| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do TCA Sul
1. Relatório
A Digna Magistrada do Ministério Público junto do T.A.F. de Loule requereu naquele tribunal, ao abrigo dos artigos 113º nos. 1 e 2, als. a) e f) e 114 nº 1, al. b) do C.P.C., juntamente com a petição inicial da acção principal, a adopção das providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos e de intimação para abstenção para abstenção de particular, contra a Câmara Municipal de Castro Marim e “R...., S.A”.
Alega que na principal se pede a declaração de nulidade dos actos administrativos consubstanciados nas deliberações emitidas pela 1ª requerida, C.M. de Castro Marim, em 5.09.2001 e 17.04.2002, bem como do respectivo Alvará nº 1/2003, nulidade decorrente do disposto no artº 56º nº 2 do Dec. Lei nº 448/91, de 29.11, por ter a requerida violado normas constantes do Plano Municipal de Ordenamento do Território de Castro Marim, nomeadamente o art. 43º nº 6, als. a) e h) e nº 10, als. a) e b) do RPDM Resolução do Conselho de Ministros nº 56/94, publicada no D.R. I Série B, nº 166.
A Mma. Juíza do TAF de Loulé, por decisão de 17.05.05, julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto na alínea e) do art. 287º do Cod. Proc. Civil, aplicável “ex vi” do disposto no art. 1º do CPTA.
É de tal decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, no qual a Digna Magistrada do Ministério Público enuncia as conclusões seguintes:
1ª) A apreciação da existência da nulidade que afecta o acto impugnado na acção principal é tarefa que só em tal acção cabe efectuar, sob pena de, na providência instaurada, se estar a antecipar a decisão de mérito a proferir;
2ª) Decidir-se na providência que “não se afigura adequada a denominação do alegado vício”, concluindo ser anulável e não nulo o acto impugnado, traduz uma conclusão própria da decisão de mérito da acção principal, que viola assim a natureza instrumental da tutela cautelar destinada apenas “a assegurar a utilidade da sentença a proferir” no processo principal, nos termos do art. 112 nº 1 do CPTA;
3ª) A nulidade dos actos impugnados na acção principal foi igualmente invocada no art. 23º da p.i. da presente providência, indicando-se, nos termos previstos no art. 133 nº 1, 2ª parte, do C.P.A., a norma que expressamente comina a sanção de nulidade aplicável no caso dos autos o art. 56º nº 2 do Dec. Lei nº 448/91, que qualifica como nulidade a violação de normas constantes de planos de ordenamento do território;
IV Na acção principal apensa os actos impugnados violam normas imperativas de um plano municipal de ordenamento do território, o Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim quanto ao seu art. 46º nos. 3 e 10, pelo que a sanção que lhe é aplicável é a nulidade e não a anulabilidade, por força da determinação expressa do art. 56º nº 2 do D.L. 448/91;
V Os actos impugnados não enfermam de uma mera falta de fundamentação, mas sim de violação dos pressupostos exigidos pelas normas violadas nos números 6 e 10 do art. 43º do R.P.D.M., pressupostos cuja verificação não foi apreciada, apesar de constituírem o núcleo essencial da norma em causa pelo que estamos perante uma situação de nulidade que a lei expressamente tipifica no art. 56º nº 2 do Dec-Lei 448/91;
VI Dado que a acção destinada à declaração de nulidade não está sujeita a prazo, nos termos do art. 58º nº 1 do C.P.T.A., tanto ela como a respectiva providência foram tempestivamente instauradas, não se verificando qualquer situação de inutilidade da providência, nem sendo caso de aplicação do disposto no art. 123 nº 1, al. a) do C.P.T.A.
Contra-alegaram a Retur Residências Turísticas, S.A., e a Câmara Municipal de Castro Marim, defendendo a improcedência do recurso.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto relevante:
a) A Câmara Municipal de Castro Marim proferiu a deliberação de 5.09.2001, na sequência de informação prévia à viabilidade da proposta de um loteamento, apresentado pela Retur Residências Turísticas, S.A., em 14.02.2001, e que se propunha concretizar em terreno da sua propriedade, sito em Pinhal do Gancho, freguesia e concelho de Castro Marim, descrito na respectiva Conservatória do Registo Predial sob os números 8000 a 8001;
b) A Câmara Municipal de Castro Marim deliberou aprovar a informação prévia estribada no parecer técnico da sua Divisão de Administração Urbanística
c) A deliberação da Câmara Municipal de Castro Marim de 17.04.2002 aprovou a operação de loteamento do terreno da RETUR Residências Turísticas, S.A, sito em Pinhal do Gancho, freguesia e concelho de Castro Marim;
d) A operação de loteamento deu causa à emissão do alvará nº 1/2003, de 24.01.2003;
e) Em 29.10.2003, a Retur Residências Turísticas, S.A., foi notificada do Auto de Notificação e Embargo que determinou o embargo das obras de urbanização efectuadas ao abrigo do Alvará nº 1/2003, de 24.01.2003 (cfr. doc nº 1, fls. 12 e 13);
f) Em 8.10.2004, o Ministério Público, ora requerente, vem interpor simultaneamente com a petição inicial para o processo principal, a adopção de providência cautelar com vista à suspensão da eficácia de actos administrativos e de intimação para abstenção de conduta por parte de particular, contra a Câmara Municipal de Castro Marim e Retur Residências Turísticas, SA.
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3. Direito Aplicável
A sentença recorrida começou por observar que na data de entrada da presente providência cautelar 8.10.2004 decorrido se encontrava, há muito, o prazo de um ano para a impugnação de actos anuláveis a que se refere a alínea a) do nº 2 do art. 58º do CPTA, após o que passou a analisar a questão prévia da extemporaneidade da providência requerida, concluindo pela procedência da mesma e decretando a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do disposto na alínea e) do art. 287º do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do disposto no art. 1º do CPTA.
Na base deste raciocínio esteve a circunstância de o tribunal não vislumbrar ter ocorrido a ilegalidade cominada com a sanção da nulidade, quer na aplicação da norma excepcional, por não se dar conta da violação do Plano, quer tão pouco face à fundamentação para a escolha do citado normativo legal. Nesta óptica, referiu a decisão recorrida que “o previsto nas alíneas a) e b) do nº 10 do art. 43º do R.P.D.M. de Castro Marim é aplicável em casos excepcionais, ao invés da aplicação da regra constante do seu nº 6 (regra geral).
Insurgindo-se contra este entendimento, a Digna Magistrada do Ministério Público alega que “na acção principal está em causa o pedido de declaração de nulidade de actos administrativos violadores de normas constantes de um plano municipal de ordenamento do território mais concretamente a violação do art. 43º nº 6 e nº 10 do Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim, sendo certo que o art. 56º nº 2 do Dec. Lei 448/91 de 28 de Dezembro comina de nulidade os actos que decidam pedidos de licenciamento que violem o plano municipal.”
“Verifica-se, portanto, tal como se prevê no art. 133º do Cód. Proc. Administrativo, a existência de norma legal o art. 56º nº 3 do Dec. Lei 448/91 que expressamente qualifica a invalidade em causa como nulidade (...) não podendo assim afirmar-se, pelo menos em sede de providência cautelar, que a “denominação do alegado vício não se afigura adequada”
“Na verdade, a apreciação da existência da nulidade invocada é tarefa que cabe efectuar na acção principal e só nesta, sob pena de se estar a antecipar na providência a decisão de fundo a proferir” (cfr. conclusões 1ª a 3ª).
“O art. 43º nº 6 do Regulamento prevê diversos índices máximos que não podem ser excedidos pelos loteamentos a licenciar. Por sua vez, o art. 43º nº 10 prevê que esses índices poderão ser excedidos “em casos excepcionais, devidamente justificados”, desde que reunam cumulativamente os requisitos das quatro alíneas previstas”.
Ora, conclui o Ministério Público, “na situação em causa os actos de licenciamento impugnados aprovaram um loteamento com índices superiores aos fixados no art. 43º nº 6 do R.P.D.M, assim violando tal norma, e invocaram para tal permissão a norma do art. 43º nº 10, na qual se exige que essa excepção seja devidamente justificada”. Ora, o acto licenciador não contém a devida justificação exigida pela norma nem verifica a existência dos requisitos cumulativos fixados, sendo certo que a violação de normas constantes de planos de ordenamento, ao contrário do que se afirma na sentença recorrida, não é sancionada com a anula , mas sim com nulidade, como se dispõe no art. 56 nº 2 do Dec. Lei 448/91. A providência em causa, por estas razões, foi instaurada tempestivamente.
As entidades requeridas, C.M. de Castro Marim e “Retur Residências Turísticas, Lda, por sua vez, consideram a providência cautelar intentada seria sempre intempestiva, visto que “quando o desvalor de acto administrativo sobre o qual recai um pedido de suspensão de eficácia é a anulabilidade, não existem dúvidas de que o prazo de impugnação de actos administrativos é de um ano, se promovida pelo Ministério Público e de três meses nos restantes casos (nº 36 das alegações e conclusão q) e seguintes da “Retur, Residências Turísticas, S.A.”.
Tal regime resulta, inequivocamente do disposto no artigo 58 nº 2 do C.P.T.A., na óptica da Retur.
E acrescentam as requeridas que, mesmo tendo em consideração que a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo (cfr. art. 56º nº 1 do C.P.T.A), o pedido cautelar da suspensão de eficácia de actos nulos obedece ao prazo estabelecido para os actos anuláveis (nº 37 e seguintes das alegações da “Retur”).
É esta a questão essencial e de análise prioritária, face ao teor das alegações da recorrente.
Não havendo dúvida de que a natureza do processo cautelar não permite a análise das questões de fundo, mas tão somente a verificação ou inverificação dos requisitos da providência, a caracterização do acto como nulo ou anulável só pode efectuar-se na acção principal.
Teremos, assim, para analisar a questão da tempestidade, de ater-nos às normas onde se situa o regime da caducidade das providências.
No regime da anterior L.P.T.A., a questão estava jurisprudencialmente definida, por força do disposto no art. 79º nº 3 daquele diploma, que dispunha: “No caso previsto na alínea b) do nº 1 do artº 77º, a suspensão caduca com o termo do prazo concedido ao interessado para o recurso de actos anuláveis, sem a respectiva interposição”.
Daí que fosse afirmação comum da jurisprudência administrativa a de que “Resulta do disposto no nº 3 do art. 79º da L.P.T.A que a suspensão de eficácia deve ser interposta dentro do prazo de recurso de actos anuláveis, mesmo que o acto em causa seja nulo ou inexistente” (cfr. para além da extensa jurisprudência citada pela “Retur” a fls. 262 e seguintes, o Ac. TCA de 25.03.99, in “Antologia de Acordãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo, Ano II, nº 2, p. 232 e seguintes).
Também no Ac. TCA de 18.12.97 se considerou que “o artigo 79 nº 3 da LPTA vem, indirectamente, é certo, limitar o prazo de interposição do pedido de suspensão dos actos nulos ou inexistentes até ao termo do prazo concedido ao interessado para o recurso de actos anuláveis. Assim, se for interposto juntamente com o recurso de um acto nulo (que o pode ser a todo o tempo) um pedido de suspensão de eficácia, esta deve ser rejeitada se o recurso for interposto para além do prazo concedido ao interessado para interpor o recurso de actos anuláveis”.
Também nesta linha de orientação, Freitas do Amaral escreveu que: “Portanto, mesmo que o acto seja nulo ou inexistente, se se quiser pedir a suspensão da sua eficácia tem de interpor-se recurso dentro do prazo previsto para os actos anuláveis” (cfr. “Direito Administrativo”, IV, p. 308).
A nosso ver este regime de prazos justifica-se plenamente. Em função da especial natureza de instrumentalidade e celeridade das providências cautelares, não seria inadmissível que o prazo da respectiva interposição pudesse ser o mesmo que o da acção principal.
Por essa razão, já no âmbito do C.P.T.A., o Acordão do STA de 15 de Setembro de 2004, P. nº 0620/04, entendeu que o prazo de três meses previsto no art. 58 nº 2, al. b) do CPTA para a impugnação de actos anuláveis é o prazo único para requerer providências cautelares de suspensão de eficácia de actos administrativos, independentemente do tipo de vícios a este imputados (sublinhado nosso)
Ou seja, independentemente do tipo de vícios que o interessado impute ou venha a imputar, ao acto cuja suspensão peticiona, e de estes gerarem nulidade ou mera anulabilidade, não poderá deixar de se entender, para efeito de interposição de providências cautelares, designadamente de suspensão do acto, ao aludido prazo regra de três meses previsto para a impugnação de actos anuláveis, como a jurisprudência do STA já preconizava a propósito do regime da suspensão de eficácia estabelecida nos artigos 76º e seguintes da L.P.T.A.
Tal doutrina deriva do regime necessariamente restritivo do prazo da suspensão de eficácia, cujo pedido deve ser esclarecido o mais rapidamente possível, não podendo deixar de aplicar-se, por isso, o prazo geral de impugnação dos actos meramente anuláveis (art. 58 nº 2 do CPTA).
Concluindo, decidiu bem a sentença recorrida, ao considerar intempestivo o pedido de suspensão da eficácia do acto de 8.10.04, data em que se encontrava há muito decorrido o prazo para a impugnação dos actos anuláveis, neste caso as deliberações de 5.09.2001 e de 17.04.2002 da Câmara Municipal de Castro Marim.
A extemporaneidade da providência determina, como é óbvio, a impossibilidade de conhecimento, pelo Tribunal, dos critérios de decisão previstos no art. 120º do C.P.T.A.
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4. Decisão.
Em face do exposto, e embora com fundamentação algo diversa, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Sem custas. Ressalvei: impossibilidade de conhecimento pelo tribunal
Lisboa, 6.10.05
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Mário Frederico Gonçalves Pereira
Rogério Paulo da Costa Martins |
