| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I - RELATÓRIO
A..... – A....... interpôs recurso do despacho que indeferiu o pedido para a produção de declarações de parte e de prova testemunhal, do despacho que antecipou a decisão da causa principal e da sentença do TAF de Castelo Branco, que, em antecipação do conhecimento da causa principal, julgou improcedente o pedido de anulação do acto de 23-01-2018, da Presidente do Conselho Directivo (CD) do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (IFAP), que determinou a modificação do contrato de financiamento nº 02009023/0, referente ao pedido de apoio na operação nº 020000017454, designada por Área Agrupada da Longomel e de Salgueiros e lhe ordenou a devolução do valor de € 188.434,93, recebido pela A. a título de subsídio ao investimento.
Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: “1º O despacho “a quo” viola o dever de gestão processual consagrado nos artºs 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA;
2º Ao não admitir os meios de prova requeridos pela Requerente, o despacho “a quo” pôs em crise as condições do processo para a justa composição do litígio;
3º Ao decidir como decidiu, impedindo a produção de prova requerida pela Requerente, o despacho “a quo” não permitiu o exercício do direito de contraditório da Requerente, violando o princípio do contraditório e o princípio da igualdade das partes (cfr. artº 3º e 4º CPC);
4º O despacho “a quo” violou o direito da Requerente à prova dos factos alegados, em desrespeito manifesto do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal do Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa;
5º Não se verificam os pressupostos legais consagrados no artº 121º CPTA para que o Juiz “a quo” possa antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão final do processo;
6º Nos termos do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nº 1 CPC, ao contestar, deve o R. tomar posição definida perante os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor, considerando-se como admitidos por acordo os factos que não forem impugnados na contestação (cfr. artº 574º nº 2 CPC);
7º No caso “sub judice” o Requerido não impugnou especificadamente, como a lei impôe, a substancialidade dos factos articulados na petição inicial, dando o seu acordo/confessando factualidade que é essencial para a boa decisão da causa, mas que o Meritíssimo Juiz desprezou no seu julgamento sobre a matéria de facto;
8º É o que sucede com toda a factualidade articulada na p.i. relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento;
9º Ora porque essa factualidade é manifestamente relevante para a decisão da causa, à luz do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nºs. 1 e 2 CPC, devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela Recorrente nos artºs. 52º a 55º; 63º a 68º; 75º; 83º a 89º; 95º a 99º; 104º a 106º; 111º a 114º; 119º a 122º; 126º a 128º; 131º a 133º; 136º a 138º; 141º a 145º; 148º a 151º; 155º a 159º e 179º a 202º da p.i.;
10º Face à matéria de facto dada como provada, a análise e julgamento sobre a verificação do “fumus boni iuris”, da forma perfunctória que caracteriza o julgamento em sede de providência cautelar, deve ser feito de forma diametralmente oposta àquela que é adotada na sentença “a quo”;
11º É óbvio que existe a pista de controlo das despesas da operação, salvo prova em contrário, pois de outra forma o Recorrido não teria aceitado como boas as despesas apresentadas pela Recorrente e não as teria liquidado, como liquidou, integralmente;
12º Se o Recorrido validou e pagou bem, ou não, as despesas da operação, é matéria que pela sua natureza só pode ser apurada em sede da instrução a levar a cabo na ação principal;
13º Nos presentes autos não há qualquer fundamento de facto que permita concluir, em sede de providência cautelar, que não existe a necessária pista de controlo das despesas apresentadas pela Requerente na operação, dado que está provado nos autos que essas despesas foram fiscalizadas, validadas e pagas pelo Recorrido;
14º À luz do artº 342º CC era ao Requerido que competia fazer prova dos factos que evoca para fundamentar a anulação dos subsídios atribuídos à Requerente;
15º É manifesto que o Requerido não fez prova nos autos de qualquer facto que infirme a anterior decisão de aceitação e pagamento dos trabalhos executados pela Requerente, e que agora foram objeto da anulação do subsídio atribuído;
16º A sentença “a quo” fez uma errada interpretação e aplicação do artº 342º CC;
17º A decisão “a quo” faz um errado julgamento da matéria de facto discutida nos autos, devendo por isso ser revogada;
18º A decisão de fundo da causa com fundamento nos identificados vícios alegados, e o plano de direito que importa analisar nos diversos diplomas de índole do direito nacional e do direito europeu aplicáveis, não se compagina com a simplicidade e celeridade caraterística do processo cautelar;
19º O vício invalidante que justifica materialmente o ato impugnado, isto é, o vício relativo ao erro nos pressupostos de facto e de direito evocado pela Recorrente, mostra-se, de forma perfunctória, como verificado, considerando a matéria de facto que deve ser dada como assente nos autos;
20º Desse logo porque, a pista de controlo analisada na sentença “a quo”, à luz do art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1, é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, P...... Lda., A .....Lda e Lda, e os subcontratdos destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a Requerente, violando o art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1;
21º Isso é, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz “a quo” procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no art.º 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011, de 27-1.
22º A data de encerramento definitivo do programa, no caso em concreto, corresponde à data limita estabelecida no contrato para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes;
23º Ao assim não decidir, a sentença “a quo” violou o artº 33º do Regulamento (EU) nº 65/2011 da Comissão, de 27-1;
24º Mostram-se assim prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto de todos os pedidos de pagamento identificados nos autos;
25º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs 121º e 122º CPA;
26º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artºs 151 nº 1 d), 152º nº 1 e 153 nºs 1 e 2 CPA;
27º A sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto no nº 1 do artº 30º do Regulamento (EU) nº 65/2011, da Comissão de 27-1, e no artº 1º nº 2 do Regulamento (CE, EUTATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-012-1995;
28º Em face dos factos provados nos autos é manifesto que se verifica o requisito do “ fumus boni iuris” e do “periculum in mora” previsto no artº 120º CPTA para o decretamento da providência;
29º Deve ser decretada a providência requerida, dado estarem cumpridos os pressupostos legais exigidos no artº 120º CPTA.”
O Recorrido IFAP nas suas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1ª A factualidade que a Recorrente pretende que seja aditada à Fundamentação de Facto da Sentença recorrida é absolutamente irrelevante para infirmar a ausência de pista de controlo que se tornou necessária a partir da constatação de que entre A ..... e alguns dos seus “fornecedores” (designadamente a A….. LDA, a P..... LDA e H…..) existiam relações especiais em virtude de as mesmas pessoas dirigentes da A ..... também serem Administradores destes alegados “fornecedores”;
2ª Aliás, sobre a questão suscitada pela Recorrente nas primeiras 16 Conclusões do recurso, já exaustivamente se pronunciou o STA no Acórdão de 04/10/2017, prolatado no recurso de Revista tramitada sob o nº 550/17 (e no qual foi Recorrente o IFAP e Recorrida a A ..... em caso absolutamente análogo), com o seguinte Sumário:
I - É legítimo o IFAP considerar como não elegíveis, para efeito de financiamento pelo FEADER, despesas apresentadas pelo promotor, em pedido de pagamento, consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado, naquilo em que tais despesas, sem correspondência real, ultrapassam o chamado preço de entrada, ou 1º preço.
II - O acto administrativo que exclui essas despesas está acobertado pelo regime comunitário e nacional no que respeita à elegibilidade de despesas.
3ª Assim sendo, bem andou o Mº Juiz a quo ao julgar improcedentes todos os vícios invalidantes imputados pela Recorrente à Decisão impugnada pelo que se afigura ser de manter a decisão recorrida, ainda que com fundamentos diversos, designadamente no que tal respeite á improcedência da invocada prescrição do procedimento, tendo presente a jurisprudência do STA e do TCA Sul sobre a questão, atrás mencionada”.
Foi oficiosamente suscitada a questão da inadmissibilidade do recurso do despacho que antecipou a decisão da causa principal, por a Recorrente ter ganho vencimento no respectivo pedido, que foi por si formulado.
A Recorrente respondeu alegando que o pedido de antecipação da causa principal que formulou restringia-se ao conhecimento da questão que vinha invocada relativamente à caducidade do procedimento e essa questão foi julgada improcedente que, por isso, a Recorrente não obteve vencimento de causa quanto a esse pedido.
O DMMP não apresentou pronúncia.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – OS FACTOS
A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto, que se mantém:
“1. Relações entre titulares dos órgãos sociais da Autora e dos seus alegados fornecedores
a. Ato constituinte e composição dos órgãos sociais da A .....
1. A Autora é uma associação de produtores florestais, sem fins lucrativos, que tem por objeto a defesa e promoção dos interesses dos produtores e proprietários florestais e o desenvolvimento de ações de preservação e valorização das florestas, dos espaços naturais, da fauna e flora; a defesa e valorização do ambiente, do património natural construído, a conservação da natureza, bem como, de uma maneira geral, a valorização do património fundiário e cultural dos seus associados – cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n.º 1 junto com a petição inicial.
2. A autora foi constituída, no dia 13/12/2005, por – cfr. os estatutos da Autora reproduzidos pelo doc. n.º 1 junto com a petição inicial:
2.1. J....., casado, natural da freguesia de F....., concelho de Guarda, residente em Bairro de S....., Número…., F....., Guarda;
2.2. L....., casado, natural da freguesia de A….., concelho de Avis, residente na Avenida da L….., ……, Avis;
2.3. L....., casado, natural da freguesia de S……, concelho de Lisboa, residente na Rua Dr. J….., , G….., Ponte de Sor;
2.4. A....., casado, natural de Itália, de nacionalidade italiana, residente na Rua C….., 9, 2.º direito, D…., …., Algés, Oeiras;
2.5. M....., casado, natural da freguesia e concelho de Ponte de Sor, residente na T…… de A….., 19, Ponte de Sor;
2.6. L....., casado, natural da freguesia de T....., concelho de Ponte de Sor, residente na Rua D….., 26, Ponte de Sor;
2.7. P....., divorciado, natural da freguesia e concelho de Leiria, residente na Rua….., lote 20, P…., Ponte de Sor;
2.8. J….., casado, natural da freguesia de P….., referida, onde reside na Rua….., I, 30 esquerdo, Ponte de Sor;
2.9. R……., casado, natural da freguesia de P….., residente na Rua….., I, D……, Ponte de Sor;
2.10. H…., casado, natural da freguesia de P….., residente em H….., Ponte de Sor;
2.11. J......., solteiro, natural da freguesia de Nossa S…., concelho de Lisboa, residente na Rua G….., 36, Ponte de Sor.
3. Desde 24/06/2011 a direção da autora é composta por H.......(Presidente), J..... (Vice-Presidente), M....... (Tesoureiro), A.......(Secretário) e M..... (Vogal) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
4. Pelo menos desde 24/06/2011 a mesa da assembleia geral da autora é composta por R .....(Presidente), A..... (secretário) e J.......(Secretário) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
5. Pelo menos desde 24/06/2011, o conselho fiscal da autora é constituído por A.......(Presidente), J…… (Secretário) e A…… (Secretário) – cfr. a ata junta como documento n.º 2 da oposição ao processo cautelar n.º 317/16.2BECTB, da qual resulta que nessa data se procedeu à designação do tesoureiro e secretário, mantendo-se os demais titulares dos cargos sociais.
6. A atividade da A. passa pela elaboração de planos de gestão florestal [P.....] e de planos específicos de intervenção florestal, e pela gestão e exploração de propriedades dos seus associados integradas em Áreas Agrupadas e em Zonas de Intervenção Florestal [ZIF] – facto admitido por acordo.
7. A A., quando nomeada pelos proprietários como entidade gestora das Áreas Agrupadas e das ZIF, assume designadamente a responsabilidade pela execução de operações de gestão florestal previamente acordadas com os proprietários, que executa, seja com recursos próprios, seja contratando a terceiros os recursos humanos, equipamentos e fornecimento de materiais e produtos necessários para realizar as diversas tarefas, seja através da contribuição em espécie (mediante prestação de trabalho, cedência de equipamentos ou fornecimento de produtos) dos proprietários das explorações florestais – facto admitido por acordo.
b. Propriedade e composição dos órgãos sociais da A.......
8. No dia 18-05-2010, mediante a apresentação n.º 73/……., foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Viseu [matrícula n.º…….; inscrição n.º 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC ……. que adotava então a firma A....... - G......., Lda. – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
9. O capital social da sociedade A....... - G......., Lda.. NIPC……, era, então, composto por uma única quota, pertencente ao sócio único – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
10. Nos termos do artigo 4.º do respetivo contrato de sociedade, a gerência e a representação da sociedade A....... - G......., Lda., NIPC….., pertenciam ao sócio único, que foi desde logo nomeado gerente, cuja intervenção solitária era suficiente para obrigar a sociedade – cfr. Diário da República n.º 152/2001, Série III de 2001-07-03, página 14132.
11. No dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 1/…….., referente à inscrição 5, foi efetuado o registo do aumento do capital da sociedade A....... - G......., Lda., NIPC……, aumento de capital que foi integralmente subscrito pelo já então sócio A.......– cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
12. No mesmo dia 14-10-2013, pela Apresentação AP. 2/……, referente à inscrição 6, foi efetuado o registo da alteração, deliberada no dia 27-09-2013, do contrato de sociedade para sociedade por quotas e designação de membros de orgãos sociais da até aí A....... - G......., Lda., NIPC ……. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
13. Por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade A....... - G......., Lda., NIPC……, passou a denominar-se A....... – G……, Lda. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
14. Também por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade A....... – G….., Lda., NIPC……, passou a ter como sócios A......., NIF….., solteiro, maior, residente no Bairro S….., nº 23, ….- … F....., com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; J....., NIF….., casado em comunhão de adquiridos com T......., NIF:….., residente no Bairro de S....., nº 23, 6….. - …. F....., com uma quota no valor de 2.000,00 Euros; e E......., NIF….., solteiro, maior, residente na Rua G….., nº 14, 2º Dto, 6…. - ….. Guarda – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
15. Ainda por força da alteração do contrato de sociedade acabada de referir, manteve-se na gerência da sociedade A....... – G….., Lda., NIPC……., o sócio A.......e passou a ser também gerente J....., NIF……, bastando para obrigar a sociedade a intervenção de um gerente – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
16. O contrato de sociedade da sociedade A....... – G……, Lda., NIPC …… não sofreu alterações desde então.
c. Propriedade e composição dos órgãos sociais da P.....
17. . No dia 27-04-2011 foi outorgado contrato de sociedade entre J....., casado com T......., em regime de comunhão de bens adquiridos, natural da freguesia de F....., concelho de Guarda, residente em Bairro de S….., Número 23, F....., Guarda, contribuinte n.º …..; A……, solteiro, maior, natural da freguesia de G….. (Sé), concelho de Guarda, residente em Bairro de S....., Número 23, F....., Guarda, contribuinte n.º…..; e E…., solteiro, maior, natural da freguesia de G…..concelho de Guarda, residente em Bairro de S....., número 23, F....., Guarda, contribuinte n.º……; contrato esse pelo qual foi criada a sociedade por quotas com o NIPC ….. que adota a firma P....., Lda. – cfr. a cópia do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
18. O capital social da sociedade P....., Lda., NIPC……., pertence, em partes iguais, aos três sócios – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
19. A sociedade P....., Lda., NIPC……, obriga-se com a intervenção de um gerente – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
20. São gerentes da sociedade P....., Lda., NIPC……, desde a sua constituição, J....., contribuinte n.º……, e A......., contribuinte n.º …… – cfr. o artigo 4.º do contrato de sociedade consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
d. Propriedade e composição dos órgãos sociais da L. …..A……
21. No dia 23-04-2001, mediante a apresentação n.º 07/….., foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor [matrícula n.º…..; inscrição n.º 1] a constituição da sociedade por quotas com o NIPC ….. que adotava então a firma L…….. A……, Lda – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
22. O contrato de sociedade pelo qual foi constituída a sociedade L.......A......, Lda, NIPC……, foi outorgado por A....., residente em Rua C……., nº 9, 2º D – D……, Oeiras, casado segundo o regime de comunhão geral com C……; H….., solteiro, maior, residente em Ponte de Sor; e J……, residente em Ponte de Sor, casado segundo o regime de comunhão de adquiridos com V……– cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
23. O capital social da sociedade L.......A......, Lda, NIPC……., era, então, composto por três quotas, uma no valor nominal de 1270 euros, pertencendo ao sócio A..... e duas de 1650 euros cada, pertencendo uma a cada um dos sócios H.......e J......– cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
24. Nos termos do artigo 4.º do respetivo contrato de sociedade, a gerência da sociedade L.......A......, Lda, NIPC….., pertencia a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, obrigando-se a sociedade com a assinatura dos três gerentes, salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles – cfr. Diário da República n.º 127/2001, 1º Suplemento, Série III de 2001-06-01, página 94.
25. No dia 11-02-2014, mediante o Av. 2 - AP. 1/….., foi registada a renúncia, ocorrida no dia 12 de Dezembro de 2013, de A..... à gerência da L.......A......, Lda, NIPC ….. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
26. No mesmo dia 11-02-2014, mediante a inscrição n.º 3 - AP. 2/……, foi efetuado o registo da alteração do artigos 1.º, 3.º e 4.º do contrato de sociedade da sociedade L.......A......, Lda, NIPC….., mediante a qual aquela sociedade passou a ter como únicos sócios J….., NIF….., e H……, NIF….., cada um com uma quota no valor de € 2.500,00, e passou a obrigar-se mediante a assinatura de dois gerentes [salvo para atos de mero expediente, em que bastaria a assinatura solitária de apenas um deles] – cfr. o registo do respetivo ato societário consultadoe consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
27. No dia 17-12-2015, mediante a inscrição n.º 4 - AP. 33/……, foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade L.......A......, Lda, NIPC….., mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 50.000,00 Euros, distribuído por cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma L……. A…..S.A. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
28. O capital social assim aumentado em € 45.000,00, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão de novos sócios, tendo € 44.800,00 sido subscritos por R……., S.A., 100,00 por C…… e 100,00 por D……. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
29. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade L….. A….., S.A., NIPC….., passou a ter um Conselho de Administração, composto por J……, NIF….., e H….., NIF……, e a obrigar-se pela intervenção de dois administradores – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
30. O contrato de sociedade da sociedade L......A......, S.A., NIPC …… não sofreu alterações desde então.
e. Propriedade e composição dos órgãos sociais da R……, S.A.
31. No dia 20/10/1982 foi registada, na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor, pela Insc. 1 - Ap. 05/……, a constituição da sociedade que adotou a firma R........., Limitada, NIPC …… – cfr. a Apresentação OF. 20140130, referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.os 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
32. O capital social da R……, Limitada, NIPC….., foi, no momento da sua constituição, repartido por – cfr. a Apresentação OF. 20140130, referente ao averbamento 2 à inscrição 1, publicada no dia 2014-01-30, [extrato condensado das inscrições n.os 1, 3 e 4 da ficha, consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx:
32.1. R........., casado com L........., no regime de comunhão geral, residente em D........., Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 137.169,42;
32.2. L........., casada com R ..... no regime de comunhão geral, residente em D........., Ponte de Sôr, com uma quota no valor de € 62.349,74;
32.3. H........., solteiro, maior, residente me P….., com uma quota no valor de 24.939,89 Euros;
32.4. J........., solteiro, maior, residente em P…... com uma quota no valor de € 24.939,89.
33. No dia 8 de Julho de 1992, foi inscrita [inscrição n.º 2, referente à apresentação n.º 3, da mesma data] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigo 3.º do contrato de sociedade da então R........., Lda., NIPC……, nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 13.750.000$00, pertencente ao sócio R.........; outra no valor de 6.250.000$00 pertencente à sócia L.........; outra no valor de 2.500.000$00 pertença de H.........; e outra no valor de 2.500.000$00 pertença de J......– cfr. Diário da República n.º 237/1992, Série III de 1992-10-14, Páginas:18661.
34. No dia 23 de Junho de 1995, foi inscrita [inscrição n.º 3, referente à apresentação n.º 12, de 19/06/1995] na Conservatória do Registo Comercial de Ponte de Sor alteração ao artigos 3.º do contrato de sociedade da então R........., Lda., NIPC……, nos termos do qual o capital dessa sociedade passava a ser representado por quatro quotas: uma no valor nominal de 27.500.000$00, pertencente ao sócio R.........; outra no valor de 12.500.000$00 pertencente à sócia L.........; outra no valor de 5.000.000$00 pertença de H.........; e outra no valor de 5.000.000$00 pertença de J......– cfr. Diário da República n.º 197/1995, 1º Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.
35. Pela mesmo ato de registo acabado de referir, foi alterado o artigo 5.º do contrato de sociedade da então R........., Lda., NIPC……, nos termos do qual a gerência da sociedade ficou a pertencer a todos os sócios, desde logo nomeados gerentes, sendo suficiente para obrigar a sociedade a assinatura de R........., ou, conjuntamente, a de dois dos gerentes sócios, salvo os documentos de mero expediente, que poderiam ser assinados por qualquer dos sócios – cfr. Diário da República n.º 197/1995, 1º Suplemento, Série III de 1995-08-26, páginas 84.
36. No dia 28-09-2012 foi registada, pela Apresentação AP. 1/….., referente ao averbamento 1 à inscrição 1, a cessação de funções de gerência da sociedade R........., Lda., NIPC……, por parte de M….., por esta ter falecido no dia 14-07-2011 – cfr. o registo do respetivo facto societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
37. No dia 26-11-2014, mediante a inscrição n.º 2 - AP. 258/….., foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade R........., Lda., NIPC……, deliberada no dia 26-09-2014, mediante a qual aquela sociedade foi transformada em sociedade anónima e viu o seu capital aumentado para 250.000,00 Euros, distribuído por duzentas e cinquenta mil ações, nominativas ou ao portador, no valor nominal de um euro, passando a adotar a firma R........., S.A. – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
38. O capital social assim aumentado em € 601,06, foi subscrito em dinheiro, mediante a admissão dos novos sócios C........., Nif……, solteiro, maior, residente em Rua H….. do D........., Ponte de Sor, e V….., Nif 6, c.c. J........., no regime de comunhão de adquiridos, residente na Avenida….., 67 A, 2º, P….., com 300,53 Euros cada um – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
39. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade R........., S.A., NIPC….., passou a ter um Conselho de Administração, composto por – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx:
39.1. R........., NIF……, residente na Rua….., 1, D........., 7….. Ponte de Sor com o cargo de Presidente do Conselho de Administração;
39.2. H........., NIF….., residente na Rua……, 3 A, ….., Ponte de Sor, com o cargo de vice-presidente do Conselho de Administração;
39.3. J........., NIF……, residente na Av……, 67 A, 2º, ……Ponte de Sor, no cargo de vogal.
40. Os mandatos assim designados no dia 26-09-2014 foram-no para o período de quatro anos, de 2014 a 2017 – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
41. Ainda por força da alteração ao contrato de sociedade acabada de referir, a sociedade R........., S.A., NIPC……, passou a obrigar-se pela assinatura de 2 administradores ou pela assinatura de administrador único – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
42. No dia 17-01-2019, mediante a inscrição n.º 4 - AP. 49/….., foi efetuado o registo da alteração do contrato de sociedade da sociedade R........., S.A., NIPC……., mediante a qual foi designado como administrador único, para o quadriénio 2018-20121, C........., NIF……, residente na Rua …..do D........., s/n, ……Ponte de Sôr – cfr. o registo do respetivo ato societário consultado e consultável em https://publicacoes.mj.pt/Pesquisa.aspx.
2. Celebração do contrato de financiamento e respetivos termos
43. A Autora submeteu à Autoridade de Gestão (AG) do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (PRODER) uma candidatura ao Programa PRODER – Programa de Desenvolvimento Rural do Continente, no Eixo “Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural”, subprograma 2 – “Gestão Sustentável do Espaço Rural”, Medida 2.3 – “Gestão do Espaço Florestal e Agro- Florestal”, Ação 2.3.3– “Valorização Ambiental dos Espaços Florestais”, Sub-ação 2.3.3.3 “Proteção contra Agentes Bióticos Nocivos”, mediante pedido de apoio no valor de € 265.245,28, o qual foi identificado por aquela AG PRODER como operação n° 020000017454 “Área Agrupada da Longomel e de Salgueiros” – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 1.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.
44. O pedido de apoio foi deferido para um investimento total proposto de € 265.245,28, e um investimento elegível no valor de € 235.563,66 – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.
45. No dia 19-11-2010, a A. celebrou com o R. o “Contrato de Financiamento nº 020….0”, respeitante para formalização da concessão do apoio deferido na operação n° 0200…… “Área Agrupada da Longomel e de Salgueiros” – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 1.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.
46. Através do referido contrato, o R. concedeu à A. um subsídio não reembolsável no valor de € 188.450,93, correspondente a 71,05% do valor do investimento total e a 80% do valor do investimento elegível da operação aprovada – facto admitido por acordo; cfr., ainda, a 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento.
47. A ajuda concedida destinou-se a financiar despesas com a recuperação de montados de sobro na “Área Agrupada da Longomel e de Salgueiros” e a elaboração e acompanhamento de projeto para o efeito – cfr. as rubricas de investimento mencionadas no documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 134-141 do p.a..
48. Nos termos do n.º 2 da 2.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, «o apoio concedido é ajustável em função do efetivo custo final elegível, mantendo-se a taxa de comparticipação atribuída na decisão de aprovação».
49. Nos termos da 3.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, do plano previsional da operação constava a previsão de pagamento do subsídio em quatro tranches.
50. Nos termos do n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, a execução material da operação teria início em 01-05-2010 e fim em 30-05-2011, sem prejuízo do prazo fixado nas “condições específicas” do mesmo contrato.
51. Nos termos do ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento, a autora comprometia-se, pela outorga do contrato, a «dar início e concluir a execução física da operação no prazo máximo de (...) 48 meses, salvo prorrogação, em qualquer caso, previamente aprovada por escrito pelo Gestor».
52. Nos termos dos n.os 2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento, para efeitos deste contrato deveria considera-se que o “termo da operação” ocorreria no dia 21-12-2015, salvo no caso de prorrogação da “data de fim” prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato, caso em que o “termo da operação” deve ter-se também ele por prorrogado automaticamente por igual período.
53. Na sequência de pedido da A ..... nesse sentido, a data de fim da execução material da operação prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento [a que se refere o facto provado n.º 50 (30-05-2011)] foi prorrogada até 28/11/2012 – facto admitido por acordo.
54. Nos termos do ponto “B. Pagamentos dos apoios e documentos comprovativos” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento:
«B.2. Os pedidos de pagamento reportam-se às despesas efetivamente realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas serem entregues nas DRAP no prazo estipulado no regulamento de aplicação (…);
B.3. Os documentos comprovativos referidos no número anterior devem dar entrada nas DRAP nos termos e prazos fixados no regulamento específico;
B.4. Podem ser solicitados elementos complementares, constituindo a falta de entrega dos mesmos ou a ausência de resposta fundamento para a não aprovação do pedido;
B.5. Apenas são aceites os pedidos de pagamento relativos a despesas pagas por transferência bancária, débito em conta ou cheque, nos termos estabelecidos, comprovadas pelo respectivo extracto bancário demonstrativo do pagamento;
B.6. O pagamento é proporcional à realização do investimento elegível, devendo o montante da última prestação representar, pelo menos, 20% da despesa total elegível da operação;
B.7. Podem ser apresentados até 4 pedidos de pagamento por operação, excepto quando se trate de operações com execução superior a 24 meses, em que é admissível mais 2 pedidos por ano de execução do investimento;
(…) B.9. Pode ser concedido um adiantamento, de acordo com as condições previstas no artigo 56.º do Regulamento (CE) nº 1974/2006, de 15 de dezembro:
B.9.1. O pagamento do adiantamento está sujeito à constituição de uma garantia bancária ou uma garantia equivalente correspondente a 110% do seu valor;
(…)».
55. Nos termos do ponto “B.4.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação, nos termos aprovados».
56. Nos termos do ponto “B.5.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «dispor de um processo relativo à operação, com toda a documentação relacionada com a apresentação e a decisão do pedido de apoio e a respetiva execução, devidamente organizada, assim como manter o arquivo de todos os documentos que respeitem à execução da operação, incluindo os originais ou as cópias autenticadas dos documentos comprovativos da despesa, registos contabilísticos e extractos bancários, por prazo não inferior a 10 anos, nos termos da lei».
57. Nos termos do ponto “B.9.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(…) sempre que aplicável» comprovar a despesa «(…) com documentos fiscalmente aceites (...)».
58. Nos termos do ponto “B.10” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, constitui obrigação do beneficiário «(…) efectuar todos os movimentos financeiros relativos ao projeto (pagamentos e Recebimentos) exclusivamente através da conta indicada neste contrato, mediante transferência bancária, ou, se especialmente previsto no regulamento específico do apoio, através de cheque até ao montante aí fixado».
59. Nos termos dos pontos “I.1.” e “I.2.” do ponto “I. Pagamentos indevidos” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento:
«I.1. Todos os pagamentos efetuados pelo IFAP são realizados sob condição da sua elegibilidade e conformidade com as normas nacionais e comunitárias aplicáveis.
I.2. Qualquer irregularidade verificada durante a execução da operação pode determinar a devolução dos pagamentos efetuados, independentemente da data de sua constatação».
3. Submissão e decisão de pedidos de pagamento; execução dos pagamentos
60. No dia 29/03/2011 a Autora apresentou à Ré o primeiro pedido de pagamento [1.º PP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
61. Este 1.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor A .....- G….., Lda., NIPC …… [fatura n.º A 72, de 28/03/2011, no valor de € 36.067,37, alegadamente referente a “marcação da regeneração natural” (€ 9.791,89), “limpeza de matos com grade” (€ 8.474,42) e “limpeza de matos com corta matos” (€ 17.801,06); e fatura n.º A 73, de 28/03/2011, no valor de € 3.542,40, alegadamente referente a “elaboração do projeto”] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 134 do p.a..
62. Este 1.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 15-04-2011 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 608 do processo cautelar.
63. A tranche visada pelo 1.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 23/05/2011 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
64. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 1.º pedido de pagamento foi de € 31.687,82 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
65. No dia 27/06/2011 a Autora apresentou à Ré o segundo pedido de pagamento [2.º PP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
66. Este 2.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor P....., Lda., NIPC ……[fatura n.º A 7, de 27/06/2011, no valor de € 80.240,18, alegadamente referente a “injecção”] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 136 do p.a..
67. Este 2.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 06-07-2011 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 608 do processo cautelar.
68. A tranche visada pelo 2.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 29/07/2011 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
69. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 2.º pedido de pagamento foi de € 80.240,18 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
70. No dia 23/09/2011, a Autora apresentou à Ré o terceiro pedido de pagamento [3.º PP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
71. Este 3.º PP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor P....., Lda., NIPC ….. [fatura n.º A 10, de 22/09/2011, no valor de € 70.125,02, alegadamente referente a “correção dos níveis de fertilidade” (€ 26.998,12); e a “injeções” (€ 21.342,89 + € 21.784,01) – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 138 do p.a..
72. Este 3.º pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 10/10/2011 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 608 do processo cautelar..
73. A tranche visada pelo 3.º pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 29/12/2011 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
74. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste 3.º pedido de pagamento foi de € 56.100,02 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
75. No dia 28/11/2012 a Autora apresentou à Ré o quarto e último pedido de pagamento [UPP] de tranche do subsídio concedido – cfr. o ponto n.º 3 do documento n.º 3 junto com a p.i. (notificação da decisão impugnada).
76. Este UPP baseou-se em despesas alegadamente pagas ao fornecedor A .....- G……, Lda., NIPC ….. [fatura n.º 10/2012, de 28/11/2012, no valor de € 45.881,77, alegadamente referente a “preparação do terreno” (€ 5.284,98); a “instalação de plantação / sementeira” (€ 2.308,43); a “tratamento de solo – limpeza de matos manual” (€ 31.842,14); a “outras – injeção” (€ 2.127,79); a “tratamento solo – gradagem sideração” (€ 707.53); e a “tratamento solo - limpeza matos com corta matos” (€ 820,98); fatura n.º 12/2012, de 28-11-2012, no valor de € 3.657,60, alegadamente referente a “elaboração do projeto”] – cfr. os quadros “1. Documento de despesa” e “2. Modos de pagamento” do documento intitulado “análise de pedido de pagamento” reproduzido a fls. 140 do p.a..
77. Este último pedido de pagamento de tranche foi deferido no dia 12/12/2012 – cfr., o mapa n.º 2 que acompanha a informação prestada pela Ré a fls. 608 do processo cautelar..
78. A tranche visada pelo último pedido de pagamento assim deferido foi paga à Autora no dia 28/12/2012 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
79. O valor deste pagamento em execução do deferimento deste último pedido de pagamento foi de € 36.454,95 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido a fls. 142 do p.a..
4. Antecedentes da reanálise dos pedidosde pagamento
80. No âmbito de procedimento tendo em vista a certificação das contas do exercício contabilístico de 2015 da Ré, a Inspeção Geral de Finanças [IGF] auditou a operação n.º 20……., denominada “ZIF do Viso e Anexas”, cujo beneficiário é a Autora e a que se referem os processos judiciais 340/18.2BECTB (cautelar) e 341/18.0BECTB (principal) – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
81. A referida operação foi auditada, tal como as demais operações objeto da amostra selecionada, para avaliar a elegibilidade das despesas e a sua conformidade com as regras comunitárias, tendo em vista a emissão de uma opinião de auditoria acerca da fiabilidade e veracidade das contas do IFAP, I.P. relativas ao exercício em causa – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29- 03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
82. O critério que presidiu à seleção da operação n.º 20……. para compor a amostra para a auditoria foi meramente estatístico – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
83. Ao proceder à auditoria referida, a IGF detetou que na dita operação n.º 20…… a aqui Autora, ali igualmente beneficiária, não declarou, nos requerimentos em que apresentou os pedidos de pagamentos das tranches do subsídio concedido, a existência de relações especiais com os seus fornecedores, tendo também detetado, no entanto, que um dos associados da Autora era, simultaneamente, sócio da sociedade P....., Lda., NIPC……, empresa consultora responsável pelo pedido de apoio e também prestadora de serviços que justificaram pedidos de pagamento – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
84. Tendo em consideração o quanto resulta do facto provado antecedente e o estipulado no ponto n.º 1.4.7 “relações especiais, conflito de interesses e razoabilidade dos custos” da norma de procedimentos externa [NPE] NPE PPG- 041 emitida pelo IFAP, I.P., a IGF recomendou ao IFAP, I.P. a reanálise dos pedidos de pagamento – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
85. Na sequência da recomendação acabada de referir, o IFAP, I.P. informou a IGF de que, em sede de controlo administrativo detetou irregularidades em várias operações da A ....., facto que determinou que todas as operações em que esta figurou como beneficiário tivessem sido objeto de reanálise por parte do IFAP, I.P., já fora do âmbito da auditoria promovida pela IGF. – cfr. a informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366», no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
86. No dia 29/01/2016, a IGF comunicou à Comissão Europeia que, na sequência de «controlo ex post» («controlo físico/administrativo»), «(…) realizado pelas DRAP, IFAP e IGF, foram constatados os seguintes factos para a grande maioria das 54 operações PRODER apresentadas pela A .....: a) emissão de faturas relativas à execução de trabalhos que, afinal, não foram executados; b) faturação e consequente pedido de pagamento de apoio público, por valores significativamente mais elevados que aqueles que foram os valores cobrados a nível das subempreitadas; c) a existência de relações especiais entre a promotora e os seus principais fornecedores (por ex.: o presidente da A ..... – H…….– é um dos principais fornecedores)» – cfr. o anexo à informação prestada pela IGF, no dia 29-03-2019, através do ofício com a referência «proc. n.º 2018/225/A3/366» no processo n.º 618/18.5BEBJA (em tramitação no TAF de Beja), com as mesmas partes.
5. Instrução do procedimento de recuperação e audiência prévia
87. No dia 18/01/2017, na sequência de controlo efetuado à operação em causa nos presentes autos para reanálise da regularidade dos pagamentos feitos, o Réu dirigiu à Autora, para efeitos de realização de audiência de interessados, o ofício com a referência 000……., que a Autora recebeu no dia 20/01/2017, pelo qual lhe comunicou a sua intenção de modificar unilateralmente o contrato de financiamento e ordenar a devolução de € 188.434,93 – cfr. o documento reproduzido a fls. 40 do p.a. e como documento n.º 4 junto com a p.i.; a declaração da autora a fls. 595 a 597 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 608 e ss. do processo cautelar.
88. O ofício com a referência 00…….. tem o seguinte teor – cfr. o documento reproduzido a fls. 40 do p.a. e como documento n.º 4 junto com a “(texto integral no original; imagem)”
p.i.:
89. Por carta datada de 02-02-2017, a Autora pronunciou-se sobre o projeto de decisão que lhe fora comunicado, tendo, designadamente, requerido o seguinte – cfr. fls. 10 a 16 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
90. O Réu não ouviu as testemunhas arroladas pela Autora – admitido por acordo.
91. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao 1.º PP, a Autora alegou especificamente o seguinte – cfr. fls. 11 e 12 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
92. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao 2.º PP, a Autora alegou especificamente o seguinte – cfr. fls. 12 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
93. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao 3.º PP, a Autora alegou especificamente o seguinte – cfr. fls. 12 e 13 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
94. Relativamente ao projeto de decisão de recuperação de verbas respeitantes ao UPP, a Autora alegou especificamente o seguinte – cfr. fls. 13 a 15 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
95. Os acordos de cedência de recursos entre P....., Lda e A......., Lda., a que alude a Autora, têm o seguinte teor – cfr. os documentos reproduzidos a fls. 126 a 129 do p.a.:“(texto integral no original; imagem)”
6. A decisão impugnada
96. No dia 13/09/2018, a Autora foi notificada, através do ofício com a referência 01…….., de 12-09-2018, da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do Réu que determinava a alteração do contrato de financiamento e ordenar a devolução de € 188.434,93 – cfr. o documento reproduzido a fls. 1 a 9 do p.a. e a declaração da autora quanto à receção deste ofício na primeira página da p.i..
97. O ofício com a referência 01……., acabado de referir, tem o seguinte teor – cfr. o documento reproduzido a fls. 1 a 9 do p.a.: “(texto integral no original; imagem)”
7. Outros factos relevantes para o computo da prescrição
98. No dia 30/11/2015, o Réu deferiu pedidos de pagamento da Autora apresentados, no dia 04-09-2015, no âmbito das seguintes operações – cfr., quanto à data de apresentação dos pedidos, as decisões finais de recuperação de verbas reproduzidas nos p.a. que instruem os referidos processos judiciais; quanto à data do respetivo deferimento, a declaração da autora a fls. 595 a 597 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 612 e 613 do processo cautelar:
99. As tranches visadas pelos pedidos de pagamento referidos no facto provado anterior foram pagas no dia 23-12-2015 – cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido em cada um dos p.a. que instruem os referidos processos judiciais.
100. No dia 27/02/2015, o Réu pagou tranche a que respeitava pedido de pagamento da Autora apresentado, no dia 09/02/2015, no âmbito da seguinte operação – cfr., quanto à data de apresentação do pedido, a decisão final de recuperação de verbas reproduzida nos p.a. que instrui o processo judicial que a seguir se referirá; quanto à data do respetivo pagamento, cfr. o ponto “5.2. Pedidos de pagamento ISINGA” do documento intitulado “Ficha de identificação da operação” reproduzido no mesmo p.a.:
101. O pedido de pagamento formulado e pago na datas referidas no facto provado n.º 100 foi deferido entre o dia 09/02/2015 e o dia 27/02/2015 – presunção judicial.
102. Os pedidos de pagamento deferidos e pagos nas datas referidas nos factos provados n.os 98 e 99 são os pedidos de pagamento apresentados pela Autora visados por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” mais recentemente deferidos; e o pedido de pagamento formulado e pago na datas referidas no facto provado n.º 100 e deferido no intervalo de tempo referido no facto provado n.º 101 é o pedido de pagamento apresentado pela Autora visado por uma decisão de recuperação de pagamentos indevidos com fundamento na limitação da elegibilidade da despesa ao “preço de 1.ª entrada” mais recentemente deferido – cfr. a declaração da autora a fls. 595 a 597 do processo cautelar e a informação prestada pela Ré a fls. 612 e 613 do processo cautelar; cfr., ainda, os p.a. de todos os seguintes processos judiciais:
ii. Factos não provados
Não ficaram por provar quaisquer factos que, tendo sido alegados, sejam relevantes para a decisão em face das várias soluções plausíveis de direito.
II.2 - O DIREITO
Da inadmissibilidade do recurso do despacho que antecipou a decisão da causa principal
Vem o Recorrente apresentar recurso do despacho que antecipou a decisão da causa principal alegando que, no caso, não estão verificados os pressupostos do art.º 121.º do CPTA.
Mais invoca o Recorrente, que apenas pretendeu aquela antecipação para a apreciação da questão da caducidade do procedimento e que essa questão foi julgada improcedente, por isso, a Recorrente não obteve vencimento de causa quanto a esse pedido.
No req. 136200, o ora Recorrente pede ao Tribunal de 1.ª instância o seguinte: “Mais se requer, face ao exposto, e ao abrigo do art.º 121º CPTA, se digne nos presentes autos antecipar o juízo sobre a causa principal, proferindo decisão que constituirá a decisão final deste processo, anulando o ato impugnado com fundamento na caducidade do procedimento da decisão requerida, nos termos do nº 6 do artº 128 CPA, com as devidas consequências legais”.
Em resposta o IFAP, por req 136281, invoca que “Tendo presente: (…) a factualidade do caso em apreço e o direito a ela aplicável, (…) a jurisprudência – do STA (…) – do TCA Sul (…) , do TAF de Beja (…) em casos absolutamente análogos (…) o IFAP não se opõe à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal …”.
Previamente à prolação da sentença, ora recorrida, considerando o requerido pela A ..... e o aduzido pelo IFAP, julgou-se o seguinte: “considerando a concordância das partes, que o processo principal já se encontra intentado, e que foram trazdos ao processo todos os elementos necessários para a decisão do mérito da acção principal defiro o pedido de antecipação da decisão da causa principal”.
O art.º 121.º do CPTA permite que o Tribunal antecipe o juízo sobre a causa principal, “proferindo decisão que constituirá a decisão final desse processo
”.
Com este artigo pretende-se que o Tribunal conheça do litígio principal em sede cautelar, antecipando o conhecimento desse litígio, no seu todo.
Logicamente, esse art.º 121.º não consente que o Tribunal apenas conheça em antecipação uma parte da causa principal, deixando por resolver essa mesma causa. O mencionado artigo também não consente que o Tribunal apenas aprecie antecipadamente alguma das ilegalidades invocadas, deixando por julgar as restantes questões trazidas a litígio.
Portanto, quando o A. e Recorrente requereu a antecipação do conhecimento da causa principal ao abrigo do art.º 121.º do CPTA, não poderia pretender que o Tribunal apenas conhecesse a ilegalidade do acto impugnado por uma das causas que invocava, deixando todas as restantes para a apreciação no processo principal, cujo conhecimento se pedia para antecipar. Isso seria algo que não corresponderia ao preceituado no art.º 121.º do CPTA, seria ilógico e um contra-senso.
Portanto, mal-grado a forma confusa como o A. e Recorrente formulou o seu pedido de antecipação da causa principal, é perfeitamente legítimo que o R. IFAP e o Tribunal tivessem entendido aquele pedido como correspondendo a um pedido de antecipação feito nos moldes que vêm permitidos no art.º 121.º do CPTA. Ou seja, ainda que se admita que o pedido que foi formulado pelo A. no req. 136200 era equivoco - pois apesar de requerer a antecipação do conhecimento da causa principal ao abrigo do art.º 121.º do CPTA, também apontava para uma antecipação meramente parcelar – não se pode entender que tenha requerido algo diferente daquele que foi conhecido.
O A. e Recorrente requereu a antecipação do conhecimento da causa principal ao abrigo do art.º 121.º do CPTA e teve provimento nesse pedido.
Quanto ao conhecimento antecipado parcelar, era algo que não vinha requerido em termos explícitos, correspondendo, antes, a um pedido implícito ou subentendido, que se alcança a custo a partir das suas alegações.
Em suma, o recurso não é admissível quanto ao despacho de antecipação do conhecimento da causa principal, pois o A. e Recorrente não ficou vencido nesse pedido, mas obteve vencimento - cf. art.ºs 141.º, n.º 1, do CPTA e 631.º, n.º 1, do CPC.
Razões porque não se conhece do recurso do despacho que antecipou a decisão da causa principal.
Do recurso do despacho que indeferiu o pedido para a produção de declarações de parte e de prova testemunhal e do recurso da sentença:
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são:
- aferir do erro decisório e da violação do dever de gestão processual, dos princípios do contraditório, da igualdade, do direito à prova e ao processo equitativo, por não se ter admitido os meios de prova requeridos pelo ora Recorrente, a saber, as requeridas declarações de parte e de prova testemunhal;
- aferir do erro no julgamento da matéria de facto por os factos alegados nos art.ºs 52.º a 55.º, 63.º a 68.º, 75.º, 83.º a 89.º, 95.º a 99.º, 104.º a 106.º, 111.º a 114.º, 119.º a 122.º, 126.º a 128.º, 131.º a 133.º, 136.º a 138.º, 141.º a 145.º, 148.º a 151.º, 155.º a 159.º e 179.º a 202.º da PI deverem ser dados por assentes, por provados, por o R. não contestou especificadamente tais factos;
- aferir do erro no julgamento da matéria de facto e da violação do art.º 342.º do Código Civil (CC), por estar provado nos autos que existe a pista de controlo das despesas da operação, pois o Recorrido aceitou como boas as correspondentes despesas, fiscalizou-as, validou-as e pagou-as e porque tal prova só poderia ser feita em sede do processo principal, não no cautelar;
- aferir do erro decisório e da violação dos art.ºs. 30.º, n.º 1, 33.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, de 27-01, e 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18-12-1995:
- porque a avaliação da pista de controlo dos pagamentos feitos deveria considerar a relação contabilística entre a A......., Lda, a R……, Lda e a A ..... e não entre aqueles, meros subcontratados;
- porque estavam prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento, por a data de encerramento definitivo do programa corresponder à data limite estabelecida no contrato para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes;
- porque não ocorreu, no caso, qualquer infracção ou lesão do orçamento da União Europeia;
- aferir o erro de julgamento por estar violado o direito de audiência prévia do A. e Recorrente;
- aferir do erro decisório e da violação dos art.sº 151.º, n.º 1, al. d), 152.º, n.º 1, 153., n.ºs 1 e 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA),
- aferir do erro decisório por no caso se verificarem os pressupostos para o decretamento da tutela cautelar requerida.
Como nota prévia, indique-se, que através da sentença proferida foi antecipado o conhecimento da causa principal. Assim, não fazem sentido as alegações do Recorrente relativas ao erro no conhecimento dos pressupostos para o deferimento da tutela cautelar.
Vem o Recorrente interpor recurso do despacho prévio à sentença, que indeferiu o pedido para a produção de declarações de parte e de prova testemunhal. Diz o Recorrente que tal despacho viola o dever de gestão processual, os princípios do contraditório, da igualdade, do direito à prova e ao processo equitativo, porque não se admitiu as declarações de parte e de prova testemunhal por si requeridas e, depois, não se deu procedência à acção, quando se aquela prova tivesse sido feita tal acção seria procedente.
A decisão recorrida considerou que a prova requerida era irrelevante porque os factos com interesse para a sentença a proferir já estavam provados através de documento e, ainda, porque entendeu que a pista de controlo não era passível de ser demonstrada por intermédio de outra prova que não a documental.
Neste recurso o Recorrente não aduz nenhuma razão concreta para sustentar a sua afirmação de que a prova que requereu era necessária para a decisão a proferir. Ou seja, o Recorrente não indica nenhum facto concreto que tivesse alegado na PI que relevasse para a decisão a proferir e que tivesse de ser provado por declarações de parte ou por prova testemunhal.
Todas as alegações de recurso, nesta parte, são relativas a generalidades, abstracções ou a apreciações teóricas e doutrinárias acerca da violação dos indicados dever e princípios.
Não diz o Recorrente que tenha ocorrido um dado facto, que indique, que foi especificadamente alegado na PI, que era necessário para a decisão a proferir e que foi dado por não provado por não ter sido admitida a prova que requereu.
Não se vislumbra, atendendo à decisão que foi proferida, que a prova por declarações de parte ou por testemunhas fosse realmente necessária.
A sentença proferida considerou que não ficaram por provar quaisquer factos com interesse para a causa.
Portanto, neste enquadramento, não ocorreu nenhum erro decisório por se ter dispensado a prova por declarações de parte e testemunhal que foi requerida.
No restante, inexistindo factos controvertidos com interesse para a causa, é dever do juiz, em cumprimento do dever de gestão processual, indeferir a prova que tenha sido requerida, porque inútil.
Esse indeferimento não afronta os princípios os princípios do contraditório, da igualdade, do direito à prova e ao processo equitativo, já que não há factos que interessem provar e que permaneçam controvertidos.
Como já se disse, o Recorrente não indica nenhum facto concreto que tenha ficado por provar por não se ter recorrido à prova por declarações de parte e testemunhal.
Ou seja, claudica esta alegação de recurso.
Vem o Recorrente alegar um erro no julgamento da matéria de facto por os factos alegados nos art.ºs 52.º a 55.º, 63.º a 68.º, 75.º, 83.º a 89.º, 95.º a 99.º, 104.º a 106.º, 111.º a 114.º, 119.º a 122.º, 126.º a 128.º, 131.º a 133.º, 136.º a 138.º, 141.º a 145.º, 148.º a 151.º, 155.º a 159.º e 179.º a 202.º da PI deverem ser dados por assentes, por provados, por o R. não os não ter contestado especificadamente.
Os art.ºs. 636.º, n.º 2, 640.º e 662.º do Código de Processo Civil (CPC) impõem à parte recorrente, que impugne a decisão relativa à matéria de facto, o ónus de especificar, sob pena de rejeição, os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida e a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
Por seu turno, os art.ºs 640.º e 662.º do CPC, ex vi art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), permitem a reapreciação e a modificabilidade da decisão de facto proferida pelo Tribunal de 1.ª instância apenas nas situações em que o Tribunal recorrido apresente um julgamento errado, porque fixou factos de forma contrária às regras da prova, ou os fixou de forma inexacta, ou porque os valorou erroneamente.
Aqui vale o princípio da livre apreciação da prova, remetendo-se para uma íntima convicção do julgador, formada no confronto dos vários meios de prova, que uma vez exteriorizada através de uma fundamentação coerente, razoável, plausível, que obedeça às regras da lógica, da ciência e da experiência comum, torna-se uma convicção inatacável, salvo para os casos em que a prova deva ser feita através de certos meios de prova, que apresentem uma determinada força probatória.
Nestes termos, a impugnação da matéria de facto e a modificabilidade da mesma pelo Tribunal superior não visa alterar a decisão de facto fundada na prova documental ou testemunhal, apenas porque a mesma é susceptível de produzir convicções diferentes, podendo ser diversa a tomada no Tribunal Superior daquela que teve o Tribunal da 1.ª instância. Diferentemente, este tribunal superior só pode alterar a matéria de facto porque as provas produzidas na 1.ª instância impunham, decisiva e forçosamente, outra decisão diversa da aí tomada (cf. art.º 662.º do CPC).
Portanto, para a modificação da matéria de facto é necessário que haja uma dada matéria de facto que foi identificada e apreciada pelo Tribunal de 1.ª instância e que este tenha exteriorizado a sua convicção na fixação da matéria provada e não provada. Só depois, se face às provas produzidas e para as quais o Recorrente remete, se impuser forçosamente decisão diversa da tomada pela 1.ª instância, há que alterar aquela. Mas terá que se tratar de uma prova firme, indiscutível ou irrefutável, que necessariamente abala a convicção que o Tribunal de 1.ª instância retirou da prova produzida.
Igualmente, a matéria de facto que se exige fixada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pelo A. Ou seja, ainda que seja alegada determinada matéria de facto e ainda que a mesma resulte provada nos autos, se a mesma for irrelevante para a decisão a proferir, não há-de ser tomada em consideração pelo juiz em sede de 1.ª instância e tal omissão também não conduz a um erro decisório.
Por último, estando em apreciação uma acção relativa a um acto administrativo, vale aqui o preceituado nos art.ºs 83.º, n.º 4, do CPTA, que determina que “a falta de impugnação especificada (…) não importa confissão dos factos articulados pelo autor, mas o tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios.”
Logo, não há que invocar na presente acção – em que se conheceu em antecipação da causa principal – o determinado no art.º 118.º, n.º 2, do CPTA, por se aplicar, ao caso, o referido art.ºs 83.º, n.º4, do CPTA.
O R. IFAP apresentou a contestação que consta do processo principal – o P. 553/18.7BECTB – e aí impugnou a factualidade aduzida pelo A. A ...... O R. não fez uma impugnação especificada de toda a factualidade arguida na PI, limitando-se a contraditar, pontualmente, o que vinha alegado.
Porém, por aplicação do 83.º, n.º4, do CPTA, aquela não impugnação especificada não importa a confissão de quaisquer factos, mas fica sujeita ao princípio da livre apreciação da prova. Nessa mesma medida, cabia ao Tribunal atender a toda a prova produzida no processo – inclusive a junta com o PA – conjugando-a com a falta de impugnação especificada da contestação apresentada pela entidade demandada.
Feito o indicado enquadramento, verifiquemos, então, o alegado erro de julgamento de facto.
Quanto aos factos articulados nos art.ºs 52.º a 55.º, 63.º a 67.º, 75.º, 83.º a 89.º, 95.º a 99.º, 104.º a 106.º, 111.º a 114.º, 119.º a 122.º, 126.º a 128.º, 131.º a 133.º, 136.º a 138.º, 141.º a 145.º, 148.º a 151.º, 155.º a 159.º irrelevam na decisão a tomar, pois são relativos aos preços, pagamentos e trabalhos feitos pela A. e Recorrente e terceiros.
Mais se indique, que estes preços, pagamentos e trabalhos quando se relacionam com as despesas apresentadas em sede do projecto estão já vertidos na sentença recorrida, designadamente nos factos 43, 60.º a 79.º.
No demais, quanto a estes factos ficaram por cumprir os ónus do Recorrente, pois não foram especificados os concretos meios probatórios, constantes do processo, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida.
No que concerne aos factos vertidos nos artigos 179.º a 202.º da PI, também irrelevam para a decisão a tomar, que é de antecipação da causa principal e não uma decisão cautelar.
Os factos vertidos nestes artigos da PI visavam a prova do requisito periculum in mora, que deixou de interessar para decisão judicial, que é agora, apenas, a que resolve o litígio no processo principal.
Vem o Recorrente dizer que está provado que existe uma pista de controlo das despesas da operação, pois o Recorrido aceitou como boas as correspondentes despesas, fiscalizou-as, validou-as e pagou-as. Mais diz o Recorrente, que a prova da inexistência desta pista cabia em termos procedimentais ao IFAP e só poderia ser feita em sede do processo principal, não no cautelar.
Como acima assinalamos, a decisão que antecipou o conhecimento da causa principal não é recorrível, pois o A. e Recorrente obteve vencimento nesse pedido.
Logo, a impugnação que vem feita relativamente à decisão que conheceu do pedido formulado no processo principal só pode ser entendida como correspondente a uma invocação de erro no julgamento da matéria de facto por não se ter dado por provada a existência da pista de controlo,
Ora, quanto à impugnação deste facto o Recorrente não dá mínimo cumprimento dos seus ónus, não indicando os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão diversa.
No mais, as ilações que se retirem da entrega da candidatura do A., da entrega dos documentos de despesas e do seu recebimento pelo IFAP, ou das fiscalizações feitas por este organismo, não são matéria fáctica, mas de Direito.
Falece, pois, o invocado erro no julgamento da matéria de facto.
Vem o Recorrente invocar um erro decisório e a violação dos art.ºs. 30.º, n.º 1, 33.º do Regulamento (EU) n.º 65/2011, de 27-01, e 1.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 2988/95, de 18-12-1995:
- porque a avaliação da pista de controlo dos pagamentos feitos deveria considerar a relação contabilística entre a A......., Lda, a R……., Lda e a A ..... e não entre aqueles, meros subcontratados;
- porque estavam prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento, por a data do encerramento definitivo do programa corresponder à data limite estabelecida no contrato para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes;
- porque não ocorreu, no caso, qualquer infracção ou lesão do orçamento da União Europeia.
Estas questões já estão resolvidas, de forma uniforme, pela jurisprudência do STA e do TCA. Pronunciando-se em casos totalmente análogos, fez-se claudicar todas as indicadas invocações, v.g., nos Acs.do STA n.º 550/17, de 04-10-2017, n.º 01486/17, de 22-03-2018, ou os Acs. do TCAS n.º 618/18.5BEBJA, de 26-09-2019, n.º 76/19.7BEBJA, de 06-06-2019, n.º 27/19.9BEBJA, de 23-05-2019, n.º 317/16.2BECTB, de 23-11-2017 ou n.º 305/16.9BELLSB, de 21-09-2017.
Assim, o STA no Ac. n.º 550/17, de 04-10-2017, decidiu o seguinte: “A questão nuclear que se coloca neste recurso de revista é, pois, a de saber se é legítimo o IFAP considerar como não elegíveis - para efeito de «financiamento pelo FEADER» - despesas apresentadas por promotor - em «pedido de pagamento» - e consubstanciadas em facturas emitidas por fornecedor subcontratado cujo «preço de entrada, ou 1º preço» é inferior ao exigido nesse pedido de pagamento.
(…)Prescreve o Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 - respeitante ao financiamento da política agrícola comum, e aplicável ex vi artigo 119º do Regulamento nº1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - no seu artigo 9º - sobre «Protecção dos interesses financeiros da Comunidade e garantias relativas à gestão dos fundos comunitários» - o seguinte: […] «1- Os Estados-Membros devem: a) Adoptar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade em especial a fim de: [i] Se certificarem da realidade e regularidade das operações financiadas pelo FEAGA e pelo FEADER; [ii] Prevenir irregularidades e proceder judicialmente contra as mesmas; [iii] Recuperar os montantes perdidos devido a irregularidades e negligências; [iv] Criar um sistema eficaz de gestão e controlo, que inclua a certificação das contas e uma declaração de fiabilidade assinada pelo responsável do organismo pagador creditado. 2. A Comissão assegura que os Estados-Membros se certifiquem da legalidade e regularidade das despesas referidas no nº1 do artigo 3º e no artigo 4º, bem como do respeito dos princípios de boa gestão financeira […]» […].
O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09 - relativo ao «Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural» [FEADER], e aplicável ex vi artigo 88º do Regulamento nº1305/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17.12 - refere nos seus considerandos o seguinte: «61. De acordo com o princípio da subsidiariedade e sob reserva de excepções, devem ser estabelecidas regras nacionais aplicáveis à elegibilidade de despesas». E este mesmo Regulamento, diz, no seu artigo 71º, e sob a epígrafe «Elegibilidade das Despesas», que «[…] 2. As despesas são elegíveis para contribuição do FEADER apenas quando incorridas para a realização de operações decididas pela autoridade de gestão do programa em questão, ou sob a sua responsabilidade, de acordo com os critérios de selecção fixados pelo organismo competente. 3. As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas ao nível nacional, sob reserva das condições especiais estabelecidas no presente regulamento para determinadas medidas de desenvolvimento rural». E diz ainda, para o que aqui interessa, no seu artigo 74º, nº1, sob a epígrafe «Responsabilidade dos Estados-Membros» que «1. Os Estados-Membros aprovam todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nos termos do nº1 do artigo 9º do Regulamento [CE] nº1290/2005, a fim de garantir a protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade».
O Regulamento [EU] nº65/2011, da Comissão, de 27.01 - que estabelece «as regras de execução do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09», relativas «aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural», e aplicável por força do artigo 43º do Regulamento Delegado nº640/2014, da Comissão, de 11.03 – estipula no seu artigo 24º, sob a epígrafe «Controlos administrativos», que «[…] 2. Os controlos administrativos dos pedidos de apoio incluem, nomeadamente, a verificação: […] d) Do carácter razoável dos custos propostos, que são avaliados através de um sistema de avaliação adequado, tais como custos de referência, comparação de diferentes propostas ou um comité de avaliação; […] 3. Os controlos administrativos dos pedidos de pagamento incluem, nomeadamente, e tanto quanto seja adequado relativamente ao pedido em causa, a verificação: […] b) Da realidade das despesas declaradas; c) Da operação concluída, por comparação com a operação para a qual o pedido de apoio foi apresentado e concedido».
O DL nº37-A/2008, de 05.03 - que estabelece «as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural [PDR] financiados pelo FEADER», e «aprovados nos termos do Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09, para o período 2007/2013» [alterado pelo DL nº66/2009, de 20.03, que o republica, e pelo DL nº69/2010, de 16.06] - considera como «despesa elegível» [artigo 3º, alínea l)] aquela que é «perfeitamente identificada e claramente associada à concretização de uma operação cuja natureza e data de realização respeitem a regulamentação específica do PDR em causa, bem como as demais regras nacionais e comunitárias aplicáveis».
A Portaria nº1137-D/2008, de 09.10 - aprova o Regulamento de Aplicação da Acção nº2.3.3, «Valorização Ambiental dos Espaços Florestais», da Medida 2.3, «Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal», integrada no Subprograma nº2, «Gestão sustentável do espaço rural», do «Programa de Desenvolvimento Rural do Continente [PRODER] [e alterada pelas Portarias nº147/2009, de 06.02, nº739-B/2009, de 09.07, nº814/2010, de 27.08, nº228/2011, de 09.06, e nº253/2013, de 07.08] - diz, no seu artigo 11º, que «As despesas elegíveis e não elegíveis são, nomeadamente, as constantes do Anexo I ao presente regulamento» sendo que, no dito Anexo I, se descriminam, nos seus vários pontos, as despesas elegíveis e não elegíveis para cada uma das intervenções, estando tal descriminação efectuada por espécies de despesas. Mas, note-se, não só as despesas, para «serem elegíveis», terão de ser enquadradas numa das espécies expressamente previstas em cada um dos subpontos do ponto 1, como também resulta - do intróito do referido ponto 1 - que o serão atendendo ao respectivo valor de mercado e até ao limite dos valores constantes nas tabelas da Comissão de Acompanhamento para as Operações Florestais [CAOF] quando aplicável.
Por fim, importará referir o chamado «Manual Técnico do Beneficiário - Contratação e Pedidos de Pagamento FEADER [Investimento] e FEP» - cuja 1ª versão foi «aprovada» em Junho de 2012, e a 2ª versão em Abril de 2014, pelo Presidente do IFAP - que «de uma forma simplificada visa dar a conhecer as principais regras nacionais e comunitárias que os beneficiários dos Programas de Desenvolvimento Rural e do FEP devem adoptar em sede de contratação das operações e na apresentação dos pedidos de pagamento». Ora, segundo este Manual, as «facturas apresentadas a pagamento» no âmbito de operações de financiamento comunitário, devem integrar sempre, como elemento obrigatório, a «Quantidade e denominação dos bens/serviços» adquiridos e prestados, e prescreve o seu ponto «6.2», sobre «Disposições Complementares de Elegibilidade da Despesa», e além do mais, que «A despesa a considerar elegível é a que estiver de acordo com os preços de mercado, sendo que no âmbito da subcontratação o valor aceite será limitado ao montante dessa subcontratação [1º preço de venda/preço de entrada]».
Foi este o enquadramento jurídico - comunitário e nacional - que assistiu ao «acto impugnado», e «anulado».
7. E dele ressuma, desde logo, a consagração pelo «direito comunitário» de um dever de protecção eficaz dos interesses financeiros da Comunidade por parte de todos os Estados-Membros, aos quais cabe, respeitados determinados princípios gerais, estabelecer as regras sobre elegibilidade, designadamente, de despesas apresentadas nos pedidos de pagamento, mediante as necessárias «disposições legislativas, regulamentares e administrativas» e podem ser responsabilizados se não o fizerem. E ressuma o dever de respeito pelo princípio da boa-gestão financeira e pelos critérios de selecção de despesas fixados pelo organismo competente, não se podendo prescindir nem da verificação da realidade das despesas declaradas, nem da sua aferição segundo o critério da razoabilidade de custos.
Assim, do referido e citado artigo 24º, do Regulamento nº65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial.
É esta, aliás, e ao que tudo indica, a razão de ser da consagração, no referido «Manual Técnico», do critério do «1º preço de venda/preço de entrada», aplicável no âmbito da subcontratação, e em sintonia com o DL nº37-A/2008, de 05.03, e com a Portaria 1137-D/2008, de 09.10, que exige a ponderação do «valor de mercado» - que é sempre valor de algo, nomeadamente de bens ou serviços - como necessária à elegibilidade das despesas comparticipadas.
E com esse decreto-lei, portaria, e manual técnico, o Estado Português, como Estado-Membro da União Europeia, está precisamente a dar «cumprimento» ao dever que emerge dos supra citados regulamentos comunitários, concretamente ao dever imposto no artigo 9º, nº1 alínea a) do Regulamento [CE] nº1290/2005, do Conselho, de 21.06 [ver, também, o citado artigo 74º, nº1, do O Regulamento [CE] nº1698/2005, do Conselho, de 20.09], que determina a adopção, no âmbito da política agrícola comum, de todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias à protecção eficaz dos interesses da Comunidade, mormente na linha de exigência de uma boa gestão financeira, gerindo e verificando de forma inteligente e arguta, a concessão e aplicação de recursos escassos, que, no fim da linha, encontram os bolsos de todos os cidadãos europeus.
8. Ora, a decisão administrativa tomada pelo «Presidente do Conselho Directivo do IFAP», que determinou a alteração do contrato de financiamento referente à operação «Área Agrupada de Marmelos» e a devolução do valor já recebido pela A……….., insere-se precisamente no âmbito de aplicação deste quadro normativo acabado de abordar.
Efectivamente, e logo na vanguarda normativa, porque se encontravam perante uma situação de despesas emergentes de subcontratação, impunha-se ao IFAP, para as poder considerar «elegíveis» para pagamento, a sua aferição de acordo com os preços de mercado, mas com o limite imposto pelo critério do «1º preço de venda/preço de entrada». Critério este oportunamente aprovado pelo Presidente do IFAP, e, ao que vimos, no exercício de competência perfeitamente legitimada no direito comunitário.
Mas, não só legitimada. É que a fixação desse «critério» está em sintonia com o dever imposto pelo «direito comunitário» aos Estados-Membros, de procederem a uma «boa gestão financeira» dos subsídios comunitários concedidos aos seus nacionais, o que impõe - como já dissemos - uma gestão inteligente, previdente, e arguta, que feche a porta a despesas irreais.
No caso, a A…………, enquanto «promotora» da operação subsidiada, instruiu os dois primeiros pedidos de pagamento com duas facturas - factura nº17/2013 e factura nº14/2014 - ambas emitidas pela B…………, nas quais esta empresa, enquanto fornecedora, adicionava uma margem de lucro ao preço dos bens e serviços que havia subcontratado, sem que lhe correspondesse qualquer mais-valia, qualquer valor acrescentado da sua parte.
Trata-se, portanto, da pura adição de um valor a que não corresponde qualquer contrapartida, sem correspondência real, que abre a porta a preços fictícios e à especulação, e que, nas referidas circunstâncias factuais e jurídicas, não poderá ser qualificado de razoável num mercado concorrencial. Na verdade, os terceiros que forneceram os bens adquiridos e prestaram os serviços solicitados fizeram-no, obviamente, com margem de lucro, pois para isso trabalham, de modo que os valores por eles cobrados já traduziam custos razoáveis, não tendo de ser os dinheiros comunitários a suportar novas, e irreais, margens de lucro.
Por isso mesmo, o IFAP, ao utilizar o critério da razoabilidade do preço que consta do ponto 6.2 do referido «Manual Técnico» - «1º preço de venda/preço de entrada» -, considerando como custos máximos elegíveis, para efeitos de co-financiamento, os limitados aos montantes da subcontratação, não só cumpriu essa disposição administrativa como agiu em consonância com o preceituado no artigo 24º, nº3 alínea b), do Regulamento [EU] nº65/2011, que exclui do financiamento despesas sem correspondência real.
9. Deste modo, e ao contrário do decidido, a decisão administrativa impugnada não está contaminada pelo «erro nos pressupostos» que lhe foi apontado pela autora da acção e requerente cautelar, pois o IFAP podia ter considerado, como considerou, apenas elegível a parte das despesas correspondente ao valor que os bens e serviços tiveram no âmbito da subcontratação.”
O referido julgamento é totalmente aplicável ao presente caso.
Determina-se o seguinte no artigo 33.º do Reg. n.º 65/2011, de 27-01, sob a epígrafe “Comunicação dos controlos aos organismos pagadores: 1. Sempre que os controlos não sejam realizados pelo organismo pagador responsável, o Estado-Membro assegura que esse organismo receba informações suficientes sobre os controlos realizados e os seus resultados. Compete ao organismo pagador definir as suas necessidades em matéria de informação. As informações podem consistir num relatório sobre cada controlo realizado ou, se adequado, num relatório de síntese.
2. Deve ser mantida uma pista de controlo suficiente. Consta do anexo a descrição indicativa dos requisitos de uma pista de controlo satisfatória.
3. O organismo pagador tem o direito de verificar a qualidade dos controlos executados por outros organismos e de receber quaisquer outras informações de que necessite para o desempenho das suas funções.”
Consta do respectivo Anexo a “‘descrição indicativa das informações necessárias para uma pista de controlo suficiente”:
“Existe uma pista de controlo suficiente, como previsto no artigo 33.º, n.º 2, quando, para uma dada intervenção, essa pista:
a) Permite a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio do FEADER;
b) Permite a verificação do pagamento das despesas públicas ao beneficiário;
c) Permite a verificação da aplicação de critérios de seleção às operações financiadas pelo FEADER;
d) Contém, na medida do necessário, o plano financeiro, relatórios de atividades, documentos referentes à concessão do apoio, documentos respeitantes aos procedimentos de concursos públicos e relatórios sobre os controlos executados.”
Dos factos provados resulta que na sequência de fiscalização foi verificada a existência de despesas inelegíveis, por existirem documentos de suporte que não permitiam a devida conciliação, pois apresentavam-se incompatíveis, atendendo às indicações de datas, de fornecedores e de meios, ou que não podiam ser confirmados no modo de execução da despesa.
Como se indica no Ac. do TCAS n.º 305/16.9BECTB, de 21-09-2017 (referido na decisão recorrida, que estará erradamente publicado com a indicação BELSB), a pista de controlo, cuja existência é exigida pelo art.º 33.º do Reg. n.º 65/2011, de 27-01, visa “a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as faturas, os documentos contabilísticos e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objeto do apoio do FEADER’ não é passível de ser demonstrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.”
Assim, não foi errada a decisão tomada pelo R. e Recorrido quando entendeu que a margem de lucro que foi adicionada pelo A. e Recorrente ao preço dos bens e serviços que havia subcontratado não era elegível para efeito de financiamento.
Ademais, face à matéria provada nos autos não se pode concluir pela existência de qualquer mais-valia ou qualquer valor acrescentado pela intervenção da subcontratada, justificativa do acrescento de preço que facturou.
No que se refere à prescrição do procedimento de recuperação das quantias objecto dos pedidos de pagamento, é também uma alegação que claudica.
Quanto a este aspecto a decisão recorrida é para acompanhar na sua integra. Nessa decisão faz-se uma aprofundada apreciação do regime legal, nacional e comunitário e da jurisprudência, nacional e comunitária, julgando-se acertadamente e da seguinte forma: “Os artigos 1.º e 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 dispõem textualmente o seguinte:
Artigo 1º
Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
1. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.
Artigo 3º
1-O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º
2.O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.os 1 e 2.
ii. Aspetos gerais do regime
O Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias – JO L 312 de 23.12.1995, p. 1-4, aprova, de acordo com o seu artigo 1.º, uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União, a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da União (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 20 e jurisprudência referida).
Neste âmbito, o artigo 3.º, n.º 1, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.º 2988/95 preveem, sem prejuízo de um prazo de prescrição mais reduzido, que pode ser previsto por regulamentações setoriais da União, e de um prazo de prescrição mais longo, que pode ser previsto pelo direito interno dos Estados-Membros [cfr., o n.º 3 do mesmo artigo], um prazo de prescrição do procedimento de quatro anos contado da prática da irregularidade ou, no caso de irregularidade continuada ou repetida, contado do dia em que cessou a irregularidade (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 21).
A regra de prescrição de quatro anos prevista no artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 é, assim, na falta de regulamentação sectorial da União ou de regulamentação nacional que preveja um regime de prescrição específico, aplicável às irregularidades que lesem os interesses financeiros da União (v., neste sentido, acórdão Pfeifer & Langen, C-564/10, EU:C:2012:190, n.os 39 e 40 e jurisprudência aí referida).
Esse prazo é aplicável quer às irregularidades que levem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.º desse regulamento, quer a irregularidades sujeitas a uma medida administrativa de retirada do benefício indevidamente obtido, de acordo com o artigo 4.º desse regulamento (v., neste sentido, os Acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, n.os 33 e 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., C-278/07 a C-280/07, EU:C:2009:38, n.º 22; e Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, n.º 45).
O prazo previsto no artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 destina-se a garantir a segurança jurídica dos operadores económicos (v., neste sentido, os Acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, n.º 40, e SGS Belgium e o., C-367/09, EU:C:2010:648, n.º 68).
Iii Termo inicial
Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade.
O artigo 1.º, n.º 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.º 23).
A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.º 24).
Assim, o prazo de prescrição começa a correr a partir do momento em que estejam verificados os dois pressupostos do conceito de irregularidade, ou seja, quando tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.º 25).
O dies a quo situa-se, portanto, na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, ou na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.º 26).
Sobre o momento em que «lesar», na aceção do artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, se concretiza, o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu que «lesar», na aceção do artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, se concretiza na data em que é tomada a decisão de conceder definitivamente a vantagem em causa. Com efeito, é a partir desse momento que, efetivamente, existe uma lesão ao orçamento da União. Essa lesão não se pode considerar existente antes da data da concessão definitiva dessa vantagem, sob pena de se admitir que o prazo de prescrição para recuperar essa mesma vantagem possa já estar a correr numa altura em que esta ainda não foi concedida (v. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660, n.os 30 a 33).
iv. Termo inicial: irregularidades continuadas ou repetidas
Nos termos do disposto no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade.
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma irregularidade é «continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, quando é cometida por um operador que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União (v. acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.º 41). Quando um operador, com o fim de retirar uma vantagem económica, efetua várias operações semelhantes que violam a mesma disposição de direito da União, há que considerar que essas operações formam uma única e mesma irregularidade continuada ou repetida (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 66).
As irregularidades não podem, no entanto, constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).
Quanto ao termo inicial da contagem do prazo de prescrição, na hipótese de infrações continuadas ou repetidas, a expressão «cessou a irregularidade» prevista no segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, deve ser interpretada no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 66).
v. Programas plurianuais: extensão do termo final
No que se refere aos programas plurianuais, o segundo período do segundo parágrafo do referido artigo 3.º, n.º 1, precisa que «o prazo de prescrição […] corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa».
A este respeito, deve começar por precisar-se que o «encerramento definitivo do programa», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95, não implica necessariamente a ocorrência da prescrição relativamente a todas as eventuais irregularidades cometidas durante a execução do programa, pois o prazo de prescrição aplicável aos «programas plurianuais», previsto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95, permite unicamente alargar o prazo de prescrição, nunca reduzi‑lo (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB (processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.os 68 e 69). Trata-se, portanto, de uma (possível) extensão de prazo.
Quanto ao conceito de «programa plurianual», o Regulamento n.º 2988/95 não o define. Há, contudo, que determinar o seu alcance.
No Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB (processo C‑436/15, EU:C:2017:468), o Tribunal de Justiça da União Europeia foi chamado a decidir, a título prejudicial, o que deveria entender-se por “programa plurianual” na aceção do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95, e se um projeto de criação de um sistema de gestão de resíduos para uma região concretamente delimitada, ao qual tinha sido concedida uma contribuição financeira do Fundo de Coesão, regulado pelo Regulamento (CE) n.º 1164/94, se enquadrava nesse conceito.
Como resulta dos considerandos n.os 7 a 17 e 25 a 27 do referido Acórdão, nem o Regulamento (CE) n.º 1164/94 nem o Regulamento n.º 16/2003, que estabelecia as regras comuns de elegibilidade das despesas no âmbito das ações que poderiam ser cofinanciadas pelo Fundo de Coesão previstas no artigo 3.º do Regulamento n.º 1164/94, previam ações concretas a financiar. Pelo contrário, da leitura conjugada dos artigos 1.º, n.º 1, 3.º, n.º 1, e 10.º do Regulamento n.º 1164/94 resulta que a previsão das ações elegíveis assentava em cláusulas gerais atributivas à comissão europeia de ampla discricionariedade na decisão, pois destas normas apenas resultava que o fundo poderia contribuir para o financiamento de projetos, fases de projeto técnica e financeiramente independentes, ou grupos de projetos abrangidos por uma estratégia visível que formem um conjunto coerente, no domínio do ambiente, que contribuíssem para a realização dos objetivos enunciados no artigo 130.º R do Tratado [191.º TFUE].
O Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu, então, que um projeto consistente na criação e um istema de gestão de resíduos numa região determinada, cuja execução estava prevista para vários anos e era financiada pelos recursos da União, se enquadrava no conceito de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95 (n.os 41 a 51).
No discurso fundamentador dessa decisão, o Tribunal de Justiça da União Europeia começou por declarar que na falta de definição do conceito de «programa plurianual» no Regulamento n.º 2988/95, haveria que determinar-se o seu alcance tendo em conta o significado de cada um dos termos que o compõem, o contexto em que é empregue, bem como as finalidades da regulamentação que o refere (n.º 45), apelando, assim, à mobilização dos elementos literal, sistemático e teleológico da interpretação das leis.
Ponderando, em primeiro lugar, a letra do preceito, o Tribunal de Justiça da União Europeia começou por salientar que o termo «programa» tem um alcance lato e que os termos «programa» e «projeto» poderiam ser utilizados de forma indistinta na aceção do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 [i.e., poderiam ambos, em abstrato, ser subsumidos ao conceito de programa plurianual]. Concluiu, por isso, que «não há que estabelecer uma ligação terminológica estreita entre este conceito e os conceitos que são empregues nos diversos instrumentos que estabelecem os diferentes fundos que atribuem uma contribuição financeira»: «o conceito de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95, constitui um conceito transversal, suscetível de se encontrar [i.e., de ser preenchido, subsumido] em todos os domínios abrangidos pelas políticas da União, desde que sejam utilizados meios orçamentais da União» (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.os 46 a 48).
Ponderando, de seguida, a teleologia e o contexto sistemático do preceito, o Tribunal de Justiça da União Europeia argumentou que o objetivo do preceituado na segunda parte do segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95 é, no quadro geral de salvaguarda da segurança jurídica dos operadores económicos – inerente a qualquer regime de prescrição –, garantir que, enquanto um programa não estiver definitivamente encerrado, a autoridade competente pode sempre instaurar um procedimento contra as irregularidades cometidas no âmbito da execução desse programa (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.º 62).
Relativamente aos requisitos de conteúdo que um instrumento jurídico deve reunir para que deva ser subsumido no conceito de programa plurianual, para o Tribunal de Justiça da União Europeia, “o conceito de «programa plurianual», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, segunda parte, do Regulamento n.º 2988/95, pressupõe uma pluralidade de ações concretas” a executar (cfr. Despacho do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2017, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP contra António da Silva Rodrigues, processo C‑243/17, EU:C:2017:873, n.os 35, 38 e 39; Despacho do Tribunal de Justiça de 16 de novembro de 2017, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP contra Maxiflor – Promoção e Comercialização de Plantas, Importação e Exportação, Lda, processo C‑491/16, EU:C:2017:875, n.os 33, 36 e 38).
Contudo, recorde-se que, como resulta dos considerandos n.os 7 a 17 e 25 a 27 do Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, acima citado, nem o Regulamento (CE) n.º 1164/94 nem o Regulamento n.º 16/2003, que estabelecia as regras comuns de elegibilidade das despesas no âmbito das ações que poderiam ser cofinanciadas pelo Fundo de Coesão previstas no artigo 3.º do Regulamento n.º 1164/94, previam ações concretas a financiar. A concretização das ações a executar resultava, isso sim, do projeto apresentado pelo Estado-Membro à Comissão e por esta aprovado. Tal não impediu, no entanto, que o Tribunal de Justiça da União Europeia tivesse aí declarado que o projeto em causa preenchia esse conceito.
Esta jurisprudência permite, a nosso ver, concluir que não será decisivo para a subsunção de um dado instrumento jurídico, ao abrigo do qual tenha sido atribuída uma dada ajuda financeira, no conceito de programa plurianual, que tal instrumento seja o mesmo instrumento que estabelece ou cria o fundo no quadro do qual é atribuída a contribuição financeira.
Designadamente, atendendo à noção dada pela alínea a) do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), que define «Operação» como «um projecto, contrato ou acordo, ou qualquer outra acção, seleccionado de acordo com os critérios estabelecidos para o programa de desenvolvimento rural em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objectivos fixados no artigo 4.º», nada obsta a que uma operação financiada pelo FEADER através do PRODER possa ser individualmente subsumida ao conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, desde que a operação deva ser executada ao longo de mais de um ano.
Como já se referiu, com a extensão do prazo de prescrição prevista na segunda parte do segundo parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, o legislador europeu visou especificamente garantir que, enquanto um programa não estivesse definitivamente encerrado, a autoridade competente poderia sempre instaurar um procedimento contra as irregularidades cometidas no âmbito da execução desse programa. Bem vistas as coisas, tal não significa mais do que acautelar que a possibilidade de exigir o cumprimento das condições (resolutivas) de elegibilidade e das obrigações de “condicionalidade” (também elas condições resolutivas) não prescreve antes mesmo de estas se vencerem e, portanto, serem exigíveis.
Não se desconhece a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo proferida a propósito da subsunção do programa “Agro” no conceito de programa plurianual [da qual constitui exemplar ilustrativo o Acórdão proferido no dia 17-05- 2018, no processo n.º 0914/17].
Quanto ao momento em que deve entender-se ocorrer o «encerramento definitivo do programa», o Tribunal de Justiça da União Europeia já decidiu que o Regulamento n.º 2988/95 não prevê um momento preciso e de aplicação geral para o «encerramento definitivo do programa», na medida em que esse momento variará necessariamente em função das diferentes etapas e procedimentos previstos para a conclusão de cada programa plurianual executado. A determinação do «encerramento definitivo do programa» para efeitos da aplicação da regra de prescrição específica para os «programas plurianuais», prevista no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95, depende, portanto, das regras que regulam cada programa plurianual (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.os 60 e 61).
Além disso, de acordo com o Tribunal de Justiça da União Europeia, para a determinação do «encerramento definitivo do programa», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95, deve-se ter em conta o objetivo do prazo de prescrição referido nessa disposição, já acima aludido, que é o de garantir que, enquanto um programa não estiver definitivamente encerrado, a autoridade competente pode sempre instaurar um procedimento contra as irregularidades cometidas no âmbito da execução desse programa (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.º 62).
Atendendo a que, de acordo com a legislação europeia aplicável, competia, no caso concreto apreciado nesse Acórdão, à Comissão Europeia definir, na decisão que aprovasse o projeto em causa nesses autos e atribuísse a contribuição financeira, a data-limite para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos a favor do projeto, assim como fixar a data do fim da elegibilidade das despesas do projeto em causa, o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu que, passada a data‑limite fixada pela Comissão para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis a eles respeitantes, esse projeto deveria ser considerado definitivamente encerrado, na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, segundo período, do Regulamento n.º 2988/95 (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 15 de junho de 2017, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektø valdymo agentûra contra «Alytaus regiono atliekø tvarkymo centras» UAB, processo C‑436/15, EU:C:2017:468, n.os 63 a 66).
A data do encerramento definitivo do programa, corresponde, portanto, no caso das operações financiadas através do PRODER, à data‑limite estabelecida para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes a cada operação.
vi. Factos interruptivos e termo final limite no caso de interrupção
Em conformidade com o disposto no artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente e que tenha em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
No que respeita ao conceito de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, o Tribunal de Justiça já declarou que um prazo de prescrição, como o prazo previsto nessa disposição, tem por função garantir a segurança jurídica e que essa função não será plenamente cumprida se esse prazo puder ser interrompido por qualquer ato de controlo de ordem geral da Administração nacional sem relação com suspeitas de irregularidades relativamente a operações circunscritas com suficiente precisão (v. acórdão SGS Belgium e o., C-367/09, EU:C:2010:648, n.º 68).
Em contrapartida, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa um relatório que evidencia uma irregularidade para a qual ela contribuiu com uma operação precisa, quando lhe pedem informações complementares a respeito dessa operação ou ainda quando lhe aplicam uma sanção relacionada com essa operação, essas autoridades adotam atos suficientemente precisos tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 (acórdãos SGS Belgium e o., C-367/09, EU:C:2010:648, n.º 69, e Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, n.º 61).
Daí resulta que o ato devecircunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para constituir um «ato tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular (v., neste sentido, acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 43).
O artigo 3.º, n.º 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve, assim, ser interpretado no sentido de que um ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para ser qualificado de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção dessa disposição. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular (acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 47).
Nos termos do quarto parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.º 2988/95, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º.
Atendendo à letra deste segmento do preceito, poderia suscitar-se a dúvida sobre se este prazo limite vale apenas para a hipótese de ocorrerem interrupções do prazo de prescrição, ou se vale, independentemente delas, em todos os casos, como derradeiro prazo limite. Designadamente, poderia suscitar-se a dúvida sobre se o artigo 3.º, n.º 1, quarto parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o prazo previsto nesse parágrafo corre, em matéria de irregularidades continuadas ou repetidas, a contar do dia em que cessou a última irregularidade ou do dia em que foi cometida cada uma das diversas irregularidades repetidas.
O Tribunal de Justiça da União Europeia já respondeu a esta questão, no sentido de que a norma que resulta deste quarto parágrafo tem por finalidade (apenas) impedir que a prescrição do procedimento contra uma irregularidade possa ser indefinidamente adiada por atos interruptivos repetidos.
Considerando a finalidade deste segmento, assim identificada, e ainda a sistemática do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95, o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu que o dies a quo do prazo fixado neste quarto parágrafo deve ser determinado com base nos dois primeiros parágrafos desse mesmo número, conforme exposto supra [III.b.i.1.a.iv]. Ou seja, o prazo previsto nesse parágrafo corre, em matéria de irregularidades continuadas ou repetidas, a contar do dia em que cessou a última irregularidade e não do dia em que foi cometida cada uma das diversas irregularidades repetidas (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.ºs 64, 65 e 69).
vii. Delimitação negativa do âmbito de aplicação
Ao adotar o Regulamento n.º 2988/95 e, em particular, o seu artigo 3.º, n.º 1, primeiro parágrafo, o legislador da União pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria e mediante a qual procurava, por um lado, definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados-Membros e, por outro, renunciar à possibilidade de recuperar montantes indevidamente recebidos do orçamento da União, depois de decorrido um período de quatro anos sobre a prática da irregularidade que afeta os pagamentos controvertidos (acórdão Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., EU:C:2009:38, n.º 27).
Deste modo, ao adotar o artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 e sem prejuízo do n.º 3 deste artigo, o legislador da União definiu, desse modo, uma regra de prescrição geral com a qual reduziu voluntariamente para quatro anos o período durante o qual as autoridades dos Estados-Membros, atuando em nome e por conta do orçamento da União, deveriam recuperar ou deveriam ter recuperado essas vantagens indevidamente obtidas (acórdão Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e o., EU:C:2009:38, n.º 29).
Contudo, fê-lo com exceção, de procedimentos que tenham por objeto erros ou irregularidades cometidos pelas próprias autoridades nacionais (v., neste sentido, acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 22). Na verdade, como se refere neste último Acórdão, «o conceito de «irregularidade», no contexto do Regulamento n.° 2988/95, implica que a violação de uma disposição do direito comunitário resulte de um acto ou de uma omissão de um agente económico» (acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 20).
Daí que, quando um apoio financeiro tenha sido indevidamente pago a um agente económico em virtude de erro das autoridades nacionais, essa situação não esteja abrangida pelo conceito de «irregularidade» na acepção do Regulamento n.° 2988/95 (v., por analogia, o acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 21).
Por conseguinte, a regra relativa à prescrição prevista no artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento não se destina a ser aplicada a procedimentos contra irregularidades resultantes de erros das autoridades nacionais (acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 22).
Consequentemente, a questão da prescrição da acção de reembolso das somas indevidamente pagas é regulada pelas regras do direito nacional aplicáveis na matéria (acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 23) e, com primado de aplicação sobre o direito interno, por qualquer outra disposição de direito europeu aplicável – designadamente, o prazo para a prolação de decisões de recuperação previsto no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão [cfr., infra, III.b.i.1.d].
b. prazo para a prolação de decisões de recuperação previsto no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão (remissão)
O Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, de 27 de Janeiro de 2011 (JO L 025, 28.1.2011, p.8) estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural.
O Regulamento (UE) n.º 65/2011 foi já revogado, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015, pelo Regulamento Delegado (UE) n. °640/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n. °1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo e às condições de recusa ou retirada de pagamentos, bem como às sanções administrativas aplicáveis aos pagamentos diretos, ao apoio ao desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO L 181 de 20.6.2014, p. 48—73) – cfr. o primeiro parágrafo do artigo 43.º deste último. Contudo, por força do disposto na alínea b) do segundo parágrafo do artigo 43.º deste Regulamento Delegado (UE) n.º 640/2014, o Regulamento (UE) n.º 65/2011 continua a ser aplicável aos pedidos de pagamento e aos pedidos de apoio relativos ao ano de 2014 e anteriores, bem como aos pedidos de pagamento relativos ao ano de 2015, em conformidade com o artigo 66.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005.
O artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 previa, na sua última redação, o seguinte:
«Artigo 5.º
Recuperação de pagamentos indevidos
1. Em caso de pagamento indevido, incumbe ao beneficiário reembolsar o montante em questão acrescido de juros calculados de acordo com o n.º 2.
2. Os juros são calculados em função do período decorrido entre o prazo de pagamento para o beneficiário indicado na ordem de recuperação, que não deve ser fixado em mais de 60 dias, e a data do reembolso ou dedução.
A taxa de juro aplicável é calculada em conformidade com o direito nacional, mas não deve ser inferior à taxa de juro aplicável à recuperação de montantes no âmbito das disposições nacionais.
3. A obrigação de reembolso referida no n.º 1 não é aplicável se o pagamento tiver sido efectuado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade e se o erro não pudesse razoavelmente ter sido detectado pelo beneficiário.
No entanto, se o erro estiver relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa, o disposto no primeiro parágrafo só é aplicável se a decisão de recuperação não tiver sido comunicada nos 12 meses seguintes ao pagamento».
Como se vê, no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º, o Regulamento (UE) n.º 65/2011 prevê, para determinadas circunstâncias, um prazo de 12 meses para a recuperação de pagamentos indevidos. Este prazo é menor que o prazo de quatro anos previsto na primeira parte do primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, e é menor que o prazo de três anos previsto na segunda parte do 1.º parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, que determina que a regulamentação sectorial apenas pode prever prazos entre três e quatro anos.
Contudo, não existe incompatibilidade entre um e outro regimes pois o âmbito de aplicação de um e outro são distintos.
Como vimos supra [vide III.b.i.1.a.vii] as hipóteses de pagamento indevido derivado de erro das autoridades nacionais não estão abrangidas pelo conceito de
«irregularidade» na acepção do Regulamento n.° 2988/95, razão pela qual a regra relativa à prescrição prevista no artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento não se destina a ser aplicada a procedimentos contra irregularidades resultantes de erros das autoridades nacionais.
Já a hipótese prevista no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º, o Regulamento (UE) n.º 65/2011 é, precisamente, a de o pagamento indevido ter resultado de erro de autoridade competente ou de outra autoridade.
Retomaremos a interpretação do regime previsto no artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 infra, no ponto III.b.i.1.e.
c. Prazos perentórios de direito interno em matéria de restituição de subvenções públicas
Ao nível do direito interno português, apresentar-se-iam, à partida, como como candidatas a reger sobre prazos perentórios em matéria de exigibilidade de restituição de ajudas comunitárias, as normas do artigo 141.º do CPA’91 [complementada pela alínea a) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA] e da alínea c) do n.º 1 do artigo 168.º do CPA’15, nas hipóteses de anulabilidade, em função da sua aplicação no tempo [as hipóteses de nulidade, reguladas no n.º 2 do artigo 134.º do CPA’91 e, depois, no n.º 2 do artigo 162.º do CPA’15, não são problemáticas]; o artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, primeiro, na redação (interpretativa) que lhe deu a Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro, e, depois, na redação (igualmente interpretativa) que lhe deu o Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de Dezembro; e, ainda, o regime da prescrição consagrado no Código Civil. Apresenta, ainda, relação com a questão a norma do n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15.
Umas consagram prazos que se apresentam formalmente como prazos de prescrição; outras, prazos que são, formalmente, de caducidade. Esta diferença formal poderia justificar que se entendesse que uns e outros correriam a par, não se excluindo mutuamente, e que se viesse defender que nenhum prazo de caducidade previsto pelo legislador nacional poderia infringir a proibição extraível, a contrario, do n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95.
Esta seria, contudo, uma visão puramente formal do problema, que rejeitamos. Descontando a diferença formal – que, no fundo, apenas implica, na prática, diferenças nas vicissitudes que relevariam como factos suspensivos e interruptivos –, a finalidade e efeito de um e outro tipos de prazos são idênticas: estabelecer um limite temporal para o exercício do poder-dever de recuperação do indevidamente pago.
Isto significa que, mesmo que se admitisse o concurso dos dois prazos, a importância prática estaria, apenas, naquele que findasse em primeiro lugar, pois este produziria logo os efeitos para que ambos tendem. O que viesse a seguir tornar-se-ia irrelevante.
Assim, considerando o exposto e, ainda, a finalidade subjacente ao regime estabelecido no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 e o primado do direito europeu sobre o direito interno dos Estados-membros, a compatibilidade com o n.º 3 dessa disposição deve verificar-se relativamente a todos os prazos perentórios fixados ao nível do direito interno e que possam bulir com a recuperação de pagamentos indevidos, independentemente da sua qualificação formal.
i. O artigo 141.º do CPA’91
O artigo 141.º do CPA’91 vigorou, de acordo com o disposto nos artigos 7.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro, até ao dia sete de Abril de 2015. Cfr., ainda, o disposto no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.
Da conjugação do disposto no artigo 141.º do CPA’91 com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, resultava que os atos constitutivos de direitos apenas poderiam ser objeto de revogação anulatória no prazo de um ano, contado nos termos determinados no artigo 59.º do CPTA.
Na falta de indicação em contrário, tal prazo deveria ser qualificado como de caducidade [caducidade do exercício de uma competência], nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 298.º do Código Civil.
Por força dessa qualificação como prazo de caducidade, na ausência de previsão legal de factos a que a lei atribua efeito interruptivo, esse prazo não se interromperia – Código Civil, 328.º.
Esta circunstância e o comparativamente curto quantum do prazo contrastam com a previsão, no primeiro parágrafo e nos terceiro e quarto parágrafos do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, de um prazo de quatro anos e de factos interruptivos, contraste que denuncia, imediatamente, que o prazo que resultava da conjugação do artigo 141.º do CPA’91 com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA não pode ter-se por aplicável às matérias que recaem sob o âmbito de aplicação do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, sob pena de violação do n.º 3 do mesmo artigo. Algo que a jurisprudência dos nossos Tribunais superiores não tardou a declarar.
Já não afrontará o disposto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 a aplicação do prazo resultante daquelas disposições a matérias não abrangidas pelo âmbito de aplicação daquele. Esta aplicação teria, ainda assim, de ceder perante o primado de aplicação do disposto no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, nos mesmos termos que se explicará, infra.
ii. A alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15
No dia 8 de Abril de 2015 entrou em vigor, de acordo com o disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro, a norma da alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15, norma que, por se integrar no Capítulo II da Parte IV, se aplica a quaisquer atos de anulação proferidos na sua vigência, independentemente da data em que se tenham iniciado os procedimentos em que tenham sido proferidos – cfr. o disposto no n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.
Essa norma dispõe textualmente o seguinte:
Artigo 168.º
Condicionalismos aplicáveis à anulação administrativa
1 – (…)
4 - Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os atos constitutivos de direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias:
a) (…)
b) (…)
c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objeto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas.
A alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15 prevê um prazo que, na falta de indicação em contrário, deve ser qualificado como de caducidade [caducidade do exercício de uma competência], nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 298.º do Código Civil.
Por força dessa qualificação como prazo de caducidade, na ausência de previsão legal de factos a que a lei atribua efeito interruptivo, esse prazo não se interrompe – Código Civil, 328.º.
Esta circunstância contrasta com a previsão, nos terceiro e quarto parágrafos do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, de factos interruptivos, que, no limite, podem estender o prazo de prescrição até oito anos contados da prática da irregularidade.
A perceção da dimensão deste encurtamento potencial de prazo [5 anos vs máximo de 8 anos] agrava-se se se tiver em conta que o Regulamento n.° 2988/95 prevê, na primeira parte do primeiro parágrafo do n.º 1 do artigo 3.º, que o termo inicial, no caso de irregularidade continuada ou repetida, conte deste a data em que cessou a irregularidade, ao passo que o n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15 determina que a contagem do prazo de caducidade se faça, sempre, desde a data da emissão do ato a anular, no caso, do ato que deferiu o pedido de pagamento. Atendendo ao requisito temporal estabelecido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia para que uma irregularidade possa ser considerada repetição ou continuação de outra – que é aquela não poder distar desta mais de quatro anos –, conclui-se que tal pode significar um encurtamento potencial do prazo em mais quatro anos, passando, assim, a um potencial de encurtamento de 12 anos (8 + 4) para 5 anos.).
Deve, assim, concluir-se que o prazo previsto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA não pode, por força do quanto resulta, a contrario sensu, do n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 aplicar-se às matérias que caiam no âmbito deste e, assim, que se verifica a hipótese da salvaguarda feita na primeira parte do proémio do n.º 4 do artigo 168.º do CPA [«Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente (…)»] – contudo, no sentido oposto, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul proferido, no dia 04-10-2017, no processo n.º 689/16.9BEALM-A.
Já não afrontará o disposto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 a aplicação do prazo previsto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA a matéria não abrangidas pelo âmbito de aplicação daquele. Entre estas, os procedimentos contra irregularidades resultantes de erros das autoridades nacionais, relativamente às quais, como acima referido, o Tribunal de Justiça da União Europeia já declarou estarem fora do âmbito de aplicação daquele regulamento e sujeitos às disposições de direito interno dos Estados-Membros. Esta aplicação teria, ainda assim, de ceder perante o primado de aplicação do disposto no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, nos mesmos termos que se explicará, infra.
iii. O n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15 Igualmente incompatível com a proibição extraível, a contrario sensu, do disposto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 constituiria a pretensão de aplicação da norma prevista no n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15, segundo a qual os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias.
Esta norma, inserida no capítulo II do título II da parte III do CPA, apenas se aplica aos procedimentos administrativos que se tenham iniciado depois das 0h00 do dia 8 de Abril de 2015 – cfr. o artigo 9.º e o n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro.
Ainda que se possa entender, como defendido por alguma Doutrina, (Cfr., neste sentido, Antunes, Tiago, A decisão no novo Código do Procedimento Administrativo, in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, 4.ª edição, volume II, Lisboa, AAFDL Editora, 2018, página 184; Luiz S. Cabral de Moncada, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2.ª Edição, Lisboa, Quid Juris, 2017, página 394.) que, no caso de caducidade, por força desta disposição, de um procedimento intentado, sempre o mesmo poderia ser reaberto, há que reconhecer que esta hipótese é questão não esclarecida a nível legal e, até hoje, a nível da jurisprudência dos Tribunais Superiores.
Esta circunstância impede, por si só, que se possa afirmar a não incompatibilidade com o disposto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95.
É verdade que, admitindo-se a hipótese de reabertura do procedimento caduco, a norma assumiria uma feição completamente diferente. Nessa hipótese, a verificação da compatibilidade com o direito da união não seria já em função do respeito pelo disposto no n.º 3 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95.
Contudo, aquela dúvida basta para não estar reunido o requisito de previsibilidade – e, logo, o respeito pelo princípio da segurança jurídica – indispensável à conformidade com o direito europeu de regime de direito interno que derrogue o disposto no n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95. Como já declarou o Tribunal de Justiça da União Europeia, «(…) para cumprir a sua função de garantir a segurança jurídica, um prazo de prescrição deve ser fixado antecipadamente (v. acórdãos, já referidos, ACF Chemiefarma/Comissão, n.° 19, e Marks & Spencer, n.° 39) e (…) qualquer aplicação «por analogia» de um prazo de prescrição deve ser suficientemente previsível para o destinatário (v., por analogia, acórdão Danske Slagterier, já referido, n.° 34)» – cfr. o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 5 de Maio de 2011, Ze Fu Fleischhandel GmbH (C-201/10) e Vion Trading GmbH (C-202/10) contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas, EU:C:2011:282, n.º 52.
Cfr., ainda, o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 17 de setembro de 2014, Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, n.os 56 a 58, e o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido, no dia 09-04-2014 no processo 0173/13, no qual se decidiu pela aplicabilidade do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 em matéria de prescrição com fundamento, entre outros, no argumento de que «o prazo mais longo permitido pelo art. 3º, 3 do Regulamento 2988/95, não pode ser um prazo “construído” (por analogia) pela jurisprudência (…)» [confirmado em revista pelo Acórdão proferido pelo pleno da secção de contencioso administrativo, no dia 26-02-2015].
Mas este não é o único motivo que afasta a aplicabilidade desta norma do presente caso.
Nos termos do n.º 2 do artigo 280.º do CCP, as relações contratuais administrativas que não tenham por base contratos sujeitos à parte II do CCP, são regidas pela legislação especialmente aplicável, sem prejuízo da aplicação subsidiária do regime da parte III, quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da disciplina em causa.
Por seu turno, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 202.º do CPA, as relações contratuais administrativas são regidas pelo Código dos Contratos Públicos ou por lei especial, sem prejuízo da aplicação subsidiária daquele quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da disciplina em causa.
E, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 308.º do CCP, assim duplamente convocado, a formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo.
Ora, o n.º 6 do artigo 128.º do CPA insere-se no capítulo II do título II da parte III do CPA, que versa, justamente, sobre a marcha do procedimento do ato administrativo.
Por sua vez, de acordo com os artigos 10.º do Decreto-Lei n.º 37-A/2008, e 19.º da Portaria n.º 1137-D/2008, a relação jurídica de financiamento é titulada por contrato, que é, inequivocamente, um contrato administrativo, desde logo, face aos poderes de declaração unilateral e autoritária de situação de incumprimento que são atribuídos por lei ao contraente público – cfr. artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 37- A/2008.
As decisões de autorização de pedidos de pagamento são, portanto, atos administrativos emitidos no contexto da execução de um contrato, assim como a decisão de anulação de um desses atos e de modificação unilateral desse contrato são atos administrativos endocontratuais.
Logo, são atos cujos procedimentos de formação não estão, por força do disposto no n.º 1 do artigo 202.º do CPA, no n.º 2 do artigo 280.º do CCP e no n.º 1 do artigo 308.º do CCP, sujeitos ao prazo de caducidade previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA.
Por todos estes motivos, temos o prazo de caducidade do procedimento, previsto no artigo 128.º, n.º 6 do CPA’15, como inaplicável ao caso dos autos.
iv. O artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92 e o regime da prescrição do Código Civil
O Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro – cfr. o respetivo artigo 1.º.
Na sua redação original, o seu artigo 40.º dispunha o seguinte:
Artigo 40.º Prescrição
1 - A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2 - O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
A propósito da conciliação desta norma com o disposto no artigo 141.º do CPA’91, a interpretação inicial e maioritariamente seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo foi no sentido de que «o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido do art.º 40º do D.L. 155/92, de 28.7, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito preexistente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos» – cfr., por todos, o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo proferido, no dia 05-07-2005, no processo n.º 0159/04.
A primeira interpretação do Supremo Tribunal Administrativo foi, portanto, no sentido da coexistência, de concurso de aplicação deste prazo com o prazo previsto no artigo 141.º do CPA’91.
Contudo, o artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro, aditou, com valor de lei interpretativa, um n.º 3 a este artigo 40.º, que, assim, passou a dever ser lido, retroativamente, assim:
Artigo 40.º Prescrição
1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
3- O disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141.º do diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro.
Pelo Acórdão do pleno da 1.ª Secção proferido, no dia 05-06-2008, no processo n.º 01212/06 e objeto de publicação no Diário da República como “Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 4/2009” o Supremo Tribunal Administrativo uniformizou jurisprudência sobre o prazo em que poderia ser exigida a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas pelo funcionalismo público a título de remuneração do trabalho de qualquer natureza, no sentido de que poderia «ser ordenada até ao limite temporal de cinco anos a contar do recebimento, sem haver lugar a aplicação do prazo estabelecido para a revogação de actos administrativos no artigo 141.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por força da norma de natureza interpretativa, introduzida pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004, de 30 de Dezembro, que aditou o n.º 3 ao artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho», argumentando que o referido aditamento não poderia ter «outro alcance ou sentido normativo (…) a não ser o de que a previsão legal do n.º 1 - de que a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado das quantias indevidamente recebidas só prescreve cinco anos após o seu recebimento - não é prejudicada ou condicionada pelo regime de revogação dos actos administrativos inválidos fixado no artigo 141.º do CPA».
Quanto à aplicabilidade desta norma em matérias abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, consolidou-se, no Supremo Tribunal Administrativo, a partir do Acórdão proferido no dia 09-06-2010, no processo n.º 0185/10, jurisprudência em sentido negativo, por não estarem em causa verbas dos orçamentos nacionais mas sim do orçamento comunitário. O Supremo Tribunal Administrativo decidiu, então, em favor da aplicação, em matéria de prescrição, do prazo ordinário de prescrição previsto no Código Civil.
Posteriormente, o Tribunal de Justiça da União Europeia declarou violar o princípio da proporcionalidade a aplicação, em matérias abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95, do prazo de vinte anos previsto na lei civil, por exceder o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União: esse prazo «poderia, de certa forma, encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às «irregularidades», na aceção do artigo 1.o do Regulamento n.o 2988/95, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de já não terem a possibilidade de fazer prova da regularidade das operações em causa após esse período (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, EU:C:2011:282, n.os 44 e 45)» - cfr. Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 17 de setembro de 2014, Cruz & Companhia Lda contra Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP), C-341/13, EU:C:2014:2230, n.os 59 a 65.
E, por força desta jurisprudência, o Supremo Tribunal Administrativo Uniformização de jurisprudência no sentido da aplicação, em matérias abrangidas pelo Regulamento n.° 2988/95, desse regulamento, por ausência de legislação nacional aplicável, declarando inaplicáveis, designadamente, o prazo de prescrição previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, e o prazo de prescrição ordinário previsto no Código Civil – cfr. o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido, no dia 26-02-2015, no processo n.º 0173/13, publicado no Diário da República como “Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 1/2015”.
Da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo que se consolidou a partir do Acórdão proferido no dia 09-06-2010, no processo n.º 0185/10, [confirmada, na parte em que reafirma a inaplicabilidade do prazo de prescrição previsto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, por não estarem em causa verbas dos orçamentos nacionais mas sim do orçamento comunitário, pelo Acórdão uniformizador de dia 26-02-2015], conclui-se que, em matéria de recuperação de ajudas financiadas pela União Europeia, não tem aplicabilidade o disposto no artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, independentemente, portanto, de a quem deva ser imputada a responsabilidade pelo pagamento indevido.
E da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, resultante do Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 17 de setembro de 2014, Cruz
& Companhia Lda contra Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP), C-341/13, EU:C:2014:2230, seguida no mesmo Acórdão uniformizador de dia 26-02-2015, resulta o mesmo relativamente à aplicabilidade do prazo de prescrição ordinário previsto no Código Civil: também este não merece aplicação em matéria de recuperação de ajudas financiadas pela União Europeia, independentemente de a quem deva ser imputada a responsabilidade pelo pagamento indevido.
Entretanto, após a entrada em vigor da alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15, analisado supra, o Decreto-Lei n.º 85/2016, de 21 de dezembro introduziu alteração da redação do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, ao nível do seu n.º 3, que passou a ter a seguinte redação:
Artigo 40.º Prescrição
1 A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2- O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.
3- Os atos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respetiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.
Foi, novamente, atribuído caráter interpretativo – e, logo, retroativo [cfr., Código Civil, artigo 13.º, n.º 1] – à nova redação do n.º 3 – cfr. o artigo 6.º do o Decreto-Lei n.º 85/2016. Esta nova redação retroagiu, portanto, à data da entrada em vigor da alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15, ou seja, dia 8 de Abril de 2015.
Esta nova redação vai de encontro ao entendimento originalmente seguido pelo Supremo Tribunal Administrativo, e ilustrado no referido Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo proferido, no dia 05-07-2005, no processo n.º 0159/04, sobre a conciliação desta disposição com o prazo outrora previsto no artigo 141.º do CPA’91: agora, correm a par dois prazos, um de caducidade, contado da data da emissão do ato a anular, outro de prescrição, contado da data de recebimento da quantia a repôr, respeitando o primeiro – previsto na alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15 – à (prévia) definição jurídica da obrigação de repor, e o outro à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança do crédito assim previamente liquidado a favor do Estado.
Contudo, esta alteração em nada altera a atualidade da jurisprudência referida a propósito da inaplicabilidade do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92 em matéria de restituição de ajudas comunitárias.
d. O regime do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão
Como vimos supra [vide III.b.i.1.a.vii] as hipóteses de pagamento indevido derivado de erro das autoridades nacionais não estão abrangidas pelo conceito de «irregularidade» na acepção do Regulamento n.° 2988/95, razão pela qual a regra relativa à prescrição prevista no artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento não se destina a ser aplicada a procedimentos contra irregularidades resultantes de erros das autoridades nacionais.
Como também já referido supra, [vide III.b.i.1.b e III.b.i.1.c.ii], no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º, o Regulamento (UE) n.º 65/2011 prevê, para determinadas circunstâncias, um prazo de 12 meses para a recuperação de pagamentos indevidos motivados por erro de autoridade competente ou de outra autoridade.
As hipóteses de pagamento indevido motivadas por erro de autoridade competente ou por erro de outra autoridade não estão, no entanto, contempladas apenas no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º, o Regulamento (UE) n.º 65/2011: estão também previstas no primeiro parágrafo do mesmo número.
O regime resultante do n.º 1 e dos dois parágrafos do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 pode ser sistematizado do modo que se segue.
No caso de pagamento indevido, induzido por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro, o beneficiário tem de reembolsar o montante em questão (acrescido de juros) [n.º 1].
Fora das hipóteses subsumíveis no n.º 1 estão as previstas no n.º 3, de pagamento indevido ditado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade. Porque quando há pagamento indevido, há sempre erro do organismo pagador, a hipótese deste n.º 3 visará os casos de pagamento indevido ditado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade que não tenham sido induzidos por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro.
Na hipótese, assim, delimitada, de pagamento indevido ditado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade, que não tenha sido induzido por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro, há que distinguir, em primeiro lugar, se o erro poderia ou não, razoavelmente, ter sido detetado pelo beneficiário. Caso o erro pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário, este tem de reembolsar o montante em questão (acrescido de juros).
Caso o erro da autoridade competente ou de outra autoridade, não induzido por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro, não pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário, há, por sua vez, que distinguir entre tipos de erro, em função da sua incidência: se o erro não está relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa, não existe obrigação de reembolso; se o erro está relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa, o exercício, no caso concreto, da competência para a emissão da decisão de recuperação de quantias caduca passados doze meses da data do pagamento indevido.
No segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 prevê-se, portanto, um prazo de caducidade de 12 meses para o exercício da competência para recuperação de quantias indevidamente pagas junto dos seus beneficiários, nos casos de erro da autoridade competente ou de outra autoridade, não induzido por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro, relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa, que não pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário.
E no primeiro parágrafo do mesmo n.º 3 prevê-se, a contrario sensu, que, no caso de pagamento indevido ditado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade, que não tenha sido induzido por erro (ou dolo) do beneficiário ou de terceiro, que pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário, este tem de reembolsar o montante em questão (acrescido de juros). Não se prevê aqui, no entanto, um prazo para o exercício da competência para a recuperação das verbas.
Atendendo a que o âmbito de aplicação do n.º 1 do artigo 3.º do Regulamento n.° 2988/95 não abrange as hipóteses de pagamento indevido motivado por erro de autoridade competente ou por erro de outra autoridade [vide supra III.b.i.1.a.vii], coloca-se a questão de saber qual o prazo aplicável à recuperação nesta última hipótese enunciada.
Como já visto, o prazo para o exercício do poder-dever de exigir o reembolso das somas indevidamente pagas é, na hipótese de pagamento indevido derivado de erro das autoridades nacionais e na ausência de normas de direito europeu aplicáveis, regulada pelas regras do direito nacional aplicáveis na matéria (acórdão Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C-281/07, EU:C:2009:6, n.º 23).
Decorre do que já foi dito supra que as normas de direito nacional potencialmente aplicáveis neste âmbito seriam, em razão da sua eficácia temporal, o artigo 141.º do CPA’91 e a alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15.
O princípio do primado do direito europeu sobre o direito interno dos Estados-Membros impõe, contudo, que estas duas disposições vejam a sua aplicabilidade afastada da hipótese prevista no segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão.
No caso do CPA’15, a própria salvaguarda feita pelo legislador nacional na primeira parte do proémio do n.º 4 do artigo 168.º, e também ao nível da própria allínea c), limita a aplicabilidade desta norma aos casos em que, «nos termos da legislação aplicável», a legalidade do ato constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário possa ser objeto de fiscalização administrativa e de imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas, para além do prazo de um ano, pelo que nem se pode afirmar verificar-se um conflito positivo de normas.
Em contrapartida, o artigo 141.º do CPA’91 e a alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA são aplicáveis ao universo de hipóteses subsumíveis no primeiro parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão [e simultaneamente não contempladas pelo segundo parágrafo do n.º 3 do artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão].
1.Pagamento indevido:
e. Conclusão: regime aplicável à prolação de decisões de recuperação de pagamentos indevidos
1.1. Ditado por erro do beneficiário ou de terceiro [subsunção no conceito de irregularidade, previsto no n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95]:
1.1.1.O beneficiário tem de reembolsar o montante em questão acrescido de juros [Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão artigo 5.º, n.º 1].
1.1.2. Prazo para o exercício da competência de recuperação: Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95, artigo 3.º.
1.2. Ditado por erro da autoridade competente ou por erro de outra autoridade [não subsunção no conceito de irregularidade, previsto no n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95]:
1.2.1. Se o erro pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário:
O beneficiário tem de reembolsar o montante em questão acrescido de juros [Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, artigo 5.º, n.º 1, + n.º 3, primeiro parágrafo, a contrario]..
1.2.1.1. Prazo para o exercício da competência para a recuperação: artigo 141.º do CPA’91 ou alínea c) do n.º 4 do artigo 168.º do CPA’15, em função da sua aplicabilidade no tempo.
1.2.2. Se o erro NÃO pudesse razoavelmente ter sido detetado pelo beneficiário:
1.2.2.1. Erro relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa:
1.2.2.1.1 O beneficiário tem de reembolsar o montante em questão acrescido de juros [Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, artigo 5.º, n.º 1, + n.º 3, segundo parágrafo].
1.2.2.1.1. Prazo para o exercício da competência para a recuperação: 12 meses contados do pagamento [Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, artigo 5.º, n.º 3, segundo parágrafo].
1.2.2.1. Erro NÃO relacionado com elementos factuais relevantes para o cálculo do pagamento em causa:
1.2.2.1.1. O beneficiário NÃO tem de reembolsar o montante em questão [Regulamento (UE) n.º 65/2011 da Comissão, artigo 5.º, n.º 3, segundo parágrafo, a contrario].
2. Aplicação do direito aos factos
a. Prescrição do procedimento para adoção de medidas administrativas por irregularidade
As partes não divergem quanto à aplicabilidade do regime previsto no artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 aos procedimentos de recuperação de pagamentos (alegadamente) indevidos impugnados pela Autora. Designadamente, é em função deste regime que a Autora invoca a intempestividade, por prescrição, das decisões de recuperação impugnadas – cfr. os artigos 27.º a 32.º da p.i..
O Tribunal concorda com o enquadramento jurídico feito pelas partes, pois entre os fundamentos da decisão impugnada, que declarou a existência de pagamentos indevidos e, assim, de erro nesses pagamentos, não existe nenhum que, se confirmado como válido, permita concluir por erro da autoridade competente ou de outra autoridade não induzido por erro (ou dolo) da Autora na génese dos pagamentos indevidos.
Ou seja, nada permite concluir que não se trata de procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, de acordo com a interpretação do conceito feita no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660.
Pelo contrário, como resulta dos factos provados n.os 83, 84 e 85, as verificações adicionais que levaram à prolação da decisão de recuperação impugnada terão sido motivadas pela constatação de que a Autora não comunicou à DRAPAL (nem ao Réu ou à Autoridade de Gestão), quando formulou cada pedido de pagamento, que entre os titulares das partes sociais e dos órgãos de gestão de alguns dos alegados fornecedores dos bens e serviços em causa nesses pedidos de pagamento estavam pessoas ao mesmo tempo titulares dos seus órgãos sociais.
Prestar essa informação, mesmo que espontaneamente, constituía um dever da Autora, desde logo resultante do ponto “B.4.” do ponto “B. Obrigações gerais” do ponto “3. Condições gerais” do contrato de financiamento, donde resulta a obrigação do beneficiário de «comunicar à Autoridade de Gestão, por escrito, no prazo de dez dias sobre a sua ocorrência, todos os factos susceptíveis de interferir na normal execução da operação, nos termos aprovados» [cfr. o facto provado n.º 55]. Esta é cláusula modal [ou “encargo” – Código Civil, artigo 963.º] da doação do subsídio [não nos podemos esquecer que é de uma liberalidade de que se trata] que deve ser interpretada, de acordo com o disposto no artigo 237.º do Código Civil, com o sentido menos gravoso para o disponente.
Em último termo, prestar espontaneamente essa informação resultaria da obrigação de atuação perante e de relacionamento com a Administração segundo as regras da boa fé [CPA’91, artigo 6.º-A, n.º 1], critério de atuação que pode implicar, para os particulares, de acordo com as circunstâncias do caso, deveres de prestar [nomeadamente, como no caso, de prestar informações].
Importa, assim, aferir da prescrição do procedimento de recuperação de cada pagamento (alegadamente) indevido em função do disposto no artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.
i.Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do primeiro pedido de pagamento
O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do primeiro pedido de pagamento não prescreveu.
Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os 62 e 63, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 15/04/2011, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.
A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” – cfr. o ponto n.os 4, 8 e 9 da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 97.
Dos factos provados n.os 98, 99 e 102, resulta que à Autora é apontada a violação da mesma disposição de direito europeu, por recebimento indevido, noutras operações, de pagamentos de subsídios sem que estivesse mantida “pista de controlo” da despesa.
Assim, verifica-se a identidade da irregularidade, pressuposto primeiro da subsunção da irregularidade em causa na hipótese de irregularidade repetida ou continuada, para efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Contudo, como decorre do decidido no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52, não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, irregularidades separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).
As últimas dessas alegadas irregularidades devem ter-se como praticadas no dia 30/11/2015, data em que foram deferidos, previamente ao seu pagamento, os pedidos de pagamento apresentados nas operações a que se referem aqueles factos provados n.os 98, 99 e 102.
Entre a data de 15/04/2011 e a data de 30/11/2015 correram mais de quatro anos.
Assim, não está reunido um dos pressupostos da aplicabilidade do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 15/04/2011. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.
Quanto ao termo final do prazo de prescrição, considerando o anteriormente exposto no ponto III.b.i.1.a.v da fundamentação de direito da presente sentença, é de subsumir a operação em causa no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.
Assim, o prazo de prescrição estende-se até à data do encerramento definitivo do programa se esta for posterior à data que resulta da contagem do prazo de prescrição desde o seu termo inicial.
A Autora alega que a data do encerramento definitivo do programa é a que resulta da conjugação do disposto no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento com o disposto no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento – a que aludem os factos provados n.os 50 e 51. Ou seja, 48 meses volvidos da data da assinatura do contrato.
O Réu, por seu turno, partindo de fonte normativa – o n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 – apenas aparentemente diversa – porque o ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento se limita a reproduzir a norma da portaria – chega a resultado diferente: a data do encerramento definitivo do programa é 3 anos após a data da assinatura do contrato.
O Réu erra, em primeiro lugar, porque não tem em consideração a retificação do n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 pela Declaração de Rectificação n.º 74/2008, de 05-12-2008: antes da retificação previa-se um prazo de três anos, mas depois passou a prever-se um prazo de 48 meses.
Mas erra igualmente – e, aqui, erra com a Autora – ao identificar a data do encerramento definitivo do programa com a que resulta do disposto no n.º 2 do artigo 20.º da Portaria n.º 1137-D/2008 (e no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento).
Como se concluiu supra no ponto no ponto III.b.i.1.a.v da fundamentação de direito da presente sentença, a data do encerramento definitivo do programa, corresponde, no caso das operações financiadas através do PRODER, à data-limite estabelecida para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes a cada operação.
Ora, a data que resulta da conjugação do disposto no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento com o disposto no ponto “A.4.” do ponto “A. Obrigações específicas” do ponto “2. Condições específicas” do contrato de financiamento – a que aludem os factos provados n.os 50 e 51 – diz apenas respeito ao prazo de que dispunha o beneficiário para concluir a execução física da operação, e não à data-limite estabelecida para a conclusão dos trabalhos e para a execução dos pagamentos das despesas elegíveis correspondentes a cada operação.
Qual é, então, a data do encerramento definitivo do programa?
Como se referiu supra no ponto no ponto III.b.i.1.a.v da fundamentação de direito da presente sentença, considerando a noção dada pela alínea a) do artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de Setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), que define «Operação» como «um projecto, contrato ou acordo, ou qualquer outra acção, seleccionado de acordo com os critérios estabelecidos para o programa de desenvolvimento rural em questão e executado por um ou mais beneficiários, que permite a realização dos objectivos fixados no artigo 4.º»; e considerando que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, os termos «programa» e «projeto» podem ser utilizados de forma indistinta na aceção do artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2988/95 [i.e., poderiam ambos, em abstrato, ser subsumidos ao conceito de programa plurianual], deve identificar-se a data do encerramento definitivo do programa com a data do termo da operação prevista nos n.os 2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento e a que se refere o facto provado n.º 52.
Nos termos dos referidos n.os 2 e 3 da 4.ª cláusula do contrato de financiamento, para efeitos deste contrato deveria considera-se que o “termo da operação” ocorreria no dia 21-12-2015, salvo no caso de prorrogação da “data de fim” prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato, caso em que o “termo da operação” deve ter-se também ele por prorrogado automaticamente por igual período.
Como decorre dos factos provados n.os 50, 51 e 52, foi definida inicialmente, no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento, como “data de fim” prevista contrato o dia 30/05/2011. E, como decorre do facto provado n.º 53, a data de fim da execução material da operação [pelo beneficiário] prevista no n.º 1 da 4.ª das “cláusulas específicas” do contrato de financiamento [a que se refere o facto provado n.º 50] foi prorrogada de 30/05/2011 para 28/11/2012, o que representa uma prorrogação em 548 dias.
Assim, também a data do termo da operação foi prorrogada nos mesmos 548 dias, ou seja, passou de 21-12-2015 para 21/06/2017.
Assim, o encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu no dia 21/06/2017.
Esta data de 21/06/2017 é posterior à data [16/04/2015] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [16-04-2011, dia seguinte à irregularidade (15/04/2011)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 21/06/2017 que deve ser considerada como termo final do prazo.
Antes desta data de 21/06/2017, o prazo de prescrição foi interrompido pela notificação da Autora, no dia 20/01/2017, para efeitos de audiência de interessados relativamente ao projeto de decisão de recuperação – cfr. o facto provado n.º 87 – e caducou com a notificação da decisão de recuperação no dia 13/09/2018 – cfr. o facto provado n.º 96.
Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do primeiro pedido de pagamento.
Incidem sobre quantias objeto do primeiro pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 4 do ofício com a referência 019649/2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 97.
Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.
ii.Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do segundo pedido de pagamento
O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do segundo pedido de pagamento não prescreveu.
Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os 67 e 68, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 06/07/2011, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.
A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” – cfr. os pontos n.os 5, 8 e 9 da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 97.
Dos factos provados n.os 98, 99 e 102, resulta que à Autora é apontada a violação da mesma disposição de direito europeu, por recebimento indevido, noutras operações, de pagamentos de subsídios sem que estivesse mantida “pista de controlo” da despesa.
Assim, verifica-se a identidade da irregularidade, pressuposto primeiro da subsunção da irregularidade em causa na hipótese de irregularidade repetida ou continuada, para efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Contudo, como decorre do decidido no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52, não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, irregularidades separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).
As últimas dessas alegadas irregularidades devem ter-se como praticadas no dia 30/11/2015, data em que foram deferidos, previamente ao seu pagamento, os pedidos de pagamento apresentados nas operações a que se referem aqueles factos provados n.os 98, 99 e 102.
Entre a data de 06/07/2011 e a data de 30/11/2015 correram mais de quatro anos.
Assim, não está reunido um dos pressupostos da aplicabilidade do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 06/07/2011. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.
Quanto ao termo final do prazo de prescrição, é de subsumir a operação em causa, já o vimos, no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.
Assim, o prazo de prescrição estende-se até à data do encerramento definitivo do programa se esta for posterior à data que resulta da contagem do prazo de prescrição desde o seu termo inicial.
O encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 21/06/2017.
Esta data de 21/06/2017 é posterior à data [07/07/2015] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [07/07/2011, dia seguinte à irregularidade (06/07/2011)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 21/06/2017 que deve ser considerada como termo final do prazo.
Antes desta data de 21/06/2017, o prazo de prescrição foi interrompido pela notificação da Autora, no dia 20/01/2017, para efeitos de audiência de interessados relativamente ao projeto de decisão de recuperação – cfr. o facto provado n.º 87 – e caducou com a notificação da decisão de recuperação no dia 13/09/2018 – cfr. o facto provado n.º 96.
Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do segundo pedido de pagamento.
Incidem sobre quantias objeto do segundo pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 5 do ofício com a referência 019649/2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 97.
Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.
iii. Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do terceiro pedido de pagamento
O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do terceiro pedido de pagamento não prescreveu.
Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os 72 e 73, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 10/10/2011, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.
A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” – cfr. os pontos n.os 6, 8 e 9 da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 97.
Dos factos provados n.os 98, 99 e 102, resulta que à Autora é apontada a violação da mesma disposição de direito europeu, por recebimento indevido, noutras operações, de pagamentos de subsídios sem que estivesse mantida “pista de controlo” da despesa.
Assim, verifica-se a identidade da irregularidade, pressuposto primeiro da subsunção da irregularidade em causa na hipótese de irregularidade repetida ou continuada, para efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Contudo, como decorre do decidido no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52, não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, irregularidades separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).
As últimas dessas alegadas irregularidades devem ter-se como praticadas no dia 30/11/2015, data em que foram deferidos, previamente ao seu pagamento, os pedidos de pagamento apresentados nas operações a que se referem aqueles factos provados n.os 98, 99 e 102.
Entre a data de 10/10/2011 e a data de 30/11/2015 correram mais de quatro anos.
Assim, não está reunido um dos pressupostos da aplicabilidade do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 10/10/2011. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.
Quanto ao termo final do prazo de prescrição, é de subsumir a operação em causa, já o vimos, no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.
Assim, o prazo de prescrição estende-se até à data do encerramento definitivo do programa se esta for posterior à data que resulta da contagem do prazo de prescrição desde o seu termo inicial.
O encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 21/06/2017.
Esta data de 21/06/2017 é posterior à data [11/10/2015] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [11/10/2011, dia seguinte à irregularidade (10/10/2011)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 21/06/2017 que deve ser considerada como termo final do prazo.
Antes desta data de 21/06/2017, o prazo de prescrição foi interrompido pela notificação da Autora, no dia 20/01/2017, para efeitos de audiência de interessados relativamente ao projeto de decisão de recuperação – cfr. o facto provado n.º 87 – e caducou com a notificação da decisão de recuperação no dia 13/09/2018 – cfr. o facto provado n.º 96.
Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do terceiro pedido de pagamento.
Incidem sobre quantias objeto do terceiro pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 6 do ofício com a referência 019649/2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 97.
Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.
iv. Da prescrição do procedimento de recuperação das quantias objeto do último pedido de pagamento
O poder de exercício da competência para recuperação de quantias objeto do último pedido de pagamento não prescreveu.
Com efeito, considerando, por um lado, o conceito de irregularidade, tal como definido no artigo 1.º, n.º 2, do Regulamento n.º 2988/95, e o sentido de lesar para efeitos dessa mesma definição de direito europeu, tal como interpretados, ambos, pelo Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 6 de outubro de 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660; e por outro lado, os factos provados n.os 77 e 78, deve concluir-se que eventual irregularidade que eventualmente fosse de vir a imputar à Autora teria sido praticada no momento do deferimento do pedido de pagamento em causa, ou seja no dia 12/12/2012, já que esse deferimento é anterior ao pagamento da quantia abonada e criou, desde logo, na esfera jurídica da Autora, um crédito sobre o Réu no montante do subsídio deferido.
A recuperação de quantias objeto deste pedido de pagamento foi fundamentada, em síntese conclusiva, em infração ao disposto no artigo 33.º do Regulamento n.º 65/2011, da Comissão, de 27/01, por “ausência de pista de controlo da despesa” – cfr. os pontos n.os 7, 8 e 9 da decisão impugnada, cujo teor é reproduzido pelo facto provado n.º 97.
Dos factos provados n.os 98, 99 e 102, resulta que à Autora é apontada a violação da mesma disposição de direito europeu, por recebimento indevido, noutras operações, de pagamentos de subsídios sem que estivesse mantida “pista de controlo” da despesa.
Assim, verifica-se a identidade da irregularidade, pressuposto primeiro da subsunção da irregularidade em causa na hipótese de irregularidade repetida ou continuada, para efeitos do disposto no artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Contudo, como decorre do decidido no Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52, não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95, irregularidades separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número (Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, n.º 52).
As últimas dessas alegadas irregularidades devem ter-se como praticadas no dia 30/11/2015, data em que foram deferidos, previamente ao seu pagamento, os pedidos de pagamento apresentados nas operações a que se referem aqueles factos provados n.os 98, 99 e 102.
Entre a data de 12/06/2012 e a data de 30/11/2015 não correram mais de quatro anos.
Assim, está reunido o outro dos pressupostos da aplicabilidade do artigo 3.º, n.º 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95.
Por conseguinte, a eventual irregularidade deveria ter-se por consumada no referido dia 30/11/2015. É no dia seguinte a esta data, portanto, que se fixa o termo inicial do prazo de prescrição.
Quanto ao termo final do prazo de prescrição, é de subsumir a operação em causa, já o vimos, no conceito de programa plurianual, para efeitos do disposto no regime previsto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95.
Assim, o prazo de prescrição estende-se até à data do encerramento definitivo do programa se esta for posterior à data que resulta da contagem do prazo de prescrição desde o seu termo inicial.
O encerramento definitivo do programa [“projeto” ou “operação”] ocorreu, já o vimos também, no dia 21/06/2017.
Esta data de 21/06/2017 é anterior à data [01-12-2019] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [01-12-2015, dia seguinte à irregularidade (30/11/2015)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 01/12/2019 que deve ser considerada como termo final do prazo.
Antes desta data de 01/12/2019, o prazo de prescrição foi interrompido pela notificação da Autora, no dia 20/01/2017, para efeitos de audiência de interessados relativamente ao projeto de decisão de recuperação – cfr. o facto provado n.º 87 – e caducou com a notificação da decisão de recuperação no dia 13/09/2018 – cfr. o facto provado n.º 96.
Nestes termos, declaro não prescrito o procedimento para recuperação de quantias objeto do último pedido de pagamento.
Incidem sobre quantias objeto do último pedido de pagamento os segmentos do ato impugnado cuja fundamentação está exposta no ponto n.º 7 do ofício com a referência 019649/2018 DAI-UREC, a que se refere o facto provado n.º 97.
Assim, improcede o pedido da Autora de declaração da prescrição, nesta parte.
b.Caducidade do procedimento por ultrapassagem do prazo previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15
A questão da caducidade do procedimento, por força do decurso do prazo previsto no n.º 6 do artigo 128.º do CPA’15, é questão que já se encontra implicitamente decidida nos autos, em sentido negativo, no ponto n.º III.b.i.1.c.iii da fundamentação da presente sentença, em termos que não carecem de nenhum complemento.
Assim, nos termos lá expostos, improcede a ação nesta parte.”
Tal como já referimos, este julgamento é para acompanhar.
Corresponde o mesmo, também, àquele que vem sendo adoptado pelo STA e pelo TCA para casos totalmente similares, designadamente nos Acs. do STA n.º 528/08.5BEPRT, de 03-07-2019, n.º 02528/08.5BEPRT, de 03-07-2019, n. º 480/17, de 08-03-2018, n.º 0912/15, de 07-06-2018, ou do TCAS n.º 51/19.1BEBJA, de 10-10-2019, n.º 34/19.1BECTB, de 10-10-2019, n.º 618/18.5BEBJA, de 26-09-2019, n.º 2435/12.7BELSB, de 26-09-2019, n.º 1288/06.9BESNT, de 15-03-2018, ou do TCAN n.º 00852/12.1BEPRT, de 15-09-2017, ou 00660/10.4BEPNF-A, de 06-03-2015.
Ou seja, atendendo à jurisprudência pacífica sobre a matéria, que foi seguida na decisão recorrida, improcede manifestamente a indicada questão trazida a recurso.
Quanto à invocação do vício de violação de lei, por ser ilegal a aplicação da redução prevista no n.º 1 do art.º 30.º do Regulamento EU n.º 65/2011, de 27-01, remetemos para o Ac. deste TCAS n.º 76/19.7BEBJA, de 06-06-2019, plenamente aplicável aos presentes autos, quando julga o seguinte: “O art 30º, nº 1, 3§ do Regulamento nº 65/2011 estabelece que não será aplicada qualquer redução, se o beneficiário puder demonstrar que não cometeu qualquer infração no que se refere à inclusão do montante não elegível. Sucede que, no juízo de probabilidade da procedência do vício, importa realçar que a requerente/ recorrente não demonstra que a inclusão dos montantes considerados não elegíveis nas faturas que apresentou não é de sua responsabilidade. Se atentarmos nas razões que determinaram a não elegibilidade da despesa, como sejam, a discrepância de datas entre as faturas emitidas pelos fornecedores e as faturas apresentadas pela A.......... a pagamento pela requerente, a ausência de meios dos prestadores de serviços, a falta de concordância entre as faturas emitidas pelos subcontratados e a fatura levada a pagamento, nomeadamente quanto à descrição da área de execução do contrato, facilmente se conclui ser imputável à requerente a apresentação da mesma a pagamento. O que determina a provável improcedência do vício.”
Diz o Recorrente que está violado o seu direito de audiência prévia, que se entende dever ser repetida, por o Recorrido ter modificado o fundamento para a devolução do financiamento, que deixou de ser as relações especiais entre a Recorrente e a A......., Lda ou a P....., Lda, para passar a ser a existência de desconformidades nos documentos de suporte e a ausência de pistas de controlo.
O direito de audiência prévia dos interessados é comummente identificado na doutrina e jurisprudência como um postulado da democracia representativa e um corolário dos princípios do contraditório, da colaboração da Administração com os particulares e da participação dos particulares no procedimento administrativo (cf. artigo 267.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa - CRP e artigos 11.º e 12.º do Código do Procedimento Administrativo - CPA).
Em decorrência dessas imposições, determinam os art.ºs. 121º a 125.º do CPA, o direito de audiência dos interessados antes da decisão final.
Pelo exposto, conforme os artigos 121.º e ss. do CPA, concluída a instrução, o A. tinha o direito de ser ouvido no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informado, nomeadamente sobre o sentido provável desta, sob pena de se preterir uma formalidade que implica a anulabilidade do acto final.
Nos termos do n.º 1 do artigo 121º do CPA, se o órgão instrutor optasse pela audiência escrita, notificaria o interessado, ora Recorrente para, em prazo não inferior a 10 dias, dizer que se lhe oferecesse. Tal notificação deveria fornecer os elementos necessários para que o interessado ficasse a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderia ser consultado – cf. n.º 2 do artigo 121º do CPA.
Só após a resposta do interessado poderia, depois, ser tomada a decisão final, que tinha obrigatoriamente de ponderar os argumentos aduzidos naquela resposta – cf. artigos 94.º, 126.º e 127.º do CPA.
Face aos factos provados em 80 a 97, torna-se manifesto que aquando da notificação para a pronúncia em sede de audiência prévia foi incluído entre os fundamentos para a devolução do dinheiro a desconformidade nos documentos apresentados e a inelegibilidade dos correspondentes custos. Isso mesmo decorre do ofício indicado em 88 e dos factos 91 a 97.
Cai por terra, assim, a invocada falta de audiência prévia.
Falece igualmente a invocada falta de fundamentação do acto impugnado.
Por imposição do n.º 3 do art.º 268.º da CRP, os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados. Concretizando a imposição constitucional, o art.º 152º do Código de CPA determina que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, os quais ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto (cf. também o artigo 153.º do CPA).
A fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognitivo e valorativo do autor daquele mesmo acto, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado.
Para tanto, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente. Tem de permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório. Não é necessário – desde logo porque iria contra os princípios de eficiência e celeridade administrativa – que em cada acto administrativo se proceda a uma fundamentação completa e exaustiva das razões de facto e de direito que motivaram a decisão.
O STA “vem, desde há muito, entendendo que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue. Objectivos esses de habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma não se conforme (objectivo endoprocessual) e de assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais)” (In Ac. da 1.º Secção do STA Rec. 39.316, de 18-06-1996, n Apêndice ao DR de 23.10.1998, vol. III – Junho).
Ora, apreciada a fundamentação do acto tal como decorre da factualidade provada, constata-se que tal acto ostenta uma fundamentação de facto completa e exaustiva e uma fundamentação de Direito suficiente, remetendo-se para o contrato de financiamento e as concretas cláusulas que se dizem violadas – correspondendo esta indicação a uma alegação normativa.
Neste contexto, ainda que do acto sindicado não constem as normas legais que se entendem violadas, daí não decorre a insuficiência da fundamentação de Direito, pois esta escoa dos normativos contratuais, que são o fundamento jurídico para decisão tomada,
Com os indicados fundamentos normativos era possível ao Recorrente compreender as razões em que se fundava a decisão tomada e reagir eficazmente contra a mesma, tal como o fez.
Por fim, no que e refere ao erro decisório por no caso se verificarem os pressupostos para o decretamento da tutela cautelar requerida, tal como já dissemos, esta é uma alegação desprovida de sentido, pois o julgamento foi feito em antecipação da causa principal. Ou seja, não havia que verificar os pressupostos para o decretamento da tutela cautelar requerida porque esse julgamento ficou prejudicado face ao julgamento que se fez, da causa principal.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrido (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.ºs 1, 2, 4 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Lisboa, 7 de Novembro de 2019.
(Sofia David)
(Dora Lucas Neto)
(Pedro Figueiredo) |
