| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERENCIA NA 1ª SECÇÃO TRIBUNAL DO CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. Alberto ...ndes , residente na Rua ..., nº. ..., ...º. D, em Lisboa, inconformado com a decisão proferida no TAC de Lisboa que, por julgar procedente a excepção prevista no nº. 2 do art. 69º. da LPTA, rejeitou a acção de reconhecimento de direito que intentara contra a Administração da Caixa Geral de Aposentações e o Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. - O pedido formulado na acção era no sentido de ser reconhecido ao ora recorrente o direito de o subsidio de desempenho e de disponibilidade relevar para o cálculo da pensão de reforma no montante correspondente a 70% da média ponderada das percentagens abonadas nos últimos 2 anos ou, subsidiariamente, nos últimos 10 meses anteriores à data do acordo de suspensão da prestação de trabalho em 30/9/94 e ainda o direito de entrarem no cálculo da pensão as diuturnidades nos termos estabelecidos nos nºs. 3 e 5 da O.S. de 7/95;
2ª. - A questão a decidir tem na base a relação laboral existente entre o recorrente e a Caixa Geral de Depósitos, sendo necessário proceder à interpretação de normas regulamentares emitidas por esta entidade, incluindo disposições relativas ao acordo de suspensão da prestação de trabalho;
3ª. Daí que a simples impugnação contenciosa do acto da Caixa Geral de Aposentações não tutelasse adequadamente os direitos que o recorrente se arroga no processo, visto que a sentença seria inoponível à Caixa Geral de Depósitos;
4ª. - Por consequência, a acção para reconhecimento de direito é o meio processual adequado à defesa dos interesses que o recorrente defenda no processo;
5ª. - Decidindo pela rejeição da acção com base na impropriedade do meio processual a douta sentença recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação, o nº. 4 do art. 268º. da CRP e o art. 69º. da LPTA”
Os agravados contra-alegaram, considerando ambos que devia ser negado provimento ao recurso.
O digno magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde concluiu pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.x 2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi dada como provada na sentença recorrida que consideramos aqui reproduzida ao abrigo do nº. 6 do art. 713º. do C.P. Civil.x 2.2. A decisão recorrida rejeitou a acção de reconhecimento de direito intentada pelo ora recorrente com fundamento na verificação da excepção prevista no nº. 2 do art. 69º. da LPTA, por entender que ele, através da interposição de recurso contencioso do acto de 19/12/95 - que fixou o valor da sua pensão de reforma calculada em termos diversos do pretendido -, poderia obter a tutela do direito que pretendia fazer valer com a acção.
É contra este entendimento que se insurge o recorrente, alegando que, após a revisão constitucional de 1989, a norma do nº. 2 do art. 69º. deve-se considerar revogada e que, mesmo que assim se não entendesse, no caso vertente a acção de reconhecimento de direito era o único meio que lhe permitiria obter uma sentença oponível à Administração da Caixa Geral de Depósitos, visto que esta não poderia intervir no recurso contencioso a interpor do acto de 19/12/95.
Nas suas contra alegações, o Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos invoca que o Tribunal não deve tomar conhecimento das conclusões 1ª. e 2ª. das alegações do recorrente, dado que nelas não se está a atacar a sentença, mas a repetir argumentos que foram explanados na petição da acção e de que o Sr. Juiz “a quo” não conheceu, pelo que não podem ser discutidos neste recurso.
Mas não tem razão.
Nas aludidas conclusões, o recorrente refere o motivo pelo qual considera que a impugnação contenciosa do acto de 19/12/95 não lhe conferiria uma efectiva tutela do direito que pretende fazer valer com a acção, sendo esse motivo que conduz à enunciação da conclusão 3ª.
É certo que nessas conclusões se reproduz a argumentação jurídica que já havia sido desenvolvida na petição da acção e que não foi acolhida na decisão recorrida.
Mas a insistência do recorrente na defesa da sua tese não significa que não se esteja a atacar a sentença recorrida. É que - como se refere no Ac. do STA de 29/9/99, Rec. nº. 34.604 - ”por um lado, não é exigível que o recorrente “invente” argumentos novos para defender a tese juridicamente sustentada ao longo do recurso contencioso e, por outro, é justamente função do Tribunal de recurso reapreciar a questão colocada na 1ª. instância e decidida pela sentença recorrida”.
Assim, deve-se conhecer das referidas conclusões.
Seguindo de perto o Ac. deste Tribunal de 24/2/2000, proferido no Proc. nº. 3276/99, em que foi relator o mesmo dos presentes autos, vejamos então se, após a revisão constitucional de 1989, o nº. 2 do art. 69º. da LPTA se deve considerar revogado.
O citado preceito estabelece que as acções para reconhecimento de direito ou interesse legitimo “só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.
Na versão do texto constitucional de 1982, o nº. 3 do art. 268º. dispunha o seguinte:
“É garantido aos interessados recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”.
Com a lei Constitucional nº. 1/89, as disposições homólogas daquela passaram a ser as seguintes:
“4. É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
5. É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Com a Revisão Constitucional de 1997 esta matéria foi reformulada, encontrando-se hoje o nº. 4 do art. 268º. assim redigido.
“4 - É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”.
Perante a autonomização, no nº. 5 do art. 268º. da CRP, da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, efectuada pela revisão constitucional de 1989, houve quem sustentasse que se reconhecia aos administrados uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas, permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar esta acção à adopção de meios específicos de impugnação, como o recurso contencioso, ou à existência de um acto administrativo (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. ed., 1993, pag. 268).
Alguma jurisprudência do STA também veio a considerar que, após a revisão constitucional de 1989, o nº. 2 do art. 69º. da LPTA se devia considerar revogado, pelo que deixavam de existir quaisquer obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição, para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos perante a Administração nos Tribunais Administrativos (cfr. Acs. de 4/5/93 - Proc. nº. 31.976, de 3/7/93 in B.M.J. 429º. - 557 e de 19/4/94 - Proc. nº. 33.191)
Mas os acórdãos citados foram os únicos exemplos da adopção dessa posição, dado que se veio a firmar uma jurisprudência largamente dominante no sentido de que a regra do nº. 2 do art. 69º. da LPTA era consentânea com o novo texto constitucional (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 3/5/94 in A.D. 390º. - 683, de 26/4/95 - Proc. nº. 36.273, de 28/9/95 in B.M.J. 449º. - 168, de 12/12/95 - Proc. nº. 37.841, de 12/3/96 in B.M.J. 455º. - 314, de 16/4/96 - Proc. nº. 37.862, de 23/4/96 - Proc. nº. 36.597, de 9/5/96 - Proc. nº. 37.415, de 10/10/96 - Proc. nº. 37.519, de 18/2/97 - Proc. nº. 40.257, de 30/4/97 - Proc. nº. 37.775, de 19/6/97 - Proc. nº. 40.532, de 26/6/97 - Proc. nº. 41.367, de 7/10/97 - Proc. nº. 42.124, de 3/10/97 - Proc. nº. 41.469, de 6/11/97 - Proc. nº. 36.832, de 18/12/97 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano I, nº. 1, pag. 105, de 28/5/98 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano I, nº. 3, pag. 71 e de 23/6/99 - Proc. nº. 44.697 e o Ac. do TCA de 18/3/99 in Ant. de Acs. do STA e do TCA, Ano II, nº. 2, pag. 230)
Este entendimento dominante veio a ser consagrado, após recurso por oposição de julgados, no Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 31/3/98 (in BMJ 475º. - 365).
De acordo com esta jurisprudência, a acção de reconhecimento de direito não é um meio alternativo ou residual do recurso contencioso, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, pelo que só deve ser utilizado quando estes, nomeadamente o recurso contencioso de anulação, não constituam uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção se visa acautelar. Na hipótese de existir um acto administrativo, o recurso a esta acção só será licito se o interessado alegar e demonstrar os factos essenciais de onde decorra a necessidade do uso dessa via judiciária para a efectiva tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O Tribunal Constitucional, no Ac. nº. 452/95 (publicado no DR, II Série, de 21/11/95), abordou esta questão, referindo que a força irradiante e conformadora do novo nº. 5 do art. 268º. da CRP (na redacção resultante da revisão constitucional de 1989) exige que o nº. 2 do art. 69º. da LPTA “seja interpretado em termos de consentir ao particular, mesmo na hipótese de existir um acto administrativo, a propositura de uma acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, desde que demonstre que o recurso contencioso não é susceptível de assegurar, num determinado caso concreto, uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”. E embora não tivesse que decidir a questão da constitucionalidade do citado art. 69º., nº. 2, o aludido acórdão veio a considerar que a interpretação referida era compatível com o art. 268º., nº. 5, da CRP.
Esta posição do Tribunal Constitucional veio a ser reiterada no Ac. nº. 104/99, de 10/2 (publicado no DR, II Série, de 10/4/99, pags. 5297-5301), o qual julgou a questão da conformidade constitucional do nº. 2 do art. 69º., quer perante o nº. 5 do art. 268º., na versão resultante da revisão constitucional de 1989, quer em face do actual nº. 4 deste preceito, concluindo pela sua constitucionalidade quando interpretado no sentido de que “estando em causa um acto administrativo, o particular pode lançar mão da acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse legítimo, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”
Desta digressão pela jurisprudência constitucional e administrativa, resulta que a norma do nº. 2 do art. 69º. da LPTA é compatível com o art. 268º. da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da revisão constitucional de 1989, pelo que o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contencioso e a respectiva execução da sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular.
Esta posição - que perfilhamos - baseia-se em argumentação que se pode sintetizar da forma seguinte:
- Do facto de o nº. 5 do art. 268º. da CRP (na versão resultante da revisão constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer;
- nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo;
- O recurso contencioso, seguido da execução da sentença anulatória (onde os poderes dos tribunais administrativos são de plena jurisdição), em principio, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e quando assim não seja, o nº. 2 do art. 69º., na interpretação que adoptamos, não obsta à instauração imediata e autónoma da acção de reconhecimento de direito;
- Se, como referem os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (loc. cit.), “através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visou não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abrir as vias para a introdução de verdadeiros “writs” (no sentido anglo-saxónico)”, esse objectivo não é contraditório com o disposto no nº. 2 do art. 69º. que não impede o desencadeamento imediato deste meio processual, quando se verifiquem tais insuficiências e limites do recurso contencioso (por deste não resultar uma efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos dos particulares), ou adopção pelo tribunal dos “writs” exemplificados por aqueles autores.
Demonstrada, segundo cremos, a não inconstitucionalidade do nº. 2 do art. 69º. da LPTA, cabe agora apreciar se, como se entendeu na decisão recorrida, o recurso contencioso do acto de 19/12/95, eventualmente seguido da execução da respectiva sentença anulatória, conferia ao recorrente a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretendia fazer valer com a acção de reconhecimento de direito.
Vejamos então.
Pela resolução de 19/12/95, da Administração da Caixa Geral de Aposentações, foi fixada em Esc. 363.808$00, o valor da pensão mensal do ora recorrente, calculada com base no vencimento que auferia e nas diuturnidades.
Com a acção de reconhecimento de direito pretendia ele que para o cálculo do valor da sua pensão de aposentação fossem considerados os subsídios de desempenho e de disponibilidade e as diuturnidades de acordo com o estabelecido na ordem de serviço nº. 7/95, de 23/1/95, do Conselho de Administração da Caixa Geral de Depósitos
Ora, a interposição de recurso contencioso da aludida resolução de 19/12/95 e a execução da respectiva sentença anulatória permitiria que o recorrente viesse a obter a alteração da sua pensão de aposentação nos termos peticionados na acção de reconhecimento de direito.
Não obsta a este entendimento a circunstância de caber à Caixa Geral de Depósitos a assunção de parte do encargo resultante da aposentação do recorrente.
É que a pensão de aposentação a que ele tem direito é fixada por resolução da Caixa Geral de Aposentações (cfr. arts. 46º. e 97º., ambos do Estatuto de Aposentação) que é oponível à Caixa Geral de Depósitos.
Assim, com a anulação contenciosa da referida resolução de 19/12/95, o recorrente poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretendia fazer valer com a acção de reconhecimento de direito, ou seja, o de no cálculo da sua pensão de aposentação virem a ser considerados os subsídios de desempenho e de disponibilidade, bem como as diuturnidades de acordo com a aludida ordem de serviço.
E obtida essa sentença anulatória e fixada em sua execução, com efeitos retroactivos, o valor da pensão de aposentação, o recorrente poderia exigir o respectivo pagamento à Caixa Geral de Depósitos sobre quem recaía também o dever de executar tal sentença (cfr. art. 5º., nº. 2, do D.L. nº. 256-A/77, de 17/6)
Portanto, a sentença recorrida, ao julgar procedente a excepção dilatória prevista no nº. 2 do art. 69º. da LPTA, não merece qualquer censura.x 3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 30.000$00 e 15.000$00x
Entrelinhei: que Lisboa, 18 de Maio de 2000
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes |
