Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	2811/14.0BELSB

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/01/2017

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	LEGITIMIDADE ACTIVA ASSINATURA DOS DOCUMENTOS DA PROPOSTA

Sumário:	I – A contra-interessada em processo de contencioso pré-contratual não tem legitimidade processual activa para, nos autos no qual está em xeque deliberação de adjudicação de determinado procedimento concursal, impugnar a deliberação que admitiu a proposta da A., não podendo invocar eventuais causas de invalidade de que padeça a admissão da proposta apresentada pela referida A., cuja proposta foi graduada em segundo lugar. II - O modo de assinatura estabelecido no artigo 27.º, n.º 1, da Portaria 701-G/2008 é formalidade essencial, seja quanto ao seu tipo, seja quanto à aposição individualizada.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

F........., S.A. (actualmente denominada P......, S.A.) intentou acção de contencioso pré-contratual contra o Município de Lisboa tendo formulado os seguintes pedidos:
a) anulação da deliberação da Câmara Municipal de Lisboa, datada de 22 de Outubro de 2014, nos termos da qual foi decidido adjudicar à proposta apresentada pela contra-interessada Flora…………– Projectos, ………………., Unipessoal, Lda o objecto do concurso nº 005AQ/3A-3C-3D-Olivais/2014, relativo aos serviços de manutenção e trabalhos de reabilitação de espaços verdes na Zona 3A, 3C e 3D;
b) a anulação do contrato que tenha sido ou venha a ser celebrado na sequência da deliberação impugnada;
c) condenação do R. a proferir uma nova decisão de adjudicação a favor da A..

Por decisão proferida em sede de despacho saneador o T.A.C. de Lisboa foi decidido considerar não escrita a contestação apresentada pela contra-interessada Flora ………… “…na parte em que sustenta a ilegalidade da admissão da proposta da Autora”, por se considerar não ter a ora recorrente legitimidade para impugnar a decisão de admissão da proposta da Autora, ora recorrida.

Por sentença proferida pelo T.A.C. de Lisboa, em 6 de Janeiro de 2017, foram julgados procedentes os pedidos formulados.

Discordando do decidido, quer em sede de despacho saneador, quer em sede da referida sentença interpôs recurso a contra-interessada Flora ......., sintetizado nas seguintes conclusões:

“A. Ao julgar procedente o vício imputado ao Ato Impugnado decorrente de alegada falta de assinatura dos documentos da proposta da Recorrida, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento por errada aplicação do disposto no artigo 57.º, n.º 4, 142.º, n.º 2, alíneas e) e l) do CCP e no artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008.

B. Com efeito, a proposta apresentada pela Recorrente encontrava-se devidamente assinada, tendo esta apresentado a sua proposta num único ficheiro zipado que continha:
v) Declaração de aceitação do caderno de encargos;
vi) Lista de preços mensais;
vii) Lista de preços unitários; e
viii) Lista de preços unitários para a execução dos Trabalhos de Reabilitação,
Tendo, para esse efeito, colocado a sua assinatura digital qualificada no mesmo ficheiro zipado que contém todos os elementos solicitados.

C. Trata-se, pois, de um único documento ou ficheiro, com diversos elementos e, portanto, com uma única assinatura digital qualificada.

D. Porque o Convite impunha que as listas de preços fossem apresentadas em ficheiros editáveis e sabendo que no momento em que se abre um ficheiro editável a assinatura digital perde a sua validade, a Recorrente entendeu que a única via ele assegurar que a sua assinatura digital permanece válida foi a ele a colocar na pasta zipada que, por essa via, não perde a validade.

E. Analisado integralmente o texto da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de Julho - que estabelece no artigo 27.º que todos os documentos carregados nas plataformas electrónicas devem estar electronicamente assinados mediante a utilização de certificados de assinatura digital qualificada - verificamos que o mesmo adopta indistintamente a expressão "documentos" e a expressão "ficheiros" para referir se à mesma realidade. Conforme entende Luís VERDE DE SOUSA, "uma leitura integral do art. º 15º demonstra à saciedade, que o diploma em questão não traça essa linha distintiva".

F. Assim "tendo o concorrente assinado electronicamente cada um dos ficheiros carregados na plataforma, para além de ter assinado a proposta, como um todo, consideramos que não subsistem dúvidas quanto à autoria dos documentos (função identificadora) e à vinculação do assinante a todo o conteúdo da pro posta (função finalizadora)" (cfr. Luís VERDE DE SOUSA, "Alguns Problemas Colocados Pela Assinatura Electrónica das Propostas, pág. 88). É assim evidente que a Contra-Interessada assinou electronicamente o ficheiro que continha a sua proposta, como um todo, dando cumprimento ao disposto no artigo 27.º ela Portaria n.º 701-G/2008.

G. É de aplicar ao caso em apreço a Jurisprudência anteriormente expendida pelo Tribunal Central Administrativo Sul quando, no âmbito de Acórdão proferido em 15.01.2015, determinou que "a assinatura que tem, assim, lugar, atentos também os moldes em que se encontra gizado o mecanismo tecnológico usado na plataforma electrónica, de modo que os ficheiros referentes à proposta e documentos foram assinados electronicamente no momento do carregamento nessa plataforma, com recurso às aplicações informáticas ali disponibilizadas, tal como dispõe o nº 3 do artigo 18º da Portaria nº 701-012008. respeitando assim os requisitos fixados na lei (vide a este respeito, entre outros, o Acórdão do STA de 20/02/2014, Proc. 0175/14, de 14/02/2013, Proc. 01257112). A entender-se no sentido propugnado pela recorrente, teríamos que os documentos apresentados via plataforma electrónica teriam que ser duplamente assinados, com aposição de assinatura electrónica qualificada em dois momentos, o que não tem o mínimo de acolhimento nos normativos citados" (in www.dgsi.pt, Proc. N.º 11671/14).

H. Ainda que se considerasse que cada elemento da proposta deveria ser individual e duplamente assinado, então "...haverá uma situação de irrelevância do vício de procedimento sempre que (e na medida em que) os fins específicos que a imposição legal (ou regulamentar) da formalidade visava atingir tenham sido comprovadamente alcançados, ainda que por outra via" [cfr RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA in "Os Princípios Gerais da Contratação Pública", Estudos de Contratação Pública (CEDIPRE), vol.!, Coimbra Editora, 2008, pág. 111].

I. Quando o objectivo ou interesse específico que o preceito violado visa atingir foi, em concreto, alcançado por outra via, a ordem jurídica estará conformada, tendo desaparecido a razão para anular o acto viciado. "Assim, se o fim ou interesse específico visado pela norma violada for alcançado, a formalidade que, à partida, era essencial (i.e. cuja violação originaria a invalidade do acto) degrada-se em formalidade não essencial (i.e. cuja violação não origina a invalidade do acto). Nestes casos, a inobservância da formalidade determinará apenas a irregularidade, o que permite «salvar» o acto" (in Revista de Contratos Públicos, n.º 9, 2013, LUIS VERDE DE SOUSA, "Alguns Problemas Colocados pela Assinatura Electrónica das Propostas", pág. 66).

J. Tendo sido manifestamente alcançados os objectivos pretendidos com a assinatura digital qualificada no âmbito deste procedimento, a sua inobservância formal - caso se considere que todos os elementos apresentados careciam ele assinatura digital qualificada individual - degrada-se em formalidade não essencial e porquanto sem o efeito invalidade elo ato.

K. Em suma, são ponderosas as razões que obstam à verificação do alegado vício ele falta de aposição de assinatura na proposta da Recorrente, pelo que a sentença recorrida, ao declarar a procedência do pedido de invalidade do Ato Impugnado com esse fundamento, incorreu em erro de aplicação do artigo 57.º, n.º 4, 142.º, n.º 2, alíneas e) e 1) do CCP e no artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, impondo se a sua revogação, por parte do Tribunal ad quem.

L. Acresce que, apenas com a entrada em vigor da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, inaplicável à matéria dos presentes autos, é que o nosso ordenamento jurídico passou a exigir a assinatura electrónica em cada um dos documentos que constituem o documento comprimido (n.º 4 do artigo 54º). Com efeito, a exigência actualmente estabelecida no n.º 4 do artigo 54º da Lei n.º 96/2015 era totalmente omissa no diploma em vigor à data da submissão da proposta, a Portaria n.º 701-G/2008.

M. Nestes termos e dado que esta exigência legal apenas se aplica aos procedimentos de contratação pública posteriores à sua entrada em vigor, é manifesto que a mesma não é aplicável aos presentes autos.
N. O Tribunal Recorrido incorreu igualmente em erro de julgamento ao considerar, no Despacho Saneador ora impugnado nos termos previstos no artigo 142º, n.º 5 do CPTA, que a Recorrida não tinha legitimidade processual para arguir a ilegalidade da adjudicação à proposta ela Recorrente em caso de procedência ele algum cio pedido ele anulação do ato de adjudicação. O Tribunal a quo considerou que sendo a questão suscitada apenas apreciada após a procedência do pedido de anulação da adjudicação efectuada pela Entidade Demandada à Contra-Interessada, nessa situação esta entidade (a ora Recorrente) não será titular de um efectivo interesse na apreciação de tal pedido porquanto a consequência da procedência do primeiro pedido determinaria que a Contra-Interessada (Recorrente) ficasse definitivamente afastada cio procedimento, não retirando qualquer benefício directo da exclusão da proposta ela Autora (Recorrida).

O. Salvo melhor opinião, o Tribunal Recorrido incorreu em erro de julgamento. É certo que a Recorrente não impugnou a decisão de adjudicação, que aprovou o relatório final do qual resulta que a proposta da Recorrida não foi excluída. Não obstante, a verdade é que a ora recorrida - aí sim -, não teria qualquer legitimidade processual para o fazer. Com efeito, nessa situação e sendo a ora Recorrente a adjudicatária, a exclusão da proposta da Recorrida do Concurso Público não lhe traria qualquer benefício (estando classificada em segundo lugar ou sendo excluída do Concurso o resultado para a Recorrente era o mesmo: a adjudicação).

P. Nessa medida, salvo melhor opinião, a questão suscitada pela Recorrente na sua Contestação acaba por assumir a natureza de uma efectiva questão prévia a qual deveria ter sido apreciada pelo Tribunal recorrido. Note-se que apenas este entendimento é compatível com o princípio da igualdade e com o direito constitucional de uma tutela jurisdicional efectiva. Com efeito, entendendo o Tribunal recorrido que esta questão não deve ser apreciada, então os direitos da Recorrente, adjudicatária, nomeadamente o direito de acesso aos Tribunais ficará absolutamente cerceado. Na verdade, numa tal situação a Recorrente não poderá, simplesmente, requerer a apreciação judicial da adjudicação à proposta da Recorrida. Torna-se uma decisão cuja legalidade material é manifestamente insinicável.

Q. Com efeito, relativamente à decisão da entidade adjudicante de não promover a sua exclusão do Concurso a Recorrente não podia suscitar a sua sindicância judicial por manifesta falta de legitimidade e agora, porque, a questão, aparentemente lhe é irrelevante. Ou seja, numa tal situação a adjudicação à proposta da Recorrida decorreria de uma determinação judicial de exclusão da proposta da Recorrente, sem que pudesse ser apreciada a validade material da sua manutenção do procedimento.

R. Significa assim a negação à ora Recorrente do seu direito constitucional de acesso ao direito e aos tribunais para defesa elos direitos e interesses legalmente protegidos elos cidadãos, sendo este um direito fundamental ele natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e em particular o direito ele acesso à justiça administrativa consagrado no n.º 4 elo artigo 268° ela CRP consagra expressamente o direito ele acesso à justiça administrativa.

S. O próprio princípio da igualdade fica manifestamente coarctado, porquanto a Recorrida tem o direito de requerer a apreciação judicial do ato de adjudicação à proposta da Recorrente, mas a Recorrente nunca poderá requerer a apreciação da legalidade da decisão de não exclusão da proposta da Recorrida no âmbito do Concurso - essa sim uma questão de deveria ser prévia ao presente processo.

T. Neste sentido é fundamental que os tribunais tenham poderes de pronúncia alargados, adequados a urna tutela plena elos direitos elos cidadãos, devendo assim corresponder a cada direito um meio de tutela jurisdicional.

U. Conforme é entendimento unânime do Tribunal Constitucional, "O direito de defesa do demandado é indiscutivelmente um direito de natureza processual que esta ínsito no direito de acesso aos tribunais, nos termos do n. 1 do artigo 20 da Constituição.
Quando este preceito estatui que a todos e assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos, é manifesto que tanto abrange os demandantes que recorrem aos tribunais para fazer valer as suas pretensões, como os demandados que ficam sujeitos a jurisdição do tribunal da causa e que tem o direito de se opor a tais pretensões" (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional de 29.07.1995, in www.clgsi.pt).
V. Neste contexto, e tendo a Recorrente suscitado a necessária exclusão ela proposta ela Recorrida do Concurso no momento em que esta questão assume interesse para a Recorrente (ou seja, quando a Recorrida impugna a decisão de adjudicação à sua proposta) parece-nos manifesto que a mesma deve ser necessariamente apreciada mas como questão prévia de legitimidade ativa da Recorrida.

W. Esta é, salvo melhor, a única interpretação que salvaguarda a tutela efectiva de todos os interesses em causa no presente processo.

X. Nesse sentido, e ao contrário do decidido pelo Despacho Saneador, a questão da admissibilidade da proposta da Recorrida não é de todo inócua ou irrelevante para a Recorrente, assumindo a mesma a natureza de uma efectiva questão prévia de legitimidade activa daquela, sendo o presente processo a única forma e meio que a Recorrente tem de exercer o seu direito constitucional a uma tutela jurisdicional efectiva.

Y. Termos em que, o Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento na apreciação da questão da impossibilidade legal de adjudicação à proposta da Recorrida, devendo este Tribunal conhecer do pedido formulado da Recorrente na sua Contestação.

Por seu turno a recorrida, actualmente denominada P......, S.A., nas contra-alegações, formulou as seguintes conclusões:

“A) O recurso fundamenta-se no facto de a Recorrente entender que a falta de assinatura electrónica apenas constitui causa de exclusão quando esta formal idade é exigida pelas peças procedimentais e que a assinatura de uma pasta "zipada" já permite assegurar a autenticidade, genuinidade e fidedignidade dos documentos, pelo que sempre deveria o ato de adjudicação impugnado em primeira instância ser mantido;
B) A tese da Recorrente não tem, todavia, qualquer suporte no regime legal aplicável, não enfermando a douta sentença recorrida de qualquer dos vícios que lhe vêm assacados;
C) É a Lei - mais concretamente, o bloco normativo formado pelo CCP, pelo Decreto-Lei n.º 143-A/2008 e pela Portaria n.º 701-G/2008 - que impõe, de forma expressa e taxativa, que todos e cada um dos documentos que integram as propostas devem ser individualmente assinados de forma eletrónica;
D) Essa exigência legal subsiste independentemente da sua inclusão no Convite e apesar de quaisquer especificações quanto ao modo de entrega de documentos que aí se façam, sendo irrelevante o conteúdo das peças do procedimento, não existindo fundamento para considerar que a exigência da Lei dependeria do voluntário acolhimento desta solução pela entidade adjudicante;
E) Acresce que a aposição dos documentos não assinados numa pasta "zipada" não oferece as mesmas garantias de segurança do que a assinatura individual em cada um dos documentos, pelo que nunca poderia falar-se na degradação das formalidades essenciais em não essenciais ou do aproveitamento do ato;
F) Por outro lado, não restam dúvidas de que a exigência da assinatura individual dos documentos constitui uma imposição legal imperativa, cuja inobservância tem forçosamente de ser cominada com a invalidade do ato em causa;
G) A condenação do Réu na adjudicação da proposta da Autora constitui uma consequência inelutável e directa da procedência do pedido anulatório e da necessária reconstituição do cenário actual hipotético, traduzindo-se igualmente numa conduta estritamente vinculada;
H) A eventual exclusão da proposta apresentada pela F......... não traria qualquer benefício para a FLORA......., pelo que, como se decidiu no Despacho Saneador, a Recorrente apenas pode actuar nestes autos para defender a legalidade do ato de adjudicação e do respectivo contrato, mas já não como Contra-interessada relativamente ao pedido de condenação na prática do ato devido formulado pela F......... para efeitos de adjudicação do contrato;
I) Além disso, não foram considerados provados quaisquer factos que permitissem deferir a pretensão da Recorrente, os quais, de resto, não conduziriam às consequências que aquela destes pretende extrair;
G) Não incorreu o Tribunal a quo, portanto, em qualquer dos supostos vícios que lhe foram
imputados nas alegações de recurso, pelo que devem o despacho saneador e a douta sentença recorrida ser integralmente mantidos e confirmados por este Tribunal superior.

II) Na decisão recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:

A. Foram convidadas e apresentaram proposta ao Procedimento n.º ……………. Olivais/2014, para “Aquisição de serviços de manutenção e dos trabalhos de reabilitação de espaços verdes na Zona 3A-3C-3D”, lançado pela Entidade Demandada, nove empresas, entre as quais, a Autora, “F.........”, e a Contra- interessada “Flora .......”.
B. No Convite dirigido aos concorrentes, que aqui se dá por integralmente reproduzido, estabeleceu-se, designadamente, o seguinte:
“Artigo 2.º Identificação do concurso
1.O presente CONCURSO tem por objecto a adjudicação de uma proposta para a celebração de um CONTRATO de aquisição de SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO e dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO de Espaços Verdes na Zona 3A-3C-3D
2. O concurso é designado “Concurso n.º ……………-Olivais/2014 do contrato para a aquisição dos serviços de manutenção e dos trabalhos de reabilitação de espaços verdes na …………….”.
3. O CONTRATO é celebrado ao abrigo do ACORDO QUADRO – Concurso Público nº 31/DMSC/DA/2011 e rege-se pelo respectivo caderno de encargos, pelos TERMOS COMPLEMENTARES (apresentados no Apêndice A) e pela Parte III do CCP.
4. O CONCURSO rege-se pelo Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, com as rectificações e alterações posteriores.
(…)
Artigo 7 .º Documentos das Propostas
A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração de aceitação do conteúdo do caderno de encargos e dos TERMOS COMPLEMENTARES (Apêndice A), elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I do CCP;
b) Os seguintes documentos que contêm os atributos da proposta:
i. Lista de preços mensais propostos para a execução dos SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO nos espaços verdes da ZONA 3A-3C-3D (tal como consta do Anexo I do caderno de encargos do Acordo Quadro), apresentado em euros, com duas casas decimais, elaborada em conformidade com o modelo constante do Apêndice B.1.;
ii. Lista dos preços unitários mensais propostos para a execução dos SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO dos espaços verdes, apresentados em euros com cinco casas decimais, por tipologia e classe de área, elaborada em conformidade com o modelo constante do Apêndice B.2.;
iii. Lista dos preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO, apresentados em euros com duas casas decimais, elaborada em conformidade com o modelo constante do Apêndice B.3.;
c) Eventuais instrumentos de mandato emitidos pelo concorrente ou pelo membros do concorrente quando se trate de um agrupamento;
d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, directa ou indirectamente, das peças do procedimento;
e) Quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis.
Artigo 8.º Propostas variantes
Não é admitida a apresentação de propostas variantes.
Artigo 9.º Modo de Apresentação das Propostas
1. Os documentos referidos no artigo 7.º devem ser redigidos em tamanho não inferior a 10 pt e apresentados em formato Portable Document Format (PDF) ou equivalente, à excepção dos documentos da alínea b), que devem ser apresentados em formato MS Excel Spreadsheet (XLS) ou equivalente, com protecção das respectivas folhas com palavra-passe, deixando apenas permissão para selecção das células e protecção do livro ao nível de estrutura e janelas.
2. Cada documento deve conter uma folha de rosto com a respectiva identificação, incluindo a identificação do concorrente ou agrupamento concorrente, a designação do ACORDO QUADRO, a(s) alínea(s) do Artigo 7.º a que se refere o documento e o número total de páginas que o mesmo integra.
3. Os documentos referidos no Artigo 7.º devem estar numerados.
4. Os documentos que constituem a proposta são apresentados através da plataforma electrónica http://www.bizgov.pt/ até ao termo do prazo fixado no presente convite.
5. A proposta será assinada pelo concorrente ou seu representante. Sempre que seja assinada por procurador, juntar-se-á procuração que confira a este último poderes para o efeito, ou pública-forma da mesma, devidamente legalizada.
6. Sempre que na proposta sejam indicados vários preços, em caso de qualquer divergência entre eles, prevalecem sempre, para todos os efeitos, os preços parciais, unitários ou não, mais decompostos.
Artigo 10 .º Prazo para a apresentação das propostas
As propostas devem ser apresentadas directamente na plataforma electrónica referida no n.º 2 do Artigo 6.º entre as 0 0 h00 do dia 26 de Julho de 2014 até às 10h00 do d ia 01/ 0 8 / 2 0 1 4 sendo a mesma registada com referência às respectivas data e hora e entregue ao concorrente um recibo electrónico comprovativo dessa recepção.
(…)
Artigo 12.º Análise das Propostas
1. É aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 70.º e no n.º 2 do artigo 146.º do CCP, sendo causa de exclusão de uma proposta qualquer das indicadas seguidamente, entre outras, ao abrigo do disposto nas alíneas a) ou b) do n.º 2 do referido artigo 70.º:
a)A não apresentação de um ou mais preços dos documentos referidos na alínea b) do Artigo 7.º; ou
b) A apresentação de preços unitários mensais dos SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO de espaço verde superiores aos valores máximos indicados no ponto III. 3 do Anexo III do caderno de encargos do ACORDOQUADRO ou inferiores aos valores mínimos indicados nos ponto III. 4 do mesmo anexo; ou
c) A apresentação de preços unitários para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO superiores aos parâmetros base máximos ou inferiores aos parâmetros base mínimos indicados nos TERMOS COMPLEMENTARES.
2. Constitui ainda causa de exclusão de uma proposta, ao abrigo do n.º 4, do artigo 132.º e da alínea n) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, a apresentação de um preço mensal para os SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO dos espaços verdes na ZONA 3A-3C-3D superiores aos
respectivo preço mensal propostos por cada um dos respectivos concorrentes no concurso do ACORDO QUADRO nos termos da subalínea i) da alínea b) do Artigo 8.º do programa do concurso do ACORDO QUADRO.
3. Constitui ainda causa de exclusão de uma proposta a apresentação de um preço mensal para os SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO dos espaços verdes na ZONA 3A-3C- 3D inferior ao parâmetro base mínimo indicado nos TERMOS COMPLEMENTARES. (…)
Artigo 15.º Esclarecimentos sobre as Propostas
1. O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes esclarecimentos sobre as propostas considerados necessários para efeitos de análise e avaliação das mesmas;
2. Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.
3. Os esclarecimentos referidos no número anterior serão disponibilizados na plataforma electrónica http://www.bizgov.pt/, devendo todos os concorrentes ser imediatamente notificados desse facto.
4. O júri pode igualmente solicitar aos concorrentes a apresentação de prova de conceito da solução proposta.
(…)
Artigo 18.º Critério de adjudicação
A adjudicação é feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante, de acordo com o modelo de avaliação descrito no Apêndice C.
Artigo 19.º Critérios de Desempate
O desempate será feito pelos seguintes critérios, aplicando-se o arredondamento à segunda casa decimal, nos critérios baseados em preços:
(…)
- Em quinto lugar, pela data e hora de apresentação das propostas. Preferência pelo concorrente que apresente a proposta em prazo mais curto.
(…)
Apêndice A - TERMOS COMPLEMENTARES do caderno de encargos do Concurso 005 AQ/3 A-3C-3D-Olivais/2014
(…)
Cláusula 56 .ª – Objecto
(…)
5. Os TRABALHOS DE REABILITAÇÃO a executar no âmbito do CONTRATO estão definidos na Cláusula 62.ª
Cláusula 62.º - TRABALHOS DE REABILITAÇÃO e parâmetros base dos preços unitários
1. Os TRABALHOS DE REABILITAÇÃO do caderno de encargos a executar no âmbito do CONTRATO, assim como as respectivas quantidades estimadas, são os indicados na tabela seguinte:

« Texto no original»
Apêndice B.3 - Modelo de Declaração: Lista dos Preços Unitários propostos para a Execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO
« Texto no original»

C. O Júri dirigiu à Contra-interessada “Flora .......” o seguinte pedido de esclarecimentos:
«Da análise da proposta apresentada por V. Exas, nomeadamente a lista dos preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO, apêndice B3, o júri detectou, para além da folha devidamente identificada e preenchida de acordo com os Artigos 7.º e 9.º do convite, uma segunda folha (identificada no ficheiro como folha 1) contendo alguma informação idêntica mas que não corresponde ao solicitado e, acresce que a mesma não está protegida com uma palavra passe conforme exige a regra deste procedimento.
Em cumprimento do que determina o n.º 1, do artigo 72º do Código dos Contratos Públicos, solicitamos a apresentação dos respectivos esclarecimentos justificativos, no prazo máximo de 1 dia útil.» (cf. documento junto com a Contestação da Contra-interessada “Flora .......” sob o n.º 1).

D. Da resposta da Contra-interessada “Flora .......” a este pedido de esclarecimentos, que aqui se dá por integralmente reproduzi, extrai-se o seguinte:
«…notificada para esclarecer a segunda folha (identificada como folha 1) da lista dos preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO, apêndice B3, vem informar o Júri que a mesma deverá ser desconsiderada por se dever a um manifesto lapso material da concorrente aquando da elaboração da sua proposta.
Com efeito, o presente procedimento foi lançado ao abrigo de um Acordo Quadro para a aquisição de serviços de manutenção de espaços verdes, que se encontra em vigor desde o ano de 2012.
No início, os procedimentos lançados ao abrigo do referido Acordo Quadro determinavam que as listas de preços unitários com que os concorrentes devem instruir as suas propostas tinham de ser apresentados em formato PDF.
Contudo, em determinado momento (que a Flora ....... não consegue precisar), os procedimentos passaram a exigir a apresentação das listas com os preços unitárias propostos pelos concorrentes em formato Excel, de acordo com as características previstas nos artigos 7.º e 9.º do convite deste procedimento.
Sucede no entanto que a entidade adjudicante não disponibiliza aos concorrentes os ficheiros Excel para cada uma das três listas de preços unitários com que as propostas devem ser obrigatoriamente instruídas, que possam ser preenchidos directamente pelos concorrentes, tendo estes de proceder à criação dos seus próprios ficheiros que satisfaçam os requisitos fixados pela entidade adjudicante.
Como é sabido, os ficheiros em formato Excel permitem criar tantas folhas quantas os seus utilizadores quiserem, com total autonomia entre si.
As folhas criadas em cada ficheiro Excel aparecem identificadas no canto inferior esquerdo dos documentos, em formato pequeno (…) o que por vezes faz com que escape aos seus utilizadores o número de folhas que foram sendo criadas em cada ficheiro.
No caso concreto, a denominada Folha 1 diz respeito ao concurso n.º 005AQ/8A/2013 do contrato para a aquisição dos serviços de manutenção e dos trabalhos de reabilitação de espaços verdes na zona 8A, com data de 21 de Abri de 2013.
Tal folha serviu, na altura, o propósito de calcular o valor global dos trabalhos de reabilitação, tendo por base os preços unitários propostos, indispensável para o preenchimento do formulário principal da proposta apresentada naquele procedimento em concreto.
Esta é a razão pela qual esta Folha 1, contrariamente aos modelos de listas de preços unitários aprovados pela entidade adjudicante e a respeitar pelos concorrentes, faz menção a quantidades, que multiplicadas pelos preços unitários propostos permite apurar o montante global.
Tal poderá ser facilmente comprovado pelo júri do concurso mediante a consulta dos documentos do procedimento 005AQ/8A/2013, que devem estar seguramente patenteados nos serviços administrativos da entidade adjudicante.
Ora, a Flora ......., ao proceder à elaboração da lista de preços unitários para os trabalhos de reabilitação do procedimento em causa, utilizou o mesmo ficheiro Excel que usou para responder ao concurso n.º 005AQ/8A/2013, esquecendo-se, por manifesto lapso, de eliminar a denominada Folha 1.
Precisamente por se tratar de um lapso e da sua junção à proposta não ter sido intencional (reconhecendo, aliás, o Júri que a informação constante dessa folha não corresponde ao solicitado) a concorrente Flora ....... não procedeu à aposição da correspondente palavra-passe, conforme era exigido pelas peças do procedimento, exigência essa que a Flora ....... teve o cuidado de cumprir na lista (intencional) dos preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO que apresentou.
Sublinha-se assim que a segunda folha (identificada como folha 1) da lista de preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO, apêndice B3 deve ser desconsiderada por assentar num lapso material da concorrente Flora ....... na elaboração da sua proposta (não tendo o seu conteúdo qualquer aplicação ao procedimento em análise), sendo que o conteúdo dessa folha não contraria, completa ou altera os atributos e/ou demais características da proposta apresentada.
Nestes termos, e por ser legalmente admissível, requer-se a admissão da correcção do manifesto lapso material identificado.» (cf. documento junto com a Contestação da Contra- interessada “Flora .......” sob o n.º 2, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
E. Com data de 06 de Setembro de 2014, o Júri elaborou o Relatório Preliminar, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
«Da análise da proposta apresentada pelo concorrente FLORA ....... – ……………………………, Lda., o júri deliberou pedir os seguintes esclarecimentos:
“…na lista dos preços unitários propostos para a execução dos TRABALHOS DE REABILITAÇÃO, apêndice B3, o júri detectou, para além da folha devidamente identificada e preenchida de acordo com os Artigos 7.º e 9.º do convite, uma segunda folha (identificada no ficheiro como folha 1) contendo alguma informação idêntica mas que não corresponde ao solicitado e, acresce que a mesma não está protegida com uma palavra passe conforme exige a regra deste procedimento.”
Analisada a resposta apresentada pelo concorrente, o júri deliberou aceitar a justificação por entender tratar-se de um lapso consubstanciado na apresentação de uma folha de cálculo adicional com a indicação de preços para trabalhos ou serviços não requeridos pela entidade adjudicante. No entanto, tal lapso não prejudica ou impede qualquer operação de análise ou avaliação das propostas, a realizar pelo júri ao abrigo do disposto no artigo 70.º, e 146.º (este último aplicável por remissão operada pelo n.º 3 do artigo 259.º) do CCP, tendente à subsequente decisão de adjudicação.
(…)
…o júri aplicou os critérios de desempate em conformidade com o disposto no art.º 19.º do convite às propostas apresentadas pelos seguintes concorrentes:
FLORA ....... – Projectos ……………., Lda. F........., SA
Espaços ……… – …………………, Lda.
Parques ……….– ………, Lda.
Lx ......., Construção …….., Lda.
A…. – ……………………………., Lda
Desempate pelo 5.º critério - data e hora de apresentação das propostas. Preferência pelo concorrente que apresente a proposta em prazo mais curto. A aplicação deste critério resulta na preferência pela proposta da FLORA ....... – Projectos …………………., Lda.
Assim e de acordo com os elementos constantes, as propostas ficam ordenadas, para efeitos de adjudicação, da seguinte forma:
« Texto no original»
(cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 4, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

F. Em 14 de Outubro de 2014, a Autora pronunciou-se, em sede de audiência dos interessados, pugnando pela exclusão da proposta da Contra-interessada “Flora .......” por o respectivo Apêndice B.3 incluir duas folhas, uma com o título “Artigo 5ºb)i)” e outra com o título “Folha 1”, apresentando esta discrepância entre preços e itens distintos dos previstos nas peças procedimentais e na folha “Artigo 5ºb)i)” e, ainda, por falta de assinatura electrónica de todos e cada um dos documentos que constituem a proposta (cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 5, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

G. A graduação das propostas constante do Relatório Preliminar foi mantida no Relatório Final, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se extrai o seguinte:
«(…)
Quanto à questão relacionada com a “folha 1” no Apêndice B. 3 , o júri deliberou considerar improcedente a pretensão de exclusão da proposta do concorrente FLORA ....... – Projectos …………, Lda. por entender tratar-se de um lapso consubstanciado na apresentação de uma folha de cálculo adicional com a indicação de preços para trabalhos ou serviços não requeridos pela entidade adjudicante. No entanto, tal lapso não prejudica ou impede qualquer operação de análise ou avaliação das propostas, a realizar pelo júri ao abrigo do disposto no artigo 70.º e 146.º (este último aplicável por remissão operada pelo n.º 3 do artigo 259.º) do CCP, tendente à subsequente decisão de adjudicação.
Quanto à questão relacionada com a assinatura digital da proposta, o júri deliberou considerar improcedente a pretensão de exclusão da proposta do concorrente FLORA ....... – ……………, Lda. atendendo ao seguinte:
O n.º 4, do Art. 9.º do Convite, Modo de apresentação das propostas, refere:
“Os documentos que constituem a proposta são apresentados através da plataforma electrónica http://www.bizgov.pt/ até ao termo do prazo fixado no presente convite.”
O n.º 5, do Art. 9.º do Convite, Modo de apresentação das propostas, refere:
“A proposta será assinada pelo concorrente ou seu representante. Sempre que seja assinada por procurador, juntar-se-á procuração que confira a este último poderes para o efeito, ou pública-forma da mesma, devidamente legalizada.”
Pelo descrito, o Convite não introduz qualquer restrição à forma de agrupamento dos documentos que constituem a proposta, nem exige a assinatura individualizada de cada um dos seus documentos.
Por outro lado, [a] Portaria n.º 701-G/2008 define os requisitos e condições a que deve obedecer a utilização das plataformas electrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos contratos públicos, e as regras de funcionamento dessas plataformas electrónicas.
O n.º 3, do Art. 18.º da Portaria n.º 701-G/2008, determina:
“A plataforma electrónica deve disponibilizar ao interessado as aplicações informáticas que lhe permitam encriptar e apor uma assinatura electrónica nos ficheiros de uma proposta, localmente, no seu próprio computador, aquando do acto de carregamento.‖ Entende-se assim que o interessado não está obrigado a recorrer a outras aplicações informáticas para encriptar e assinar o seu ficheiro de proposta.
O n.º 1, do Art. 19.º da Portaria n.º 701-G/2008, refere:
“A apresentação de uma proposta é concluída quando, após ter procedido ao progressivo carregamento dos ficheiros e dos formulários respectivos, devidamente encriptados, o concorrente procede à sua submissão.
O n.º 2, do Art. 19.º da Portaria n.º 701-G/2008, esclarece:
“Entende-se por momento da submissão da proposta o momento em que se inicia a efectiva assinatura electrónica da proposta.”.
Entende o Júri, face ao exposto, que estão cumpridos os formalismos legais exigidos no presente procedimento quanto à assinatura electrónica, assim como está garantida a vinculação do concorrente FLORA ....... – Projectos ………, Lda. à proposta analisada, sendo que é a assinatura electrónica da proposta realizada no momento da submissão, que de facto consubstancia o cumprimento da determinação legal de assinatura da proposta a que o concorrente fica vinculado, o que ocorre forçosamente pelo funcionamento da aplicação informática que não permite submeter a proposta sem a referida assinatura.

5 – Ordenação final das propostas para efeitos de adjudicação

« Texto no original»

6 - Decisão final
Pelo facto do concorrente FLORA ....... — Projectos, S……………, Lda. ter ficado em 1º lugar, o Júri deliberou propor que o fornecimento lhe seja adjudicado pela quantia de 726.260,36 € (setecentos e vinte e seis mil, duzentos e sessenta euros e trinta e seis cêntimos) a que acresce o IVA à taxa legal em vigor.
Face ao que antecede, submete-se à apreciação superior o presente relatório. Lisboa, 14 de Outubro de 2014,
O Júri».
(cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 6, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
H. Pela Proposta n.º 610/2014, de 16 de Outubro de 2014, o Vereador da Câmara Municipal de Lisboa José Sá Fernandes propôs que a Câmara Municipal de Lisboa delibere:
«1. Aprovar todas as propostas contidas no Relatório Final, elaborado pelo Júri do Procedimento, nos termos do n.º 4, do artigo 148.º, do Código dos Contratos Públicos;
2. Ratificar as rectificações de erros e omissões das peças do presente procedimento efectuadas pelo Júri do Concurso;
3. Aprovar a Adjudicação do “Concurso n.º 005AQ/3A/3C/3D-Olivais/2014 - Aquisição de Serviços de Manutenção e Trabalhos de Reabilitação de Espaços Verdes para a Zonas 3A, 3 C, e 3 D Olivais, ao abrigo do Acordo Quadro por um período de 3 (três) anos, estimando-se o seu início a 1 de Janeiro de 2015 e o seu terminus a 31 de Dezembro de 2017, à empresa FLORA ....... – Projectos ………………….., Lda., pelo valor de 726.260,36€ (setecentos e vinte e seis mil, duzentos e sessenta euro, e trinta e seis cêntimos), acrescido de Iva à taxa legal em vigor no valor de 167.039,89 € (cento e sessenta e sete mil, e trinta e nove euros, e oitenta e nove cêntimos), perfazendo um total de € 893.300,25 (oitocentos e noventa e três mil, e trezentos euros, e vinte e cinco cêntimos);
(…)» (cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 7, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
I. Em reunião de 22 de Outubro de 2014, a Câmara Municipal de Lisboa deliberou aprovar a adjudicação nos termos da Proposta n.º 610/2014, de 16 de Outubro de 2014, mencionada na Alínea anterior (cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 8, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
J. A Deliberação da Câmara Municipal de Lisboa foi comunicada aos concorrentes, via plataforma electrónica, em 28 de Outubro de 2014 (cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 9).
K. O Apêndice B.3. - Lista dos preços unitários propostos para a execução dos trabalhos de Reabilitação da proposta da Contra-interessada “Flora .......” é constituído por duas folhas, uma identificada pelo Concorrente com o título “Artigo 5º b) iii)” e outra identificada no ficheiro como “Folha 1”, as quais apresentam itens e preços distintos entre si.
L. A folha com o título “Artigo 5º b) iii)” contém a lista dos preços unitários para a execução dos trabalhos de reabilitação elaborada de acordo com o modelo constante do Apêndice B.3 e em conformidade com o exigido nos artigos 7.º e 9.º, do Convite (acordo / documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 3, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
M. A folha identificada no ficheiro como “Folha 1” apresenta itens distintos dos previstos nas peças procedimentais, não faz qualquer referência às peças do procedimento, não contém a identificação do concorrente e não se encontra protegida com palavra passe (acordo/documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 3, que aqui se dá por integralmente reproduzido).
N. Os documentos que constituem a proposta da Contra-interessada “Flora .......” foram submetidos conjuntamente numa pasta “zipada”, com aposição de uma única assinatura electrónica digital qualificada aposta na própria pasta (acordo).
O. A proposta apresentada pela “C…………… Portugal S.A.” no Procedimento n.º 25AQ/4B- Telheiras/2014, lançado pela Entidade Demandada para aquisição de serviços de manutenção e trabalhos de reabilitação de espaços verdes para a Zona 4B, ao abrigo do mesmo Acordo Quadro, foi excluída por apresentação de proposta variante de preços para vários itens dos trabalhos de reabilitação (cf. documento junto com a Petição Inicial sob o n.º 10, e documento junto com a Contestação da Entidade Demandada sob o n.º 1, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

III – Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das alegações importa conhecer do mérito dos mesmos, que têm como objecto a discordância da recorrente quanto ao decidido pelo T.A.C. de Lisboa quer em sede de despacho saneador, quer em sede do decidido, na sentença recorrida, quanto à procedência dos pedidos formulados pela A., ora recorrida.

Vejamos, começando pelo decidido em sede de despacho saneador quanto à legitimidade da ora recorrente, contra-interessada, para questionar, em sede de contestação, a deliberação posta em crise nos autos, por entender que o objecto do procedimento concursal em apreço não poderia ser adjudicado à ora recorrida, A. nos presentes autos, por a proposta apresentada por esta dever ter sido excluída.

Sustenta, em suma, a recorrente, que não obstante não ter legitimidade, inicialmente, para impugnar a deliberação visada nos autos, dado por força da mesma ter visto a proposta por si apresentada ter sido graduada em primeiro lugar, adquiriria tal pressuposto processual por ter sido colocada a causa tal deliberação pela ora recorrida, pelo que, sob pena de violação do artigo 20º da C.R.P. e do princípio da igualdade deveria considerar-se ser detentora de legitimidade activa para impugnar a validade da admissão da proposta da contra-interessada, geradora de invalidade da deliberação impugnada nos autos.

O T.A.C. de Lisboa, no despacho saneador proferido em 7 de Julho de 2016, considerou que “…em caso de procedência da alegada ilegalidade do acto de adjudicação impugnado, a Contra-interessada “Flora .......”, ficando definitivamente afastada do procedimento, não retiraria qualquer benefício directo da exclusão da proposta da Autora, pelo que não tem legitimidade para impugnar a decisão de admissão da proposta da Autora, a sua legitimidade processual é circunscrita à defesa da legalidade do acto de adjudicação impugnado e do respectivo contrato.”

Apreciando:

De acordo com a alínea a) do nº 1 do artigo 55º do CPTA “tem legitimidade para impugnar um acto administrativo: a) quem alegue ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado nos direitos e interesses legalmente protegidos.”

Importa assim definir o conceito de interesse directo e pessoal consagrado no preceito transcrito.

Pode-se afirmar que o interesse como directo, com relação ao interessado, quando o benefício resultante da anulação do acto impugnado tiver repercussão imediata e não somente mediata, eventual ou meramente possível, no A.; como pessoal quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na esfera jurídica do interessado e não de outrem.

Assim, “o requisito de um interesse directo e pessoal no provimento da impugnação significa que a anulação (ou declaração de nulidade) do respectivo acto administrativo há de traduzir-se numa vantagem ou num benefício específico imediato para a esfera jurídica ou económica do autor” (1)

Conforme refere Mário Aroso de Almeida “....só o carácter “pessoal” do interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade do acto impugnado seja uma utilidade pessoal, que ele reivindique para si próprio, de modo a poder afirmar-se que o impugnante é considerado parte legítima porque alega ser, ele próprio o titular do interesse em nome do qual se move no processo.
Já o carácter “directo” do interesse tem que ver com a questão de saber se existe um interesse actual em pedir a anulação ou a declaração de nulidade do acto que é impugnado. Admitindo que o impugnante é efectivamente o titular do interesse, trata-se de saber se esse interesse é actual, no sentido de que existe uma lesão efectiva de um direito que justifique a utilização do meio impugnatório.

O requisito do carácter “directo” do interesse já não tem, pois, que ver com a legitimidade processual, mas com a questão de saber se o alegado titular do interesse (que, por isso, é parte legítima no processo) tem efectiva necessidade de tutela judiciária – ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir.” (2)

No caso em apreço, a recorrente, vê a sua posição processual cingida pela posição de contra-interessada, sendo que “…o factor ou critério da alínea a) do artº 55º/1º, que determina (pela positiva) a legitimidade activa, determina também (pela negativa) a qualidade de contra-interessado, nesta sua primeira fase: é alguém que tem um interesse directo e pessoal na manutenção do acto impugnado.”

O referido “interesse directo e pessoal na manutenção do acto impugnado”, não adquire a faceta inversa, isto é, não se transmuta em interesse directo e pessoal na anulação do acto apenas porque o mesmo é judicialmente impugnado e, por força de tal impugnação, a impugnante poder, no procedimento concursal que subjaz ao processo, e como causa da hipotética decisão que possa ser proferida no processo judicial, figurar como adjudicatária, em detrimento da contra-interessada.

A contra-interessada, como se refere no despacho saneador recorrido, tem a sua legitimidade processual “…circunscrita à defesa da legalidade do acto de adjudicação impugnado e do respectivo contrato”, sendo-lhe processualmente vedado, por para tal carecer de legitimidade - ou mais concretamente por não ter um interesse directo - esgrimir argumentos quanto à eventuais causas de invalidade de que padeça a admissão da proposta apresentada pela A. nos autos – ora recorrida -, entendimento que, ao contrário do sustentado pela recorrente não contraria o artigo 20º da C.R.P., preceito cujo nº 1 prevê que “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos”, dado o acesso da recorrente ao direito e aos tribunais, inicialmente na qualidade de contra-interessada, agora na de recorrente não ter sido coarctado, dado ter defendido e continuando a defender os seus direitos e interesses legalmente protegidos e que são os de defesa (juntamente com o Município de Lisboa) da validade da deliberação visada nos autos, por força da qual foi adjudicada à proposta que apresentou o concurso identificado no item A) da matéria de facto assente, entendimento que não viola, ao contrário do alegado, o princípio da igualdade dado a posição processual das partes – A. nos autos, recorrida no presente recurso, Recorrente no presente recurso, contra-interessada nos autos – ser diversa, não existindo qualquer identidade entre as referidas partes que permita concluir que a posição sustentada no despacho saneador posto em crise se caracterize por um tratamento com cariz discriminatório, não tratando o decidido, de acordo com a lei, desigualmente situações iguais (por serem diversas as qualidades em que intervêm nos autos as aqui recorrente e recorrida), pelo que improcede o recurso dirigido ao despacho saneador proferido pelo T.A.C. de Lisboa.

O recurso interposto da sentença proferida em 6 de Janeiro de 2017.

A sentença proferida pelo T.A.C. de Lisboa decidiu, em primeiro lugar, pela invalidade da deliberação impugnada com fundamento na circunstância de a proposta apresentada pela contra-interessada deveria ter sido excluída nos termos das disposições conjugadas da alínea l) do nº 2 do art. 146º e nº 4 do artº 62º do Código dos Contratos Públicos bem como do nº 1 do artº 27º da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Junho, decisão da qual discorda a recorrente, invocando, para alicerçar a pretensão recursiva formulada que a decisão posta em xeque violou o artigo 57º, nº 4, 146 (3) º, nº 2 alíneas e) e l) do CCP, bem como o artigo 27º da Portaria nº 701-G/2008.

Vejamos, para o que importa ter presente que a sentença recorrida decidiu no sentido da procedência das pretensões formuladas pela A., ora recorrida, fundando-se no facto de os documentos que constituem a proposta da contra-interessada – aqui recorrente – terem sido submetidos conjuntamente numa pasta “zipada”, com aposição de uma única assinatura electrónica digital qualificada aposta na própria pasta.

Preceituam as referidas normas cuja violação constitui fundamento do presente recurso:

“Artigo 57º
Documentos da proposta

1 – A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante;
(…)
4 – A declaração referida na alínea a) do nº 1 deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar”

“Artigo 146.º
Relatório preliminar

1 - Após a análise das propostas, a utilização de um leilão electrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas.
2 - No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas:
a) Que tenham sido apresentadas depois do termo fixado para a sua apresentação;
b) Que sejam apresentadas por concorrentes em violação do disposto no n.º 2 do artigo 54.º;
c) Que sejam apresentadas por concorrentes relativamente aos quais ou, no caso de agrupamentos concorrentes, relativamente a qualquer dos seus membros, a entidade adjudicante tenha conhecimento que se verifica alguma das situações previstas no artigo 55.º;
d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º;
e) Que não cumpram o disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 57.º ou nos n.os 1 e 2 do artigo 58.º;
f) Que sejam apresentadas como variantes quando estas não sejam admitidas pelo programa do concurso, ou em número superior ao número máximo por ele admitido;
g) Que sejam apresentadas como variantes quando, apesar de estas serem admitidas pelo programa do concurso, não seja apresentada a proposta base;
h) Que sejam apresentadas como variantes quando seja proposta a exclusão da respectiva proposta base;
i) Que violem o disposto no n.º 7 do artigo 59.º;
j) (Revogada.)
l) Que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62.º;

Por sua vez, preceituava o artigo 27º da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Junho (4):

Artigo 27º
Assinatura electrónica

1 - Todos os documentos carregados nas plataformas electrónicas deverão ser assinados electronicamente mediante a utilização de certificados de assinatura electrónica qualificada.
2 - Para efeitos da assinatura electrónica, as entidades referidas no n.º 3 do artigo anterior devem utilizar certificados digitais emitidos por uma entidade certificadora do Sistema de Certificação Electrónica do Estado.
3 - Nos casos em que o certificado digital não possa relacionar directamente o assinante com a sua função e poder de assinatura, deve a entidade interessada submeter à plataforma um documento electrónico oficial indicando o poder de representação e assinatura do assinante.”

A questão central do presente recurso foi apreciada em Acórdão proferido pelo S.T.A. em 3 de Dezembro de 2015, no âmbito do Proc. 01028/15, parcialmente transcrito na decisão recorrida e do qual se reitera o seguinte passo:
(…)
“Decorre da letra da lei, sem margem para dúvidas, que é exigida uma assinatura electrónica individualizada das propostas (isto é, uma assinatura electrónica para cada documento relativo a uma determinada proposta carregado na plataforma electrónica) e que o incumprimento deste requisito legal implica a exclusão das propostas incumpridoras. Não obstante a clareza dos textos, na jurisprudência administrativa têm-se observado uma divergência na solução a aplicar na situação em que não tenha sido respeitada a exigência legal, por vezes replicada no programa do concurso, de uma assinatura electrónica individualizada.
(…)
Em primeiro lugar, sendo o texto da lei que a prevê o elemento fundamental para identificar o tipo de formalidade cuja natureza se queira determinar – formalidades ad substantiam ou ad probationem ou, na terminologia dominante no direito adimistrativo, formalidades essenciais ou não essenciais - e sendo a regra a de que são essenciais as formalidades legalmente impostas para a prática dos actos no procedimento administrativo, a simples invocação do texto do artigo 7.º do DL n.º 290-D/99 e das presunções que aí são estabelecidas não é de molde a fundar a tese, seguida pelas instâncias, de que a exigência de uma assinatura electrónica individualizada constante do artigo 27.º da Portaria n.º 701-G/2008 é um mero requisito ad probationem de uma vontade de concorrer determinável por outro modo. Com efeito, o art.º 7.º do Dec. Lei n.º 290-D/99 afirma o valor probatório da assinatura digital por equivalência à assinatura autógrafa sobre suporte de papel e extrai consequências probatórias específicas da sua aposição a um documento eletrónico. Mas com isso não determina as exigências de perfeição ou requsitos de validade dos actos incorporados em documentos a que tal tipo de assinatura deva ser aposta. Do mesmo modo que as regras relativas ao valor probatório dos documentos com assinatura autógrafa em papel (v.g. art.ºs 370.º a 378.º do Cod. Civil) nada dizem sobre os requisitos de validade dos actos jurídicos que careçam de escrito assinado e da qual a assinatura não conste. São questões diferentes as relativas à perfeição de um documento para produzir o efeito legal a que se destina e a da sua aptidão probatória. Como se disse no referido acórdão de 30/1/2013, “[s]e há presunções que se retiram da aposição de assinaturas em documentos, já as mesmas nada importam quanto a documentos nos quais não foi aposta qualquer assinatura”.

No caso (…) “…a contra interessada não cumpriu as exigências legais quanto ao modo de apresentação da sua proposta. Está provado que não assinou de modo individualizado os documentos que a constituem, ou seja, os documentos por si elaborados ou preenchidos a que se refere o art.º 57.º do CCP. A consequência da violação dessa exigência é a exclusão da proposta, nos termos da al. l) do n.º 2 do art.º 146.º do CCP. Com efeito, o n.º 4 do art.º 62.º do CCP remeteu a matéria de apresentação e recepção das propostas para a disciplina a estabelecer em diploma próprio que ao tempo se encontrava no Dec. Lei n.º 143-A/2008 e na Portaria 701-G/2008, de que acima se puseram em evidência as disposições pertinentes (regime actualmente estabelecido pela Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, maxime pelo art.º 54.º).
A lei (entenda-se, no termo final das remissões, o regulamento que o legislador considerou meio de melhor adequação à permanente evolução e desenvolvimento das tecnologias nesta área – art.º 11.º do Dec. Lei n.º 143-A/2008) optou por um modo de assinatura electrónica dos documentos constituintes das propostas que lhe pareceu mais idóneo para eliminar divergências e disputas a propósito da sua apresentação, autoria e integridade de conteúdo. É uma opção legislativa clara (enfatizada pela expressão “todos os documentos”), motivada por compreensíveis razões de certeza e segurança num procedimento altamente formalizado e propenso a elevado grau de litigiosidade, como é o procedimento pré-contratual. A desconsideração da exigência legal frustaria esse objectivo, introduzindo margem de incerteza ou de alastramento da controvérsia num aspecto do procedimento onde o legislador privilegiou uma solução ordenada a eliminá-las. Daí que tenha de ser considerada de caracter imperativo, sob risco de introduzir a dúvida, procedimento a procedimento. Por isso tem sido decidido por este Supremo Tribunal que o modo de assinatura estabelecido no referido art.º 27.º, n.º1, da Portaria 701-G/2008, é formalidade essencial, seja quanto ao seu tipo, seja quanto à aposição individualizada (cf., além do acórdão já referido, os acórdãos de 8/3/2012-Proc. 01056/11 e de 20/6/2012-Proc. 0330/12).

2.7. E não se vê que devam ser consideradas desproporcionadas, seja a exigência em si, seja a sanção estabelecida para a sua inobservância. Os seus destinatários são operadores económicos, necessariamente dotados de uma organização mínima que lhes permita actuar no mercado da contratação pública. O ónus que a lei impõe ao proponente ou candidato de assinar electronicamente cada um dos documentos integradores da proposta não exige da sua parte muito mais dispêndio de tempo, meios materiais, ou técnicos, do que aquele que suporta quando opta por assinar as pastas ou ficheiros que os contém, em desconformidade com um normativo inserido num diploma, que pode ser duvidoso ou tecnicamente deficiente em muitos aspectos, mas que neste ponto contém uma prescrição claríssima e de ratio compreensível e razoável.

É certo que é possível correlacionar as presunções estabelecidas no art.º 7.º do Dec. Lei n.º 290-D/99 com outras tantas funções ou finalidades específicas da assinatura electrónica qualificada. São elas, como tem sido assinalado: (i) a função identificadora, (ii) a função finalizadora ou confirmadora e (iii) a função de garantia de inalterabilidade, atestando que, depois de assinado, o documento não foi alterado. E também pode admitir-se que, pelo menos relativamente às duas primeiras, seria possível verificar por outros meios, no decurso do procedimento, que as finalidades visadas pela norma não foram substancialmente comprometidas pelo incumprimento da formalidade.
Porém, isso não basta para que o incumprimento da exigência legal se degrade em mera irregularidade. Além de a consecução do fim legal ter de estar garantido desde o momento da submissão da proposta, uma vez que é a partir desse momento que deve poder ter-se a certeza de que o recorrente se vinculou ao seu conteúdo e de que nenhum elemento desta foi modificado, está sobretudo por demonstrar que outros modos de aposição da assinatura electrónica, que não aquele que a lei imperativamente prescreve de aposição de assinatura em todos os documentos do concurso, garantam do mesmo modo, com a mesma fiabilidade e facilidade de verificação, a inalterabilidade da proposta e dos elementos que a compõem.
Qualquer interpretação das normas que impõem a referida formalidade, designadamente do art.º 27.º da Portaria, por forma a acobertar modos de assinatura dos elementos da proposta diversos do expressamente prescrito ou com recurso ao princípio de que as formalidades essenciais se degradam em meras irregularidades quando o fim legal tenha sido atingido, exigiria a certeza absoluta de que o modo alternativo de assinatura equivale rigorosamente, para os referidos fins, à assinatura electrónica individualizada que a lei exige.
Alegação e demonstração que sempre incumbiria a quem disso queira tirar proveito. Ora, no caso sujeito essa prova não foi feita pela entidade adjudicante nem pela contra-interessada, sendo manifestamente insuficiente para justificar a desconsideração da preterição da exigência legal a afirmação de que o acórdão recorrido se socorre de que “[n]inguém pôs em causa nos autos, nem a própria Recorrente, que os documentos juntos correspondem exactamente à declaração de vontade negocial da contra-interessada, ou seja, correspondem aos exactos termos em que esta se quis vincular e não foram alterados”. O que está em causa não é a determinação da vontade de contratar, mas a apresentação da proposta no procedimento de concurso do modo exigido pela lei para que a vontade de contratar seja atendível.

2.8. Tanto basta para considerar que a proposta da contra-interessada B…………….. L.da devia ter sido excluída, nos termos das disposições conjugadas da al. l) do n.º 2 do art.º 146.º e n.º 4 do art.º 62.º do Código dos Contratos Públicos e do n.º 1 do art.º 27.º da Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de Julho, com a consequente anulabilidade do acto que lhe adjudicou a empreitada…”

O Tribunal acolhe, na íntegra, a fundamentação vertida no Acórdão do S.T.A. supra parcialmente transcrito, concluindo reiterando apenas que a exigência de assinatura de assinatura electrónica de todos os documentos carregados nas plataformas electrónicas, mediante a utilização de certificados de assinatura electrónica qualificada decorria expressamente, ao contrário do alegado pela recorrente, do nº 1 do artº 27º da Portaria nº 701-G/2008, de 29 de Julho, consubstanciando exigência legal, independentemente de sua previsão nas peças concursais, sendo que, reiterando o entendimento vertido no supra parcialmente transcrito Acórdão do S.T.A. a “…interpretação das normas que impõem a referida formalidade, designadamente do art.º 27.º da Portaria, por forma a acobertar modos de assinatura dos elementos da proposta diversos do expressamente prescrito ou com recurso ao princípio de que as formalidades essenciais se degradam em meras irregularidades quando o fim legal tenha sido atingido, exigiria a certeza absoluta de que o modo alternativo de assinatura equivale rigorosamente, para os referidos fins, à assinatura electrónica individualizada que a lei exige.”, o que não se verifica dado tal alegação e demonstração, que sempre caberia à recorrida e/ou ao Município de Lisboa, em sede de contestação que deduziu, não decorrer minimamente dos autos, apenas se podendo concluir que a apresentação da proposta no procedimento de concurso não foi feita pelo modo exigido pela lei, pelo que improcede a pretensão recursiva formulada.

III) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pelos recorrentes
Lisboa, 1 de Junho de 2017

Nuno Coutinho
José Gomes Correia
Paulo Vasconcelos

(1) Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos- Anotado”, pág. 364, Vol.I – Almedina.
(2) “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, pags. 35 e 36.
(3) A recorrente, nas conclusões A) e K) das alegações de recurso, faz menção ao artigo 142º do C.C.P., alusão que se deverá, certamente, a mero lapso de escrita, devendo ter querido invocar o artigo 146º do mesmo Código, conforme resulta do teor das alegações de recurso, globalmente consideradas.
(4) Revogada pela Lei nº Lei n.º 96/2015, de 17 de Agosto.