I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto por A...– EMPREITEIROS DE OBRAS PÚBLICAS, LDA.
· A...– EMPREITEIROS DE OBRAS PÚBLICAS, LDA. intentou no T.A.C. de Lisboa acção administrativa especial contra
· MUNICÍPIO DE SINTRA.

Pediu ao tribunal da 1ª instância o seguinte:

-anulação do despacho de 09 de Junho de 2008 do Presidente da Câmara Municipal, que indeferiu o pedido de licença administrativa para edificação e ampliação de estabelecimento industrial.

Por saneador sentença de 6-10-2011, o referido tribunal decidiu julgar procedente a excepção dilatória de caducidade do direito de acção e, em consequência, absolver da instância a Entidade Demandada.

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Inconformada, a a. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões demasiado longas:
1.ª
A Autora apenas se pronunciou sobre a excepção de caducidade do direito de acção nos moldes em que a mesma foi suscitada pelo Réu na sua contestação, no qual se concluía que o prazo para promover a impugnação administrativa era de 30 dias nos termos do artigo 168.°, n.° 1 do CPA.
2.ª
O Tribunal a quo, ao não ter procedido à notificação prévia da Autora para se pronunciar sobre a excepção de caducidade nos moldes em que a mesma acabou por ser decidida, violou o disposto no artigo 87.° n.° 1, al. b) do CPTA, bem como o artigo 3.°, n.° 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA.
3.ª
O artigo 91.°, n.°s 1 e 2, da Lei das Autarquias Locais, determina que as “decisões” provenientes dos titulares dos órgãos autárquicos (e não só as deliberações provenientes de órgãos colegiais), devem ser objecto de publicação de acordo com as formalidades aí previstas.
4.ª
No caso concreto, não consta provado nos presentes autos e no processo administrativo junto aos autos, que o despacho de 09.06.2008, do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, impugnado nos presentes autos, tenha sido objecto das formalidades de publicação previstas no artigo 91.° da Lei das Autarquias Locais.
5.ª
A falta de publicação daquelas decisões, quando obrigatória, determina a ineficácia dos mesmos para efeitos de decurso do prazo de impugnação contenciosa, uma vez que, é a partir dessa publicação, se ele for o último acto de comunicação, mesmo quando haja lugar a notificação, que deva ser contado o prazo para a interposição de recurso.
6.ª
A decisão recorrida ao considerar procedente a caducidade invocada, relativamente ao despacho impugnado, sem que constasse provado nos autos o cumprimento das formalidades de publicação obrigatória previstas na lei, violou o artigo 91.°, n.°s 1 e 2 da Lei das Autarquias Locais, o artigo 130.° do CPA e o artigo 59.°, n.° 3 do CPTA.
7.ª
O Réu não alegou na contestação que o acto impugnado tenha sido objecto de publicação e também não consta do processo administrativo qualquer referência ao cumprimento das obrigações de publicação.
8.ª
Compete ao Réu, que invocou a excepção de caducidade alegar, provar e demonstrar que a publicação legalmente exigida foi efectuada em determinada data e que tal data ultrapassa os três meses fixados pelo artigo 58.° n.° 2 do CPTA, nos quais a acção administrativa de impugnação deve legalmente ser apresentada.
9.ª
Sucede que tal alegação nem sequer foi efectuada e muito menos tal prova foi produzida nos presentes autos, tendo-se formado, quanto muito, uma situação de “non liquet”, isto é, de dúvida quanto à realidade de um facto.
10.ª
O Tribunal a quo deveria ter decidido contra a parte onerada com o ónus da alegação e prova, nos termos previstos no artigo 343.° e 346.° in fine do CC e ainda de acordo com o artigo 516.° do CPC.
11.ª
A decisão recorrida ao considerar procedente a caducidade invocada, sem que tivesse sido alegado ou provado nos autos a data em que foram cumpridas das formalidades de publicação obrigatória do acto impugnado, violou os artigos 83.°, n.° 1 do CPTA, 343.°, n.° 3 e 346.° do CC e 489.° e 516.° do CPC.
12.ª
A Autora entende que da interpretação conjugada dos artigos 168.°, n.° 2 do CPA e do art. 58.° e 191.° do CPTA, se retira que, de modo inequívoco, que o prazo para promover a impugnação administrativa facultativa (em sede de recurso hierárquico impróprio) e que o prazo para promover a sua impugnação judicial termina exactamente no mesmo dia.
13.ª
A concluir-se deste modo o recurso administrativo foi apresentado em tempo e, consequentemente, o Tribunal a quo não poderia ter concluído pela caducidade do direito de acção em face da suspensão do prazo de caducidade prevista no art. 59.°, n.° 4 do CPTA.
14.ª
O n.° 2 do art. 168.° do CPA dispõe de modo claro que “O recurso hierárquico facultativo deve ser interposto dentro do prazo estabelecido para interposição de recurso contencioso do acto em causa” e o artigo 191.° do CPTA acrescenta que “A partir da data da entrada em vigor deste Código, as remissões que, em lei especial, são feitas para o regime do recurso contencioso de anulação de actos administrativos consideram-se feitas para o regime da acção administrativa especial”.
15.ª
O art. 58.°, n.° 1, al. b) e n.° 2 do CPTA determina que “a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; (...) b) Três meses, nos restantes casos” e que “a contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.”.
16.ª
Decorre ainda da aplicação do art. 144.°, n.°s. 1 e 4 do CPC, por via do disposto no art. 58.°, n.° 2 do CPTA e 168.°, n.° 2 do CPA, que o prazo para promover a impugnação administrativa, através de um recurso administrativo facultativo, e para promover a sua impugnação judicial se suspende, exactamente no mesmo modo, durante as respectivas férias judiciais.
17.ª
A decisão recorrida, ao não considerar aplicável o art. 144.°, n.° 1 e 4 do CPC ao prazo para interposição de recurso hierárquico facultativo previsto por via da aplicação dos artigos 168.°, n.° 2 do CPA e 58.°, n.° 2, al. b) e 3 do CPTA, adoptou uma interpretação contrária à letra dos citados preceitos legais, violando o artigo 168.°, n.° 2 do CPA, os artigos 58.°, n.° 2, al. b) e n.° 3 e 191.° do CPTA e o art. 144.°, n.° 1 e 4 do CPC.
18.ª
Ao contrário do que vem alegado pelo Tribunal a quo a teleologia inerente à suspensão dos prazos processuais durante as férias judiciais já nada tem a ver com a circunstância do acto ter de ser praticado em juízo, porquanto, desde que foi publicado o Decreto-Lei n° 183/2000, de 10 de Agosto, que as partes deixaram de estar impedidas de praticar actos processuais durante o período em que os mesmos se encontravam encerrados para efeitos de férias judiciais.
19.ª
O próprio legislador reconheceu com a aprovação do Decreto-Lei n.° 35/2010, de 15 de Abril, que a suspensão dos prazos processuais tem também por principal objectivo possibilitar aos vários intervenientes processuais (oficiais de justiça, juízes, advogados, solicitadores e agentes de execução) gozar o seu direito a férias.
20.ª
O desiderato pretendido pelo legislador no sentido de com a previsão de um período de suspensão de prazos processuais durante as férias judiciais e com isso atribuir uma maior flexibilidade a “todos os intervenientes processuais, incluindo os profissionais liberais, advogados, solicitadores e agentes de execução” no gozo das suas próprias férias, tem também razão de ser no âmbito dos prazos adjectivos de recurso administrativo facultativo sempre que a parte esteja representada por advogado (como sucedeu no caso sub judice) e não esteja em causa a prática de um acto perante um juiz.
21.ª
A reforma do contencioso administrativo procurou incentivar a impugnação administrativa como meio alternativo ao recurso aos tribunais, prevendo, inclusive, que a reclamação ou o recurso hierárquico facultativo, suspenderia os prazos de impugnação contenciosa do acto administrativo (cfr. art. 59.º, n.º 4 do CPTA).
22.ª
Se o particular ainda estivesse em tempo para deduzir a respectiva impugnação judicial, mas já não estivesse em tempo para impugnar o mesmo em sede de recurso hierárquico facultativo, incumpria-se um dos principais objectivos da reforma do contencioso administrativo de 2004: o incentivo à utilização da impugnação administrativa como meio alternativo ao recurso aos tribunais (estaria, portanto, o legislador a deixar entrar pela janela aquilo que pretendeu vedar pela porta).
23.ª
A decisão recorrida, ao não considerar aplicável ao prazo de impugnação hierárquica facultativa a suspensão durante as férias judiciais adoptou uma interpretação contrária ao fins preconizados pelo legislador – permitir o gozo de férias por parte de advogados e incentivar o recurso às formas de impugnação administrativa facultativa – violando o art. 9.°, n.° 1 do CC e a teleologia subjacente aos artigos 168.°, n.° 2 do CPA, os artigos 58.°, n.° 2, al. b) e n.° 3, 59.°, n.° 3 e 191.° do CPTA e o art. 144.°, n.° 1 e 4 do CPC.
24.ª
A unidade do sistema jurídico impõe ao intérprete que aplique ao prazo de interposição do recurso facultativo das regras previstas na Subseccção III “dos prazos de impugnação” (arts. 58.° a 60.° do CPTA) porque de outro modo, o intérprete limitar-se a escolher de forma simplesmente arbitrária para que disposições concretas remeterá o art. 168.°, n.° 2 do CPA.
25.ª
O Tribunal a quo em contrário do que dispõe “a unidade do sistema jurídico”, de modo puramente arbitrário e incoerente que: (i) o artigo 58.°, n.° 2, al. b) do CPTA (prazo de impugnação) é aplicável ao prazo de recurso administrativo facultativo; (ii) o artigo 58.°, n.° 3 do CPTA (suspensão durante as férias judiciais) não é aplicável ao prazo de recurso administrativo facultativo; (iii) o artigo 59.° do CPTA (início do prazo) é aplicável ao prazo de recurso administrativo facultativo; (iv) o artigo 72.° do CPA (contagens do prazo no procedimento administrativo) não é aplicável ao prazo de recurso administrativo facultativo;
26.ª
A triste realidade é que se o Tribunal adoptasse, no caso sub judice, um raciocínio minimamente coerente (optando pela contagem dos prazos nos termos do artigo 58.°, n.° 3 do CPTA ou, em alternativa, nos termos do art. 72.° do CPA) e não optasse por uma escolha casuística da disposição que considera subsidiariamente aplicável de modo finalisticamente orientada à não decisão de mérito, não teria outro remédio que não fosse considerar improcedente a excepção de caducidade invocada.
27.ª
A decisão recorrida, ao não considerar aplicável o art. 144.°, n.° 1 e 2 do CPC fixado genericamente pela lei para todos os prazos processuais peremptórios, adoptou uma interpretação contrária à unidade da ordem jurídica, violando o art. 9.°, n.° 1 do Código Civil e o artigo 168.°, n.° 2 do CPA, os artigos 58.°, n.° 2, al. b) e n.° 3, 59.°, n.° 3 e 191.° do CPTA e o art. 144.°, n.° 1 e 4 do CPC.
28.ª
Como resulta do princípio da promoção do acesso à justiça (também denominado principio pro actione ou principio do favor do processo), as normas processuais devem ser interpretadas (e também aplicadas) no sentido da validade ou da eficácia dos actos processuais praticados pelo tribunal ou pelas partes (de ambas, demandante e demandado), dos quais dependa o conhecimento do mérito do pedido formulado.
29.ª
O princípio da promoção do acesso à justiça vale ao longo de todo o processo, para todas as normas processuais relativas à constituição, desenvolvimento e extinção da instância, ou seja, o princípio tem em vista o acesso à justiça final e ainda que se trate de normas da lei processual civil convocadas a título supletivo.
30.ª
Ainda que existissem dúvidas quanto ao sentido da remissão operada pelo artigo 168.°, n.° 2 do CPTA, e esta fosse de qualquer modo ambígua, por aplicação do princípio da promoção do acesso à justiça, o sentido a adoptar sempre seria aquele que permitisse concluir pela improcedência da excepção de caducidade e pelo conhecimento do mérito da acção administrativa especial intentada.
31.ª
O Tribunal a quo, ao adoptar uma interpretação do artigo 168.º, n.º 2 do CPTA no sentido mais desfavorável ao conhecimento do mérito da acção, reduzindo o prazo de recurso administrativo facultativo, violou o princípio da promoção do acesso à justiça consagrado expressamente no artigo 7.º do CPTA e no art. 20.º da Constituição da República Portuguesa.
32.ª
Do que ficou exposto nas presentes alegações e conclusões resulta que a não aplicação ou a aplicação do artigo 144.º, n.º 1 e 4 do CPC ao prazo de recurso administrativo facultativo por via dos artigos 168.º, n.º 2 e 58.º, 2 do CPTA, é tudo, menos clara, pelo que, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, a presente acção sempre teria de ser admitida pela aplicação do disposto no artigo 54.º, n.º 4, al. b) do CPTA.
33.ª
O Tribunal a quo, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável, ao não ter admitida a impugnação pela aplicação do disposto no artigo 54.º, n.º 4, al. b) do CPTA, violou esta última disposição e o princípio da promoção do acesso à justiça consagrado expressamente no artigo 7.º do CPTA e no art. 20.º da Constituição da República Portuguesa.
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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS
A) Por despacho de 09.06.2008, do Presidente da Câmara Municipal de Sintra, foi indeferido o pedido de licenciamento da construção existente e a erigir, afectas a um estabelecimento de britagem e classificação de pedra e triagem de resíduos, Tipo 3. (fls. 1 do processo administrativo instrutor)
B) O despacho mencionado em A) foi praticado no uso de competência delegada por deliberação da Câmara Municipal de 27.10.2005, sob proposta n° I/P/2005. (fls. 1 do processo administrativo instrutor)
C) O despacho mencionado em A) foi notificado à Autora em 23.06.2008. (fls. 321 a 327 do processo administrativo instrutor e aviso de recepção as antecede)
D) Em 23.10.2008 a Autora apresentou recurso hierárquico impróprio para o plenário da Câmara Municipal. (fls. 342 a 395 do processo administrativo instrutor)
E) A presente acção de impugnação deu entrada no tribunal em 05.12.2008. (Cfr. SITAF)

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Questões a resolver (erros de julgamento de facto ou de direito, ou deficiências graves na decisão recorrida conducentes à sua anulação ou a uma nulidade decisória):

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos(1), têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), alegações que apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor (2)) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas(3) - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado).

Assim, o presente recurso demanda que, utilizando a argumentação jurídica permitida pelas leis como a lógica jurídica a se (uma lógica “informal”(4)), apreciemos contra a decisão jurisdicional recorrida (numa perspectiva lógico-objetivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida(5), sempre sob a égide do supremo princípio da juridicidade, próprio de um Estado de Direito material) o seguinte:
I. -como o tribunal não ouviu previamente a autora quanto aos moldes como iria conhecer a exceção de caducidade do direito de ação, violou os arts. 87º-1-b CPTA e 3º-3 CPCivil;
II. -como não há prova da publicidade prevista no art. 91º LAL, o ato impugnante é ainda ineficaz, pelo que se violou o art. 130º CPA; até porque, havendo dúvidas sobre isso, a A não deveria ser prejudicada (arts. 343º e 346º CCivil; 516º e 489º CPCivil; 83º-1 CPTA);
III. -decorre do art. 9º-1 CCivil e do art. 7º CPTA que o espírito da Reforma do Cont. Adm. implica a aplicabilidade do art. 144º CPCivil em sede de arts. 58º e 59º CPTA, mas desconsiderando o período de férias judiciais, pelo que se violaram tais artigos.

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II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

A decisão jurisdicional ora recorrida está assim fundamentada:
«De acordo com o disposto no n° 4 do artigo 59° do CPTA, "[a] utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal."
No entanto, não é toda e qualquer impugnação administrativa que tem a virtualidade de operar aquela suspensão.
Assim, importa ter presente que o preceito se reporta apenas às impugnações administrativas "facultativas", uma vez que, podendo o legislador prever impugnações administrativas "necessárias" — isto é, meios impugnatórios sem os quais o acto nem sequer é contenciosamente impugnável — tais impugnações não podem suspender o prazo de interposição da impugnação judicial, pela simples razão de que, nesses casos, esse prazo nem sequer começou ainda a correr: começará apenas a partir da decisão da impugnação administrativa necessária ou do termo do respectivo prazo.
Por outro lado, a expressão final do referido dispositivo legal ("decurso do respectivo prazo legal") leva-nos, também, a excluir do seu campo de aplicação as impugnações administrativas em que não haja o dever legal de decisão por parte da Administração. O mesmo é dizer que, só nos casos em que exista um dever legal de decisão é que se pode falar no "decurso do prazo legal" de tal decisão.
Neste mesmo sentido se pronunciaram Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", vol. I, pág. 392: "Esclarece-se também que a suspensão do prazo de impugnação judicial por efeito de uma impugnação administrativa só se verifica quando esta constitua uma verdadeira impugnação, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir. Assim, uma impugnação tutelar que não esteja prevista legalmente (art. 177° do CPA) ou uma reclamação apresentada na sequência do indeferimento de um recurso hierárquico ou de reclamação anterior (art. 161°, 2, do CPA), por exemplo, não suspendem a contagem do prazo para a impugnação contenciosa, porque se trata de meios meramente "graciosos", sobre que a Administração não tem o dever de decidir".
Só há dever legal de decidir quanto aos meios impugnatórios que sejam permitidos por lei, pelo que se impõe, antes de mais e em termos gerais, delimitar os meios de impugnação administrativa previstos no Código de Procedimento Administrativo (CPA).
Segundo o CPA as impugnações administrativas podem revestir quatro modalidades: o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio, o recurso tutelar e a reclamação.
No caso dos autos está em causa o recurso hierárquico impróprio, que pode ser interposto para o órgão que, dentro da mesma pessoa colectiva, exerça poder de supervisão (poder de revogar e suspender os actos administrativos) ou ainda, se tal estiver previsto expressamente na lei, dos membros de um órgão colegial para este — n°s 1 e 2 do artigo 176° do CPA.
Uma das hipóteses típicas do recurso hierárquico impróprio — com interesse para o presente processo — ocorre quando exista delegação de poderes sem hierarquia.
Ora, segundo o disposto no n° 2 do artigo 39° do CPA, o delegante tem o poder de avocar, bem como o poder de revogar os actos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação, ou seja, no que agora nos interessa, o Plenário da Câmara Municipal tem o poder de revogar os actos dos seus membros nos casos em que tenha havido delegação de poderes, como expressamente se prevê no n° 5 do artigo 65° da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro (Lei das Autarquias Locais).
Para além da necessidade de lançar mão de um meio impugnatório permitido por lei, impõe-se, igualmente, para que exista dever legal de decidir, que tal prerrogativa seja usada tempestivamente. O mesmo é dizer que, o órgão de recurso só fica obrigado a decidir se o recurso for apresentado dentro do prazo previsto na lei.
Tendo em conta o quadro geral acabado de definir, vejamos agora o procedimento em causa, com vista a responder à questão de saber se o concreto meio de impugnação usado pela Autora suspendeu ou não o prazo da impugnação contenciosa.
A Lei das Autarquias Locais, relativamente ao prazo de interposição da impugnação administrativa, não tem um regime especial que afaste o disposto no CPA.
O recurso hierárquico impróprio encontra-se previsto no artigo 176° do CPA, sendo que o n° 3 remete para as regras relativas ao recurso hierárquico, proprio sensu. Ora, quanto ao prazo de interposição do recurso hierárquico facultativo, dispõe o n° 2 do artigo 168° que o prazo é o estabelecido para a interposição de recurso contencioso de anulação, o que, face à actual lei de processo administrativo, deve ler-se acção administrativa especial.
Será este o prazo a considerar para efeitos de tempestividade da impugnação administrativa e não o prazo de 30 dias previsto no n° 1 do mesmo artigo 168° do CPA, na medida em que o n° 1 dispõe para o recurso hierárquico necessário, enquanto o n° 2 dispõe para o facultativo. Ora, não obstante o facto de o CPTA ter acabado com o pressuposto do acto verticalmente definitivo para efeitos de impugnação contenciosa, sendo agora a regra a da mera eficácia externa do acto (cfr. artigo 51° do CPTA), o certo é que se mantém a dualidade de recursos hierárquicos — necessários e facultativos — não obstantes aqueles terem natureza residual (neste sentido, MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III, Dom Quixote, 2007, pág.217).
Deste modo, somos conduzidos para a alínea b) do n° 1 do artigo 58° do CPTA, que estabelece um prazo de três meses para a impugnação de actos anuláveis, prazo que se conta nos termos do disposto no artigo 59° do mesmo diploma legal, ou seja, por regra, a partir da data da notificação.
Assim, de acordo com os factos considerados assentes, o acto em questão foi praticado em 09.06.2008 e notificado em 23.06.2008, tendo a Autora interposto recurso hierárquico impróprio em 23.10.2008. A presente acção foi apresentada em tribunal no dia 05.12.2008.
Temos que, tendo a notificação do acto em apreço ocorrido em 23.06.2008, se o seu destinatário pretendia reagir graciosamente, através do recurso hierárquico impróprio, deveria tê-lo feito no prazo de três meses, que terminou em 23.09.2008. Só o fez um mês mais tarde, em 23.10.2008, facto que desonera a Administração do dever de decidir.
Ou seja, adoptou um mecanismo de reacção previsto na lei, mas não o fez em tempo, razão pela qual não se pode conferir à interposição de tal recurso o efeito suspensivo previsto no n° 4 do artigo 59° do CPTA.
O mesmo é dizer que, sendo intempestiva a reacção graciosa por parte da ora Autora, o prazo para impugnar judicialmente o acto em apreço decorreu desde a sua notificação, em 23.06.2008, até 23.10.2008 — três meses contados nos termos do disposto no n° 1 do artigo 144° do CPC, ex vi n° 3 do artigo 58° do CPTA, não se computando na contagem o período das férias judiciais de Verão.
Note-se que a suspensão na contagem do prazo, prevista no n° 1 do artigo 144° do CPC, não pode ser aplicada à contagem do prazo para a interposição do recurso hierárquico impróprio, por não se tratar, aqui, de um acto a praticar perante um tribunal.
Pelas razões aduzidas, o recurso hierárquico impróprio não produziu os efeitos suspensivos previstos no n° 4 do artigo 59° do CPTA.
Tendo a acção de impugnação dado entrada em juízo em 05.12.2008, impõe-se considerar verificada a caducidade do direito à acção.
Ao mesmo resultado se chegaria se se configurasse a presente acção como "acção de condenação à prática do acto devido", nos termos do disposto nos artigos 66° e seguintes do CPTA, atendendo a que a Autora vem pedir, embora genericamente a condenação do Réu "a praticar o acto administrativo legalmente devido".
É que, de acordo com o disposto no n° 2 do artigo 69° do CPTA, também neste caso o prazo para a interposição da acção de condenação seria de três meses, aplicando-se ao início da contagem as regras do artigo 59°, por expressa remissão do n° 3 do artigo 69°.
Por fim, e não obstante a Autora formular, a final, o pedido no sentido de que "[d]eve ser anulado ou declarado nulo o despacho de 09.06.2008, proferido pelo Exmo. Sr. Presidente da Câmara", o que é certo é que, ao longo da sua petição, não assaca ao acto qualquer vício susceptível de ser gerador de nulidade do acto.
A regra geral no regime de invalidade dos actos administrativos é a da anulabilidade, de harmonia com o disposto no artigo 135° do CPA, só sendo nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, como acontece com os actos previstos a título exemplificativo no artigo 133° daquele código.
Não é, de todo, o caso nos presentes autos. Sendo imputado ao acto vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, tal invalidade, a verificar-se, só seria susceptível de levar à anulação e não à declaração de nulidade.
Sendo anulável, e não nulo, não pode o acto ser impugnado a todo o tempo, mas só nos termos preditos».

Vejamos.

1 – DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO

Como o tribunal não ouviu previamente a autora quanto aos moldes concretos como iria conhecer a exceção de caducidade do direito de ação, violou os arts. 87º-1-b CPTA e 3º-3 CPCivil (violação do princípio do contraditório)?

O princípio do contraditório é uma decorrência do princípio da igualdade das partes e atribui à parte não só o direito ao conhecimento de que contra ela foi proposta uma ação ou requerida uma providência e, portanto, um direito à audição antes de ser tomada qualquer decisão, mas também um direito a conhecer todas as condutas assumidas pela contraparte ou pelo tribunal e a tomar posição prévia sobre elas.

Ora, a a. foi ouvida e pronunciou-se sobre tal questão, num contexto de aplicabilidade ou não do prazo de 30 dias referido no art. 168º-1 CPA (recurso hierárquico necessário), conforme resultava da contestação.

O tribunal a quo assentou a sua decisão sobre tal assunto, no entanto, nos arts. 168º-2 e 176º CPA (recurso hierárquico facultativo e impróprio) e 58º-2-b CPTA, concluindo na mesma pela caducidade do direito de ação.

Trata-se, pois, de saber os termos corretos como o tribunal deve fazer funcionar o art. 87º-1-a do CPTA (e art. 3º-3 CPCivil(6)), à semelhança do que se passa no art. 510º-1-b CPCivil.

Como explica J. LEBRE DE FREITAS (Introdução…, 1996, pp. 103-105 e nota 27), o relevante é saber-se se há ou não uma questão de direito nova para a(s) parte(s) e que vai ser abordada na decisão pelo juiz.

Ora, como já descrevemos, a a. foi notificada para se pronunciar quanto à caducidade do direito de ação num contexto de interposição de um alegado recurso hierárquico necessário fora do prazo de 30 dias imposto no art. 168º-1 cit.

A Mmª juiz a quo decidiu, afinal, sobre caducidade do direito de ação num outro contexto, qual seja o de interposição de um recurso hierárquico facultativo e impróprio fora do prazo de 3 meses imposto nos arts. 176º e 168º-2 CPA e 58º-2-b cit.

Não é, pois, uma mera questão de qualificação jurídica do mesmo quid.

Donde concluímos que o tribunal recorrido introduziu e decidiu, com referência a normas jurídicas distintas, uma questão de direito nova para as partes sem as ouvir previamente, sendo a a. a prejudicada pela decisão.

Trata-se de uma nulidade processual, de omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreve (vd. arts. 201º, 202º, 205º-1-2ª parte e 206º-3 CPCivil).

E, quando um ato tenha de ser anulado, anular-se-ão também os termos subsequentes que dele dependam absolutamente.

Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

2- DO RESPEITO PELO ART. 91º DA LAL

Como não há prova da publicidade prevista no art. 91º LAL (Lei 169/99), o ato impugnante é ainda ineficaz, pelo que se violou o art. 130º CPA; até porque, havendo dúvidas sobre isso, a A não deveria ser prejudicada (violação do ónus de alegação e prova; vd. arts. 343º e 346º CCivil; 516º e 489º CPCivil; 83º-1 CPTA)?

Não consta de nenhum dos articulados, nem da decisão ora recorrida, qualquer referência à publicação do ato administrativo municipal aqui impugnado como previsto no cit. art. 91º da LAL(7).

Tal publicidade é condição da eficácia do mesmo, como resulta do cit. art. 130º CPA(8).

Trata-se de um facto a alegar e provar pelo município e não pela A. (vd. arts. 342º-1-2(9) e 343º-2(10) do CCivil).

Nestes termos, tem de se concluir que este ato administrativo municipal ainda não se tornou juridicamente eficaz.

Pelo que os prazos legais para a sua impugnação administrativa ou contenciosa nem começaram a correr.

Por isto, a tese do tribunal recorrido violou os cits. arts. 91º LAL e 130º CPA, bem como os cits. arts. 168º-2 CPA e 58º-2-b CPTA.

Procede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

3- DA APLICABILIDADE DO ART. 144º CPCIVIL

Decorre do art. 9º-1 CCivil e do art. 7º CPTA que o espírito da Reforma do Cont. Adm. implica a aplicabilidade do art. 144º CPCivil às impugnações administrativas (vd. arts. 176º e 168º-2 CPA), tal como em sede de arts. 58º e 59º CPTA (violação da suspensão do prazo para interposição do recurso administrativo facultativo)?

Na contagem do prazo para se recorrer hierarquicamente (vd. arts. 176º e 168º-2 CPA), o tribunal a quo não desconsiderou o período de férias judiciais, o que a a. considera ilegal por pretender ser aplicável aos prazos do CPA a disciplina do art. 144º-1 CPCivil(11).

Mas os prazos do CPA, v.g. o prazo previsto no art. 168º-2 e no art. 58º-2-b(12), contam-se apenas como mandam os seus arts. 72º(13) e 73º. Não releva, logicamente, o disposto no art. 144º CPCivil, que rege para os procedimentos judiciais.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

*

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, declarando nulo o processado posterior aos articulados.

Sem custas.

Lisboa, 6-12-2012

1- O recurso jurisdicional visa a apreciação da decisão impugnada, ou seja, a sindicação de eventuais erros de julgamento ou ilegalidades contidas nessa decisão, devendo assim improceder um recurso em que o recorrente, na sua alegação, se limita a atacar o ato administrativo contenciosamente recorrido, não fazendo qualquer referência crítica às razões e fundamentos específicos da sentença recorrida (Ac.STA de 2-11-1989, pr. nº 026906; de 30-10-1991, pr. nº 013349; de 29-9-1994, pr. nº 024924; de 29-10-1996, pr. nº 038961; de 16-4-1997, pr. nº 036400; de 21-9-2000, pr. nº 038828; de 15-3-2001, pr. nº 032607).

2- Até porque “de minimis non curat praetor”, pois o juiz moderno, em democracias massificadas, tem de aliar a preocupação moderada com a quantidade à preocupação com a qualidade técnico-jurídica. Qualidade e quantidade exigem sentenças com relatórios sintéticos esclarecedores (sem o novo “copy/paste”) e com uma fundamentação jurídica (breve e simples ou longa e complexa) conforme à simplicidade ou à complexidade do caso a resolver.

3- Daqui ser essencial que se tenha presente o analisado na decisão recorrida e o invocado nos articulados.

4- CHAIM PERELMAN, Ética e Direito, ed. Martins Fontes (S. Paulo, Brasil), 1996, pp. 490ss.
5- Assim: BAPTISTA MACHADO, Prefácio, in HANS KELSEN, A Justiça e o Direito Natural, ed. Almedina, 2001, pp. 14ss.

O juiz deve ter presente o tipo de sociedade e de ideal de justiça prosseguidos na Lei Fundamental: no nosso caso, é uma sociedade aberta de economia social de mercado, com substantivas regras de justiça social.

6- 3 - O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.

7- Publicidade das deliberações
1 - Para além da publicação em Diário da República quando a lei expressamente o determine, as deliberações dos órgãos autárquicos bem como as decisões dos respectivos titulares, destinadas a ter eficácia externa, devem ser publicadas em edital afixado nos lugares de estilo durante 5 dos 10 dias subsequentes à tomada da deliberação ou decisão, sem prejuízo do disposto em legislação especial.
2 - Os actos referidos no número anterior são ainda publicados em boletim da autarquia local e nos jornais regionais editados na área do respectivo município, nos 30 dias subsequentes à tomada de decisão, que reúnam cumulativamente as seguintes condições:
a) Sejam portugueses, na aceção do artigo 12.º da Lei n.º 2/99, de 13 de Janeiro;
b) Sejam de informação geral;
c) Tenham uma periodicidade não superior à quinzenal;
d) Contem com uma tiragem média mínima por edição de 1500 exemplares nos últimos seis meses;
e) Não sejam distribuídas a título gratuito.

3 - As tabelas de custos relativas à publicação das decisões e deliberações mencionadas no n.º 1 são estabelecidas anualmente por portaria conjunta dos membros do Governo que tutelam as áreas da comunicação social e da administração local, ouvidas as associações representativas da imprensa regional bem como a Associação Nacional dos Municípios Portugueses

8- Artigo 130. Publicidade obrigatória
1 — A publicidade dos actos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei.

2 — A falta de publicidade do acto, quando legalmente exigida, implica a sua ineficácia.

9- ARTIGO 342.º (Ónus da prova)
1. Àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado.
2. A prova dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado compete àquele contra quem a invocação é feita.

…

10- ARTIGO 343.º
2. Nas acções que devam ser propostas dentro de certo prazo a contar da data em que o autor teve conhecimento de determinado facto, cabe ao réu a prova de o prazo ter já decorrido, salvo se outra for a solução especialmente consignada na lei.

11- ARTIGO 144.º Regra da continuidade dos prazos
1 - O prazo processual, estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes.
2 - Quando o prazo para a prática do acto processual terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o primeiro dia útil seguinte.
3 - Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se encerrados os tribunais quando for concedida tolerância de ponto.

4 - Os prazos para a propositura de acções previstos neste Código seguem o regime dos números anteriores.

12- Artigo 58.º Prazos
1 - A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.
2 - Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de:
a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b) Três meses, nos restantes casos.
3 - A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil.

…

13- Artigo 72. Contagem dos prazos
1 — À contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:
a) Não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr;
b) O prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados;
c) O termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.

2 — Na contagem dos prazos legalmente fixados em mais de seis meses incluem-se os sábados, domingos e feriados.