declaração do Coordenador Adjunto do Centro de Área Educativa do Porto de 26.02.1999 e que vinha desde o ano lectivo 1998/1999, com base no qual tem a recorrente concorrido e esteve colocada como professora em Amarante embora requisitada pelo Instituto Politécnico de Bragança (IPB);
9. Nos termos da lei, devem ser fundamentados os actos administrativos que total ou parcialmente " decidam em contrário da pretensão ou oposição formulada pelo interessado" e " decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes ou na interpretação e aplicação dos mesmos preceitos legais";
10. Pede-se, que, nos termos da decisão de contabilização do tempo em que prestou serviço no IPB para efeitos de progressão na carreira do Ex.mo Sr. Coordenador Adjunto do CAE do Porto, fosse a recorrente remunerada índice 200 e não pelo 3° escalão. Índice 145 a que corresponde aquela contagem;
11. A Autoridade Recorrida dá o dito por não dito, revoga um acto que já produziu efeitos, que criou situações jurídicas na esfera da recorrente, pois foi com base nessa contagem que a mesma ficou colocada em Amarante e veio a ser requisitada pelo Instituto Politécnico de Bragança, não se pronunciando sequer quanto à matéria solicitada de ser a recorrente remunerada pelo 6° escalão;
12. Nestes termos a decisão proferida por despacho de 11.05.99 mas só recebida pela recorrente em 17.05.99, do Ex.mo Sr. Coordenador Adjunto do CAE do Porto, padece de vício de falta de fundamentação por ausência de pronúncia, contrariamente aos princípios enformadores da nossa Ordem Jurídica, que estabelecem um limite máximo ao poder de decisão, proibindo a apreciação de questões que não tenham sido suscitadas pelas partes bem como de objectos diferentes do pedido formulado como é o caso em apreço.
13. Daqui decorrem dois vícios, nomeadamente o vício de falta de fundamentação e de violação de lei por revogação inválida do acto;
14. Por outro lado, não devem ser objecto de revogação os actos constitutivos de direitos que tenham sido legalmente praticados pela Administração Pública, ainda que no uso de poderes discricionários. Assim o determinam, com efeito, o princípio da segurança nas relações jurídicas e a própria lei expressa. ( cfr. art.° 18/2 da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo);
15. No caso em apreço estamos perante um acto que criou uma vantagem à recorrente, que foi colocada com fundamento em documentos autênticos exarados pela própria Administração Pública, publicados no DR tornando pública a sua situação e creditada pala fé pública do jornal oficial, a saber,
16. A colocação no 2° ciclo na Escola D. Manuel I, em Alcochete que criou uma situação jurídica à recorrente, objectiva e universalmente reconhecida no meio onde vive, no qual se baseou o pedido de requisição pelo Instituto Politécnico de Bragança desta professora, à escola supra referida, instituição de que é funcionaria tratando-se de um acto constitutivo de direitos e que foram até reforçados pois que a contagem havia sido feita da mesma forma desde "há dois anos;
17. Padece por esta via o acto de vício de violação de lei por legalidade do seu conteúdo, tudo nos termos do art.° 140/1, b do CPA e art.°135° do mesmo Diploma Legal e art.° 18/1 da LOSTA;
18. Considera S.Ex.a, Sr. Ministro da Educação que a norma do art.° 88° do D.L. 35/88 de 4.2 " apenas abrange professores que optaram por lugares de Quadro dos serviços Centrais do Ministério da Educação e que posteriormente reingressaram na carreira docente por força do mecanismo do concurso, o que não é o caso da recorrente";
19. Os Institutos Politécnicos, integrados no sistema educativo nacional, pelo D.L. 205/95 de 8.8, são Administração Central, são um estabelecimento público e, por tal, constituem ACI (Administração Central Indirecta);
20. Como forma de fundamentar a negação da aplicação do D.L. em estudo justificou-se com o D.L. 133/93 que diz ter no elenco do seu art.° 4° uma enumeração taxativa dos que sejam Órgãos Centrais do Ministério da Educação (ME).
21. 0 art.° 4° enumera o que sejam Serviços Centrais do Ministério da Educação (ME), entre eles, enunciando o Departamento do Ensino Superior, Politécnico ou não. Da leitura do mesmo art.° 4°, temos forçosamente que concluir que todos os serviços nele previstos e tidos como únicos centrais, segundo a perspectiva da AP, têm forçosamente que estar sediados em Lisboa, só podendo os professores que tivessem trabalhado num desses serviços, em Lisboa, e que não pertencendo a um quadro geral, nem a um quadro distrital do Ensino primário, mas que
tivessem reingressado na carreira docente por concurso, é que poderiam beneficiar do regime estabelecido no D.L. 35/88 de 4.2, v.g., do art.° 88°;
22. Mas, o art.° 3° do D.L. 133/93 de 26.4 diz que o ME compreende quer serviços centrais quer serviços regionais;
23. No fim do dispositivo que invoca, nomeadamente o n° 2, impõe - se um dever de articulação dos serviços centrais entre si e entre estes e os regionais;
24. No caso que nos ocupa está bem expresso no corpo do diploma DL n° 35/88 de 4/2, na norma do art0 88 do DL35/88 de 4.2 que, " para efeitos de progressão nas fases previstas no DL 100/86 de 17/5...., é contado o tempo de serviço por professores do quadro geral ou do distrital do ensino primário e ainda por professores do ensino primário profissionalizado mas não pertencentes a qualquer daqueles quadros que optaram por lugares de quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação e que posteriormente por força do mecanisço do concurso reingressaram na carreira docente.
25. Tudo para ir ao encontro à intenção vertida no Decreto lei 401/87 de 31/12 no ual introduz alterações " consideráveis na carreira docente da educação pré - escolar e dos ensinos primário, reparatório e secundário do ministério da Educação, muito especialmente em termos de remuneração"..."
26. É precisamente através da norma e dentro de todo este circunstancialismo que surge a norma do art.° 88 do Dl 35/88 de 4.2 já transcrito e cujo teor se faz aqui reproduzir.
27. No mesmo sentido da decisão suscitada pelo ora recorrente havia já decidido o CAE de Aveiro em processo análogo ao subjudice. Com efeito, tratava-se de um professor do Quadro de nomeação Definitiva do Grupo de Educação Física, integrado no 5° escalão da carreira docente e que em 31.12.89, possuía, para efeitos de progressão na carreira 14 anos e 13 dias de serviço efectivo. De 1.1.91 a 27.5.96 e de 28.5.96 a 31.08.96, prestou serviço como técnico especialista da carreira técnico-administrativa (única!) do Quadro do Ministério da Educação, na Subdelegação Regional de Aveiro da D.G. dos Desportos e no Instituto do Desporto durante 5 anos e 245 dias. Em 1.1.96 reingressou na carreira docente. Na sequência deste pedido, por ofício de S. Exa. Ex.mo Sr. Coordenador do CAE de Aveiro, foi respondido que " conforme art.° 90° do D.L. 18/88 ( agora na redacção dada pelo art." 88° do D.L 35/88 de 4/2), o tempo de serviço deve ser considerado como serviço prestado .para efeitos de remuneração devendo aplicar-se a portaria 39/94 de 14/4",
Que a ora recorrente também reclamou e reclama. ( cfr. doc. 7).
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A AD respondeu no sentido de ser negado provimento do recurso, concluindo como segue:
1. A recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação do acto tácito de indeferimento do recurso hierárquico interposto para Sua Excelência o Ministro da Educação do despacho de 20-04-99 da Directora-Geral do DEGRE comunicado à recorrente em 11-05-99, através do ofício n° 9123, do Centro da Área Educativa, do Porto, conforme docs. n°s l, 2 e 3,
2. A recorrente possui o 2° Ciclo Liceal e o Curso do Magistério Primário e iniciou funções docentes, em 1-10-68, como professora agregada na Escola Primária Coscona-Paredes - Porto, mantendo-se nesta situação até 15-02-71, conforme Registo Biográfico.
Deste modo, exerceu a actividade de docente no âmbito do Ministério da Educação, durante 859 dias (2 anos e 129 dias), como professora do ensino primário.
3. Em 16-02-71, por sua opção ingressou na Caixa de Previdência e Abono de Família do Distrito de Bragança, com a categoria de aspirante e progredindo nas diversas categorias da carreira de oficial administrativo até 1-1-1986, fora do âmbito do Ministério da Educação.
Em 02-01-86, foi colocada por sua opção, no Instituto Politécnico de Bragança, onde exerceu funções técnico-administrativo com a categoria de chefe de secção, conforme Registo Biográfico.
4. No concurso de professores do 1° ciclo do ensino básico para o ano escolar de 1998-1999, regulado pelo Dec-Lei n° 35/88, de 4 de Fevereiro, a recorrente foi opositora aos quadros distritais de vinculação, tendo obtido colocação no Distrito do Porto.
Assim, através de concurso reingressou na carreira docente, em 01-09-1998, tendo sido colocada na escola do lugar de Fornos, Freguesia de Jazente, Concelho de Amarante.
5. A recorrente tinha como tempo de serviço efectivamente docente em 01-09-1998, 859 dias ( 2 anos e 129 dias) pelo que nos termos do art° 36° do Dec-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro, que veio introduzir alterações ao Dec-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril, apenas este tempo pode ser considerado para efeitos de progressão nos escalões da carreira docente, que por ser licenciada foi devidamente integrada no 3° escalão, com o índice 145, nos termos do disposto no n° 2 dos art°s 7°, art° 8° e art° 9° do Dec-Lei n° 409/89, de 18 de Novembro.
6. Contudo, a recorrente entende que está abrangida pelo disposto no art° 88° do Dec-Lei n° 35/88, de 4 de Fevereiro, que dispõe o seguinte:
“Para efeitos de progressão nas fases previstas no Dec-Lei n° 100/86, de 17 de Maio, com a alteração introduzida pelo artigo 89° da Lei n° 49/86, de 31 de Dezembro, é contado o tempo de serviço prestado por professores do quadro geral ou distrital do ensino primário e ainda por professores do ensino primário profissionalizados mas não pertencentes a qualquer daqueles quadros que optaram por lugares do quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação e que, posteriormente, por força do mecanismo do concurso, reingressarem na carreira docente.“
De acordo com esta disposição legal, deve ser contado o tempo de serviço prestado, ainda que não em funções docentes, aos professores profissionalizados, para efeitos de progressão na carreira, que hajam optado por lugares de quadro nos serviços centrais do Ministério da Educação, e que posteriormente, ao sujeitarem-se a concurso, reingressaram na carreira docente.
7. Este preceito legal, ao contrário do que defende a recorrente, não tem relação alguma com a contagem de tempo de serviço para efeitos de concurso.
Pois para efeitos de concurso de professores do 1° ciclo do ensino básico o tempo de serviço é contado nos termos dos artºs. 12° e 13° do Dec-Lei n° 35/88, de 4-2.
8. Por outro lado, a previsão normativa do art° 88°, apenas se aplica aos docentes que optaram por lugares nos quadros dos serviços centrais do Ministério da Educação.
Considerando que entre 1971 e 1986, a recorrente exerceu funções na carreira administrativa para a Caixa de Previdência e Abono de Família no distrito de Bragança e que este organismo não fazia, nem faz, parte da estrutura orgânica do Ministério da Educação, o tempo de serviço assim prestado não lhe pode ser quantificado, para progressão na carreira docente.
O mesmo se deve concluir relativamente ao tempo de serviço prestado no Instituto Politécnico de Bragança, uma vez que os Institutos Politécnicos não são organismos ou serviços centrais do Ministério da Educação, mas sim, antes públicos dotados de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, relativamente aos quais o M.E. exerce poderes de tutela, (vide a Lei n° 54/90, de 5 de Setembro, art°s 1°, 7° 10°, e 15°).
9. Deste modo, a recorrente não tem direito à contagem de tempo para efeitos de progressão nos escalões da carreira docente do tempo de serviço prestado na Caixa de Previdência e Abono de Família de Bragança assim como não tem esse direito relativamente ao tempo de serviço prestado no Instituto Politécnico de Bragança, porque se trata de tempo de serviço não docente e prestado para serviços que não são serviços centrais deste Ministério, conforme Registo Biográfico.
Pelo que o despacho de 20-04-99 da Directora-Geral do então Departamento de Gestão de Recursos Educativos, não contando o referido tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira docente por não poder ser abrangida pelo disposto no art° 88° do Dec-Lei n° 35/88 de 4 de Fevereiro, e transmitido à Direcção Regional de Educação do Norte, através do oficio n° 6.188, de 22-04-99, e comunicado à recorrente através do oficio n° 9123, de 11 de Maio, pelo Centro da Área Educativa do Porto, está de acordo com a lei.
10. A recorrente entende que a notificação do acto recorrido, despacho de 20-04-99, da Directora-Geral do DEGRE, através do ofício n° 9123, de 11 de Maio, do Centro da Área Educativa do Porto, é ineficaz e como tal inoponível à sua pessoa.
Ao contrário do que a recorrente alega, a notificação tornou o acto administrativo eficaz e oponível à sua pessoa.
Pois não é verdade que a notificação tenha que efectuar-se por carta registada com aviso de recepção, cfr. resulta da alínea a) do n° l do art° 70° do C.P.A.
E não se invoque para sustentar a tese contrária, a aplicação subsidiária do art° 233° n° 2 do C.P.C. uma vez que aquele artigo se refere à citação e não à notificação, actos que são do ponto de vista processual distintos.
A citação é um acto que só pode ser praticado no âmbito de um processo de natureza jurisdicional e que apenas pode ter uma função: a de dar conhecimento ao R. de que contra ele foi proposta uma acção, ou a de chamar alguém, que não o R., pela primeira vez, a um processo de natureza jurisdicional, (vide n° l do art°228°doC.P.C.
Porque no âmbito da marcha do procedimento administrativo há lugar a notificação e não à citação, não pode o regime das citações consagrado no nosso C.P.C, ser chamado à sua aplicação subsidiária.
11. Ainda que a notificação não tenha observado todos os requisitos para que, nos termos do art° 68° C.P.A., possa ser considerada irregular, não deixou, por essa razão, de ser eficaz e de tornar o acto oponível à recorrente.
É que, a doutrina tem entendido que, sendo a notificação omissa quanto a qualquer das menções constantes nas alíneas a) e b), a sanção da irregularidade da notificação não se opera se o particular interpuser recurso administrativo ou contencioso adequado, do qual resulta claro que, não obstante tal irregularidade se apercebeu do conteúdo relevante do acto em causa, ("Código do Procedimento Administrativo" Anotado e Comentado, José Manuel da S. Santos Botelho e Outros, Almeida Coimbra, Pág. 293).
Resulta manifesto que a recorrente se apercebeu do conteúdo relevante do acto, uma vez que dele recorre hierarquicamente, aduzindo um conjunto de argumentos que contradizem a fundamentação do acto recorrido.
12. Ainda quanto à notificação irregular por falta da menção de qual o órgão competente para apreciar e impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso, (alínea e) do n° l do art° 68° do C.P.A.), cabe dizer que a notificação é, mesmo assim válida enquanto "conditio iuris" para a eficácia subjectiva do acto notificado.
No âmbito do processo de concurso de professores do 1° ciclo do ensino básico regulado pelo Dec-Lei n° 35/88, de 4 de Fevereiro, para os anos escolares de 1999-2000 e 2000-2001, em que a recorrente obteve colocação nos Quadros Distritais de Vinculação do Porto e de Bragança, não ocorreu nenhuma revogação em consequência da declaração passada, em 26 de Fevereiro de 1999, pelo Centro da Área Educativa do Porto.
Na respectiva declaração está expresso "Por ser verdade e ter sido requerida se passou a presente declaração para efeitos de Concurso".
A recorrente mencionou 5 484 dias no boletim de candidatura, Modelo n° 1334 (Exclusivo da INCM,E.P.) que lhe foi contado nos termos dos art°s 12° e 13° do Dec-Lei n° 35/88, e com o qual obteve colocação.
13. A recorrente ao alegar a colocação no 2° ciclo na Escola D. Manuel I, em Alcochete está a misturar os concursos do 1° ciclo do ensino básico regulado pelo Dec-Lei n° 35/88, com os concursos de professores do ensino básico (2° e 3° ciclos) e secundário, regulado pelo Dec-Lei n° 18/88, de 21 de Janeiro, e que não é objecto do presente recurso contencioso.
Do mesmo modo, a recorrente confunde tempo de serviço para efeitos do concurso, art°s 12° e 13° do Dec-Lei n° 35/88, com tempo de serviço docente efectivamente prestado para efeitos de progressão na carreira docente, disposto no art° 88° deste diploma, n° 2 do art° 7°, art° 8° e art° 9° do Dec-Lei n° 409/89, de 18 de Novembro, e art° 36° do Dec. n° 1/98, de 2 de Janeiro, que veio introduzir alterações ao Dec-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril, e que dispõe o seguinte:
«l - Não são considerados na contagem do tempo de serviço efectivo, para efeitos de progressão na carreira docente, os períodos referentes a requisição, destacamento e comissão de serviço para o exercício de funções docentes, desde que não revistam natureza técnico-pedagógica.
2 - Para efeitos do presente diploma, entende-se por funções de natureza técnico-pedagógica as que, pela sua especialização, especificidade ou especial relação com o sistema de educação e de ensino, requerem, para o respectivo exercício, as qualificações e exigências de formação próprias do pessoal docente,»
14. Assim o despacho de 20-04-99 da Directora-Geral do então DEGRE e comunicado à recorrente em 11-05-99, através do ofício n° 9123 do Centro da Área Educativa do Porto, está de acordo com o disposto no art° 88° do Dec-Lei n° 35/88, de 04-02, com o disposto no n° 2 do art° 7°, art° 8° e art° 9° do Dec-Lei n° 409/89, de 18-11, e art° 36° do Dec-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro, que veio introduzir alterações ao Dec-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril, pelo que é de manter por ser legal e não conter vício de violação de lei, nem princípios gerais de direito consagrados na C.R.P..
15. A corroborar este entendimento, que tem sido seguido pela Administração Educativa, a Direcção-Geral da Administração Pública entende que o art° 88° do Dec-Lei n° 35/88, de 4 de Fevereiro, e artº 90° do Dec-Lei n° 18/88 de 21 de Janeiro, já não tem aplicação por tratar-se de normas especiais de contagem de tempo que não vieram a ter consagração no Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo Dec-Lei n° 139-A/90, de 28 de Abril. Conforme informação prestada aos Serviços do Ministério da Educação e que se junta cópia.
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O EMMP junto deste TCA emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias, vem para decisão em conferência.
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Com base nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso, julga-se provada a seguinte factualidade:
1. A tem como habilitações académicas o 2° Ciclo Liceal e o Curso do Magistério Primário (equivalente ao curso complementar dos Liceus) – registo biográfico do PA apenso e fls. 20/27 dos autos.
2. Iniciou funções docentes, em 1-10-68, como professora primária na Escola Primária Coscona-Paredes - Porto, mantendo-se nesta situação até 15-02-71 - registo biográfico do PA apenso e fls. 20/27 dos autos.
3. Em 16-02-71 a A, por sua opção, ingressou na Caixa de Previdência e Abono de Família do Distrito de Bragança, com a categoria de aspirante, aqui seguindo na carreira até 01.01.1986, com as categorias de 3ª e 2ª escriturária, 2º oficial, tendo passado a efectiva em 12.10.75 e 1º oficial - registo biográfico do PA apenso e fls. 20/27 dos autos.
4. Em 02-01-86 a A foi colocada, por sua opção, no Instituto Politécnico de Bragança até 31.08.1998, com a categoria de chefe de secção - registo biográfico do PA apenso e fls. 20/27 dos autos.
5. No concurso de professores do 1° ciclo do ensino básico para o ano escolar de 1998-1999, regulado pelo Dec-Lei n° 35/88, de 4 de Fevereiro, a recorrente foi opositora aos quadros distritais de vinculação, tendo obtido colocação no Distrito do Porto – doc. PA apenso.
6. Através de concurso reingressou na carreira docente, em 01-09-1998, tendo sido colocada na escola do lugar de Fornos, Freguesia de Jazente, Concelho de Amarante – doc. PA apenso.
7. Por requerimento datado de 12.11.1998 a A peticionou junto do Coordenador do Centro de Àrea Educativa do Porto “(..) o devido reposicionamento, com efeitos retroactivos ao dia 01 de Setembro de 1998”, com fundamento em que “(..) em 01 de Setembro/98 o tempo de serviço é de 15 anos e 87 dias, tantos quantos os de serviço no Ministério da Educação (..) e remunerada (..) pelo 6º escalão-índice 200 do Estatuto Remuneratório dos professores do ensino básico e secundário e não no 3º escalão, índice 145, onde, por eventual lapso, foi enquadrada e está a ser remunerada.(..)” – doc. PA apenso e fls. 28/30 dos autos.
8. Pelo Departamento de Gestão de Recursos Educativos (DEGRE) e relativamente ao requerido em 12.11.98 pela A, foi emitida informação do seguinte teor:
“(..)
Assunto: Contagem de tempo de serviço.
l. A professora do QDV do Porto Maria ..... solicita a contagem do tempo de serviço prestado no Instituto Politécnico de Bragança, de 2.1.86 a 31.8.98, para efeitos de progressão na carreira, ao abrigo do art° 88° do D.L. 35/88, de 4/2 e consequente reposicionamento, no 6° escalão, com efeitos retroactivos a 1.9.98, esclarecendo o seguinte:
- Em 22.7.68 concluiu o curso do Magistério Primário.
- Iniciou funções docentes em 1.10.68 como professora do quadro de agregados do Distrito do Porto, exercendo até 15.2.71. Nesta data ingressou na Caixa de Previdência e Abono de Família do Porto.
- Em 2.1.86 foi colocada, por sua opção, no Instituto Politécnico de Bragança onde exerceu funções técnico-administrativas até 31.8.98.
- Contando 15 anos de serviço em 1.9.98, deveria estar a se abonada pelo 6° escalão e não apenas pelo 3° escalão.
2. Analisando todo o processo conclui-se que a situação da docente não se enquadra no disposto no art° 88 do D.L. 35/88, de 4/2, que prevê a contagem de tempo de serviço aos docentes que optaram por lugares do quadro dos serviços centrais e regionais do Ministério da Educação e que por força do mecanismo do concurso reingressaram na carreira docente.
3. Nestes termos, julgo de informar a DREN de que o tempo de serviço prestado pela docente, de 16.2.71 a 31.8.98 em funções administrativas não pode relevar para efeitos de progressão na carreira por inexistência de diploma legal aplicável à situação.
De informar ainda que o art° 88° do D.L. 35/88, de 4/2, se aplica a situações de professores que optaram por lugares dos Quadros dos Serviços Centrais e Regionais do Ministério da Educação, o que não é o caso da docente que optou pela carreira administrativa de outro Ministério.
4. À consideração superior. 8.4.99 (..)” – doc. PA apenso.
9. Na informação do DEGRE de 8.4.99, referida supra no ponto 8. do probatório, a Directora Geral em 20.04.99 exarou o seguinte despacho “Concordo” – doc. PA apenso.
10. Pelo ofício nº 9123 de 11.05.1999 da Direcção Regional de Educação do Norte (DREN) a A foi notificada do indeferimento do peticionado pelo requerimento de 12.11.1998 nos termos seguintes:
“(..)
ASSUNTO: Art°. 88° do Decreto - Lei n° 35/88 de 4/02 - Contagem de tempo de serviço.
Relativamente à exposição de V. Exa. de 12/11/98, informo que não é susceptível de
contagem para efeitos de progressão na carreira o tempo de serviço prestado de 15/02/71 a
31/08/98 em que esteve a exercer funções Administrativas na Caixa de Previdência e Abono de
Família do Distrito de Bragança e no Instituto Politécnico, em virtude de a situação que deteve
não se enquadrar no disposto do Art.° 88° do Dec. - Lei n° 35/88 de 4/2.
O Art.° 88° do Dec.- Lei 35/88, de 4/2 aplica-se apenas a situações de professores que optaram por lugares dos quadros dos Serviços Centrais ou Regionais do Ministério da Educação, o que não é o caso de V. Exa. que em 1971, optou pela carreira administrativa do Quadro de outro Ministério.
A este assunto se refere o oficio n.° 6188, de 22/04/99 do Departamento de Gestão de Recursos Educativos de que se junta fotocópia.(..)” – doc. PA apenso e fls. 17 dos autos.
11. O ofício nº 6188 de 22.04.99 do Departamento de Gestão de Recursos Educativos, referido supra no ponto 10. do probatório, é do seguinte teor:
“(..)
ASSUNTO: Contagem de tempo. Aplicação do artº 88º do DL nº 35/88, de 4/2.
Referenciando o assunto mencionado em epígrafe, relativo à professora do Quadro Distrital de Vinculação do Porto, Maria ....., venho informar V. Exa. de que não é susceptível de contagem , para efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço prestado de 15.2.71 a 31.8.98, em funções administrativas na caixa de Previdência e Abono de Família do Distrito de Bragança e no Instituto Politécnico, ao abrigo do artº 88º o DL nº 35/88, de 4/2, em virtude de a situação que a professora deteve não se enquadrar no disposto no citado diploma legal.
O artº 88º do DL nº 35/88, de 4/2, aplica-se apenas a situações e professores que optaram por lugares dos quadros dos Serviços Centrais ou Regionais do Ministério da Educação, o que não é o caso da docente que, em 1971, optou pela carreira administrativa de quadro de outro Ministério. (..)” – doc. PA apenso e fls. 18 dos autos.
12. A requerimento da A a DREN passou com data de 26.02.1999 a declaração do seguinte teor:
“(..) MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
CENTRO DE ÁREA EDUCATIVA DO PORTO
DECLARAÇÃO
----------JOÃO HENRIQUE CARVALHO DIAS GRANCHO, Coordenador - Adjunto do Centro
de Área Educativa do Porto, declara em face do Registo Biográfico que o(a) P.Q.D.V. - Maria
....., foi diplomado(a) pelo(a):
--------- Escola do Magistério Primário de Bragança. Curso de Professores do Ensino Básico - 1° Ciclo,em 22.07.68, com 14 valores.---------------------------------------------------------------------------------- Escola Superior de Educação Jean Piaget / Nordeste. Curso de Professores do Ensino Básico – 2º Ciclo, variante de Educação Visual e Tecnológica, em 27.06.98, com 15 valores.---------------------
--------- Tem de efectividade 5484 dias de serviço qualificados de Suficiente e equivalente a Bom,contadosaté31/08/98 -------------------------------------------------------------------------------------------
--------- Por ser verdade e ter sido requerida se passou a presente declaração para efeitos de Concurso, que vai ser assinada e autenticada com o selo branco em uso nestes serviços.----------------
Porto, 26 Fevereiro de 1999, o Coordenador – Adjunto (assinatura ilegível) “(..)” – doc. PA apenso e fls. 19 dos autos.
13. Na sequência da notificação da DREN pelo ofício nº 9123 de 11.05.1999, a A interpôs recurso hierárquico junto de Sua Exa. o Ministro da Educação, entrado em 08.07.99 sob o registo nº 7793 peticionando que fosse “(..) anulada a decisão do Exmo. Senhor Coordenador Adjunto do CAE do Porto, dada em ofício de 11.05.99, mas só recebida em 19.05.99; ser dado provimento ao presente recurso; ser a recorrente remunerada pelo escalão 6º índice 200 (..)” – doc. PA apenso e fls. 32/35 dos autos.
DO DIREITO
Configurando o indeferimento tácito da pretensão, vem assacado o presumido indeferimento tácito de incorrer nos seguintes vícios:
1. violação de lei por revogação inválida nos termos dos artºs. 140º nº 1 e 135º CPA e 18º nº 1 LOSTA ...................................... ítens 7, 11 e 14 a 17 das conclusões;
2. vício de forma por falta de fundamentação ............................ ítens 9, 12 e 13 das conclusões;
3. violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito do artº 88º DL 35/88 de 4.2 ................................................... ítens 6 e 18 a 27 das conclusões.
Em termos jurídicos, a sustentação do pedido de reposicionamento e consequente alteração do escalão-índice remuneratório repousa sobre dois considerandos, a saber:
1. tem natureza de acto administrativo constitutivo de direitos a declaração da DREN datada de 26.02.99, de que a A tem 5484 das de serviço contados até 31.08.98;
2. o exercício de funções na Caixa de Previdência e Abono de Família de Bragança entre 16.02.71 e 01.01.86 e no Instituto Politécnico de Bragança entre 02.01.86 e 31.08.98 integram os pressupostos constantes do trecho final do artº 88º DL 35/88 de 4.2
Todavia, não assiste razão à A em nenhuma das referidas asserções, pois nem a mencionada declaração tem a natureza que lhe assaca, nem no período de tempo entre 16.02.71 e 31.08.98 a relação jurídica de emprego público teve por elemento territorial da prestação de serviço o “(..) quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação (..)”.
1. conceito de acto administrativo
Para o caso que importa e na medida em que o acto administrativo representa o exercício de um poder público, socorramo-nos das seguintes fórmulas doutrinais para saber quais os elementos estruturais que decidem nesta questão.
Entende-se como acto administrativo,
- “(..) toda a declaração voluntária e unilateral da Administração emanada no exercício de um poder de autoridade e destinada a produzir efeitos jurídicos imediatos numa relação concreta em que ela é parte (..)” ( Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Vol. I, 1980, págs. 523/524..),
- “(..) uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de Direito Administrativo, pela qual se produzem efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos (..) “ ( Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pág. 76. ),
- “(..) acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto (..)” ( Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, pág. 66).
- “(..)conduta unilateral da Administração, revestida de publicidade legalmente exigida, que, no exercício de um poder de autoridade, define inovatóriamente uma situação jurídico-admnistrativa concreta, quer entre a Administração e outra entidade, quer de uma coisa.(..)” ( Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lisboa, 1982, pág.288. ).
Os entendimentos supra em nada de substância contrariam o conceito, de traça contenciosa, vazado no artº 120º CPA - “Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.”.
A declaração emanada no exercício de um poder de autoridade, ou estatuição autoritária, ou o acto jurídico que visa a produção de efeitos jurídicos, são expressões conceptuais pelas quais, como ensina o Professor Rogério Soares, se indica que “(..) todo o acto administrativo se traduz num comando, positivo ou negativo, pelo qual se constituem, se modificam ou extinguem relações jurídicas, se decide um conflito, se fixa jurídicamente o sentido duma situação de facto. Trata-se, portanto, duma declaração dotada de supremacia, destinada a fixar para um particular o que é ou não direito: isto é, produz um efeito jurídico imediato (..)” – Obra citada págs. 76/77.
Ainda que os efeitos jurídicos enunciados no acto administrativo consistam apenas numa verificação de factos ou de situações jurídicas, a declaração administrativa, para este feito de assumir a natureza de acto administrativo, tem sempre que definir uma situação jurídica entre a Administração e o terceiro destinatário. Logo por aqui se vê que nada de semelhante ocorre com a declaração da DREN datada de 26.02.99, pela qual não é definida nenhuma situação concernente à relação jurídica de emprego público da A, v.g. no que respeita ao efeito pretendido de declarar o tempo de efectividade de serviço.
Basta verificar que o texto do documento em causa em si mesmo evidencia o respectivo o fundamento, qual seja, o de transcrever factos retirados do Registo Biográfico da A
Dito de outro modo, o documento é meramente um repositório descritivo de eventos relacionados com a vida profissional, com base no respectivo registo biográfico e não uma declaração constitutiva, modificativa ou extintiva de uma situação jurídica, v.g. com eficácia na relação jurídica de emprego público em que a Administração e a A são partes.
Portanto, o documento referido no ponto 12. do probatório, entregue à A a seu requerimento pela DREN com data de 26.02.1999, corporiza uma declaração de verdade ou de ciência (declaração testemunhal) destinada a representar um estado de coisas.
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Todavia, confrontado o conteúdo declaratório com o fundamento da declaração, o já por diversas vezes referido Registo Biográfico da A, verifica-se que o declarante se enganou, concluindo erradamente no que respeita ao tempo de efectividade de serviço.
E aqui entramos no segundo ponto.
2. erro sobre os pressupostos de direito
· artº 88º DL 35/88 de 4.2
A fim de determinar o âmbito normativo do artº 88º DL 35/88 de 4.2 temos que ter por referente básico e limite o próprio texto da norma, que é o seguinte:
“(..) Para efeitos de progressão nas fases previstas no Decreto-Lei nº 100/86, de 17 de Maio, com a alteração introduzida pelo artigo 89º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, é contado o tempo de serviço prestado por professores do quadro geral ou do distrital do ensino primário e ainda por professores do ensino primário profissionalizados mas não pertencentes a qualquer daqueles quadros que optaram por lugares do quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação e que, posteriormente, por força do mecanismo do concurso, reingressaram na carreira docente.”.
De acordo com a norma, o tempo de serviço é contado aos seguintes sujeitos:
1. professores do quadro geral ou do distrital do ensino primário
2. professores do ensino primário profissionalizados
a. mas não pertencentes a qualquer daqueles quadros
b. que optaram por lugares do quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação
c. e que, posteriormente, por força do mecanismo do concurso, reingressaram na carreira docente
Objectivamente, o requisito enunciado da opção por lugares do quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação não se verifica no que concerne ao historial profissional da A, pois que a Caixa de Previdência e Abono de Família do Porto, à data de 1971, era uma instituição de previdência de inscrição obrigatória, prevista no artº 48º do Estatuto do Trabalho Nacional, DL 23 048 de 23.09.1933 e na Lei 2115 de 18.06.1962, nada tendo a ver com os ministérios compreendidos no Governo.
Presentemente, com o 25 de Abril e consequente erradicação da República corporativa, as Caixas de Previdência foram reestruturadas num sistema de segurança social, vd. DL 549/77 de 31.12, sob a forma organizativa, pós diversos modelos, de institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira denominados centros regionais l de segurança social, vd. DL 269/93 de 23.07.
Quanto ao Instituto Politécnico de Bragança, trata-se de um ente público dotado de personalidade jurídico e autonomia estatutária, administrativa e financeira e patrimonial, sob o poder de tutela “exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação” conforme artº 7º da Lei 54/90 de 5.09.
Por outro lado, nos termos do artº 4º do DL 133/93 de 25.04 a estrutura orgânica do Ministério da Educação é definida nos Serviços Centrais, numa Secretaria Geral e 5 Departamentos (de Programação e Gestão Financeira, Ensino Superior, Ensino Secundário, Educação Básica e Gestão de Recursos Educativos) uma Inspecção Geral da Educação e um Gabinete de Lançamento e Acompanhamento do Ano Escolar.
Do que vem dito há-de concluir-se, no que tange ao âmbito normativo do artº 88º DL 35/88 de 4.2, que não tem sustentação legal considerar relevante “Para efeitos de progressão nas fases previstas no Decreto-Lei nº 100/86, de 17 de Maio, com a alteração introduzida pelo artigo 89º da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (..)” o tempo de serviço da A prestado quer na Caixa de Previdência e Abono de Família do Distrito de Bragança quer no Instituto Politécnico de Bragança, na medida em que não se trata de serviço prestado no “(..) quadro dos serviços centrais do Ministério da Educação (..)”.
Consequentemente, improcedem como causa de pedir de anulação, as questões suscitadas pela A a título de vícios por violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito do artº 88º DL 35/88 de 4.2 e revogação inválida nos termos dos artºs. 140º nº 1 e 135º CPA e 18º nº 1 LOSTA ítens 7, 11 e 14 a 17; 6 e 18 a 27 das conclusões.
3. fundamentação do acto e notificação
Fundamentar um acto consiste na indicação dos motivos, das razões de facto e, quando a lei o exija, de direito por que o mesmo se pratica, de modo a que o destinatário possa “deduzir expressamente a resolução tomada das premissas em que assenta, ou em exprimir os motivos por que se resolve de certa maneira e não de outra” ( Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, Almedina, 10ª edição, Vol-1, pág. 477. ) .
Sem esquecer as diferenças entre estrutura da fundamentação e âmbito de fundamentação, no que interessa à delimitação do dever legal orientado em função de cada acto administrativo em concreto ( Vieira de Andrade, O dever de fundamentação expressa de actos administrativos, Almedina, págs. 23 e ss ;Mário Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do procedimento administrativo, Almedina, em anotação ao artº 123º, págs. 582/586), parece-nos que a formulação de Marcello Caetano mantém toda a actualidade e é, na sua síntese, absolutamente clara: o que importa é que o destinatário entenda a que propósito aquele acto concreto foi praticado, em que medida afecta a sua esfera jurídica e em que medida pode atacá-lo contenciosamente.
De modo que, no que tange à obrigação de fundamentar, impressa constitucionalmente no artº 268º nº 3 CRP, em lei ordinária no artº 1º do DL 256-A/77 de 17.6 e, ora, no artº 124º CPA com destaque para certa tipologia de actos além dos casos em que a lei especialmente o exija, impõem-se, entre outros requisitos, os de indicação expressa, clara, suficiente e congruente, embora sucinta, dos fundamentos.
Logo, não pode ser insuficiente, obscura ou incongruente sob pena de anulabilidade, ressalvando-se as hipóteses de falta absoluta que impliquem, antes, a declaração de nulidade.
Acresce ainda que um acto deve sempre adequar-se aos seus fundamentos – e não estes àquele - o que impõe que a fundamentação deva ser sempre contemporânea da prática do acto, salvo nas hipóteses de remissão para fundamentação inserida em parecer ou informações anteriores, o que só não pode suceder nos casos dos laudos de avaliação, porque, nestes casos a fundamentação é aduzida pelos próprios peritos intervenientes, mediante a explicitação dos critérios utilizados na valoração atribuída.
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Na hipótese dos presentes autos, do probatório decorre, que a A foi notificada por fotocópia dos ofícios 9123 de 11.05.1999 e 6188 de 22.04.99, – pontos 10 e 133 do probatório – ou seja, tanto do indeferimento da pretensão como dos motivos da mesma, facto que a própria A declara, nos termos constantes do recurso hierárquico interposto, conforme mencionado ponto 13 do probatório, para além de no ponto 20 das conclusões se reportar expressamente à fundamentação aduzida pela Autoridade Recorrida.
Sendo o despacho de 20.04.00, notificado pelo ofício nº 9123 de 11.05.99 – pontos 9 e 10 do probatório - que indeferiu a pretensão da A um acto que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta – artº 120º CPA - ou seja, tem como objecto imediato a produção de efeitos jurídicos externos, é evidente que se configura como acto receptício, daí a essencialidade da notificação, constitucionalmente garantida cfr. artº 268º nº 2 CRP, como modo de levar ao conhecimento do interessado o efeito jurídico nele contido; consequentemente, como formalidade independente do acto notificado embora inserida no processo integrativo da eficácia deste, a notificação nunca assume a natureza de requisito de validade mas, antes, de eficácia do acto praticado, princípio hoje vazado no artº 132º nº 1 CPA.
Deste modo, por princípio, enquanto não for notificado o acto em causa não produzirá efeitos porque a notificação “(..) não se destina a possibilitar a definição (produção) do seu efeito jurídico, mas tão só a permitir que um efeito já definido seja passível de execução no confronto com os seus destinatários (..)” ( Mário Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo, 1980, pág. 715.).
Na circunstância dos presentes autos, conjugando o disposto nos artºs. 125º nº 1 – a fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão -, 68º nº 1 a) b) - conter o texto integral do acto, a identificação do procedimento, data da pronúncia, autor e qualidade em que actua - e 132º nº 1 – os actos lesivos produzem efeitos a partir da notificação – todos do CPA, conclui-se não só que a A tem conhecimento das razões que suportam, em sede de factos e de direito, o indeferimento da pretensão, como também lhe foram notificados observando-se o resultado pretendido com a imposição normativa das formalidades inerentes à notificação dos actos administrativos, maxime, de natureza lesiva.
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Termos em que, pelas razões expostas, também não logra ganho de causa o assacado vício de forma por falta de fundamentação, ítens 9, 12 e 13 das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo da Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em € 300 (trezentos) e procuradoria em metade.
Lisboa, 24.06.2004.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
