Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12330/03

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/15/2003

Relator:	Teresa Sousa

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na 1ª Secção, 2ª Subsecção do Tribunal Central Administrativo

U....., Lda, com sede na Av....., Águeda, requereu no TAC de Coimbra a suspensão de eficácia do acto da autoria do Presidente da Câmara Municipal de Águeda (CMA) de 04.11.2002 – acto de embargo do lote 1, na Urbanização da Fonte do Gato, na freguesia da Borralha.
Por sentença de 25.02.2003 o TAC de Coimbra indeferiu o pedido de suspensão.
É desta sentença que vem interposto o presente recurso, formulando-se as seguintes conclusões:
1) O nexus, no caso vertente, estabelece-se entre o embargo, entre a medida administrativa decretada ou os seus efeitos jurídicos e as consequências de facto que o ora recorrente alegou, sendo, pois, que, deste modo, o julgamento deve ser dirigido a aferir se essa ligação entre os dois pontos limite se verifica.
2) Ora, alegou-se que o embargo causa prejuízos de difícil reparação, na medida em que ( ligação, nexo ) tal vai provocar um adiamento da alienação das construções que estão praticamente acabadas, ou seja, o nexo é de uma evidência perfeitamente ostensiva - desculpe-se-nos a aliteração, mas a mesma, parece-nos e ao que cremos bem, é devida.
3) Em aplicação da doutrina e jurisprudência pacíficas, não cremos que possa existir o mais liminar raciocínio jurídico que sustente que o embargo é, de todo em todo, indiferente para o dano que se invocou ou, concretizando (apenas neste plano de facto referido pelo juiz), que o embargo seja indiferente para o adiamento do retomo financeiro que as construções propiciarão à requerente e que, ademais e neste sentido, sustente que o embargo só vai provocar o adiamento do retorno financeiro por força de (mirabolantes, inimagináveis e não ponderadas) circunstâncias excepcionais, anormais, extraordinárias ou anómalas que intercederam no caso concreto - cfr. Antunes Varela, ob. cit., pp. 905 e ss..., Almeida Costa, Direito das Obrigações, 6ª ed. Almedina, 1994 - Coimbra, pp. 655 e 656, Galvão Telles, Direito das Obrigações, 6ª ed., Coimbra editora, 1989 - Coimbra, pp. 404 e ss... e Antunes Varela, ob. cit. p. 905 e ss..., devendo acrescentar-se à jurisprudência aí citada, algo vetusta, o Ac. do STA de 25/01/01, proferido no âmbito do processo nº 45854, da 1ª subsecção do CA, em que foi relator o Juiz Conselheiro Pais Borges, o Ac. do STA de 4/7/2000, proferido no âmbito do processo n.º 44949 da 2ª subsecção do CA, em que foi relator o Juiz Conselheiro Pires Esteves, o Ac. do STA de 13/10/98, proferido no âmbito do processo nº 43138, da 2.ª subsecção do CA, em que foi relator este mesmo Juiz, o Ac. do STA de 5/11/98, proferido no âmbito do processo nº 39308, da 1.ª subsecção do CA, em que foi relator o Juiz Conselheiro Pais Borges e o Ac. do STA de 25/6/98, proferido no âmbito do processo n.º 43756, da l.ª subsecção do CA, em que foi relator o Juiz Conselheiro Santos Botelho.
4) O Meritíssimo Juiz, induzido por uma visão campanuda da autoridade recorrida, deixou-se, no entanto, impressionar pelo facto de termos feito uma alusão à licença de utilização.
5) Não é isso que está em causa, o que sucede é que o embargo vai fazer
com que este (necessário) momento da passagem da licença de utilização, que precede a alienação e o retomo do capital investido, seja dilatado no tempo e, assim, essa duração (esse tempo em que pendurará o embargo, como se disse certamente por dois anos, que é o tempo que o recurso contencioso demorará
a ser julgado) vai, atenta a situação concreta financeira da empresa (que tem esta única obra e dívidas de um milhão de contos e outros tantos euros) fazer
com que a mesma corra sérios riscos de insolvência ou, se assim não for, provocará sempre uma dano essencial na estrutura e funcionamento da empresa.
6 ) Sustentar-se, face ao alegado, que o "pressuposto essencial" é a emissão das licenças é um verdadeiro, e perfeito erro.
7) O julgamento do Meritíssimo Juiz não resiste, sequer, a um liminar e póstumo teste, que normalmente se faz após o equacionar de uma qualquer interpretação e aplicação do direitos aos factos, a saber:
a) A julgar como o Meritíssimo Juiz julgou nunca qualquer acto que fosse prévio à licença de utilização seria apto a produzir danos irreparáveis;
b) A julgar como o Meritíssimo Juiz julgou nunca qualquer acto de embargo da construção dê qualquer habitação seria susceptível de poder ser suspenso, na medida em que os prejuízos sempre decorreriam da bendita licença de utilização.
8) Quanto à circunstância da falta da desconformidade substancial da obra com o projecto sempre ter, de acordo com o julgamento, como consequência a impossibilidade de emissão da licença de utilização.
9) No enfoque vertente, importa alegar que este raciocínio pressupõe prévia e prejudicialmente que se verifica, efectivamente, a desconformidade sustentada pela Câmara Municipal, ou seja, pressupõe ou presume que o recorrente não tem razão e que vai decair no recurso contencioso, no entanto:
a) ou tal constitui uma tomada inadmissível, por jurisprudência pacífica que, nos escusa citação, de posição sobre o fundo da questão que se debaterá no recurso contencioso - o que parece ter sucedido, não obstante ter afirmado o oposto - cfr. ac. do TCA de 4/7/02, proferido no âmbito do processo n.º 11481/02, da 2ª subsecção, em que foi relator o Juiz Desembargador Cândido de Pinho.
b) ou tal representa uma utilização abusiva da presunção da legalidade do acto, o que é, igualmente, inadmissível de acordo com a mais recente jurisprudência - cfr. Ac do STA de 5/9/91, proferido no âmbito do processo nº 47993, da 1ª subsecção, em que foi relator o Juiz Conselheiro Santos Botelho onde se decidiu que: "I - A dita "presunção de legalidade dos actos administrativos, independentemente do juízo que se forme quanto à sua efectiva existência à luz do nosso ordenamento jurídico, não tem qualquer operatividade em sede de apreciação do pedido de suspensão. "
10) Conclua-se, ainda, que atribuir ao dito princípio da presunção da legalidade uma força tal que se impusesse no julgamento da verificação dos requisitos da suspensão de eficácia, mormente o constante da alínea a) do art. 76º da LPTA e, no caso, impondo-se que se verifica, efectivamente, a desconformidade do edificado com o projecto pressuposta no acto, equivaleria a sancionar uma interpretação que claramente afrontaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos arts. 20º e 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, e o princípio do Estado de Direito Democrático, consagrado no art. 2º também da Constituição da República Portuguesa.
11) O julgamento pode, como nos parece mais verosímil, apenas referir-se à circunstância dos danos serem aptos a verificarem-se sempre na medida em que fosse como fosse, a Câmara Municipal não poderia passar a licença de utilização.
12) Porém, para além do que já se concluiu, é consabido que a irrelevância da causa virtual é a regra no sistema jurídico português, admitindo-se, porém, que possa relevar em casos excepcionais, isto é, no dizer do Prof. Galvão Telles, nos casos em que há um agravamento de responsabilidade, sendo " a causa virtual então atendida para ilibar o autor da causa real, como forma de atenuação ou abrandamento do regime mais severo a que ele está sujeito" - cfr. A cit., Direito das Obrigações, 4ª edição, página 334.
13) Existe em tais hipóteses esta razão especial de justiça ou equidade, sendo que os casos a que nos referimos são os dos artigos 491º, 492º, 493º, 807º, nº 2 e 1136º, nº 2... do CC. - cfr., no mesmo sentido) Antunes Varela,
Direita das Obrigações, vol. I, 9ª ed., pág. 963, e Prof. F. M. Pereira Coelho, O problema da causa virtual na responsabilidade civil. Reimpressão 1998, pág.7 e 207 e ss.
14) Vista as coisas à luz da doutrina e jurisprudência citadas, teríamos que se não vislumbra paralelo possível com as excepções mencionadas ou qualquer razão de equidade ou justiça que fizesse relevar a causa virtual que foi adiantada, sobretudo quando se parte da presunção de que o requerente irá decair no recurso contencioso por se verificar efectivamente a desconformidade, sendo ademais que, se paralelo se pudesse afirmar (e não pode), a verdade é que a melhor doutrina portuguesa expressamente rejeita o alargamento ou extensão analógica da causa virtual por essas normas terem natureza excepcional - cfr. Antunes Varela, Das Obrigações Em Geral, 10ª ed., Almedina, 2003-Coimbra, p. 620.
15) Por todo o concluído, ao contrário do que em violação do estatuído no art. 76 nº 1 al. a) foi julgado, neste campo que é de eleição da suspensão de eficácia (cfr. Maria Fernanda Maçãs, ob. cit., p. 210 e Henri Jacquot, François Priet, Droit de l'urbanisme, 3ª ed., Dalloz, 1998 - Paris, p. 712, o que se alega não obstante actualmente o sursis, ter sido substituído pelo référé-suspension ), não existe
razão para inverter uma linha de pacífico entendimento no sentido que defendemos no requerimento inicial, ou seja, quando a obra seja de vulto, e atenta a situação patrimonial da empresa, como a presente inequivocamente é, e quando essa obra seja a única, como também, inequivocamente é, então os prejuízos são de difícil reparação.

Nas suas contra-alegações constantes de fls. 237 a 244 dos autos a entidade requerida defende que a sentença recorrida deve ser confirmada.

A Exmª Magistrada do MºPº emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos, vem o processo à conferência

Os Factos
Tendo em atenção os documentos aos autos consideram-se provados os seguintes factos:
A) – Por despacho de 04.12.2002 o Presidente da CMA ordenou o embargo às “obras de construção de edifício multifamiliar, que a firma E.C. Costa, Lda, se encontra a executar no Lote nº 1, na urbanização da Fonte do Gato, na Freguesia da Borralha, em desconformidade com a licença passada por esta Câmara Municipal”,
B) – ao qual foi dado cumprimento mediante Auto de Embargo de Obras, datado de 08.11.2002, notificado de imediato ao sócio-gerente da aqui recorrente (cfr. procuração de fls. 104) – cfr. doc. 1, fls. 11 e 12/13.
C) – A obra de construção em causa, inclui-se no loteamento do prédio sito no Lugar da Quinta da Fonte do Gato, na Freguesia da Borralha, descrito na Conservatória do Registo Predial de Águeda sob o nº 0971, propriedade da recorrente, a que se refere o alvará de loteamento nº 7/97, de 14.08.1998, processo nº 24/96, tendo a operação de loteamento sido aprovada por deliberação da CMA de 01.07.97;
D) – Nos termos do respectivo alvará o loteamento é constituído por 18 lotes, conforme o constante do doc. 1 (junto com a resposta), fls. 112 a 115, bem como dos mapas e plantas anexos (fls. 120 a 122), cujos teores aqui se dão por reproduzidos.
E) – Conforme informação dos Serviços de Fiscalização da CMA, 02 195 VM, de 04.11.02, junta como doc. 2 (com a resposta), a fls. 123 e 124, cujo teor aqui se dá por reproduzido, foi sugerido o embargo dos edifícios implantados nos lotes 1 (“tem o projecto aprovado com a implantação do edifício a 13 mts. do eixo da rua “E”, do referido loteamento. No entanto o edifício está implantado a 12 metros do referido arruamento”), 2, 3, 4, 5 e 6, ainda em fase de construção, tendo merecido despacho concordante do Presidente da CMA, da mesma data e exarado na referida informação.

O Direito
A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão de eficácia por ter entendido não se verificar o requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, já que não existiria nexo de causalidade entre os prejuízos alegados pela requerente e o embargo decretado.
A recorrente alega que o embargo causa prejuízos de difícil reparação na medida em que tal vai provocar um adiamento da alienação das construções que estão praticamente acabadas, com a consequente alegada impossibilidade de recuperação do capital investido.
Efectivamente, o preceito indicado estabelece a exigência de uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos de difícil reparação daí decorrentes, isto é, no âmbito da presente condição apenas relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente do acto cuja inexecução se pretenda obter, ficando assim, afastados os prejuízos conjecturais ou eventuais, ou os mediatos ou indirectos (cfr. Acs. do STA de 30.11.78, AD 208-423; de 24.04.80, AD 228-1369 e de 12.11.98, Rec. 44249-A).
No entanto, parece-nos que no caso presente existe nexo de causalidade entre o embargo e os prejuízos alegados, quais sejam, a impossibilidade de conclusão das obras, com o adiamento da alienação das construções, e consequente adiamento do momento de recuperação do capital investido no empreendimento.
Mas tal não significa que o recorrente tenha satisfeito o ónus que lhe cabia de alegar os factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação, devendo fazê-lo de forma especificada e concreta, ainda que tal prova ou demonstração seja feita de forma sumária (cfr. Acs. STA de 16.09.86, Rec. 24211, de 13.11.,86, Rec. 24376 e de 12.11.98, Rec. 44249-A).
Isto significa que ao requerente cabia convencer o tribunal, ainda que num juízo de verosimilhança, que da execução do acto suspendendo resultariam prejuízos de tal forma graves que a empresa correrá sérios riscos de insolvência (cfr. art. 12º do r.i.), ou que os mesmos causam uma forte perturbação no funcionamento da empresa (cfr. art. 18º do r.i.).
Ora, o alegado pela requerente não logrou tal objectivo já que, por um lado, não está minimamente demonstrado que a obra em causa é a única que a recorrente está a construir (o que é contraditado pelo recorrido), e, por outro lado, mesmo no loteamento em que se insere o lote aqui em causa (e os outros 5 que também foram embargados), existem outros 12 lotes cujas construções já estão terminadas, e segundo consta da informação camarária de fls. 124, algumas fracções ocupadas, o que compensa o não retorno imediato do financiamento aplicado nos lotes embargados.
Não está, portanto, minimamente demonstrado, que os prejuízos sofridos com a execução do acto levem à alegada “morte por insolvência” ou “forte perturbação” da empresa para que pudessem ser considerados como prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação (sendo certo, que não seria atendível, para este efeito, uma simples quebra nos lucros auferidos, o que seria perfeitamente quantificável).
Nestes termos, é de considerar não verificado o requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, mantendo-se, nessa medida, a sentença.

Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida, enquanto indeferiu o pedido de suspensão com base na não verificação do requisito previsto na al. a) do nº 1 do art. 76º da LPTA, embora por diferente fundamentação;
b) – condenar a recorrente nas custas, fixando em € 250 a taxa de justiça e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 15 de Maio de 2003