| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul, Subsecção de Contratos Públicos:
I – Relatório:
C… – P…, LDA, instaurou ação de contencioso pré-contratual contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E INOVAÇÃO (cfr. artigo 10.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA), visando a impugnação do ato de adjudicação (e exclusão da sua proposta) proferido no Concurso Público Internacional com a referência CPI01/AE4O/2024 lançado pelo Agrupamento de Escolas 4 de Outubro para a “Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado” e, em consequência, da legalidade do procedimento em causa.
Identificou como contrainteressadas as seguintes entidades: E…, S.A. e M… - S…, S.A.
No âmbito do aludido processo de contencioso pré-contratual, que corre termos pelo Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, registado sob o n.º 7788/24.1BELSB, a Entidade Demandada deduziu pedido de levantamento do efeito suspensivo automático decorrente da instauração da presente ação, tendo a Autora apresentado a respetiva pronúncia sobre o mesmo.
Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 17/12/2024 foi indeferido o referido pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.
Inconformada, a Entidade Demandada interpôs o presente recurso da referida decisão, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“A) O presente recurso tem por objeto o despacho proferido em 17/12/2024 pelo Douto Tribunal a quo que indeferiu o requerido levantamento do efeito suspensivo da decisão de adjudicação proferida pelo Agrupamento de Escolas 4 de outubro no âmbito do procedimento por concurso público internacional para “Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado”, mantendo o efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação, versando sobre a seguinte questão:
- Erro de julgamento da matéria de facto por errada valoração dos elementos probatórios constantes dos autos e factos tidos por assentes, e, em consequência, erro de julgamento da matéria de direito por incorreta interpretação e aplicação do artigo 103.°-A do CPTA, ao considerar não se encontrarem reunidos os pressupostos legais para levantamento do requerido efeito suspensivo automático.
B) Da Fundamentação de Direito oferecida pelo digníssimo Tribunal a quo, concretamente, no que respeita à matéria da qual se recorre, fica patente que a decisão se encontra ancorada no entendimento de que o interesse público invocado pelo Recorrente para justificar o levantamento do efeito suspensivo não se distingue do normal incómodo provocado pela dilação na celebração ou execução de contratos decorrente da impugnação contenciosa de decisões administrativas de adjudicação, considerando que o propósito do levantamento do efeito suspensivo não é evitar qualquer dano, mas sim um dano grave e prejudicial para o interesse público, que deve ser inequívoco ou altamente provável.
C) Nos termos do artigo 103.°-A, n.° 4 do CPTA, na redação conferida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, o efeito suspensivo automático deve ser levantado se o juiz, através da ponderação dos interesses em presença, concluir que a sua manutenção implica um prejuízo superior para o interesse público ou privado em comparação com os prejuízos que podem resultar do seu levantamento, pelo que para que ocorra o levantamento do efeito suspensivo, é necessário realizar um juízo de ponderação de todos os interesses públicos e privados envolvidos, de modo a que se conclua que os prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo são superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
D) No caso concreto, não foi efetuada qualquer ponderação dos interesses públicos e privados em presença, suscetíveis de serem lesados com o levantamento ou manutenção do efeito suspensivo dos efeitos do ato adjudicatório, de acordo com o critério de decisão constante do n.º 4 do artigo 103.°- A do CPTA.
E) O douto Tribunal a quo ao interpretar o preceito em causa no sentido de ser pressuposto imprescindível do levantamento do efeito suspensivo a demonstração de que a manutenção desse efeito geraria um prejuízo especialmente grave para o interesse público acabou por conferir prevalência ao interesse privado da Recorrida, sem, contudo, efetuar, conforme assim o determina o n.º 4 do artigo 103.°-A do CPTA, a devida ponderação, em termos de proporcionalidade, dos interesses em presença.
F) Com a alteração legislativa operada pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, as exigências legais impostas para que seja determinado o levantamento do efeito suspensivo automático mostram-se mitigadas, tendo sido alterados os pressupostos legais de que depende o levantamento do efeito suspensivo automático, abandonando-se os conceitos de grave prejuízo para o interesse público e de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, passando a exigir do julgador um juízo que pondere simplesmente se os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo são ou não superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
G) É da ponderação das consequências lesivas para os diversos interesses envolvidos, públicos e privados, que haverá de decidir-se, ou não, pelo levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação, deixando de se exigir a demonstração da gravidade do prejuízo para o interesse público ou da verificação de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.
H) O levantamento do efeito suspensivo automático deve ser deferido se da ponderação efetuada pelo Tribunal, resultar que da comparação do peso relativo dos interesses em presença, os danos decorrentes para o interesse público ou para os interesses dos contrainteressados são superiores àqueles que podem advir para o impugnante. - Neste sentido, entre outros, Acórdão do TCAS de 21/04/2022, proferido no Processo n.° 393/21.6BEBJA-S1, Acórdão do TCAS de 29/11/2022, proferido no Processo n.° 578/22.8 BELRA-S1, Acórdão do TCAS de 29/11/2022, proferido no Processo n.° 594/22.0BELSB-S1, todos acessíveis em www.dgsi.pt.
I) Concretizando, o novo paradigma para o levantamento do efeito suspensivo automático faz depender essa pretensão material de um juízo de ponderação dos interesses público e privados em presença, bastando que os danos que decorrem para o interesse público se mostrem superiores àqueles que podem advir, para o Autor, da celebração e execução do contrato para o efeito suspensivo ser levantado.
J) Dúvidas não subsistem que na comparação do peso relativo dos interesses em presença nos autos, os danos para o interesse público decorrentes da manutenção do efeito suspensivo são claramente superiores àqueles que poderão advir para a Recorrida, já que aliado a um prejuízo económico-financeiro para o interesse público acresce, sem margem para dúvida, um claro prejuízo para o direito à Educação.
K) Em conformidade com o Anexo Revisto da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 10149/21, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, até ao final do 1. ° trimestre de 2025 têm de estar renovados ou construídos, incluindo o financiamento de equipamentos e infraestruturas tecnológicas, 310 CTE e até ao final do 4.° trimestre de 2025 os restantes, num total de 365. Metas, indicadores e calendário que até ao momento não foram objeto de alteração, conforme melhor consta do Anexo da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 13497/24, de 30 de setembro.
L) Só após o cumprimento satisfatório dos marcos e metas estabelecidos na decisão de execução do Conselho é que poderá ser solicitado à Comissão Europeia o pagamento das inerentes contribuições financeiras, conforme estipulado no artigo 24. ° do Regulamento (UE) 2021/241 e no artigo 6.° do Acordo Financeiro celebrado, pelo que o não cumprimento das metas poderá pôr em causa o recebimento dos correspondentes fundos comunitários.
M) À luz dos compromissos assumidos no âmbito do PRR, em conformidade com o contrato de financiamento para a realização do Investimento com o código RE-C06-Í01.01, designado por “Instalação e/ou modernização dos Centros Tecnológicos Especializados”, enquadrado na Componente C06 Qualificações e Competências, do Plano de Recuperação e Resiliência, celebrado entre a Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL" e o IGeFE - Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. (Beneficiário Intermédio), os pagamentos referentes ao apoio financeiro destinado a financiar a realização do Investimento serão efetuados em função do cumprimento dos marcos e metas globais previstos na calendarização definida.
N) A criação dos CTE encontra-se alinhada com os objetivos definidos no âmbito da Estratégia Portugal 2030 e expressa uma aposta decidida em infraestruturas e equipamentos de elevada qualidade, melhorando a capacidade técnica e pedagógica dos espaços educativos e formativos, robustecendo quer a qualidade da oferta de formação, quer a capacidade de respostas educativas e formativas, por forma a promover a igualdade de oportunidades e uma maior equidade no acesso aos recursos disponíveis, contribuindo para a redução das desigualdades socioeconómicas e geográficas, tendo o seu enfoque, de acordo com os princípios definidos, as áreas de especialização tecnológica, entre as quais a área informática, na qual se enquadra o CTE a criar no Agrupamento de Escolas 4 de Outubro.
O) Nos termos do Aviso de Abertura de Concurso “Centros Tecnológicos Especializados” (CTE), investimento RE-C06 - i01: Modernização da oferta e dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional, N.° 01/C06-Í01.01/2022, no âmbito do qual o Agrupamento de Escolas 4 de Outubro se candidatou e celebrou o respetivo termo de aceitação como beneficiário final, consta que apenas serão considerados custos elegíveis os custos efetivamente incorridos e pagos pelos beneficiários finais, no período de elegibilidade estipulado, para a execução dos investimentos previstos, para os quais haja relevância contabilística e evidência fáctica dos respetivos bens e serviços.
P) Tendo a candidatura ao CTE Informática sido apresentada pelo Agrupamento de Escolas 4 de Outubro na primeira fase, deverá estar concluído e pronto a entrar em funcionamento até ao final do primeiro trimestre de 2025, contabilizando para a meta intermédia de criação de 310 CTE no âmbito do PRR.
Q) A instalação do CTE informática, no Agrupamento de Escolas 4 de Outubro, enquadra-se nas Áreas/Eixos estratégicos A1-resultados e A2- Prestação do Serviço Educativo, do Projeto Educativo, na medida em que visa melhorar a articulação vertical entre os vários níveis de educação e formação profissional contribuindo para a melhoria das aprendizagens com expressão na melhoria da taxa de sucesso e da qualidade do mesmo, assim como aumentar a capacidade de resposta do sistema educativo e formativo para combater as desigualdades sociais e de género, promovendo iniciativas de inclusão e trabalho voluntário que envolva a Escola em ações/projetos locais, regionais ou nacionais.
R) O beneficiamento das infraestruturas e equipamentos de elevada qualidade, melhoram a versatilidade e capacidade técnica e pedagógica dos espaços educativos e formativos e robustecem quer a qualidade da oferta formativa, quer a capacidade de resposta às necessidades das empresas a nível técnico e científico, respeitando critérios de sustentabilidade, sendo que no município/freguesia no qual se localiza o Agrupamento, estão sediadas empresas cuja atividade principal se articula com as áreas de qualificação visadas no CTE e com algumas das quais o Agrupamento de Escolas estabelece protocolos de parceria no domínio da formação (áreas científica, tecnológica e pedagógica) e protocolos de formação em contexto de trabalho.
S) A modernidade de equipamentos a adquirir no contexto do CTE informática visa dotar os alunos do curso da área da Informática de ferramentas e tecnologias inovadoras e adequadas, possibilitando instalar, configurar e efetuar a estrutura de redes locais, assim como, desenvolver, configurar e monitorizar sistemas de informação que necessitam dessas infraestruturas que até agora era deficitária na escola. A programação e construção de robôs estimula a criatividade, o raciocínio lógico, a literacia digital, bem como a resolução de problemas e o pensamento critico com reflexo no sucesso escolar.
T) Destarte, o interesse público deverá, de igual modo, ser entendido do ponto de vista conceptual, como o interesse que conjuga ou protege a pluralidade de interesses subjacentes a uma comunidade, no caso a comunidade educativa, de tal forma que esses interesses convirjam num interesse geral, que se sobrepõe aos interesses individuais tomados como tal, pelo que dificilmente se poderá defender que o diferimento da pretensão não lesa o interesse público, já que a não implementação do CTE em apreço, dentro dos prazos programados, implica a impossibilidade de poder começar a ser utilizado por alunos do Agrupamento de Escolas 4 de outubro e de assim poderem começar a preparar o seu futuro profissional, podendo ainda colocar em causa o recebimento dos respetivos fundos comunitários e, em consequência, onerando o erário público.
U) Constata-se a natureza manifestamente pública dos interesses subjacentes ao concurso em causa e, consequentemente, da adjudicação efetuada, cuja prossecução não pode estar sujeita a dúvidas de continuidade durante o tempo estimado para a decisão da ação pré-contratual e eventual recurso jurisdicional, quando do lado da Recorrida não se antevê danos aos interesses privados que devam predominar sobre os danos ao interesse público.
V) E não obstante seja certo que a paralisação de qualquer procedimento, com a consequente privação da celebração do contrato ou deste se já tiver sido já celebrado, é sempre geradora de prejuízos para o interesse público, já que terá sido um concreto interesse público que motivou a decisão de contratar e o recurso ao procedimento para a formação do contrato, no caso concreto, os efeitos da paralisação do procedimento e do contrato põem em causa o cumprimento das metas negociadas no âmbito do PRR, podendo pôr em causa o recebimento dos correspondentes fundos comunitários, acarretando, muito provavelmente, em caso de incumprimento do contratualizado, encargos adicionais para o erário público, manifestamente gravosos e claramente desproporcionados para os outros interesses envolvidos, designadamente, os da Recorrida.
W) Os interesses da Recorrida assumem-se essencialmente de natureza pecuniária, facilmente quantificáveis, podendo vir a ser posteriormente integralmente acautelados e ressarcidos em caso de procedência da ação, em sede própria, conforme melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07/07/2017, proferido no Processo n.° 2948.16.1BEPRT-A.
Y) A manter-se a suspensão automática da adjudicação até à presente ação transitar em julgado, as consequências lesivas para o interesse público são claramente desproporcionadas, porque amplamente superiores às consequências lesivas que podem eventualmente resultar do levantamento do efeito suspensivo, de acordo com o estabelecido no artigo 103.°-A, n.° 4 do CPTA, para os interesses da Recorrida, excedendo largamente o dano causado pela manutenção do efeito suspensivo o incómodo normal do atraso na contratação pública.
Z) Ao decidir como decidiu, o Digno Tribunal a quo não efetuou a devida ponderação dos prejuízos em presença, fazendo uma incorreta avaliação do prejuízo para o interesse público (não só económico-financeiro como também para o direito à Educação), sobejamente maior do que um eventual prejuízo para o interesse da Recorrida, que por apenas poder ter repercussão económica, é facilmente ressarcível.
AA) A decisão recorrida incorre em erro de julgamento da matéria de facto e da matéria de direito por incorreta interpretação e aplicação do artigo 103.°-A do CPTA, concretamente do seu n.º 4, porquanto não foi efetuada, conforme deveria, uma devida ponderação dos interesses em presença, tendo subjacente o juízo de prognose relativo ao tempo previsível da duração da ação de contencioso pré-contratual, mostrando-se manifesto que os danos que resultam para o interesse público da manutenção do efeito suspensivo são claramente superiores aos que podem resultar do seu levantamento para a Recorrida.
Nestes termos e nos mais de Direito supridos por V. Exas, Venerandos Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul, deve o presente recurso ser julgado procedente, por se encontrarem verificados os requisitos para o levantamento do efeito suspensivo, nos termos do artigo 103.°-A, n.°4 do CPTA, e, em consequência, ser revogada a decisão recorrida, substituindo-a por outra que determine o levantamento do efeito suspensivo da decisão de adjudicação.”.
A Autora e Recorrida apresentou contra-alegação de recurso, na qual formulou as seguintes conclusões:
“1. Compulsado o requerimento (para levantamento de efeito suspensivo) da Recorrente é inevitável concluir, como assim fez o Douto Tribunal a quo, que o respetivo conteúdo é manifestamente insuficiente e infundado para justificar o levantamento do efeito suspensivo peticionado, em face do quadro normativo referido
2. E foi por isso que, analisando o requerimento apresentado pela Entidade Demandada, aqui Recorrente, entendeu o Tribunal a quo que não se tinha feito prova do prejuízo que a manutenção do efeito suspensivo automático atribuído à presente ação configurava para a Demandada.
3. De facto, afiguram-se irrelevantes todas as considerações tecidas pela Recorrente sobre as vantagens advenientes da execução do eventual contrato outorgado na sequência do procedimento pré-contratual aqui impugnado.
4. Na verdade, tendo em conta o princípio da prossecução do interesse público, que constitui, por determinação legal e constitucional, o critério de atuação da Recorrente, com o devido respeito, não está aqui em causa que a execução do contrato com o objeto definido no Caderno de Encargos trará benefícios e vantagens ao município/freguesia onde está sediado o Agrupamento.
5. Aliás, se assim não fosse, nem se justificava a promoção do presente procedimento pré-contratual!
6. E, aliás, veja-se que essas vantagens referidas - p.ex., dotar os alunos do curso da área da Informática de ferramentas e tecnologias inovadoras e adequadas, possibilitando instalar, configurar, e efetuar a estrutura de redes locais, assim como, desenvolver, configurar e monitorizar sistemas de informação - não deixarão de existir à conta da suspensão do referido procedimento.
7. Elas sempre se verificarão, pois o efeito suspensivo que a lei faz decorrer da pendência dos autos, por imposição do Direito Europeu, não impede a realização desses desideratos, limitando-se a determinar o protelamento da sua concretização por um curto período, evitando a política do facto consumado e salvaguardando a legalidade da contratação.
8. E é certo que esse diferimento na execução do contrato não provocará qualquer prejuízo para a Entidade Demandada, nem tão-pouco colocará em causa a prossecução do interesse público, na medida em que os bens objeto do contrato a celebrar não se afiguram de aquisição urgente (servirão para melhorar o serviço educativo, mas não o impedem de funcionar).
9. E, tanto assim é, que o presente concurso público não foi lançado com caráter urgente, o que é bem demonstrativo de que a própria Entidade Demandada não revê qualquer urgência na execução do presente contrato ou, até que o mesmo, afeta, irremediavelmente, a execução das suas funções, por outro lado - como, aliás, o Douto Tribunal a quo bem reconheceu no despacho que ora a Recorrente impugna.
10. A única coisa que está em causa é compreender se a aquisição dos referidos bens pode ser feita ligeiramente mais tarde, após este Douto Tribunal ter conhecido do mérito da causa desta ação - e a resposta só pode ser afirmativa.
11. Com efeito, a ponderação que cumpre efetuar e que realmente releva para efeitos de levantamento do efeito suspensivo automático do ato impugnado, é entre prejuízos ou danos concretos efetivamente decorrentes da manutenção daquele efeito, e não entre os interesses abstratamente prosseguidos pela entidade pública demandada de um lado, e pela Autora, de outro, não se questionando, evidentemente, a relevância dos objetivos que a aqui Recorrente visa concretizar com o lançamento deste procedimento pré-contratual (e com as atribuições que prossegue).
12. Assim e ao contrário do que resulta do requerimento da Entidade Demandada, em sede de levantamento do efeito suspensivo automático não cabe comparar a importância dos interesses prosseguidos pela Entidade Demandada (de relevante interesse social) com a importância dos interesses prosseguidos pela Autora (de natureza económica e necessariamente centrados em si própria e nos seus trabalhadores)
13. Pelo que se é certa a relevância das atribuições prosseguidas pela Recorrente, também é certo concluir que os objetivos a que a Entidade Demandada se propôs, irão na mesma concretizar-se, ainda que com a obtenção, num momento posterior ao inicialmente previsto, dos referidos equipamentos.
14. Por conseguinte, o curto período necessário à tramitação urgente dos presentes autos não é suscetível de impossibilitar a prossecução da atividade administrativa da Entidade Demandada, pelo que do seu requerimento não é possível retirar que a manutenção do efeito suspensivo do ato de adjudicação configure sequer um prejuízo relevante que justifique a restrição, séria, à tutela jurisdicional efetiva da Autora. Vejamos.
15. Assim, analisando com pormenor o requerimento apresentado pela Recorrente e subtraindo todas as considerações vagas sobre o interesse (óbvio) do contrato para o bem público, facilmente se conclui que esta limitou-se essencialmente a aduzir um único argumento para justificar a necessidade de levantamento do efeito suspensivo automático, mais concretamente o risco de perda do financiamento comunitário
16. Vem a Recorrente alegar que a presente contratação está relacionada com um projeto/programa financiado por fundos europeus, a saber o investimento com o código RE - C06 - i01 designado "Modernização da oferta dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional, enquadrado na componente 6 - Qualificação e Competências (C6) do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
17. E que, por isso, as despesas submetidas a esta candidatura só são elegíveis para contribuição do FEEI e do FEADER se a ajuda relevante for efetivamente paga, pelo organismo pagador, até 31 de dezembro de 2024.
18. Em consequência, não sendo cumpridos os referidos hiatos temporais, entende a Entidade Demandada, aqui Recorrente, que isso consistirá num fundamento para a redução ou revogação do apoio, atento o incumprimento das suas obrigações enquanto beneficiária, mormente do prazo do investimento.
19. Sucede, em primeiro lugar, referir que esse mesmo hiato temporal já se encontra, à presente data, ultrapassado - pelo que, se assim fosse, como afirma a Recorrente, a presente discussão já se afigurava inútil.
20. Sendo, aliás, relevante perceber isso mesmo - até que ponto a presente discussão tem qualquer utilidade.
21. Até porque, mais tarde e numa completa confusão (para mascarar, provavelmente o óbvio), a Recorrente já vem referir-se a outras datas, mormente a março e dezembro de 2025.
22. Acresce que a suspensão da execução da componente da operação coincidente com o objeto do contrato, decorrente efeito suspensivo automático associado à presente ação judicial, não pode, naturalmente, constituir fundamento para a aplicação de medidas de redução ou revogação do financiamento.
23. Como é óbvio, a aplicação de sanções, sejam elas de natureza legal ou contratual, pressupõe o incumprimento de normas, ou disposições contratuais, imputável à parte inadimplente, o que, de resto, configura um princípio geral transversal a todo o ordenamento jurídico.
24. Ou seja, só o incumprimento culposo das obrigações do beneficiário, poderia determinar a aplicação de quaisquer sanções de redução ou revogação do apoio.
25. Conclusão que se retira, inclusivamente, do disposto no artigo 23. ° do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, que aprova as regras gerais de aplicação dos programas operacionais financiados pelos fundos europeus estruturais e de investimento.
26. Esta norma prevê a aplicação de medidas de redução ou de revogação do apoio, que são, naturalmente, diferentes na gravidade das respetivas consequências, o que pressupõe na aplicação da medida por parte da autoridade de gestão um juízo de proporcionalidade, que tem, necessariamente, ínsita a ponderação e a avaliação da medida da culpa do beneficiário no incumprimento das obrigações prescritas.
27. O que confirma, como não poderia deixar de ser, que só o incumprimento culposo e imputável ao beneficiário pode determinar a aplicação de quaisquer medidas sancionatórias de redução ou revogação do apoio.
28. Ora, a verdade é que a suspensão dos efeitos da adjudicação, por efeito da pendência da presente ação, constitui uma obrigação que emerge diretamente da lei processual administrativa, não sendo, como tal, o eventual atraso no cumprimento da programação imputável à Entidade Demandada, aqui Recorrente.
29. O que sempre obstaria à aplicação de qualquer medida sancionatória de onde pudesse resultar a perda ou sequer a redução do financiamento.
30. Só podendo concluir-se, pois, que nunca estaria verificado qualquer perigo de perda do financiamento comunitário com fundamento num alegado atraso na conclusão da operação decorrente da suspensão automática determinada pela instauração da presente ação - cf. jurisprudência invocada.
31. Refira-se, aliás, que esse perigo existe, isso sim, se for levantada a suspensão, que redundará na celebração e execução de um contrato precedido por um ato de adjudicação que viola claramente as regras da contratação pública, como a Autora, aqui Recorrida, demonstrou na sua P.I.
32. É que, nos termos da alínea e) do artigo 93.° do RECI constitui obrigação do beneficiário “Cumprir as disposições legais e regulamentares em matéria de contratação pública relativamente à execução das operações”.
33. E, o mesmo resulta do Termo de Aceitação junto pela Entidade Demandada, onde se pode ler no artigo 6. °, n.º 1, alínea n) que esta tem de “quando aplicável, cumprir os normativos em matéria de contratação pública relativamente à execução do projeto”.
34. Sendo certo que de harmonia com o disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 23.° do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, “constitui fundamento suscetível de determinar a redução do apoio à operação ou à despesa, ou, mantendo-se a situação, a sua revogação, o desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável, nomeadamente em matéria de contratação pública, devendo, neste caso aplicar-se uma redução proporcional á gravidade do incumprimento.”
35. É, assim, inevitável concluir que, por um lado, da manutenção do efeito suspensivo não decorrem quaisquer danos relevantes a ponderar, ao contrário do que refere a Entidade Demandada e, por outro lado, a execução material do contrato é suscetível de conduzir à impossibilidade absoluta de reconstituição da situação material hipotética, no caso de procedência do pedido.
36. Mas veja-se que essa impossibilidade absoluta a consumar-se será apenas imputável à Entidade Demandada - que só por sua culpa e responsabilidade ainda não requereu, junto das entidades competentes, a devida alteração do prazo de execução e conclusão do projeto.
37. Veja-se, aliás, que no contrato de financiamento celebrado se prevê, como obrigação para a Entidade Demandada “Comunicar as alterações ou ocorrências relevantes que ponham em causa os pressupostos relativos à aprovação do projeto" (cláusula 6.ª, n.º 1, alínea l). Certo é que a Recorrente nada disse sobre a possibilidade desse prazo poder vir a ser alterado, nomeadamente se já tentou essa hipótese ou se o tenciona fazer.
38. Pelo que, na verdade, só pode o Douto Tribunal a quo concluir que, de facto, nada tinha sido feito para prorrogar o prazo do respetivo fundo comunitário que lhe foi atribuído (ou pelo menos nada tinha sido provado nesse sentido).
39. O que, nem se compreende, pois, mesmo que agora se procedesse ao levantamento do efeito suspensivo inerente à presente ação (o que não se concede), muito provavelmente continuaria a não ser viável executar um contrato deste tipo, que implica o fornecimento em simultâneo de mais de 700 bens, totalmente diferentes entre si, em pouco mais de um mês.
40. De facto, a simples encomenda aos diferentes fabricantes destes quase 700 itens diferentes, sempre estará associada a um prazo de entrega que no seu conjunto será superior a um mês.
41. A não ser assim, é porque o potencial adjudicatário deste contrato (a M…), por “alguma razão”, teria este contrato como certo (veja-se que só a M… e a C… apresentaram proposta a este concurso que pelo seu elevado valor, interessaria a muitos operadores económicos, não fosse o caso do mesmo ter sido intencionalmente “construído” (através da não divisão por lotes de um tão grande número de artigos de diferentes naturezas) para impedir a possibilidade de qualquer concorrente conseguir cumprir o fornecimento deste contrato no prazo previsto.
42. Dito de outra forma mais “imediata”: só consegue fazer o fornecimento desta panóplia diferenciada de artigos no prazo exigido no CE quem, à anterior à publicação do concurso, já fizera esse trabalho por saber que este concurso assim lhe ficava “reservado”.
43. Contudo, a Recorrente, como afirma o Tribunal a quo, nem sequer conseguiu (ou não quis) indicar quanto tempo demora o presente contrato a ser executado - pois, das duas uma: (i) ou indicaria um tempo muitíssimo curto, o que comprovaria que o presente procedimento foi feito para apenas ser possível uma entidade (avisada de antemão) conseguir executar, de imediato, o contrato; ou (ii) indicaria um hiato temporal bem mais longo (como seria expectável num contrato para fornecer centenas de bens) e, então, mesmo com o levantamento do efeito suspensivo automático, o contrato nunca se conseguiria concluir até ao final de março de 2025 (meta intermédia que refere existir) - e, por isso, já seria simplesmente inútil levantar o efeito suspensivo da presente ação.
44. De facto, e esquecendo a primeira hipótese invocada (que implica a existência de uma ilegalidade patente no procedimento), a verdade é que a Recorrente teria sempre todo o interesse em averiguar essa possibilidade de prorrogação do prazo de execução do financiamento comunitário concedido - interesse motivado pela suspensão originada por esta ação, mas também, atualmente, por já não ser, de facto, possível executar o contrato até março de 2025 (ignorando também o facto de a Recorrente ter também invocado a data de 31/12/2024, à data também já ultrapassada..).
45. Até porque, da documentação junta nos autos pela Recorrente resulta, precisamente, que essa é uma efetiva possibilidade, ou seja, que podiam ser feitas alterações ao contrato, nomeadamente no que concerne ao prazo de execução dos referidos projetos. Veja-se, em especial, o que decorre da cláusula 11.ª do contrato de investimento junto pela Recorrente nos autos.
46. Daí resulta expressamente que o investimento "poderá ser alterado" se houver necessidade de introduzir modificações, nomeadamente a nível "temporal" - como, aliás, o Douto Tribunal a quo bem reconheceu no Despacho do qual a Demandada ora recorre, quando afirma que estes contratos são "naturalmente revisíveis" - a Recorrente é que não o assegurou.
47. E veja-se como o próprio REGULAMENTO (UE) 2021/241 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 12 de fevereiro de 2021 que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, citado pela Recorrente, prevê também esta possibilidade no considerando 49 e no seu artigo 21.°.
48. Para além disso, é a própria Recorrente a afirmar que as metas fixadas para criação dos presentes Centro Tecnológicos Especializados são, a final, março e dezembro de 2025 (ao invés de 31/12/2024?).
49. O que consubstancia mais um argumento para a execução do contrato público inerente a este procedimento poder ser prorrogada, no limite, até dezembro de 2025 - hiato temporal mais do que suficiente para ser proferida uma sentença na presente ação judicial - até porque, mais uma vez, foi o próprio Tribunal a quo a afirmar que a sentença de mérito será proferida a muito breve trecho na presente ação (e só não será ainda mais rápido, atento o recurso interposto agora pela Recorrente).
50. Acresce que, nos termos da cláusula 12.ª do referido Contrato de Financiamento junto pela Recorrente aos autos, só se prevê a possibilidade de recuperação, parcial ou total, dos apoios concedidos se, nos termos da alínea b), as obrigações não forem cumpridas por facto imputável à Segunda Outorgante.
51. Assim, e ainda que a demora no andamento do presente procedimento pré-contratual seja uma responsabilidade da Recorrente (ao qual a Autora, aqui Recorrida, é alheia e não pode por isso ser prejudicada), a verdade é que a proposição da presente ação não pode ser imputada à Recorrente - e, por isso, não pode essa razão, conforme já havia sido referido em sede de resposta a este incidente, ser motivo justificativo para perda do referido apoio comunitário.
52. Por fim, acrescente-se ainda que, em qualquer dos casos, o risco de perda do financiamento comunitário já devia, ainda antes da proposição da referida ação, ter sido devidamente ponderado pela Entidade Demandada, aqui Recorrente.
53. Isto porque a Recorrente:
e) sabia da admissibilidade da sua candidatura desde 7 de setembro de 2022;
f) Assinou, no dia 17 de abril de 2023, o respetivo termo de aceitação;
g) Só a 31 de janeiro de 2024 aprovou a decisão de contratar do presente procedimento!;
h) E só em abril de 2024, 1 ano depois de ter assinado o termo de aceitação desta candidatura, decidiu lançar o presente concurso.
54. O que significa que a demora no andamento do presente procedimento pré-contratual foi culpa, tão-só da Recorrente - não podendo essa conduta negligente prejudicar o exercício de um direito fundamental por parte da Autora, aqui Recorrida e provando isso, mais uma vez conforme já referido e também notado pelo Tribunal a quo, que, ao contrário do que alega, a Recorrente não tem qualquer pressa em concluir o presente procedimento.
55. De facto, a Recorrente devia ter lançado o procedimento antes prevendo, inclusive, a possibilidade de impugnação judicial das decisões adotadas no presente procedimento pré-contratual (e a demora que isso podia acarretar no cumprimento dos prazos a que estava sujeita).
56. Não o tendo feito, essa conduta só lhe pode ser imputável, como aliás assim foi e tem já sido reconhecido pelos Tribunais.
57. Assim, e atendendo a que, até ao momento, a Recorrente não demonstrou existirem factos (e/ou prejuízos) concretos que justifiquem o levantamento do efeito suspensivo automático, andou bem o Douto Tribunal a quo em manter o feito suspensivo automático atribuído à presente ação, devendo por isso manter-se o despacho recorrido.
Nestes termos e de Direito, deve o presente recurso improceder, por não provado, o que desde já se requer.”,
As CI não apresentaram contra-alegação de recurso.
O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
* II. Questões a decidir.
A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pela alegação de recurso e respetivas conclusões, consiste em apreciar e decidir se a decisão recorrida que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático formulado nos autos incorreu em violação do disposto no artigo 103.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).* III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“A factualidade que resulta indiciariamente provada - atenta a natureza cautelar do presente incidente [cfr. Acórdão do TCAS, de 24/117/2016, P. 13747/16, ainda que sobre os efeitos do recurso da decisão do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático ao abrigo do art.º 103.º-A do CPTA] -, atendendo aos documentos juntos e aos constantes do processo administrativo, cujo teor se dá desde já por integralmente reproduzido, com relevância para a decisão é a seguinte:
a) Por decisão do Agrupamento de Escolas 4 de Outubro, de Abril de 2024, foi determinada a abertura de concurso público com publicidade internacional para a "Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado", com um preço base 575.581,07 € (quinhentos e setenta e cinco mil, quinhentos e oitenta e uma euros e sete cêntimos) acrescidos de IVA à taxa legal em vigor - cfr. processo administrativo (PA).
b) A decisão de contratar do presente procedimento havia sido aprovada a 31 de janeiro de 2024 - cfr. DOC 4 junto com a contestação do Réu e PA.
c) Fazem parte dos bens a fornecer no âmbito do presente procedimento, os seguintes:
(i) Painéis interativos 86" (3 unidades);
(ii) Computadores híbridos e computadores portáteis (3 unidades);
(iii) Testador Cabos de Rede LAN c/ Gerado (17 unidades);
(iv) Teclado e Rato c/Fios (52 unidades);
(v) Monitor Profissional de 24" (52 unidades);
(vi) Pc Desktop de Sala de Informática (50 unidades);
(vii) Visualizador A30 equivalente ou superior (3 unidades);
(viii) Alicate Cravar Fichas RJ10/RJ11/RJ12/ (17 unidades);
(ix) Braço Robótico (15 unidades);
(x) Mini Drone (3 unidades);
(xi) Placa Microcontroladora (15 unidades);
(xii) Kit Robot Educacional (15 unidades);
(xiii) Servidor Aplicacional Rack 2U (1 unidade);
(xiv) Mala Ferramentas p/ Redes/Comunicações (17 unidades);
(xv) Programação - Carro Móvel (15 unidades);
(xvi) Multímetro para electricistas com detector (3 unidades);
(xvii) Estação de Soldar (15 unidades);
(xviii) Placa De Ensaio Multifunções (15 unidades);
(xix) Resina Lavável (15 unidades);
(xx) Processador (15 unidades);
(xxi) Memórias RAM (15 unidades);
(xxii) Discos SSD 512Gb (15 unidades);
(xxiii) Dissipador de Calor (15 unidades);
(xxiv) Caixa ATX (15 unidades);
(xxv) Motherboard (15 unidades);
(xxvi) Placa Gráfica (15 unidades);
(xxvii) Filamento Impressora 3D PLA 1KG (10 unidades);
(xxviii) Impressora 3D - SnapMaker 2.0 A250T (1 unidade);
(xxix) Arduino Tiny Machine Learning Kit (15 unidades);
(xxx) Arduino CTC Go! - Motions Expansion (15 unidades);
(xxxi) 10-in-1 Robot Kit (15 unidades);
(xxxii) Add-On para Kit Robot Educacional (15 unidades);
(xxxiii) Cadeira em polipropileno (94 unidades);
(xxxiv) Plataforma Colaborativa para Educação Microsoft (1 unidade);
(xxxv) Armário c/ Prateleiras (3 unidades);
(xxxvi) Mesa Rebatível (3 unidades);
(xxxvii) Mesa Team 06. Aluno Individual fixa (94 unidades);
(xxxviii) Mesa Individual Professor (3 unidades);
(xxxix) Armário de Armazenamento e Carregamento (3 unidades);
(xl) Reabilitação - Colocação de Bastidores (1 unidade);
(xli) Reabilitação - Colocação e fornecimento (1 unidade);
(xlii) Reabilitação - Cablagem e Equipamentos (1 unidade);
(xliii) Cadeira baixa c/ rodas (9 unidades);
(xliv) Bloco de Tomadas (4 unidades);
(xlv) Bancada 1200 (3 unidades);
(xlvi) Módulo Rodado 2 Portas p/ Trilab. (3 unidades)
— cfr. Anexo ao Caderno de Encargos junto como DOC 2 com a contestação do Réu e constante do PA.
d) A Autora apresentou, tempestivamente, a sua proposta, pelo preço de 142.142,67€ (cento e quarenta e dois mil, cento e quarenta e dois euros e sessenta e sete cêntimos) - cfr. PA .
e) No dia 17/05/2024, o Júri do Procedimento notificou os concorrentes do Relatório Preliminar, do qual constava como única proposta admitida a concurso a da M… - cfr. PA.
f) Com efeito, nesse Relatório Preliminar o júri propôs a exclusão da proposta da C… por esta não se encontrar «em concordância com o Caderno de Encargos nem com o Programa do Procedimento, uma vez que não concorre à totalidade dos produtos pretendidos» — cfr. PA.
g) No mesmo sentido se orientou o Relatório Final, que propôs a adjudicação da proposta apresentada pela M… - pelo preço de 575.529,00€ (quinhentos e setenta e cinco mil, quinhentos e vinte e nove euros), o que veio a ser seguido na decisão de adjudicação, notificada a 6 de Junho de 2024 — cfr. DOC 1 junto com a PI e o PA.
h) O procedimento mencionado em a) insere-se no objectivo mais amplo de instalação e modernização de 365 Centros Tecnológicos Especializados (CTE), em estabelecimentos de ensino/escolas com oferta de ensino profissional, entre 2022 e 31 de dezembro de 2025, de acordo com a distribuição anual territorial prevista - cfr. preâmbulo do Aviso de Abertura do Concurso "Centros Tecnológicos Especializados" (CTE), investimento RE-C06 - i01: Modernização da oferta e dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional, N.º 01/C06-i01.01/2022, iGeFE - Instituto de Gestão Financeira de Educação, I.P., 17 de junho de 2022, republicado a 15 de julho de 2022, junto como DOC 1 com o requerimento de aperfeiçoamento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático (sob Documento(s) (887820) Documento(s) (010086064) de 23/09/2024 19:06:00).
i) A criação dos CTE [Aviso - objetivos e prioridades] está alinhada com os objetivos definidos no âmbito da Estratégia Portugal 2030 - cfr. página 2 daquele DOC 1.
j) Nesse âmbito, foi outorgado, entre o Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., enquanto beneficiário intermédio, e a Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL", o contrato de Financiamento para a realização do investimento com o código RE - C06 - i01 designado "Modernização da oferta dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional", enquadrado na componente 6 - Qualificação e Competências (C6) do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) — cfr. DOC junto sob o mesmo requerimento.
k) Em conformidade com aquele contrato de financiamento para a realização do investimento com o código RE- C06-i01.01, os pagamentos referentes ao apoio financeiro destinado a financiar a realização do investimento serão efetuados em função do cumprimento dos marcos e metas globais previstos na calendarização definida no Anexo I - cfr. Cláusulas 3§ e 5§ do Contrato de Financiamento e ponto 5 e ficha de investimento, a fls. 7 e 15 do Anexo, tudo constante do DOC junto pelo Réu/Requerente sob Requerimento (916715) Documento(s) (010264624) de 22/10/2024 17:43:27.
l) Desse mesmo contrato de financiamento consta igualmente o seguinte:«CLÁUSULA 11.ª
(ALTERAÇÕES AO INVESTIMENTO) 1. O investimento ora contratualizado poderá ser alterado, caso haja necessidade de introduzir modificações de carácter financeiro, temporal, material ou legal, que tenham sido aprovadas pelo Primeiro Outorgante, desde que não alterem de forma significativa o Investimento referido na cláusula 1Q e os seus objetivos previstos no PRR aprovado pela Comissão Europeia.
2. Os pedidos de alteração que sejam suscetíveis, pela sua profundidade, de determinar alterações contratuais devem ser formalizados por adenda, nas condições e nos termos definidos pelo Primeiro Outorgante.»
m) Decorre do disposto no Aviso de Abertura de Concurso CENTROS TECNOLÓGICOS ESPECIALIZADOS - Investimento RE-006-i01 - mencionado supra em f) -, designadamente, o seguinte: que o «f. Prazo de execução: para efeitos de contratualização e execução total dos custos elegíveis incorridos, o período compreendido entre 1 de janeiro de 2021 e 31 de dezembro de 2025.» [alínea f) do ponto 2]; e que «Sem prejuízo do prazo definido na alínea f) do ponto 2. deste Aviso, os apoios concedidos devem estar integralmente executados e operacionais, com entrada em funcionamento do(s) respetivo(s) CTE, a contar da data de assinatura do Termo de Aceitação do projeto de investimento, no decorrer dos seguintes prazos: as candidaturas apresentadas em 2022 devem ter data de fim a 31/12/2024 e as candidaturas apresentadas em 2023 e 2024 devem ter data de fim a 31/12/2025. O incumprimento deste prazo pode determinar a devolução dos apoios recebidos.» [cfr. ponto 9]" — cfr. pág. 2 e página 8, 7° parágrafo, do Aviso de Abertura já mencionado.
n) O PRR — acrónimo para Plano de Recuperação e Resiliência — «é um programa de aplicação nacional, com um período de execução até 2026, e vai implementar um conjunto de reformas e de investimentos que permitirá ao país retomar o crescimento económico sustentado, reforçando o objetivo de convergência com a Europa ao longo da próxima década»; enquadra-se no Mecanismo de Recuperação e Resiliência desenvolvido a partir do NextGenerationEU, um instrumento temporário de recuperação criado pelo Conselho Europeu. Este último apresenta-se como um mecanismo extraordinário de resposta dimensionada e atempada a uma crise sem precedentes no quadro dos desafios colocados pela pandemia causada pelo vírus SARS-CoV-2, que, para além de representar uma emergência de saúde pública, desencadeou uma retracção generalizada da atividade económica, originando impactos sem precedentes e severas consequências de ordem económica e social à escala mundial [cfr. o sumário executivo do PRR].
o) Na Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 10149/21, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal - Anexo Revisto, acessível em https://recuperarportugal.gov.pt/wp-content/uploads/2024/04/Anexo-Revistol.pdf, que contém os investimentos e metas a realizar no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, onde se incluía a "F. COMPONENTE 6: Qualificações e competências", e relativamente ao Investimento RE-006-i01: Modernização das instituições de ensino e formação profissionais, determina-se que:
«Os objetivos deste investimento incluem a instalação e a modernização de Centros Tecnológicos Especializados em escolas secundárias públicas que disponibilizem cursos profissionais e em estabelecimentos de ensino profissional. Além disso, os objetivos incluem o alargamento e a modernização da rede de centros de formação profissional do serviço público de emprego (IEFP), afim de tornar a formação mais relevante para o mercado e mais alinhada com as necessidades da Indústria 4.0.
Este investimento consistirá no seguinte:
- instalação e modernização de 365 Centros Tecnológicos Especializados em escolas secundárias que disponibilizam cursos profissionais e em estabelecimentos de ensino profissional, dos quais 115 centros industriais, 30 centros de energias renováveis, 195 centros de informática e 25 centros digitais e multimédia.
Os Centros Tecnológicos Especializados serão geridos por diretores da rede de escolas públicas ou por entidades privadas. Este investimento envolve a modernização e reabilitação das instalações e infraestruturas existentes e a aquisição de recursos educativos tecnológicos (equipamento). Prevê-se que cada centro tecnológico possa acolher duas turmas com um máximo de 25 alunos cada, permitindo a frequência anual de 20 000 formandos,
- ampliação e modernização da rede de centros de formação profissional do serviço público de emprego (IEFP), através de gestão direta ou de concessões. Dois terços do subinvestimento total destinam-se à construção ou modernização de instalações e um terço à aquisição de equipamento para as oficinas, os laboratórios e outras zonas de formação. As despesas com as instalações dividem-se em 17 % e 83 %, respetivamente, para novos edifícios e renovações. O plano para a modernização do equipamento da futura rede de centros de formação profissional do IEFP inclui a aquisição, nomeadamente, dos seguintes tipos de equipamentos: i) energias renováveis; ii) digitalização da indústria; iii) aeronáutica; iv) digitalização do comércio; e v) simuladores "terrestres". Espera-se que este subinvestimento permita melhorar 22 000 postos de formação.
A implementação do investimento estará concluída até 31 de dezembro de 2025.» — cfr. fls. 76 e 77.
p) Resulta do mapa que contém os marcos, metas, indicadores e calendário de acompanhamento e implementação do apoio financeiro, constante a Fls. 80 do Anexo Revisto da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, que:
F.2. Marcos, metas, indicadores e calendário de acompanhamento e implementação do apoio financeiro não reembolsável
Número
sequencial | Medida (reforma ou investimento) | Marco/
Meta | Nome | Indicadores qualitativos
(para os marcos) | Indicadores quantitativos
(para as metas) | calendário indicativo para a conclusão | Descrição e definição clara de cada marco e meta |
Unidade de medida
medi da | Base | Objetivo
YO
| Trimestre
mes
trr | Ano |
6.1 | RE-C06-Í01 | Meta | Centros Tecnológicos Especializados renovados ou construídos |  | Número | 0 | 310 | 1.º T | 2025 | Número de Centros Tecnológicos Especializados renovados ou construídos para cursos profissionais no ensino secundário, incluindo o financiamento de equipamento, infraestruturas tecnológicas e da eventual requalificação de espaços e oficinas para adaptação a novos cursos. |
6.2 | RE-C06-I01 | Meta | Centros Tecnológicos Especializados renovados ou construídos | | Número | 310 | 365 | 4.º T | 2025 | Número de Centros Tecnológicos Especializados renovados ou construídos para cursos profissionais no ensino secundário, incluindo o financiamento de equipamento, infraestruturas tecnológicas e da eventual requalificação de espaços e oficinas para adaptação a novos cursos |
(Fonte: ANEXO REVISTO da Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, acessível em https://eurlex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDFRuri=CONSIL:ST_10149_2021_ADD_1_REV_1)
q) Estas metas, indicadores e calendário mantiveram-se inalteradas, conforme consta de fls. 94 do Anexo da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 13497/24, de 30 de setembro, que altera a Decisão de Execução, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, acessível em https://recuperarportugal.gov.pt.
r) De igual modo, a fls. 118 e 328, do Plano de Recuperação e Resiliência Português, acessível em https://recuperarportugal.gov.pt/wp-content/uploads/2024/04/ PRR.pdf, consta que o Estado Português, nos termos definidos com a Comissão Europeia, no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, tem de cumprir a meta de ter criados 365 Centros Tecnológicos Especializados até dezembro de 2025, tendo como com meta intermédia, a criação de 310 CTE até março de 2025.
s) O Agrupamento de Escolas 4 de Outubro (AE4O) formalizou a candidatura ao CTE Informática, de acordo com as regras previstas no ponto 5 do aviso, tendo sido informado da admissibilidade da candidatura e do decorrente máximo de financiamento elegível, assim como da hierarquização das candidaturas, com a publicação da ATA N.º1 "ATA DE IDENTIFICAÇÃO DO JÚRI E DA METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DAS CANDIDATURAS, ANÁLISE, AVALIAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO DAS CANDIDATURAS E PROPOSTAS DE DECISÃO", lavrada a 07 de dezembro de 2022 e dos pareceres de análise — cfr. DOC junto sob Documento(s) (887820) Documento(s) (010086065) de 23/09/2024 19:06:00.
t) Na sequência da candidatura apresentada ao CTE Informática, apoiado no âmbito do PRR, foi celebrado, a 17 de Abril de 2023, o termo de aceitação da operação com refª 1417 com o beneficiário final Agrupamento de Escolas 4 de Outubro, do qual consta na CLÁUSULA PRIMEIRA, ponto 2, o seguinte: «O período de execução deste investimento inicia-se com a data de notificação da decisão favorável do beneficiário intermediário, sem prejuízo da eficácia do presente termo e tem o seu término em 31/12/2024» - cfr. DOC 3 junto sob Documento(s) (887820) Documento(s) (010086066) de 23/09/2024 19:06:00.
u) A manutenção da decisão de adjudicação é susceptível de contribuir para inviabilizar o cumprimento do previsto no termo de aceitação, com o seu término a 31-12-2024, mencionado na alínea anterior - presunção judicial, tendo em conta a quantidade e diversidade de bens a fornecer e instalar [conforme alínea c)] e o lapso de tempo até àquela data.
v) A não implementação/execução de um CTE dos 365 é suscetível de comprometer os marcos e metas acordados no plano de recuperação e resiliência aprovado, sem os quais não pode ser solicitado à Comissão Europeia o pagamento da contribuição financeira em causa - cfr. o descrito nas alíneas p) a r).
w) O Ministério da Educação não solicitou ou diligenciou no sentido de ser feita uma alteração aos prazos envolvidos no acordo de financiamento - presunção judicial que se retira do comportamento processual da parte que, solicitada a esclarecer, nada disse ou requereu nos autos.
x) Atendendo ao volume de negócios da Requerente, no ano de 2023, € 270.500,00 (duzentos e setenta mil e quinhentos euros), a celebração de um contrato deste valor, corresponderia a um aumento de 50% no volume de serviços prestados - dedução matemática extraída dos elementos constantes do DOC 2 junto pela Autora na resposta ao incidente.
y) Ao apresentar proposta a este procedimento, a Autora terá deixado de se propor fornecer produtos ou prestar serviços noutros procedimentos que foram anunciados na mesma altura e que se inseriam no âmbito desta atividade comercial — cfr. DOC 3 respeitante ao mesmo requerimento de resposta.
Analisando agora criticamente o resultado probatório (art.° 607.°/4 CPC), importa referir que a convicção (indiciária) do Tribunal quanto a todos os factos vertidos se formou com base na análise do teor dos documentos pontualmente invocados, juntos pelas partes, e na posição expressa (ou omitida) por estas nos respectivos articulados. Mais se indicaram os demais fundamentos da convicção de veracidade do fixado na factualidade.
Não se identificaram outros factos alegados, com relevo para apreciação do presente incidente, que não tenham sido indiciariamente provados.”.*
3.2. De Direito.
Apreciemos, agora, se a decisão recorrida enferma dos erros de julgamento que lhe foram imputados, por ter indeferido o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no art.º 103º-A, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
Debrucemo-nos, então, sobre as questões que constituem o objeto do recurso, esclarecendo que este Tribunal não está obrigado a apreciar todos os argumentos produzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.
O artigo 100.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) dispõe que "[p]ara os efeitos do disposto na presente secção, o contencioso pré-contratual compreende as ações de impugnação ou de condenação à prática de atos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens móveis e de aquisição de serviços.".
O artigo 103.º-A, n.º 1 do CPTA, com a epígrafe: “Efeito suspensivo automático” estabelece que “[a]s ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.”.
Prevendo-se no n.º 2 deste artigo que [d]urante a pendência da ação, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo previsto no número anterior.”.
Como se prevê no n.º 4 do citado artigo 103.º-A o “efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.”.
Da atual redação do n.º 4 - alterada pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio - resulta que o efeito suspensivo é levantado quando da ponderação de todos os interesses públicos e privados em presença os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento. Deixando, assim, de se exigir para efeitos de levantamento do efeito suspensivo automático “que o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos. (1-Cfr. redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.)”.
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (2-Comentário ao CPTA, 2021, 5.ª edição, Almedina, p. 891-892.) “o levantamento do efeito automático basta-se, hoje, com o reconhecimento de que os prejuízos que, para o impugnante, podem resultar do levantamento são meramente inferiores àqueles que resultariam da manutenção daquele efeito, seja para o interesse público, seja para os contrainteressados. (...) na redação que entretanto lhe foi dada, o n.º 4 deixou de exigir que o levantamento do efeito suspensivo só seja decretado quando se verifique que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos, em desfavor da entidade demandada ou, sequer, dos contrainteressados.”.
A propósito da ponderação de interesses a efetuar e da relevância dos prejuízos a considerar para efeitos de levantamento do efeito suspensivo no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30/01/2025, proferido no processo n.º 02513/24.0BELSB-S2 (3-Consultável em www.dgsi.pt, como todos os acórdãos citados sem indicação de outra fonte ou proveniência.)
, expendeu-se o seguinte:
“(…) De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art. 120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA.
21. No entanto, nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato.//O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.”
22. Significa isto que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá interpretar-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros.
23. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis; aliás, como referido pelas instâncias.
24. Donde, se após a ponderação a efetuar entre os interesses públicos e privados em presença, o tribunal concluir pela superioridade, nesse sentido entendida, dos primeiros (em detrimento dos interesses que militam a favor da manutenção do efeito suspensivo), deve deferir-se o levantamento do efeito suspensivo automático.
25. E nesse desiderato, não bastará à Entidade Demandada a invocação abstrata de prejuízos genéricos para o interesse público, impondo-se-lhe a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público.
26. Aliás, esse ónus alegatório e de prova decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no art. 342.º, n.º 1, do C. Civil. Não se estando em presença da invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado (n.º 2), nem de casos especiais (art. 342.º do C. Civil), nem de casos de inversão do ónus da prova (art. 343.º do C.Civil).
27. Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência.”.
De acordo com o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 103.º-A do CPTA na pendência da ação de contencioso pré-contratual que tenha por objeto a impugnação de ato de adjudicação cuja propositura faça suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer o levantamento do efeito suspensivo, o que sucedeu no caso dos autos.
O efeito suspensivo será levantado quando da ponderação de todos os interesses públicos e privados em presença os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
Ponderação essa a efetuar em termos semelhantes aos estabelecidos no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que estipula “[n]as situações previstas no número anterior, a adopção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa (…).”.
Apreciemos, então, o caso dos autos.
O presente recurso tem por objeto a decisão proferida em 17/12/2024 pelo Tribunal a quo, que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação proferida pelo Agrupamento de Escolas 4 de Outubro, no âmbito do procedimento por concurso público internacional para “Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado”.
Defendeu o Recorrente que esta decisão incorreu em erro de julgamento da matéria de facto por errada valoração dos elementos probatórios constantes dos autos e factos tidos por assentes, e, em consequência, erro de julgamento da matéria de direito por incorreta interpretação e aplicação do artigo 103.°-A do CPTA, ao considerar não se encontrarem reunidos os pressupostos legais para levantamento do requerido efeito suspensivo automático, sem que tenha efetuado a ponderação dos interesses em causa, acabando por dar prevalência ao interesse da Autora.
Analisada a alegação de recurso e as respetivas conclusões verifica-se que o Recorrente limitou-se a invocar a existência de erro de julgamento da matéria de facto, sem que tenha indicado os “concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados”, os “concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida”, e a “decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas”. Não dando, assim, cumprimento ao ónus a cargo do Recorrente previsto no artigo 640.º, n.º 1, do CPC, pelo que se impõe rejeitar o recurso quanto à decisão relativa à matéria de facto.
Ora, por decisão de 17/12/2024 o Tribunal a quo decidiu não determinar o levantamento do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação impugnada, a qual constitui objeto do presente recurso, em virtude de, em suma, ter considerado que “não se detectou nenhum prejuízo que exceda o inconveniente normal resultante do retardamento da execução da decisão de adjudicação inerente ao regime do efeito suspensivo automático — já ponderado pelo legislador — ou sequer que o deferimento da pretensão apresentada nesta lide cautelar pudesse, por si só, obstar aos alegados incumprimentos contratuais e que pudesse habilitar este tribunal a afastar aquele regime regra.
(…) não se encontra suficientemente alegado e indiciado pelo Requerente/Réu o prejuízo que resulta para o interesse público envolvido da manutenção do efeito suspensivo automático da decisão de adjudicação impugnada.
Esta conclusão impede - porque prejudica - que se passe ao subsequente plano de análise que seria o da averiguação da importância relativa dos interesses privados em jogo: os da Autora.
Pelo que, tendo em conta a, já demonstrada, falta de gravidade do prejuízo para o interesse do Réu/Requerente que derivaria da manutenção da suspensão daquele acto de adjudicação, não existe fundamento legal para que se possa afastar o regime-regra do efeito suspensivo automático do acto de adjudicação ou do contrato.”.
Com efeito, considerou-se na decisão recorrida que o “interesse público invocado pelo Réu como sendo posto em causa em nada se parece distinguir do normal incómodo provocado pela dilação, seja da celebração do contrato após a adjudicação seja da execução do contrato, inerente à impugnação contenciosa da decisão administrativa de adjudicação. Estão em causa nesta análise todas as considerações relativamente aos objetivos de melhoria das condições de ensino inerentes à própria decisão de contratar a fim de poder instalar um Centro Tecnológico Especializado (CTE) naquele concreto Agrupamento de Escolas 4 de Outubro. Trata-se de um atraso na execução com que todas as entidades adjudicantes poderão ter de se confrontar e cujos riscos normalmente acautelarão como riscos próprios da contração pública.” E que no presente caso “não foi alegada factualidade que permita concluir, num juízo de prognose, que a manutenção do efeito suspensivo da concreta decisão de adjudicação em discussão nos autos principais, seja de molde a impedir a implementação do CTE do Agrupamento de Escolas 4 de Outubro. Não se sabe qual o tempo esperado para serem instalados os bens a fornecer no âmbito do presente procedimento [cfr. factualidade em c)] - o Réu nada diz quanto a isso - e é certo que a meta intermédia [310 CTE renovados ou construídos] constante do calendário de acompanhamento e implementação do apoio financeiro — na qual pareceria, em termos de prazos e à partida, inserir-se o CTE em causa no procedimento em análise -, conforme factualidade em p), tem o final do primeiro trimestre de 2025 como data indicativa de conclusão. Ao que acresce que a meta final [365 CTE renovados ou construídos] tem data indicativa de conclusão para o final de 2025.”, não dispondo “o tribunal de elementos que permitam perceber qual o tempo que a entidade adjudicante prevê que seja necessário para o cumprimento do contrato e que, como tal, não pode formular um juízo de absoluta necessidade de execução imediata do mesmo a bem do cumprimento daquelas metas do PRR (as quais distam, pelo menos, cerca de três meses e meio da presente data, na hipótese mais cercana). Ao que acresce que, atento o avançado estado da acção principal, a mesma se encontrará, por certo, decidida, em primeira instância, a muito breve trecho.”.
Defendeu o Recorrente que o Tribunal a quo ao interpretar o n.º 4 do artigo 103.°-A do CPTA no sentido de ser pressuposto imprescindível do levantamento do efeito suspensivo a demonstração de que a manutenção desse efeito geraria um prejuízo especialmente grave para o interesse público acabou por conferir prevalência ao interesse privado da Recorrida, sem, contudo, efetuar, conforme determina o preceito em causa, a devida ponderação, em termos de proporcionalidade, dos interesses em presença. E que dúvidas não subsistem que na comparação do peso relativo dos interesses em presença nos autos, os danos para o interesse público decorrentes da manutenção do efeito suspensivo são claramente superiores àqueles que poderão advir para a Recorrida, já que aliado a um prejuízo económico-financeiro para o interesse público acresce, sem margem para dúvida, um claro prejuízo para o direito à Educação.
Alegou que em conformidade com o Anexo Revisto da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 10149/21, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, até ao final do 1. ° trimestre de 2025 têm de estar renovados ou construídos, incluindo o financiamento de equipamentos e infraestruturas tecnológicas, 310 CTE e até ao final do 4.° trimestre de 2025 os restantes, num total de 365. Metas, indicadores e calendário que até ao momento não foram objeto de alteração, conforme melhor consta do Anexo da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 13497/24, de 30 de setembro. E que só após o cumprimento satisfatório dos marcos e metas estabelecidos na decisão de execução do Conselho é que poderá ser solicitado à Comissão Europeia o pagamento das inerentes contribuições financeiras, conforme estipulado no artigo 24. ° do Regulamento (UE) 2021/241 e no artigo 6.° do Acordo Financeiro celebrado, pelo que o não cumprimento das metas poderá pôr em causa o recebimento dos correspondentes fundos comunitários. À luz dos compromissos assumidos no âmbito do PRR, em conformidade com o contrato de financiamento para a realização do Investimento com o código RE-C06-Í01.01, designado por “Instalação e/ou modernização dos Centros Tecnológicos Especializados”, enquadrado na Componente C06 Qualificações e Competências, do Plano de Recuperação e Resiliência, celebrado entre a Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL" e o IGeFE - Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. (Beneficiário Intermédio), os pagamentos referentes ao apoio financeiro destinado a financiar a realização do Investimento serão efetuados em função do cumprimento dos marcos e metas globais previstos na calendarização definida.
A criação dos CTE encontra-se alinhada com os objetivos definidos no âmbito da Estratégia Portugal 2030 e expressa uma aposta decidida em infraestruturas e equipamentos de elevada qualidade, melhorando a capacidade técnica e pedagógica dos espaços educativos e formativos, robustecendo quer a qualidade da oferta de formação, quer a capacidade de respostas educativas e formativas, por forma a promover a igualdade de oportunidades e uma maior equidade no acesso aos recursos disponíveis, contribuindo para a redução das desigualdades socioeconómicas e geográficas, tendo o seu enfoque, de acordo com os princípios definidos, as áreas de especialização tecnológica, entre as quais a área informática, na qual se enquadra o CTE a criar no Agrupamento de Escolas 4 de Outubro.
Efetivamente, provou-se que por decisão do Agrupamento de Escolas 4 de Outubro, de Abril de 2024, foi determinada a abertura de concurso público com publicidade internacional para a "Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado", com um preço base 575.581,07 € (quinhentos e setenta e cinco mil, quinhentos e oitenta e uma euros e sete cêntimos) acrescidos de IVA à taxa legal em vigor e que a decisão de contratar do presente procedimento havia sido aprovada a 31 de janeiro de 2024.
Mais se provou que o procedimento para "Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado" lançado pelo Agrupamento de Escolas 4 de Outubro se insere no objetivo mais amplo de instalação e modernização de 365 Centros Tecnológicos Especializados (CTE), em estabelecimentos de ensino/escolas com oferta de ensino profissional, entre 2022 e 31 de dezembro de 2025, e que a criação destes CTE está alinhada com os objetivos definidos no âmbito da Estratégia Portugal 2030.
Está, igualmente, provado que nesse âmbito, foi outorgado, entre o Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P., (IGeF), enquanto beneficiário intermediário, e a Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL", o contrato de Financiamento para a realização do investimento com o código RE - C06 - i01 designado "Modernização da oferta dos estabelecimentos de ensino e da formação profissional", enquadrado na componente 6 - Qualificação e Competências (C6) do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). E que em conformidade com aquele contrato de financiamento para a realização do investimento com o código RE- C06-i01.01, os pagamentos referentes ao apoio financeiro destinado a financiar a realização do investimento serão efetuados em função do cumprimento dos marcos e metas globais previstos na calendarização definida no Anexo I - cfr. Cláusulas 3§ e 5§ do Contrato de Financiamento e ponto 5 e ficha de investimento. Nos termos da cláusula 11.ª do mesmo contrato de financiamento consta que: “O investimento ora contratualizado poderá ser alterado, caso haja necessidade de introduzir modificações de carácter financeiro, temporal, material ou legal, que tenham sido aprovadas pelo Primeiro Outorgante, desde que não alterem de forma significativa o Investimento referido na cláusula 1.ª e os seus objetivos previstos no PRR aprovado pela Comissão Europeia.
2. Os pedidos de alteração que sejam suscetíveis, pela sua profundidade, de determinar alterações contratuais devem ser formalizados por adenda, nas condições e nos termos definidos pelo Primeiro Outorgante.”.
Decorre do disposto no Aviso de Abertura de Concurso CENTROS TECNOLÓGICOS ESPECIALIZADOS - Investimento RE-006-i01 que o «f. Prazo de execução: para efeitos de contratualização e execução total dos custos elegíveis incorridos, o período compreendido entre 1 de janeiro de 2021 e 31 de dezembro de 2025.» [alínea f) do ponto 2]; e que «Sem prejuízo do prazo definido na alínea f) do ponto 2. deste Aviso, os apoios concedidos devem estar integralmente executados e operacionais, com entrada em funcionamento do(s) respetivo(s) CTE, a contar da data de assinatura do Termo de Aceitação do projeto de investimento, no decorrer dos seguintes prazos: as candidaturas apresentadas em 2022 devem ter data de fim a 31/12/2024 e as candidaturas apresentadas em 2023 e 2024 devem ter data de fim a 31/12/2025. O incumprimento deste prazo pode determinar a devolução dos apoios recebidos.» [cfr. ponto 9]".
Como resulta dos factos provados foram estabelecidos como indicadores quantitativos as metas de 310 CTE (meta intermédia) e de 365 CTE renovados ou construídos, respetivamente, até ao final do 1° trimestre de 2025 e até ao final do 4° trimestre de 2025 contrato.
Tendo, ainda, resultado provado que estas metas, indicadores e calendário mantiveram-se inalteradas, conforme consta de fls. 94 do Anexo da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 13497/24, de 30 de setembro, que altera a Decisão de Execução, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal. E que do Plano de Recuperação e Resiliência Português, consta que o Estado Português, nos termos definidos com a Comissão Europeia, no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, tem de cumprir a meta de ter criados 365 Centros Tecnológicos Especializados até dezembro de 2025, tendo como com meta intermédia, a criação de 310 CTE até março de 2025.
Está demonstrado que:
- O Agrupamento de Escolas 4 de Outubro (AE4O) formalizou a candidatura ao CTE Informática, de acordo com as regras previstas no ponto 5 do aviso, tendo sido informado da admissibilidade da candidatura e do decorrente máximo de financiamento elegível, assim como da hierarquização das candidaturas em 7 de dezembro de 2022;
- O termo de aceitação com o beneficiário final Agrupamento de Escolas 4 de Outubro foi celebrado em 17 de abril de 2023, no qual se prevê como terminus da execução do investimento respeitante ao presente procedimento o dia 31/12/2024;
- A decisão de contratar respeitante ao presente procedimento foi tomada em 31 de janeiro de 2024;
- A abertura de concurso público com publicidade internacional para a "Aquisição de infraestrutura tecnológica, no âmbito do Centro Tecnológico Especializado" pelo Agrupamento de Escolas 4 de Outubro ocorreu em abril de 2024;
- A notificação da decisão de adjudicação ocorreu em 6 de junho de 2024; e,
- A data de conclusão (prevista) para a implementação do investimento RE-006-i01: Modernização das instituições de ensino e formação profissionais incluído no PRR "F. COMPONENTE 6: Qualificações e competências" - com a meta de 365 Centros Tecnológicos Especializados (CTE) renovados ou construídos: 31 de dezembro de 2025; e a data para verificação da meta intermédia para o Estado Português no âmbito daquele investimento PRR de 310 CTE renovados ou construídos: 31 de março de 2025.
Em face da factualidade acabada de enunciar não pode deixar de se concluir que com a manutenção do efeito suspensivo automático o interesse público invocado pelo Réu, designadamente a possibilidade de ser posto em causa o financiamento não só relativamente a este CTE, mas aos restantes 365, não pode ser equiparado ao normal incómodo provocado pela dilação seja da celebração do contrato após a adjudicação seja da execução do contrato, inerente à impugnação contenciosa da decisão administrativa de adjudicação.
Estamos perante um procedimento complexo, com a intervenção de diversas entidades, sendo que o incumprimento de um dos contratos poderá ter reflexos financeiros nos restantes contratos.
Por outro lado, não poderá deixar de se atender à tramitação do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático até à presente decisão, assim como à possibilidade desta poder vir a ser objeto de recurso, bem como à duração do próprio processo de contencioso pré-contratual.
Consultado o SITAF verificou-se que a petição inicial que deu origem ao processo n.º 7788/24.1BELSB foi apresentada em 21 de junho de 2024 e que em 22 de janeiro de 2025, foi proferida sentença no processo n.º 7788/24.1BELSB, de que estes autos de recurso constituem apenso, tendo a ação sido julgada totalmente improcedente.
A referida sentença foi objeto de recurso, o qual ainda não foi remetido a este TCA Sul, pelo que tendo em conta os prazos para tramitação e decisão do recurso neste TCA Sul, após a necessária distribuição neste Tribunal, assim como a possibilidade de a decisão que sobre o mesmo venha a ser proferida poder ser objeto de recurso não é possível perspetivar, com segurança, a data do trânsito em julgado da referida decisão final.
Assim, a tramitação e decisão quer do presente recurso, quer da ação de contencioso pré-contratual remete-nos para uma situação de incerteza temporal, não sendo possível, com segurança, perspetivar a data em que os processos ficarão decididos com decisão transitada em julgado.
Em face do que, não pode deixar de se considerar que existe risco de em face da manutenção do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação em causa, se comprometer a execução do contrato, nos prazos contratualmente previstos no contrato de financiamento (sendo o global 31/12/2025), com riscos de perda de financiamento, não só em relação a este CTE, mas também aos restantes. Pois, os reembolsos ao IGeFE só serão efetuados em função do cumprimento dos marcos e metas globais e do montante de custos efetivamente suportados e comprovados por este, relativos aos pagamentos efetuados aos Beneficiários Finais por contrapartida da realização das operações, o que pressupõe, naturalmente, a execução do contrato.
Efetivamente a Missão "RECUPERAR PORTUGAL", nos termos do contrato de financiamento, poderá não autorizar o reembolso dos pagamentos efetuados aos Beneficiários Finais, se não considerar realizados os marcos e metas globais contratualizados.
Por outro lado, o risco de perda deste financiamento é suscetível de comprometer os objetivos de melhoria das condições de ensino inerentes à própria decisão de contratar a fim de poder instalar um Centro Tecnológico Especializado (CTE) naquele Agrupamento de Escolas 4 de Outubro. Com efeito, o CTE tem por finalidade reequipar e robustecer a infraestrutura tecnológica das escolas com oferta de ensino profissional, reforçar a atratividade das formações de nível secundário de dupla certificação em domínios de especialização que requerem mão-de-obra muito qualificada e se inserem num processo de mutação tecnológica acelerada pelos desafios da transição climática e da transição digital, modernizar a oferta formativa em linha com as evoluções do tecido produtivo, aumentar o número de jovens diplomados em áreas emergentes, investir no desenvolvimento de qualificações/competências para a inovação e renovação industrial e melhorar a articulação vertical entre os vários níveis de educação e formação profissional, contribuindo para a aprendizagem ao longo da vida (cfr. ponto 1 do Aviso).
É certo que o atraso na execução de um contrato precedido de um procedimento pré-contratual é uma eventualidade com que todas as entidades adjudicantes poderão ter de se confrontar e que devem prevenir.
No entanto, como resulta da ata de trinta e um de janeiro de 2024, a decisão de contratar ou de abertura do concurso, foi precedida de um conjunto de formalidades que não dependiam apenas da beneficiária final, designadamente a assinatura do termo de aceitação, tendo em 11 de outubro de 2023, sido obtida autorização prévia ao abrigo do n.º 4 do artigo 5.° do Decreto-Lei n.º 37/2007, de 19 de fevereiro, junto da Entidade de Serviços Partilhados da Administração Publica, I. P (eSPap), para adoção de procedimentos tendentes à contratação direta fora do Acordo-Quadro Mobiliário (AQ-MOB-2021). Em 5 de fevereiro de 2024, foi obtido parecer prévio relativo às aquisições de bens e serviços no domínio das tecnologias de informação e comunicação, emitido pela Agência para a Modernização Administrativa, I.P, nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 10/2012, de 18 de maio, e do Decreto-Lei n° 53-B/2021, de 23 de junho, assim como foi necessário proceder à elaboração das peças procedimentais, para além de outras formalidades que se impunha cumprir. Sendo certo que nem todas as formalidades ou diligências necessárias a adotar, previamente à abertura do concurso público ocorrida em abril de 2024, dependem da diligência exclusiva e iniciativa do Requerido, dependendo, designadamente da articulação com a IGeFE, entidade intermediária na execução do contrato de financiamento e que tinha de se articular com todos os beneficiários finais, nos termos previstos no contrato de financiamento. Na verdade, não está demonstrado nos autos que o Recorrente tenha agido de forma menos diligente na abertura e na tramitação do procedimento em causa nos autos.
Sucede que na presente data está completamente inviabilizado o cumprimento do prazo previsto no termo de aceitação (31/12/2024), assim como a conclusão e entrada em funcionamento do CTE até ao final do primeiro trimestre de 2025, deixando assim de poder ser contabilizado para efeitos de contribuir para a meta intermédia de criação de 310 CTE até 31/03/2025.
De todo o modo, importa relevar que na presente data não está demonstrado que já não seja possível cumprir a meta final prevista no contrato de financiamento, ou seja, 31 de dezembro de 2025.
Pois, ainda que a não implementação/execução de um CTE dos 365 CTE comprometa a execução dos restantes, considerando as metas, pressupostos e princípios acordados no plano de recuperação e resiliência aprovado, em face da previsão de possibilidade de alteração do contrato (cláusula 11.ª) não significa que esteja inviabilizada a execução do programa PRR.
Ao invés, a manutenção do efeito suspensivo da decisão de adjudicação é adequada a impedir a implementação do CTE do Agrupamento de Escolas 4 de Outubro e como tal contribuir para o não cumprimento das metas e inviabilizar o pedido de alteração do contrato.
Na verdade, só após a decisão de levantamento do efeito suspensivo automático ou a decisão do processo de contencioso pré-contratual, com trânsito em julgado, e neste caso com a improcedência da ação, será possível à Entidade Demandada, ora Recorrente, com segurança jurídica, adotar as medidas necessárias para efeitos de alteração dos prazos de execução do contrato, que são conhecidos, como se provou, e são esses que são suscetíveis de inviabilizar o cumprimento das metas PRR. A meta intermédia prevista já foi ultrapassada e a meta final contratualmente fixada – 31 de dezembro de 2025 -, poderá ser ultrapassada se não for deferido o pedido em causa neste recurso, considerando que não é possível perspetivar uma data para o trânsito em julgado, quer da decisão relativa ao incidente, quer da própria ação, como já se deixou explicado. Ainda que o PRR geral possa ser executado até 31 de agosto de 2026, no caso do projeto dos autos não é esse o limite temporal contratualizado, como se provou – sendo que do Plano de Recuperação e Resiliência Português, consta que o Estado Português, nos termos definidos com a Comissão Europeia, no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, tem de cumprir a meta de ter criados 365 Centros Tecnológicos Especializados até dezembro de 2025, tendo como com meta intermédia, a criação de 310 CTE até março de 2025 -, para além de que os reembolsos só poderão ser solicitados se cumprida a meta intermédia, desconhecendo-se se a mesma foi ou não cumprida apesar do contrato dos autos não ter contribuído para a mesma - pelo que estão em causa não apenas os interesses da Recorrente, mas também das demais entidades cujas candidaturas foram admitidas e desenvolveram os necessários procedimentos para a criação dos indicados CTE.
Assim, sem o levantamento do efeito suspensivo automático não será possível ao ora Recorrente diligenciar junto do IGeFE - INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA EDUCAÇÃO no sentido de apresentar proposta de alteração de prazos contratuais junto da Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL", dado que são estes os signatários do contrato de financiamento, aquele como “Beneficiário intermediário” e esta como entidade responsável pela gestão do PRR.
Refira-se que da circunstância de o Ministério da Educação não ter solicitado ou diligenciado no sentido de ser feita uma alteração aos prazos envolvidos no acordo de financiamento, não se pode concluir que não existe urgência na execução da decisão de adjudicação aqui impugnada. Na verdade, após a instauração da presente ação a realização dessa diligência sem que tivesse ocorrido decisão transitada em julgado, afigura-se-nos que poderia ser destituída de relevância prática, pois não seria possível prever uma data para que se firmasse um novo compromisso de execução temporal do contrato com a Estrutura de Missão "RECUPERAR PORTUGAL". Sendo que em momento anterior à instauração da presente ação não está demonstrado que se justificasse a realização desse pedido de alteração dos prazos.
Em face do exposto não pode concluir-se como se concluiu na sentença recorrida dado que os prejuízos que podem advir com a manutenção do efeito suspensivo automático excedem o inconveniente ou incómodo normal resultante do retardamento da execução da decisão de adjudicação inerente ao regime do efeito suspensivo automático, sendo que, ainda que já tenham decorrido os referidos prazos, não está afastada a possibilidade de alteração do contrato, como vimos, pelo que o deferimento do pedido de levantamento do efeito suspensivo automático é suscetível de obstar à perda do financiamento PRR, que como referido não compromete apenas o contrato em causa nos autos, mas também o reembolso dos custos relativos aos restantes CTE. É muito provável que face à dimensão do fornecimento em causa nos autos, bem como ao prazo de 30 dias para o seu fornecimento, contado desde o pedido do Réu -, ainda que não se saiba o tempo de cumprimento do contrato - ocorra um dano grave e prejudicial não só ao interesse público financeiro, mas também ao nível da educação, com reflexos a nível de desenvolvimento económico, uma vez que este programa tem como objetivo uma maior capacitação dos jovens nas áreas de especialização tecnológica, entre as quais a área informática, na qual se enquadra o CTE a criar no Agrupamento de Escolas 4 de Outubro.
Como referiu o Recorrente aliado a um prejuízo económico-financeiro para o interesse público acresce um prejuízo para o direito à educação. Pois com o protelamento da execução do contrato os alunos ficam impedidos de aceder aos novos conteúdos e métodos formativos e tecnologias inovadoras, em suma de beneficiar de uma melhor qualidade da oferta formativa, com potenciais repercussões a nível da melhoria da qualidade da oferta de recursos humanos mais qualificados para dar resposta às necessidades do tecido empresarial.
Em suma, em conformidade com o anexo revisto da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 10149/21, de 13 de julho de 2021, relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência de Portugal, até ao final do 1.° trimestre de 2025 teriam de estar renovados ou construídos, incluindo o financiamento de equipamentos e infraestruturas tecnológicas, 310 CTE e até ao final do 4. ° trimestre de 2025 os restantes, num total de 365. Metas, indicadores e calendário que até ao momento não foram objeto de alteração, conforme melhor consta do Anexo da Decisão de Execução do Conselho da União Europeia n.º 13497/24, de 30 de setembro e se provou nos autos. Só após o cumprimento satisfatório dos marcos e metas estabelecidos na decisão de execução do Conselho é que poderá ser solicitado à Comissão Europeia o pagamento das inerentes contribuições financeiras, conforme estipulado no artigo 24.° do Regulamento (UE) 2021/241 e no artigo 6.° do Acordo Financeiro celebrado, pelo que o não cumprimento das metas poderá pôr em causa o recebimento dos correspondentes fundos comunitários. Sendo que como vimos, contratualmente, ainda existe a possibilidade de alteração da meta intermédia.
Assim, em face destas alegações e considerando as regras de repartição do ónus da prova, estabelecidas designadamente nos artigos 342.º e ss. do Código Civil e os ónus processuais que decorrem designadamente dos artigos 78.º, n.º 2, alínea f), do CPTA e artigo 5.º, n.º 1 do Código do Processo Civil (CPC) não pode senão concluir-se que a Entidade Recorrida cumpriu suficientemente o ónus de alegação que tinha a seu cargo, tendo feito a junção aos autos de prova documental suficiente.
Desta forma, a perda de financiamento no quadro do PRR poderá terá como consequência a oneração do Orçamento de Estado, no caso de não poder ser solicitado o reembolso, ou, eventualmente, a não aquisição dos bens que se pretendem adquirir com o presente procedimento, caso não seja já possível a sua aquisição ao abrigo do referido contrato de financiamento e não existam verbas nacionais para o efeito.
Conclui-se, assim, que existe risco de perda de financiamento europeu com a manutenção do efeito suspensivo automático, configurável como um prejuízo relevante ou muito significativo para o interesse público (4-Neste sentido, e sempre dependente da ponderação casuística, como acima se efetuou, cfr. o acórdão do STA, de 06/10/2022, proferido no processo n.º 025/21.2BEPRT, de que se cita o seguinte excerto do sumário “I – A possibilidade verosímil de perda de um financiamento comunitário, sem prejuízo da ponderação casuística que no caso caiba, constitui um fundamento de relevante interesse público para sustentar o levantamento do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A do CPTA.”.).
Defendeu o Recorrente que o Tribunal a quo ao interpretar o n.º 4 do artigo 103.°-A do CPTA no sentido de ser pressuposto imprescindível do levantamento do efeito suspensivo a demonstração de que a manutenção desse efeito geraria um prejuízo especialmente grave para o interesse público acabou por conferir prevalência ao interesse privado da Recorrida, sem, contudo, efetuar, conforme assim o determina o n.º 4 do artigo 103.°-A do CPTA, a devida ponderação, em termos de proporcionalidade, dos interesses em presença.
Ora, os interesses da Recorrida são de natureza pecuniária, facilmente quantificáveis, e como tal, serão ressarcíveis, podendo vir a ser integralmente acautelados e ressarcidos em caso de procedência da ação principal. E por outro lado, não se descortina qualquer razão que permita dar prevalência superior ao interesse da A. em detrimento do interesse da CI/Adjudicatária.
Em caso de procedência da presente ação para a Recorrida adviria um prejuízo a título de lucros cessantes equivalente ao lucro que esta retiraria da execução do contrato. De todo o modo, este prejuízo pecuniário seria ressarcível (5-Cfr. neste sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29.11.2022, proferido no processo n.º 578/22.8BELRA-S1, e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 11.05.2017, proferido no processo n.º 02296/16.7BELSB.).
Sucede que na ponderação dos interesses em causa não pode, também, deixar se atender aos interesses da CI de enquanto adjudicatária celebrar o contrato, sendo que os eventuais prejuízos que sofrerá com a manutenção do efeito suspensivo automático, são idênticos aos da Autora, ora Recorrente, que até trânsito em julgado da presente ação de contencioso pré-contratual, têm igual expectativa de virem a ser adjudicatárias do contrato que venha a ser celebrado.
Assim, ponderando os interesses privados da Recorrente e da CI adjudicatária, não resulta demonstrada qualquer factualidade que permita dar prevalência ao interesse da Autora e Recorrida, uma vez que o prejuízo financeiro que pode advir para cada uma delas, seja do levantamento do efeito suspensivo automático ou da manutenção do mesmo, respetivamente, poderá ser reparado por via indemnizatória.
A tutela que a lei visa conferir à celebração do contrato após a estabilização do procedimento deve também ser ponderada. Como refere Ana Gouveia Martins, in CJA n.º 124, “Efectividade da tutela cautelar”, págs. 12-14 “o escopo que presidiu à consagração do efeito suspensivo automático no art.º 103.º-A, foi o de dar prevalência à reposição do respeito pelo regime da contratação pública por via da expurgação e correcção das ilegalidades do procedimento adjudicatório, malgrado as perturbações e prejuízos causados pela paralisação da execução dos contratos.”, visando proporcionar uma tutela assente na reconstituição in natura em detrimento de uma tutela meramente ressarcitória.
Todavia, o critério adotado no artigo 103.º-A, do CPTA é o da ponderação de interesses, podendo o efeito suspensivo automático ser levantado se for invocado e demonstrado que os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostram superiores aos que podem resultar do seu levantamento.
Efetivamente, com este mecanismo visa-se evitar uma situação de facto consumado de execução de um contrato em violação de normas da contratação pública, ex vi das Diretivas Recursos e do artigo 103.º-A do CPTA, que as transpõe, no entanto, também se permite o levantamento do efeito suspensivo verificados que sejam os requisitos previstos no n.º 4 do artigo 103.º-A, do CPTA e no caso dos autos face aos prejuízos que adviriam para o interesse público com a manutenção do efeito suspensivo automático, em resultado da ponderação efetuada – bastando-se a norma com uma superioridade dos interesses a proteger com o levantamento do efeito suspensivo - não poderá manter-se a decisão recorrida.
Pois, como vimos, foram alegados e provados pela ED factos que permitem concluir que o diferimento da execução do ato e consequente diferimento da celebração do contrato trará consequências lesivas suficientemente gravosas para o interesse público, com o não levantamento do efeito suspensivo automático.
Acresce que no caso dos autos não é possível perspetivar com um grau mínimo de probabilidade o tempo pelo qual o início da execução do contrato continuará a ser adiado.
Em face do exposto, e considerando a ponderação efetuada, conclui-se, no sentido da maior preponderância do interesse público face aos interesses da Recorrida, perspetivando-se que com a manutenção do efeito suspensivo automático ocorreriam prejuízos superiores aos que ocorrerão com o seu levantamento, os quais não consubstanciam apenas prejuízos financeiros suscetíveis de serem reparados ou compensados e não são apenas os prejuízos resultantes do retardamento da celebração ou da execução do contrato.
Em síntese, o levantamento do efeito suspensivo automático só pode ocorrer quando ponderados os interesses suscetíveis de serem lesados, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento, em conformidade com o estabelecido no n.º 4, do artigo 103.º-A, do CPTA, o que no caso, como vimos, efetivamente ocorre.* Em suma, mostrando-se evidenciado nos autos que os prejuízos que resultam da manutenção do efeito suspensivo automático envolvem prejuízos superiores para o interesse público, comparativamente aos que poderiam resultar do seu levantamento, não poderá manter-se a decisão recorrida que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.* As custas serão suportadas pela Recorrida – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.* IV. Decisão
Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadoras da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida, e, deferir o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático requerido pelo Ministério da Educação, Ciência e Inovação.
Custas pela Recorrida.
Lisboa, 30 de abril de 2025.
(Helena Telo Afonso - relatora)
(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro)
(Ana Carla Teles Duarte Palma)
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