Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	00825/05

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	11/30/2011

Relator:	PAULO PEREIRA GOUVEIA

Descritores:	COMPETÊNCIA – INEXECUÇÃO DE LEI - ARTIGO 4º, Nº 1, ALÍNEA J) DO ETAF

Sumário:	Um litígio entre departamentos governamentais e municípios, resultante da não execução material por dois ministérios de uma obrigação de facere directamente resultante de lei (aqui DL nº404-A/98), é da competência da jurisdição administrativa, ao abrigo dos arts. 1º-1 e 4º-1-j) do ETAF e 2º-2-j), 10º-2 e 37º-1-2-j) do CPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE PALMELA, intentou no TAF de Almada uma A.A. Comum, sob a forma ordinária, contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS e o então MINISTÉRIO DAS CIDADES, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE(1) - actualmente, Presidência do Conselho de Ministros – Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional – Dec.-Lei nº86-A/2011, de 12.07.2011 Metropolitano de Lisboa, v.g. artigo 10º nº2, alínea h) – pedindo a condenação dos Réus a “promoverem, através dos adequados instrumentos orçamentais, a transferência para o Município A. da quantia de 101.639,86€, ajustada de acordo com a depreciação monetária ocorrida entre Maio de 1999 e a sua efectivação, assim dando cumprimento, no que se refere ao A., à sua obrigação de o compensarem, nos termos do disposto no artº35 do Dec.-Lei nº404-A/98, pelas maiores despesas suportadas com a efectivação da retroactividade das carreiras promovidas pelo Dec.-Lei nº404-A/98, tudo com as legais consequências em matéria de custas e procuradoria”.
Os Réus contestam, alegando, em suma, que a quantia em dívida para com o Município A., decorrente dos encargos suportados com a reestruturação de carreiras operada pelo DL nº404-A/98, de 18.12, é de montante inferior à peticionada e não pode ser satisfeita enquanto não for cabimentada no Orçamento Geral de Estado, a verba necessária.
Suscitada oficiosamente a questão da competência material dos Tribunais Administrativos para dirimir o litígio trazido a juízo e as partes notificadas para, querendo, se pronunciarem, vieram apresentar posição divergente. O A., Município de Palmela, sustenta a competência da jurisdição administrativa para sindicar uma questão que é de natureza estritamente jurídica, já que se limita a exigir o cumprimento de uma obrigação que é imposta pela lei (artigo 35º da Lei 44/99,de 11 de Junho)(2), sem qualquer intromissão nas opções de politica orçamental, enquanto o Réu, Ministério das Finanças, pugna pela incompetência material do TAF de Almada, em virtude de se tratar de uma questão “relacionada com a oportunidade politica de o Governo, através do OGE, inscrever ali tais despesas”.
Por decisão, proferida no dia 18 de Janeiro de 2005, o TAF de Almada declarou-se materialmente incompetente para
conhecer da presente acção, absolvendo os RR. da instância.
Inconformado, vem o A. recorrer para este T.C.A.-Sul, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES:
a) O A., no presente processo, pretendia obter a condenação dos RR., ministérios a quem é imputável a omissão dos actos necessários à satisfação integral do direito invocado, a transferirem, pelos instrumentos orçamentais que forem reputados convenientes, o remanescente da verba que devia receber, e não recebeu totalmente, ao abrigo do disposto no artº35º do Dec. -Lei nº404-A/98, introduzido pela Lei nº44/99, de 11 de Junho.
b) O objecto do processo é, assim, avaliar a legalidade da actuação dos Ministérios RR. ao abrigo da referida disposição e extrair as consequências condenatórias necessárias à reposição da legalidade, caso se entenda ter a mesma sido violada.
c) E, em face da invocação dos RR. de que não transferiram/pagaram o que ao A. era devido, por não estarem inscritas verbas orçamentais para o efeito, tornava-se necessário avaliar a legalidade dessa omissão ao abrigo da conjugação do citado artº35 com o disposto no nº2 do artigo 105º da Constituição da República.
d) E, por força do nº2 do artº 202º da Constituição da República, é da competência do poder judicial quer conhecer a violação da legalidade daquela omissão dos RR., quer dirimir o conflito aberto entre a autarquia local A. e os ministérios RR. acerca da aplicação do disposto no citado artº 35º do Dec.-Lei nº 404-A/98, quer definir a efectivação dos direitos que por aquele preceito legal lhe são reconhecidos.
e) E, dentro do poder judicial, a competência para conhecer as questões suscitadas na presente acção cabe aos tribunais administrativos, por força do disposto no artº 1º, nº1 e alínea j) do artº4 do E.T.A.F.
f) Ao assim não decidir, a douta decisão recorrida fez uma errada interpretação e aplicação do disposto nestas disposições legais, bem como do disposto nos artºs 105º, nº2 e 202º, nº2 da Constituição da República.
g) Sendo de sublinhar que qualquer decisão condenatória que, eventualmente, vier a ser proferida não se traduz em qualquer invasão da esfera própria e exclusiva de outros poderes de Estado – a Assembleia da República, como deliberante e o Governo como proponente – de definição das opções político-económicas em matéria orçamental.
h) Pois não será diferente de qualquer outra decisão judicial que imponha à Administração uma obrigação de natureza pecuniária.
i) E já que qualquer decisão condenatória não interferirá, minimamente, com as opções em matéria orçamental terão de ser feitas para efectivar o seu necessário cumprimento.
O Ministério das Finanças apresentou CONTRA-ALEGAÇÕES, nas quais, sem formular conclusões, pugna pela manutenção do julgado e consequente improcedência do recurso.
O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146º nº 1 do CPTA).
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Os vistos dos Mmºs. Juizes-Desembargadores-Adjuntos ocorreram nos termos legais.
Importa agora, em conferência, apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
I.1. O OCORRIDO
1) O A., aqui recorrente, interpôs no TAF de Almada uma acção administrativa comum, sob a forma ordinária, contra o Ministério das Finanças e o então Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, peticionando a condenação dos mesmos a “… promoverem, através dos adequados instrumentos orçamentais, a transferência para o Município A. da quantia de 101.639,86€, ajustada de acordo com a depreciação monetária ocorrida entre Maio de 1999 e a sua efectivação, assim dando cumprimento, (….) à sua obrigação de o compensarem, nos termos do disposto no artº35 do Dec.-Lei nº404-A/98, pelas maiores despesas suportadas com a efectivação da retroactividade das carreiras promovidas pelo Dec.-Lei nº404-A/98, … “, pelos fundamentos vertidos no articulado inicial inserto a fls. 2 a 7 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido;
2) Os RR apresentaram contestação, pela qual impugnaram a veracidade do montante em dívida e alegaram que a mesma só pode ser satisfeita quanto estiver cabimentada no Orçamento do Estado. (cfr. fls. 66 a 69 e 134 a 137 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
3) Foi suscitada oficiosamente a incompetência material desse Tribunal e as partes foram ouvidas (cfr. fls. 149, 154 e16o a 161 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido);
4) Conclusos os autos, veio nos mesmos a ser proferida a decisão ora objecto de recurso a julgar procedente a excepção dilatória de incompetência jurisdicional em razão da matéria, absolvendo os RR. da instância (cfr. fls. 167 e 168 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido).
I.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pelo Recorrente nas conclusões (sintéticas e com a indicação das normas jurídicas violadas) das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), apenas podendo incidir sobre questões que tenham sido ou devessem ser anteriormente apreciadas e não podendo confrontar o tribunal ad quem com questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) novas ou cobertas por caso julgado - v arts. 684º-3-4, 716º e 668-1-d do CPC.
O tribunal a quo fundamentou juridicamente a sua decisão assim:
“ (….) A satisfação da pretensão do autor passa obrigatoriamente pela inscrição no Orçamento Geral do Estado de uma verba suficiente para lhe pagar o seu crédito, o que ainda não aconteceu ao longo destes anos. Sobre esta questão não se levantam dúvidas e ambas as partes estão de acordo.
Para a pretensão do autor proceder, o Tribunal tem de ordenar que os RR tomem as necessárias medidas para promoverem a entrega das verbas em falta (conforme foi pedido), o que se traduz na prática, obrigatoriamente, em ordenar que tomem as medidas necessárias para que tais verbas constem do próximo Orçamento Geral do Estado a fim de serem posteriormente pagas.
Ora, por força dos art°s 1 e 4 do ETAF e artº3.1.do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Tribunal não pode imiscuir-se nas opções político-económicas do O.G.E., que alias, cabem à Assembleia da República e não às RR. As RR. Nunca poderiam cumprir essas ordens se o Tribunal as proferisse, pois não lhe cabe a elas aprovar o orçamento. Tal atitude do Tribunal seria violação do princípio da separação de poderes. Os presentes autos configuram assim não uma questão jurídica, mas uma questão de opção economico-política, que não cabe ao Tribunal dirimir por força do citado princípio da separação de poderes.
Assim sendo, julgo o Tribunal incompetente em razão da matéria para decidir os presentes autos, pelo que absolvo os RR Ministério das Finanças, Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente da instância da presente acção proposta pelo Município de Palmela – art.º101º, 105.1, 494.a), 495, todos do CPC…”
Insurge-se o Recorrente contra o decidido na decisão em recurso, desde logo por considerar, que é da competência do poder judicial, concretamente dos tribunais administrativos, avaliar da legalidade da conduta omissiva dos aqui Recorridos, que não cumpriram na integra a transferência de verbas necessárias ao aumento de encargos resultantes da aplicação do novo regime das carreiras da Administração Pública, aprovado pelo DL n°404-A/98,(3) de 18.12, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 44/99,de 30.12, como se prevê no seu artigo 35º.(4) Daí que não se possa aventar qualquer invasão na função política ou de governo, como foi decidido pelo Tribunal “a quo”, que fez, assim, uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 1º e 4º nº1 alínea j) do ETAF (5) e artigos 105º nº2 e 202º nº da CRP.
Temos, pois, de resolver a seguinte questão:
Saber se a jurisdição administrativa é ou não a competente, em razão da matéria, para conhecer da acção instaurada pelo A., Município de Palmela, com vista a ser compensado dos encargos que suportou com a reestruturação das carreiras operada pelo DL n°404-A/98, e que se encontram ainda em dívida, concretamente, 101.639,18€.
Vejamos.
Como se sabe, a competência material dos tribunais determina-se segundo os termos em que foi posta a acção, ou, dito por outras palavras, de acordo com o pedido e a causa de pedir formulados na acção - cf., na doutrina, ALBERTO DOS REIS, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 1, pág. 147, e MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, pp. 90-91; na jurisprudência, Ac. do Trib. de Conflitos de 02-03-2011, proc. 9/10, Relatora Mª dos Prazeres Beleza, Ac. do Trib. de Conflitos de 09-09-20 10, proc. 011/10, Relator Adérito Santos e Ac. do Trib. de Conflitos de 16-12-2004, proc. 04/04, Relator Edmundo Moscoso, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
Por outro lado é entendimento doutrinal e jurisprudencial pacifico que a competência do tribunal, em geral, não está dependente da personalidade judiciária de demandante(s) e demandado(s) ou sequer da legitimidade das partes.
E o artigo 212º nº3 da CRP determina que compete “… aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais..”.
Resulta do art. 1º nº 1 do ETAF que ”Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
Segundo MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, o artigo 1º do ETAF, “(…) assumiu como critério de delimitação da jurisdição administrativa o da natureza administrativa das pretensões ou relações jurídicas que sejam submetidas à apreciação e julgamento dos respectivos tribunais, em plena conformidade, portanto, com a cláusula geral do art. 212º/3 da CRP. Porém, mais à frente, no seu art. 4º - quando aparece a identificar, exemplificadamente, os litígios que à jurisdição administrativa cabe conhecer -, renunciou algumas vezes, pela positiva (atribuindo-lhe competência sobre litígios não administrativos), à aplicação desse critério (…) “(cfr. Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados, reimpressão da edição de Novembro/2004, pág. 21).
E mais adiante, referem ainda estes autores:
“Mas afinal, o que é que define uma relação jurídica como sendo de natureza administrativa, quais são os factores e critérios a que deve recorrer-se de modo a poder aplicar-se, em função disso, a cláusula material de jurisdição dos tribunais administrativos que se encontra consagrada no art. 212º/3 da CRP?
Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:
i) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
ii) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC nº 746/96 de 29 de Maio, e VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça …, cit, p.55 e 56);
iii) aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137)” (pág. 25/26).
Por sua vez, o art. 4º nº 1 al f) do ETAF prevê que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto (…) j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir (…)”.
E a propósito do artigo 4º nº1, alínea j), explicam ainda MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (ibidem):
“Apesar de a lei não o dizer, só se incluem aqui os litígios inter-administrativos (entre “Administrações”) que ocorram no seio das relações administrativas, ficando de fora os que tenham por fonte um acto jurídico privado (…).
Em suma vão aqui incluídas as relações de direito administrativo entre pessoas colectivas de direito público (…) que são sempre relações externas, mesmo que se situem no âmbito dos poderes de tutela ou de superintendência entre ambas (…)”
Perante o quadro legal em referência, somos em crer que assiste razão ao A., aqui recorrente, nas críticas que dirige à decisão recorrida.
Na verdade, como se viu, o que o A. pediu, no âmbito da presente acção administrativa comum, sob a forma ordinária, foi a condenação dos réus a “ …promoverem (o que é diferente de “aprovarem” ou “legislarem”(6)), através dos adequados instrumentos orçamentais, a transferência para o Município A. da quantia de 101.639, 86€, ajustada de acordo com a depreciação monetária ocorrida entre 1999 e a sua efectivação, assim dando cumprimento (…) à sua obrigação de o compensarem, nos termos do disposto no artº 35º do Dec.-Lei nº404-A/98, pelas maiores despesas suportadas com a efectivação da retroactividade da reestruturação das carreiras promovidas pelo Dec.-Lei nº404-A/98 (…)”. Fundando a sua pretensão na alegação factual e normativa decorrente do DL. nº404-A/98, concretamente no seu artigo 35º [na redacção dada pela Lei 44/99].
Dito por outras palavras, o que o A. pretende com a presente acção mais não é do que obter dos RR. a quantia que despendeu com o acréscimo de encargos que suportou em 1998, em resultado da aplicação do novo regime de carreiras da Administração aos trabalhadores da Administração Local, e a que tem direito por via do disposto no artigo 35º do DL nº 404-A/98, na redacção introduzida pela Lei nº44/99, de 11.06, que atribuiu ao Governo a responsabilidade de transferir para as autarquias locais as verbas necessárias a satisfazer tais encargos.
E como os RR não transferiram a totalidade das verbas necessárias a compensar o Município pelo acréscimo de despesas a que este teve que fazer face, no ido ano de 1998, é contra esta inacção dos RR, traduzida na não efectivação integral do comando inserto no aludido artigo 35º do DL nº404-A/98, a que a presente acção se dirige, pedindo a condenação dos RR. a materializarem anterior opção política do legislador que impôs ao Governo a “transferência de verbas para as autarquias locais das verbas necessárias ao aumento das despesas resultantes da aplicação do presente diploma” [leia-se DL nº404-A/98].
Assim, dúvidas não temos, ao invés do sustentado na decisão judicial recorrida, que o TAF de Almada é o tribunal materialmente competente para o julgamento da causa “sub judice”, porquanto, independentemente do juízo que se possa fazer sobre a procedência total da acção - tarefa que diz respeito ao julgamento de mérito a fazer em sede e momento próprios (onde terá de se ponderar no modo de, cumprindo a lei de 1998 cit., não invadir as competências do poder político e do poder legislativo) - o que releva nesta fase é apurar ou aferir se o tribunal administrativo é ou não o competente para conhecer e dirimir o litígio que se discute nos autos e que opõe estas partes.
Tendo, assim, presente o que se dispõe nos arts. 1º-1 e 4º-1-j do ETAF e nos arts. 2º-2-j, 10º-2 e 37º-1-2-j do CPTA, bem como nos cits. arts. do DL nº404-A/98, o recorrente tem razão, porque estamos ante uma relação jurídica administrativa entre duas pessoas colectivas públicas, num litígio resultante da não execução material por dois ministérios governamentais de uma obrigação de facere resultante de lei a favor do ora A, numa ambiência de direito público.
III. DECISÃO
Em conformidade com o exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do T.C.A.-Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida, julgando competente esta jurisdição para apreciar o litígio, e determinar a remessa dos autos ao Tribunal “a quo” para aí os autos prosseguirem os seus ulteriores termos.
Custas a cargo do recorrido.

30-11-2011
PAULO PEREIRA GOUVEIA
CRISTINA DOS SANTOS
ANTÓNIO VASCONCELOS

1- Estamos, portanto, fora do âmbito do art. 24º-1 ETAF.

2- Artº35º

“O Governo deverá proceder à transferência para as autarquias locais das verbas necessárias ao aumento das despesas resultantes da aplicação deste diploma.”

3- Adaptado à Administração Local pelo DL nº412-A/98, de 30.12.

4- Artº35º

“O Governo deverá proceder à transferência para as autarquias locais das verbas necessárias ao aumento das despesas resultantes da aplicação deste diploma.”

5- Aprovado pela Lei nº13/2002 de 19.02.

6- Note-se que a LOE depende sempre da iniciativa do Governo.