| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
Peter M..... interpôs providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de aprovação de obra, proferido em 24/09/2019 pelo vereador do pelouro de licenciamento urbanístico da Câmara Municipal de Cascais, através do qual foi emitido o alvará de obras de construção n.º 364 em 14/10/2020, em nome da contrainteressada K.... - I....., S.A.
Publicados os anúncios relativos à presente providência cautelar nos termos e ao abrigo da Lei de Acão Popular, constituíram-se como interessados no processo: M.....; J.....; M.....; M.....; P.....; N.....; S.....; A.....; N.....; S.....; e E......
Por sentença datada de 22/03/2022, o TAF de Sintra julgou procedente a exceção dilatória de falta de legitimidade popular ativa do requerente, e em consequência absolveu da instância cautelar a entidade requerida e a contrainteressada.
Inconformado, o autor interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:
“1ª - Recorre-se da sentença que julgou procedente a exceção dilatória da falta de legitimidade ativa do requerente e, em consequência, absolveu da instância a entidade requerida (Município de Cascais) e a contra-interessada (K.....).
2ª - A decisão em questão julgou mal os factos e o direito.
3ª – Comportando, ainda, uma deficiente gestão do processo, com prática manifesta de atos inúteis, em violação do disposto no artigo 7º-A, do CPTA.
4ª – Tudo, em claro prejuízo do direito à tutela jurisdicional efetiva, no qual se inclui “a adopção de medidas cautelares adequadas” (artigo 268º, n.º 4, da CRP).
Efetivamente,
5ª - Estamos confrontados com a insólita situação que se traduz no facto de se ter levado praticamente seis meses (30.09.2021-23.03.2022) a pôr cobro a um processo cautelar, sem julgamento do mérito.
6ª – Impõe-se a alteração da matéria de facto, atenta a penúria dos factos considerados provados na sentença sob recurso.
7ª – Devendo ser aditados à matéria de facto assente, por relevantes e provados, os factos seguintes:
A) O licenciamento em questão respeita à construção de uma moradia unifamiliar com as seguintes características, tal como figura no respetivo alvará:
“Tipo de Obra: Construção Nova.
Área total de construção: 680,30 m2, dos quais 275,04 m2 não são contabilizáveis para efeitos de índice
Área de implantação: 100,22 m2 correspondente à área da piscina
Muros confinantes com a via púbica: 4,40
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Cércea; 7,05 m
Número de fogos: 1
Uso a que se destina: Habitação.” (cf. Doc. n.º 1 junto com o r.i. e admissão por acordo);
B) O prédio em questão, de acordo com a certidão do registo predial, consiste num prédio rústico, com a denominação “Terra da Eira e Rio da Costa”, com a área de 9320 m2, com a seguinte composição e confrontações: “Terra de cultura arvense de sequeiro e estéril e terra de mato. Norte – J.....; Sul – baldio; Nascente – caminho e baldio; e Poente – caminho e herdeiros de J.....” (cf. Doc. n.º 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
C) O prédio e a construção mencionada situam-se na Biscaia, Concelho de Cascais (cf. Docs. n.º 1 e 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
D) A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano localizado em pleno Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC) (cf. Doc. n.º 3 junto com o r.i. e admissão por acordo, mais se tratando de facto do conhecimento público);
E) Em 13.05.2021 o ora Requerente assinou (primeiro subscritor) e divulgou uma petição pública intitulada “Contra a especulação imobiliária. Pela preservação dos valores naturais, paisagísticos e culturais. Biscaia. Parque Natural de Sintra Cascais” (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
F) A indicada Petição Pública tem o seguinte teor:
“CONTRA A ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA. PELA PRESERVAÇÃO DOS VALORES NATURAIS, PAISAGÍSTICOS E CULTURAIS. BISCAIA. PARQUE NATURAL DE SINTRA CASCAIS.
A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano de génese rural localizado em pleno Parque Natural Sintra-Cascais.
O ordenamento definido para o Parque Natural Sintra-Cascais tem como objetivo primacial assegurar a proteção e promoção dos valores naturais, paisagísticos e culturais.
Em 2006, a Câmara Municipal de Cascais decidiu elaborar um Plano de Pormenor para a Biscaia e Figueira do Guincho.
Essa decisão acabaria por ser revogada, em 2017, por constrangimentos de ordem legal.
Ainda assim, e para o que agora interessa considerar, os objetivos de referência para a elaboração do indicado Plano de Pormenor foram, entre outros, conforme informação disponibilizada no site da Câmara Municipal de Cascais, os seguintes
1. Promover a programação estruturada da expansão do aglomerado urbano e contenção do fenómeno de construção dispersa e urbanização difusa;
2. Promover a edificabilidade no espaço urbano segundo critérios de sustentabilidade, dimensão e conexão com o desenvolvimento definido;
3. Promover o incentivo à reconstrução e à reabilitação de edifícios, em detrimento da construção nova;
4. Promover a qualidade de vida das populações e reforço do ambiente de ruralidade, bem como da requalificação urbanística e patrimonial;
Muito recentemente, tomaram os signatários conhecimento da aprovação do projeto de construção de uma moradia unifamiliar na Rua da Biscaia, Biscaia, Alcabideche, por parte do Município de Cascais.
O projeto, de acordo com Aviso colocado no local, está titulado pelo alvará de construção n.º 364. O alvará foi emitido em nome de K..... – I....., S.A. e apresentas as características seguintes:
Construção Nova
Área total de construção: 680,30 m2
Área de implantação: 100,22 m2
Altura da fachada do edifício (cércea): 7,05 m
Número de pisos acima da cota de soleira: 1
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Uso a que se destina: habitação
A volumetria e o impacto do edifício na paisagem são notórios e muito significativos, como os índices descritos exibem e as simulações do projeto (em anexo) melhor ilustram. Do que se trata é da construção de uma moradia nova com características hollywoodescas, para revenda, conforme os anúncios disponíveis na internet comprovam.
A aprovação do projeto em questão é contrária, pois, aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, nos termos indicados. E é diametralmente oposta aos objetivos e termos de referência em tempos definidos pela própria Câmara Municipal de Cascais para a área em questão.
Em lugar da preservação do património e da paisagem assistimos à mais pura e desenfreada especulação imobiliária. Isto, numa área supostamente protegida (Parque Natural).
A situação descrita, como é evidente, prejudica gravemente o bem-estar dos moradores da Biscaia e de todos quantos usufruem do respetivo ambiente e paisagem, sendo que a obra de construção está já em curso.
Deste modo, é propósito dos subscritores da presente petição alertar os poderes públicos para a situação descrita, com vista à urgente adoção das medidas que se revelem necessárias à imediata suspensão da obra em curso e, bem assim, à averiguação cabal das circunstâncias que permitiram o licenciamento, nos termos descritos. (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
G) A petição foi, após iniciativa do requerente, discutida na Assembleia Municipal de Cascais (cf. Docs. 23 junto com o r.i. e admissão por acordo);
H) Em 18.06.2021, o ora Requerente participou o caso em presença ao Ministério Público (Departamento Central de Contencioso do Estado e Interesses Difusos da P.G.R. - cf. DOC. n.º 1, que aqui se dá por reproduzido, junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo);
I) Em 06.09.2021, o ora requerente dirigiu nova participação ao Ministério Público, com o seguinte teor:
“B.... M....., queixoso nos autos relativos à denúncia contra o Município de Cascais, em complemento do requerimento hoje apresentado, vem juntar vídeo que documenta as obras que estão a ser realizadas hoje no local e que, como anteriormente comunicou, estão a modificar por completo o terreno e a pôr em causa os direitos e interesses difusos, aparentemente pretendendo tornar irreversível o processo de construção”. (cf. DOC. n.º 2 junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo).
J) Uma vez publicados os anúncios relativos à presente providência cautelar, nos termos e ao abrigo da Lei de Ação Popular, constituíram-se como interessados no processo (…):
1 – M.....;
2 – J.....;
3 – M.....;
4 – M.....;
5 – P.....;
6 – N.....;
7 – S.....;
8 – A.....;
9 – N.....;
10 – S.....; e,
11 – E.....;
O quais declararam aceitar os autos na fase em que se encontravam e aderirem ao r.i. do requerente.
8ª – O erro de julgamento resulta da deficiente compreensão do caso concreto, em linha com a exígua matéria de facto dada por provada na sentença recorrida.
9ª – É ponto assente que o primeiro requerente da providência, os que a ele mais tarde se juntaram, na qualidade de interessados, aderindo ao r.i. (cf. al. J) supra dos factos a aditar ao probatório) e, bem vistas as coisas, todos quantos assinaram a petição pública, cedo concretizaram os interesses difusos em presença e a respetiva violação. Basta atentar no título da petição - “Contra a especulação imobiliária. Pela preservação dos valores naturais, paisagísticos e culturais. Biscaia. Parque Natural de Sintra Cascais” - para perceber o que é que está em causa e a forma como a violação dos interesses invocados se projeta na comunidade (a dos moradores da Biscaia, mas não só, dado o potencial de lesão de todos quantos usufruem da referida área protegida, que é património comum).
10ª – Os interesses difusos em presença estão bem delimitados e foram indicados.
11ª – Foram indicados, primeiramente, na petição pública: “A aprovação do projeto em questão é contrária, pois, aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, nos termos indicados. E é diametralmente oposta aos objetivos e termos de referência em tempos definidos pela própria Câmara Municipal de Cascais para a área em questão. (cf. Doc. 20-6 junto com o r.i., destaques nossos).
12ª - Voltaram a ser invocados na participação dirigida ao Ministério Público:
“Uma mera visita ao local permite perceber imediatamente que o projeto é incompatível com a preservação da área envolvente e com os critérios básicos de proteção do ordenamento urbano e ecológico.
(...)
O que está em causa, tenha-se bem presente, é a preservação de uma área desde há muito definida como Parque Natural, já que tal impõe um conjunto alargado de limitações em matéria de construção nova.
(...)
A obra em questão viola claramente, como supra se afirmou, as normas legais em vigor do PDM e dos Planos de Ordenamento aplicáveis, constituindo o referido alvará não apenas um ato nulo mas também uma violação evidente dos direitos difusos relacionados com a proteção do ambiente, do património (natural, imaterial e edificado), e da qualidade de vida da população, protegidos, desde logo, pela Constituição (cfr. art.º 66º). (cf. Doc. n.º 1 junto com o requerimento de 11.10.2021).
13ª - Tendo sido reiterados nos presentes autos:“21.º As razões que motivam a propositura da presente providência cautelar são as mesmas que estiveram na base da petição pública e que determinaram a participação ao Ministério Público: a defesa e preservação de um pequeno aglomerado urbano de génese rural (Biscaia) localizado em pleno Parque Natural SintraCascais, que constitui uma zona de grande sensibilidade, repleta de valores naturais, culturais e estéticos a preservar.22.º Como os factos enunciados bem revelam, o Requerente tem sido o porta-voz, por assim dizer, dos moradores da Biscaia e de um conjunto mais alargado de cidadãos (os subscritores da petição pública, desde logo), atingidos pela violação do mesmo interesse difuso, que consiste na agressão ambiental descrita (cf. Ac. do STJ de 08.09.2016, Proc. 7617/15.7T8PRT.S1, disponível em www.dgsi.pt).23º Estamos claramente na presença de interesses difusos stricto sensu (defesa do património natural, imaterial e edificado; defesa do ambiente e da qualidade de vida – arts. 53º, n.º 3, a) da CRP e art. 1º, n.º 2, da LAP). (cf. requerimento datado de 11.10.2021, a fls. dos autos).
14ª – Na sentença recorrida, o tribunal a quo não teve em linha de conta, como devia ter tido, os antecedentes da providência (petição pública, discussão na Assembleia Municipal de Cascais e queixa ao MP, cf. als. E, F, G, I e J supra, respetivamente), o papel agregador do ora requerente (porta-voz, por assim dizer, da comunidade, cf. al. K supra), a continuada explicitação dos interesses em presença (petição, queixa, discussão pública na Assembleia Municipal), assim como das características do projeto e da agressão que o mesmo comporta para a área protegida em questão, com prejuízo efetivo de todos quantos dela usufruem; a começar pelos moradores.
15ª – Não estamos na presença de um pedido de proteção, em abstrato, antes dizendo o mesmo respeito a um projeto concreto de construção, que foi muito bem caracterizado, quantitativa e qualitativamente.
16ª – Não sendo verdade, ao contrário do que resulta da sentença recorrida, que não tenha sido suficientemente concretizada a violação dos interesses difusos invocados.
17ª – A descrição e ilustração do projecto constantes do r.i. (esta última, mediante o recurso a simulações – cf. Docs. 28-A, 28-B e 29 juntos com o r.i.) deixam à vista de todos que a construção comportará um “gravíssimo atentado ao património e à paisagem” (cf. artigo 140º do r.i. a fls . dos autos).
18ª – Com o consequente reflexo, em primeira linha, na “comunidade da Biscaia (Sintra)”, conforme identificada pelo próprio tribunal a quo.
19ª – Sendo chocante e ilegal, a este respeito, a irrelevância que o tribunal atribuiu à adesão ao r.i., ao abrigo e para o efeito do disposto no artigo 15º da Lei da Ação Popular, de um número significativo de interessados(onze, no total, cf. alínea J)supra), cidadãos moradores na Biscaia, na sua maioria.
20ª – Ignorando o tribunal que não mais é possível falar-se de um só requerente, tendo presente que os interessados passam “(…) a intervir no processo a título principal, aceitando-o na fase em que se encontrar (…)”, segundo solução gizada pelo n.º 1 do artigo 15º da Lei de Ação Popular.
21ª – No caso dos autos, não está em causa a mera alegação, “sem mais”, como a dado passo se afirma na sentença, “do interesse da defesa da legalidade urbanística”. (cf. sentença a fls. dos autos).
Pelo que,
22ª – Não lhe é aplicável a solução constante do Acórdão do TCAS proferido, em 23.01.2014 (Proc. 10452/13, Ana Celeste Carvalho), no qual se baseia in totum a sentença recorrida.
23ª – Naquele aresto (e nos que nele são citados), tenha-se bem presente, não chegou sequer a ser invocada a tutela do urbanismo, ou qualquer outro interesse difuso que pudesse ter sido violado. E também não foi alegada a afetação da qualidade de vida dos residentes. Diferentemente do que sucede no caso dos autos.
24ª - Em momento algum, contrariamente ao que é dito na sentença recorrida, admitiu o requerente “que a situação dos autos não se reporta a «interesse difuso»”. O tribunal equivoca-se completamente a este respeito.
25ª – A sentença a quo comporta uma limitação ilegal, infundada e desproporcionada do “direito fundamental de ação popular” (assim é reconhecido na sentença) e, bem assim, do direito à tutela jurisdicional efetiva (artigos 20º, n.º 1, e 268º, n.º 4, da CRP)”.
A entidade requerida apresentou contra-alegações, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“A. Vem o presente recurso interposto da douta Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou procedente a exceção dilatória de falta de legitimidade popular ativa do Autor, ora Recorrente, e em consequência absolveu o Réu e a contrainteressada da instância [cfr. artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea c), do CPTA].
B. O objeto da presente ação e do pedido de anulação do Autor, ora Recorrente, corresponde ao ato de aprovação de obra, proferido em 24 de setembro de 2019, pelo Vereador do Pelouro de Licenciamento Urbanístico, no âmbito do processo n.º 903/2016, no seguimento do qual foi emitido o Alvará de Obras de Construção n.º 364, em 14 de outubro de 2020, em nome da K.....-I....., S.A.
C. Alega o Recorrente, que a sentença recorrida padeceria dos seguintes vícios:
a) “A decisão em questão julgou mal os factos e o direito” e consequentemente solicita a “alteração da matéria de facto, atenta a penúria dos factos considerados provados na sentença sob recurso”;
b) “Não lhe é aplicável a solução constante do Acórdão do TCAS proferido em 23/01/2014 (Proc. 10452/13, Ana Celeste Carvalho), no qual se baseia in totum a sentença recorrida”;
c) “A sentença a quo comporta uma limitação ilegal, infundada e desproporcionada do “direito fundamental de ação popular” e, bem assim, do direito à tutela jurisdicional efetiva (artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da CRP)”.
D. O Recorrente ancora a pretendida revogação da sentença recorrida em alegados erros no julgamento da matéria de facto, invocando que “é manifesto que os factos dados por provados pecam por defeito” e ainda, que o Tribunal a quo deveria ter considerado “outros factos com manifesto relevo para a decisão da exceção da ilegitimidade ativa” não conseguindo demonstrar qual a relevância para a decisão da causa da matéria que, de forma genérica, vêm invocar.
E. No entanto, não assiste razão ao Recorrente, nem no que respeita aos alegados erros na matéria de facto, nem no que respeita aos alegados erros na matéria de direito.
F. Improcede, na íntegra, a pretensão do Recorrente quanto à modificação da sentença recorrida, na parte respeitante à matéria de facto, já que os elementos que constam do processo permitem concluir que de nenhum vício enferma tal decisão.
G. Ainda que a matéria de facto alegada pelo Recorrente viesse a considerar-se assente, nem por isso a exceção de ilegitimidade popular ativa seria sanada.
H. A Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 52.º, n.º 3, confere a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural; b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.
I. Já o artigo 1.º, da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (que estabelece o regime jurídico do Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular), define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3, do artigo 52.º da Constituição, estabelecendo que são designadamente interesses protegidos por aquela lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
J. Atendendo ao caso concreto, o ora Recorrente invoca a violação de normas do PDM de Cascais e do Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais, como fundamento para o recurso à ação popular.
K. O Recorrente identifica como interesses constitucionalmente protegidos e que necessitam a tutela do presente processo, “a defesa do património natural, imaterial e edificado, defesa do ambiente e da qualidade de vida”, apresentando fundamentos que não permitem identificar de forma clara e inequívoca, de que forma a comunidade da Biscaia é negativamente afeta pela alegada ilegalidade, a saber, “A construção em causa afetará a qualidade de vida dos moradores da Biscaia, uma vez que o edifício licenciado começa por estar completamente desintegrado, do ponto de vista urbanístico e paisagístico, da envolvente: “não se adapta às características topográficas do terreno e não salvaguarda a identidade do aglomerado urbano onde se insere”.
“A construção do edifício em questão comportará uma descaracterização da malha urbana, arquitetónica e paisagística”
L. A invocação de violações de disposições legais e regulamentares de ordenamento do território e de urbanismo não é suficiente para cumprir o estipulado no artigo 1.º, da lei n.º 83/95, se não forem indicados em conjunto, quais os interesses difusos violados e em que medida essa violação afeta ou põe em risco interesses protegidos por lei e que afetam a comunidade como um todo ou um determinado grupo (comunidade da Biscaia).
M. Não se mostrou caracterizada a defesa de reais interesses de toda a comunidade, por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação do interesse urbanístico se projeta negativamente nos demais cidadãos ou o modo como é a coletividade afetada pela alegada ilegalidade urbanística.
N. Os fundamentos invocados pelo Recorrente baseiam-se na violação de normas legais e regulamentares, por edificação de construção que alegadamente ofende as normas aplicáveis ao loteamento urbano e demais vinculações legais aplicáveis, não permitindo, de forma alguma, fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da ação popular.
O. Não tendo ficado demonstrada pelo Recorrente de que forma a violação dos interesses invocados podem refletir-se nos demais cidadãos ou de que modo a coletividade é verdadeiramente afeta pela ilegalidade urbanística alegada.
P. Pelo que, não se pode considerar sustentada a existência de reais interesses difusos da comunidade da Biscaia e, consequentemente, a qualidade de autor popular.
Q. A aldeia da Biscaia não possui as características morfotipológicas dominantes, não possuindo a mesma uma coerência arquitetónica clara, observando-se um número considerável de edificações (moradias) com dimensões totalmente diferentes e com detalhes arquitetónicos totalmente díspares.
R. Na aldeia da Biscaia apenas existe uma uniformidade ao nível dos usos, não se verificando qualquer uniformidade quer ao nível do alinhamento das fachadas, formas e cores utilizadas, quer na dimensão dos lotes e número de pisos das edificações.
S. Não existindo características morfotipológicas dominantes nem na aldeia da Biscaia, nem na Rua da Biscaia, o ato suspendendo não violou, nem poderia ter violado, as normas do RPDM invocadas pelo Recorrente.
T. Ao contrário do que foi errónea e falsamente alegado pelo Recorrente, não há nenhum caminho público no terreno em questão – que vai muito para além da área de edificação -, o que torna evidente ser falso quando o Recorrente alega que esses caminhos se situam dentro do perímetro de construção previsto para a obra, inexistindo violação do artigo 8.º, n.º 1, alínea a), 1ª parte.
U. Não existe qualquer ribeira que atravesse o terreno em causa, não havendo fundamentos que sustentem a tese defendida pelo Recorrente sobre a ocupação ilícita de leito de ribeira e consequente violação do artigo 8.º, n.º 1 alínea a), 2ª parte, do Regulamento do POPSNC.
V. O projeto aprovado pelo ato suspendendo não prevê qualquer tipo de intervenção fora da área de implantação da edificação que consta do respetivo Alvará de Obras de Construção n.º 364.
W. Uma vez que a referida área de implantação se localiza dentro do perímetro urbano, conforme alegado, evidente se torna que o ato suspendendo não violou o artigo 8.º, alínea n) do Regulamento do POPSNC ou qualquer outra norma legal.
X. Assim, a eventual movimentação das terras fora da área de implantação da edificação nada tem que ver com a legalidade do ato suspendendo ou com a aprovação do respetivo projeto.
Y. A sentença recorrida não padece dos vícios alegados pelo Recorrente, antes tendo feito correta interpretação e aplicação do direito aos factos provados, pelo que deverá ser julgado improcedente o presente recurso e mantida a decisão sindicada”.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, por entender que a sentença se mostra correta na apreciação dos factos e do direito aplicável, não enfermando dos vícios que lhe são assacados.
Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir se:
- ocorre erro de julgamento da decisão sobre a matéria de facto;
- ocorre erro de julgamento de direito, ao julgar procedente a exceção dilatória da falta de legitimidade ativa do requerente.
Dispensados os vistos legais, atenta a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.
*
II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados indiciariamente assentes os seguintes factos:
1 - Com data de 20/02/2018, foi emitido pela Câmara Municipal de Cascais, subscrito pela Vereadora, documento relativo ao «Assunto: Licenciamento de obras de edificação (P. arquitectura)», em que é «Requerente K..... – I....., SA», cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«Defiro o projeto de arquitetura, de acordo com anterior informação favorável dos serviços, D. DGT de 08-02-2018, condicionado ao licenciamento nos termos referidos nas informações técnicas.» (cf. documento n.º 14, junto, com a petição inicial, e admissão por acordo).
2 - Com data de 14/10/2020, foi emitido «Alvará de obras de construção n.º 364», pela Câmara Municipal de Cascais, subscrito pela Directora do Departamento de Licenciamento Urbanístico, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o seguinte:
«(…) é emitido o presente Alvará de Licença de Obras de Construção, em nome de K..... – I....., SA, pessoa coletiva número ..., que titula a aprovação de obras que incidem sobre o prédio sito na Rua da Biscaia, Biscaia, Alcabideche, (…).» (cf. documento n.º 1, junto com a petição inicial, e admissão por acordo).
3 - O licenciamento em questão respeita à construção de uma moradia unifamiliar com as seguintes características, tal como figura no respetivo alvará:
“Tipo de Obra: Construção Nova.
Área total de construção: 680,30 m2, dos quais 275,04 m2 não são contabilizáveis para efeitos de índice
Área de implantação: 100,22 m2 correspondente à área da piscina
Muros confinantes com a via púbica: 4,40
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Cércea; 7,05 m
Número de fogos: 1
Uso a que se destina: Habitação.” (cf. Doc. n.º 1 junto com o r.i. e admissão por acordo);
4 - O prédio em questão, de acordo com a certidão do registo predial, consiste num prédio rústico, com a denominação “Terra da Eira e Rio da Costa”, com a área de 9320 m2, com a seguinte composição e confrontações: “Terra de cultura arvense de sequeiro e estéril e terra de mato. Norte – J.....; Sul – baldio; Nascente – caminho e baldio; e Poente – caminho e herdeiros de J.....” (cf. Doc. n.º 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
5 - O prédio e a construção mencionada situam-se na Biscaia, Concelho de Cascais (cf. Docs. n.º 1 e 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
6 - A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano localizado em pleno Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC) (cf. Doc. n.º 3 junto com o r.i. e admissão por acordo, mais se tratando de facto do conhecimento público);
7 - Em 13.05.2021 o ora Requerente assinou (primeiro subscritor) e divulgou uma petição pública intitulada “Contra a especulação imobiliária. Pela preservação dos valores naturais, paisagísticos e culturais. Biscaia. Parque Natural de Sintra Cascais” (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
8 - A indicada Petição Pública tem o seguinte teor:
“CONTRA A ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA. PELA PRESERVAÇÃO DOS VALORES NATURAIS, PAISAGÍSTICOS E CULTURAIS. BISCAIA. PARQUE NATURAL DE SINTRA CASCAIS.
A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano de génese rural localizado em pleno Parque Natural Sintra-Cascais.
O ordenamento definido para o Parque Natural Sintra-Cascais tem como objetivo primacial assegurar a proteção e promoção dos valores naturais, paisagísticos e culturais.
Em 2006, a Câmara Municipal de Cascais decidiu elaborar um Plano de Pormenor para a Biscaia e Figueira do Guincho.
Essa decisão acabaria por ser revogada, em 2017, por constrangimentos de ordem legal.
Ainda assim, e para o que agora interessa considerar, os objetivos de referência para a elaboração do indicado Plano de Pormenor foram, entre outros, conforme informação disponibilizada no site da Câmara Municipal de Cascais, os seguintes
1. Promover a programação estruturada da expansão do aglomerado urbano e contenção do fenómeno de construção dispersa e urbanização difusa;
2. Promover a edificabilidade no espaço urbano segundo critérios de sustentabilidade, dimensão e conexão com o desenvolvimento definido;
3. Promover o incentivo à reconstrução e à reabilitação de edifícios, em detrimento da construção nova;
4. Promover a qualidade de vida das populações e reforço do ambiente de ruralidade, bem como da requalificação urbanística e patrimonial;
Muito recentemente, tomaram os signatários conhecimento da aprovação do projeto de construção de uma moradia unifamiliar na Rua da Biscaia, Biscaia, Alcabideche, por parte do Município de Cascais.
O projeto, de acordo com Aviso colocado no local, está titulado pelo alvará de construção n.º 364. O alvará foi emitido em nome de K..... – I....., S.A. e apresentas as características seguintes:
Construção Nova
Área total de construção: 680,30 m2
Área de implantação: 100,22 m2
Altura da fachada do edifício (cércea): 7,05 m
Número de pisos acima da cota de soleira: 1
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Uso a que se destina: habitação
A volumetria e o impacto do edifício na paisagem são notórios e muito significativos, como os índices descritos exibem e as simulações do projeto (em anexo) melhor ilustram. Do que se trata é da construção de uma moradia nova com características hollywoodescas, para revenda, conforme os anúncios disponíveis na internet comprovam.
A aprovação do projeto em questão é contrária, pois, aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, nos termos indicados. E é diametralmente oposta aos objetivos e termos de referência em tempos definidos pela própria Câmara Municipal de Cascais para a área em questão.
Em lugar da preservação do património e da paisagem assistimos à mais pura e desenfreada especulação imobiliária. Isto, numa área supostamente protegida (Parque Natural).
A situação descrita, como é evidente, prejudica gravemente o bem-estar dos moradores da Biscaia e de todos quantos usufruem do respetivo ambiente e paisagem, sendo que a obra de construção está já em curso.
Deste modo, é propósito dos subscritores da presente petição alertar os poderes públicos para a situação descrita, com vista à urgente adoção das medidas que se revelem necessárias à imediata suspensão da obra em curso e, bem assim, à averiguação cabal das circunstâncias que permitiram o licenciamento, nos termos descritos. (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
9 - A petição foi, após iniciativa do requerente, discutida na Assembleia Municipal de Cascais (cf. Docs. 23 junto com o r.i. e admissão por acordo);
10 - Em 18.06.2021, o ora Requerente participou o caso em presença ao Ministério Público (Departamento Central de Contencioso do Estado e Interesses Difusos da P.G.R. - cf. DOC. n.º 1, que aqui se dá por reproduzido, junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo);
11 - Em 06.09.2021, o ora requerente dirigiu nova participação ao Ministério Público, com o seguinte teor:
“B.... M....., queixoso nos autos relativos à denúncia contra o Município de Cascais, em complemento do requerimento hoje apresentado, vem juntar vídeo que documenta as obras que estão a ser realizadas hoje no local e que, como anteriormente comunicou, estão a modificar por completo o terreno e a pôr em causa os direitos e interesses difusos, aparentemente pretendendo tornar irreversível o processo de construção”. (cf. DOC. n.º 2 junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo).
12 - Uma vez publicados os anúncios relativos à presente providência cautelar, nos termos e ao abrigo da Lei de Ação Popular, constituíram-se como interessados no processo (…):
1 – M.....;
2 – J.....;
3 – M.....;
4 – M.....;
5 – P.....;
6 – N.....;
7 – S.....;
8 – A.....;
9 – N.....;
10 – S.....; e,
11 – E.....;
13 - Em 22/10/2021, o Ministério Público (Departamento Central de Contencioso do Estado e Interesses Difusos da P.G.R.), no âmbito do processo aberto na sequência da participação de 18/06/2021, proferiu despacho de arquivamento, do qual consta o seguinte:
“Do percurso feito, e à luz do disposto nos artigos 20.º, n.º 1 e 2 e 68.º do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização, não resulta, em nosso entender, motivo para uma acção de nulidade do licenciamento em causa, nomeadamente por lesão de plano municipal de ordenamento do território, planos especiais de ordenamento ou restrições de utilidade pública.
Não resulta igualmente a falta de alguma consulta a entidade externa cujos parecer ou autorização fosse obrigatória.
*
Por outro lado, e quanto a normas regulamentares relativas ao aspecto exterior, inserção urbana e paisagística do projecto, tendo em atenção o edificado existente, o espaço público envolvente e às infraestruturas existentes e previstas (artigo 20.º, n.º 1, parte final e n.º 2 do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização), para além de ser matéria sujeita a critérios com elevado grau de discricionariedade técnica, portanto de difícil sindicância judicial, do escurso por nós feito resulta a ausência de qualquer norma lesada, desde logo pela impossibilidade em afirmar que na Biscaia exista uma uniformidade ou sequer dominância ao nível da morfotipologia, número de pisos, dimensão do lote e alinhamento das fachadas ou empenas.
Finalmente, quanto às opções de ‘linguagem arquitetónica’, aparência, materiais, cores e coberturas, não são parâmetros incluídos no RPDM de Cascais para apreciação da existência de características morfotipológicas dominantes, nas zonas residenciais como é aqui o caso, ou seja, não são parâmetros passíveis de sindicar, tanto mais que, quanto ao projecto em concreto, não podemos concluir não tenha ‘integração com a envolvente’.
*
* *
10. Outras questões.
Quanto às outras questões suscitadas e sobrantes, nenhuma delas é de molde a legitimar qualquer desenvolvimento, muito menos acção judicial de nulidade do licenciamento, pelo que, em resumo, se refere o seguinte:
> Caminho público no terreno: não há caminho público algum no terreno, o terreno é que confronta a nascente e a poente com caminhos, sem qualquer influência no caso;
> Leito de ribeira: não há nenhuma ribeira que atravesse o terreno, as águas da chuva é que poderiam por ali escoar, ocasionalmente em situações de enxurrada, escoamento agora feito pela rua da Biscaia, com grande amplitude para tal;
> Ausência de infraestruturas: todo o lugar está infraestruturado, sendo que quanto às águas residuais domésticas, se a rede está inoperacional, não é impedimento ao licenciamento, mas antes incentivo à realização de obras pela edilidade;
> Caducidade do parecer positivo do INCF de 12.06.2017: uma vez que o projecto de arquitetura foi aprovado em 20.02.2018, não vemos que exista qualquer caducidade do parecer em causa, ainda que o licenciamento final date de 24.09.2019;
> Incoerência na apreciação camarária: sobre esta matéria, cumprirá apenas referir que o licenciamento camarário é um processo que se desenrola em vários actos ao longo de tempo, com avaliações provisórias e contraditório da parte do promotor, numa dialética que culmina na decisão final. Assim, e neste sentido, as dúvidas iniciais relativas à inserção da obra no local, nomeadamente a ‘integração na envolvente’ (e dúvidas que nós igualmente tivemos, como decorre da longa exposição sobre a matéria) foram vencidas com os argumentos apresentados pelo promotor, numa matéria, aliás, e como exposto, presidem critérios de ordem subjetiva, que à edilidade cumpre ajuizar.
*
11. CONCLUSÃO.
Tudo visto, não se vislumbrando para acção judicial, nomeadamente a que vem sendo preconizada pelo exponente, é o arquivamento que se determina.”
(cf. DOC. n.º 1 junto com a oposição do Município de Cascais).
[aditados pontos 3 a 13 ao probatório, conforme decisão da impugnação da matéria de facto infra]
*
II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
As questões a decidir neste processo, tal como supra enunciado, cingem-se a saber se:
- ocorre erro de julgamento da decisão sobre a matéria de facto;
- ocorre erro de julgamento da decisão de direito, ao julgar procedente a exceção dilatória da falta de legitimidade ativa do requerente.
a) do erro de julgamento de facto
Sustenta nesta sede o recorrente que o Tribunal a quo errou na decisão da matéria de facto, levando ao probatório factualidade insuficiente para a sustentação da decisão de direito.
Dispõe como segue o artigo 640.º do CPC, sob a epígrafe ‘ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto’:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2 - No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3 - O disposto nos n.os 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do n.º 2 do artigo 636.º”.
Daqui decorre que, ao impugnar a matéria de facto em sede de recurso, recai sobre o recorrente o ónus de indicar (i) os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados e (ii) os concretos meios probatórios que impõem decisão distinta, mais devendo identificar precisa e separadamente os depoimentos caso se trate de meios probatórios gravados.
E cabe-lhe alegar o motivo pelo qual os meios probatórios que indica impõem decisão diversa e também porque motivo os meios probatórios tidos em conta pelo tribunal não permitem se considere provado determinado facto.
Há que ter ainda em consideração que é em função da definição do objeto do processo e das questões a resolver nos autos que deve ser apreciada a relevância da matéria fáctica alegada pelas partes. Assim, nem toda a matéria fáctica que se possa considerar provada deve ser levada, sem mais, ao probatório.
E como é consabido, os factos respeitam à ocorrência de acontecimentos históricos, afastando-se de tal qualificação os juízos de natureza valorativa, que comportam antes conclusões sobre factos.
Outrossim, deve ter-se em consideração que no novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de junho, se optou por reforçar os poderes da 2.ª instância em sede de reapreciação da matéria de facto impugnada, incrementados os respetivos poderes e deveres, com vista a permitir-lhe alcançar a verdade material, conforme consta da exposição dos motivos e se consagra no atual artigo 662.º, n.º 1, “[a] Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.”
Sustenta o recorrente que dos documentos juntos com o requerimento cautelar resulta prova dos seguintes factos:
A) O licenciamento em questão respeita à construção de uma moradia unifamiliar com as seguintes características, tal como figura no respetivo alvará:
“Tipo de Obra: Construção Nova.
Área total de construção: 680,30 m2, dos quais 275,04 m2 não são contabilizáveis para efeitos de índice
Área de implantação: 100,22 m2 correspondente à área da piscina
Muros confinantes com a via púbica: 4,40
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Cércea; 7,05 m
Número de fogos: 1
Uso a que se destina: Habitação.” (cf. Doc. n.º 1 junto com o r.i. e admissão por acordo);
B) O prédio em questão, de acordo com a certidão do registo predial, consiste num prédio rústico, com a denominação “Terra da Eira e Rio da Costa”, com a área de 9320 m2, com a seguinte composição e confrontações: “Terra de cultura arvense de sequeiro e estéril e terra de mato. Norte – J.....; Sul – baldio; Nascente – caminho e baldio; e Poente – caminho e herdeiros de J.....” (cf. Doc. n.º 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
C) O prédio e a construção mencionada situam-se na Biscaia, Concelho de Cascais (cf. Docs. n.º 1 e 2 junto com o r.i. e admissão por acordo);
D) A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano localizado em pleno Parque Natural de Sintra Cascais (PNSC) (cf. Doc. n.º 3 junto com o r.i. e admissão por acordo, mais se tratando de facto do conhecimento público);
E) Em 13.05.2021 o ora Requerente assinou (primeiro subscritor) e divulgou uma petição pública intitulada “Contra a especulação imobiliária. Pela preservação dos valores naturais, paisagísticos e culturais. Biscaia. Parque Natural de Sintra Cascais” (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
F) A indicada Petição Pública tem o seguinte teor:
“CONTRA A ESPECULAÇÃO IMOBILIÁRIA. PELA PRESERVAÇÃO DOS VALORES NATURAIS, PAISAGÍSTICOS E CULTURAIS. BISCAIA. PARQUE NATURAL DE SINTRA CASCAIS.
A Biscaia é um pequeno aglomerado urbano de génese rural localizado em pleno Parque Natural Sintra-Cascais.
O ordenamento definido para o Parque Natural Sintra-Cascais tem como objetivo primacial assegurar a proteção e promoção dos valores naturais, paisagísticos e culturais.
Em 2006, a Câmara Municipal de Cascais decidiu elaborar um Plano de Pormenor para a Biscaia e Figueira do Guincho.
Essa decisão acabaria por ser revogada, em 2017, por constrangimentos de ordem legal.
Ainda assim, e para o que agora interessa considerar, os objetivos de referência para a elaboração do indicado Plano de Pormenor foram, entre outros, conforme informação disponibilizada no site da Câmara Municipal de Cascais, os seguintes
1. Promover a programação estruturada da expansão do aglomerado urbano e contenção do fenómeno de construção dispersa e urbanização difusa;
2. Promover a edificabilidade no espaço urbano segundo critérios de sustentabilidade, dimensão e conexão com o desenvolvimento definido;
3. Promover o incentivo à reconstrução e à reabilitação de edifícios, em detrimento da construção nova;
4. Promover a qualidade de vida das populações e reforço do ambiente de ruralidade, bem como da requalificação urbanística e patrimonial;
Muito recentemente, tomaram os signatários conhecimento da aprovação do projeto de construção de uma moradia unifamiliar na Rua da Biscaia, Biscaia, Alcabideche, por parte do Município de Cascais.
O projeto, de acordo com Aviso colocado no local, está titulado pelo alvará de construção n.º 364. O alvará foi emitido em nome de K..... – I....., S.A. e apresentas as características seguintes:
Construção Nova
Área total de construção: 680,30 m2
Área de implantação: 100,22 m2
Altura da fachada do edifício (cércea): 7,05 m
Número de pisos acima da cota de soleira: 1
Número de pisos abaixo da cota de soleira: 1
Uso a que se destina: habitação
A volumetria e o impacto do edifício na paisagem são notórios e muito significativos, como os índices descritos exibem e as simulações do projeto (em anexo) melhor ilustram. Do que se trata é da construção de uma moradia nova com características hollywoodescas, para revenda, conforme os anúncios disponíveis na internet comprovam.
A aprovação do projeto em questão é contrária, pois, aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, nos termos indicados. E é diametralmente oposta aos objetivos e termos de referência em tempos definidos pela própria Câmara Municipal de Cascais para a área em questão.
Em lugar da preservação do património e da paisagem assistimos à mais pura e desenfreada especulação imobiliária. Isto, numa área supostamente protegida (Parque Natural).
A situação descrita, como é evidente, prejudica gravemente o bem-estar dos moradores da Biscaia e de todos quantos usufruem do respetivo ambiente e paisagem, sendo que a obra de construção está já em curso.
Deste modo, é propósito dos subscritores da presente petição alertar os poderes públicos para a situação descrita, com vista à urgente adoção das medidas que se revelem necessárias à imediata suspensão da obra em curso e, bem assim, à averiguação cabal das circunstâncias que permitiram o licenciamento, nos termos descritos. (cf. Docs. 20-6 junto com o r.i. e admissão por acordo);
G) A petição foi, após iniciativa do requerente, discutida na Assembleia Municipal de Cascais (cf. Docs. 23 junto com o r.i. e admissão por acordo);
H) Em 18.06.2021, o ora Requerente participou o caso em presença ao Ministério Público (Departamento Central de Contencioso do Estado e Interesses Difusos da P.G.R. - cf. DOC. n.º 1, que aqui se dá por reproduzido, junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo);
I) Em 06.09.2021, o ora requerente dirigiu nova participação ao Ministério Público, com o seguinte teor:
“B.... M....., queixoso nos autos relativos à denúncia contra o Município de Cascais, em complemento do requerimento hoje apresentado, vem juntar vídeo que documenta as obras que estão a ser realizadas hoje no local e que, como anteriormente comunicou, estão a modificar por completo o terreno e a pôr em causa os direitos e interesses difusos, aparentemente pretendendo tornar irreversível o processo de construção”. (cf. DOC. n.º 2 junto com o requerimento do requerente de 11.10.2021 e admissão por acordo).
J) Uma vez publicados os anúncios relativos à presente providência cautelar, nos termos e ao abrigo da Lei de Ação Popular, constituíram-se como interessados no processo (…):
1 – M.....;
2 – J.....;
3 – M.....;
4 – M.....;
5 – P.....;
6 – N.....;
7 – S.....;
8 – A.....;
9 – N.....;
10 – S.....; e,
11 – E.....;
O quais declararam aceitar os autos na fase em que se encontravam e aderirem ao r.i. do requerente.
Vejamos.
Estão em causa factos que se mostram relevantes para a contextualização dos interesses propugnados pelo recorrente no quadro da providência cautelar proposta.
Quanto à alegação da recorrida de que parte destes factos contém opiniões e afirmações quanto ao entendimento do recorrente sobre a operação urbanística em causa que a recorrida discorda em absoluto e não aceita, é de recusar. Veja-se que dar como provado que a petição foi apresentada e tem determinado teor, ou que o recorrente participou ao Ministério Público, tratam-se de factos que valem de per si, não significa que o Tribunal considere como assente as opiniões (que evidentemente não são factos) e afirmações que tais peças encerram.
Ademais, incumbe ao juiz, ao eleger na sentença os factos relevantes objeto da sua pronúncia, sejam factos alegados pelas partes ou resultantes da instrução da causa, ter em consideração as diferentes soluções jurídicas plausíveis e não apenas a solução jurídica que tem por correta (cf. Paulo Ramos de Faria, Relevância das (outras) soluções plausíveis da questão de direito, in Julgar, outubro de 2019; e os acórdãos aí referenciados do TRC de 27/05/2014, proc. n.º 1168/13.1TBGRD.C1, do TRL de 06/10/2015, proc. n.º 1848/11.6TBCSC.L1-1, e do TRG de 05/01/2017, proc. n.º 1703/15.0T8BCL.G1).
Assim, devidamente analisados tais documentos, afigura-se de considerar tal factualidade como provada.
Acresce ainda, por referência ao apontado facto H), já constar dos autos a posição do Ministério Público quanto a tal participação, veja-se o documento n.º 1 junto com a oposição da entidade recorrida.
Assim, ao abrigo do artigo 662.º, n.º 1, do CPC, será de aditar ainda o seguinte facto:
Em 22/10/2021, o Ministério Público (Departamento Central de Contencioso do Estado e Interesses Difusos da P.G.R.), no âmbito do processo aberto no âmbito da participação de 18/06/2021, proferiu despacho de arquivamento, do qual consta o seguinte:
“Do percurso feito, e à luz dos disposto nos artigos 20.º, n.º 1 e 2 e 68.º do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização, não resulta, em nosso entender, motivo para uma acção de nulidade do licenciamento em causa, nomeadamente por lesão de plano municipal de ordenamento do território, planos especiais de ordenamento ou restrições de utilidade pública.
Não resulta igualmente a falta de alguma consulta a entidade externa cujos parecer ou autorização fosse obrigatória.
*
Por outro lado, e quanto a normas regulamentares relativas ao aspecto exterior, inserção urbana e paisagística do projecto, tendo em atenção o edificado existente, o espaço público envolvente e às infraestruturas existentes e previstas (artigo 20.º, n.º 1, parte final e n.º 2 do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização), para além de ser matéria sujeita a critérios com elevado grau de discricionariedade técnica, portanto de difícil sindicância judicial, do escurso por nós feito resulta a ausência de qualquer norma lesada, desde logo pela impossibilidade em afirmar que na Biscaia exista uma uniformidade ou sequer dominância ao nível da morfotipologia, número de pisos, dimensão do lote e alinhamento das fachadas ou empenas.
Finalmente, quanto às opções de ‘linguagem arquitetónica’, aparência, materiais, cores e coberturas, não são parâmetros incluídos no RPDM de Cascais para apreciação da existência de características morfotipológicas dominantes, nas zonas residenciais como é aqui o caso, ou seja, não são parâmetros passíveis de sindicar, tanto mais que, quanto ao projecto em concreto, não podemos concluir não tenha ‘integração com a envolvente’.
*
* *
10. Outras questões.
Quanto às outras questões suscitadas e sobrantes, nenhuma delas é de molde a legitimar qualquer desenvolvimento, muito menos acção judicial de nulidade do licenciamento, pelo que, em resumo, se refere o seguinte:
> Caminho público no terreno: não há caminho público algum no terreno, o terreno é que confronta a nascente e a poente com caminhos, sem qualquer influência no caso;
> Leito de ribeira: não há nenhuma ribeira que atravesse o terreno, as águas da chuva é que poderiam por ali escoar, ocasionalmente em situações de enxurrada, escoamento agora feito pela rua da Biscaia, com grande amplitude para tal;
> Ausência de infraestruturas: todo o lugar está infraestruturado, sendo que quanto às águas residuais domésticas, se a rede está inoperacional, não é impedimento ao licenciamento, mas antes incentivo à realização de obras pela edilidade;
> Caducidade do parecer positivo do INCF de 12.06.2017: uma vez que o projecto de arquitetura foi aprovado em 20.02.2018, não vemos que exista qualquer caducidade do parecer em causa, ainda que o licenciamento final date de 24.09.2019;
> Incoerência na apreciação camarária: sobre esta matéria, cumprirá apenas referir que o licenciamento camarário é um processo que se desenrola em vários actos ao longo de tempo, com avaliações provisórias e contraditório da parte do promotor, numa dialética que culmina na decisão final. Assim, e neste sentido, as dúvidas iniciais relativas à inserção da obra no local, nomeadamente a ‘integração na envolvente’ (e dúvidas que nós igualmente tivemos, como decorre da longa exposição sobre a matéria) foram vencidas com os argumentos apresentados pelo promotor, numa matéria, aliás, e como exposto, presidem critérios de ordem subjetiva, que à edilidade cumpre ajuizar.
*
11. CONCLUSÃO.
Tudo visto, não se vislumbrando para acção judicial, nomeadamente a que vem sendo preconizada pelo exponente, é o arquivamento que se determina.”
(cf. DOC. n.º 1 junto com a oposição do Município de Cascais).
Termos em que procede a impugnação da decisão da matéria de facto.
b) da (i)legitimidade do recorrente
A este propósito, consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“[N]ão logra o A. especificar ou caracterizar, de forma factual, clara e inequívoca, no que a violação dos interesses constitucionais alegados se projectam na comunidade da Biscaia (Sintra), não decorrendo da sua alegação de que modo os cidadãos da Biscaia (Sintra) são afectados pela alegada ilegalidade, de que modo é que a sua qualidade de vida ou a sua segurança serão, em concreto, afectadas, ou em que medida a mesma provoca alterações que se repercutam negativamente no bem-estar e interesses dos membros da comunidade.
Ou seja, o A. pretende obter a suspensão de eficácia do acto de aprovação de obra, com base na alegada violação de normas, identificando os interesses constitucionais que considera em presença, sem no entanto, identificar e/ou quantificar a(s) afectação(ões) objectivas daí decorrentes para a comunidade da Biscaia (Sintra).
A mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, assente na violação das normas legais e regulamentares, por edificação de construção que alegadamente ofende as normas aplicáveis, sem mais, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da acção popular.
Dito de outro modo, não vem alegado, nem fica demonstrado qual o prejuízo efectivo para a comunidade de Biscaia (Sintra) decorrente do acto de aprovação de obra, proferido em 24 de Setembro de 2019, pela Vereadora do Pelouro de Licenciamento Urbanístico, no âmbito do processo n.º 903/2016, no seguimento do qual foi emitido o Alvará de Obras de Construção n.º …4, em 14 de Outubro de 2020, em nome de K.....-I....., S.A. (K.....).
Não se mostrando caracterizada (qualificada e quantificada) a defesa de interesses difusos da comunidade da Biscaia (Sintra), por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação dos interesses invocados se projectam nos demais cidadãos ou o modo como é a colectividade afectada pela alegada ilegalidade urbanística, não se mostra sustentada a qualidade de autor popular.
Adite-se que o próprio requerente na pronuncia oferecida quanto à suscitada excepção de ilegitimidade activa, que:
“…”
a propositura da providencia cautelar sem invocação da LAP, com pagamento da taxa de justiça inicial, «constituiria uma flagrante violação do direito que a todos é conferido pelo artigo 52º, n.º 3, a), da CRP e pelo artigo 2º, n.º 1, da LAP.
Obrigaria o Requerente a prescindir do direito que lhe é conferido pela Constituição e pela Lei a invocar a violação de um interesse difuso, para reconduzir o caso à violação de um interesse pessoal.»
“…”
ou seja, admite o requerente que a situação dos autos não se reporta a “interesse difuso”.
Refira-se, também, conforma já supra referido a alegação de violação do RJUE ou de planos de ordenamento do território revela-se insuficiente para ancorar a “ legitimidade activa” , preconizada pelo ora requerente, e nesse sentido já assim decidiu a jurisprudência, e entre outros cita-se o acórdão proferido pelo TCA Sul, em 23.01.2014, disponível on line in www.dgsi.pt, do qual extrai-se do sumário respectivo o seguinte:
“…”
VII. A mera alegação do interesse da defesa da legalidade urbanística, assente na violação das normas do Regulamento do PDM, por edificação de construção sem licenciamento camarário e na manutenção dessa alegada ilegalidade ao longo do tempo, desacompanhada de outra alegação, não permite fundar a existência de um interesse difuso a tutelar através da acção popular.
VIII. Não se mostrando caracterizada a defesa de interesses de toda a comunidade, por nada ser dito sobre o modo como a alegada violação do interesse urbanístico se projecta nos demais cidadãos ou o modo como é a colectividade afectada pela alegada ilegalidade urbanística, não se mostra sustentada a qualidade de que os autores se arrogam, de serem autores populares.
IX. A alegação assente na “violação gravosa de diversas normas do PDM de Pombal e de normas do RGEU que obstaculizam a legalização daquela obra”, mostra-se insuficiente para a titularidade de um interesse difuso por parte dos Autores.”
ainda, com referência ao mesmo acórdão, é citado e dito o seguinte:
“…”
Como se decidiu no Acórdão datado de 28/09/2010, do Tribunal de Conflitos, proc. nº 023/09:
“(…) o principal contributo da acção popular foi ultrapassar as deficiências de uma tutela jurisdicional dos valores referidos no artº 52º, nº 3 da CRP e alargar a legitimidade para defesa desses valores, servindo-se da noção de interesse difuso.
A novidade que a figura do interesse difuso traz à tutela jurisdicional é proporcionar uma tutela numa perspectiva supra-individual e não apenas baseada na defesa de posições jurídicas subjectivas, daí que, como se fez constar do citado nº 2 do artº 9º do CPTA, tal acção possa ser intentada «independentemente de (o autor) ter interesse pessoal na demanda». ”.
Segundo o Acórdão do STA, datado de 29/04/2003, proc. nº 047545: “I – A acção popular traduz-se, por definição, num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa.
II – O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. A acção popular tem sobretudo incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses.
III - Sobre um determinado bem pode incidir um interesse individual, ou seja, um direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo, um interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse do próprio Estado e de outras pessoas colectivas, um interesse difuso, que é a refracção em cada indivíduo de interesses da comunidade e um interesse colectivo, quando se trata de um interesse particular comum a certos grupos e categorias. ”.
Segundo a doutrina, entende-se por interesses difusos “(…) os interesses sem titular determinável, meramente referíveis na sua globalidade a categorias indeterminadas de pessoas (...) evidenciados[s] pela sua adstrição a um conjunto de pessoas caracterizado pela sua indivisibilidade e pela indeterminabilidade dos seus componentes (...) A necessidade de admitir a iniciativa processual popular relativamente aos interesses materiais seleccionados no nº 3 do artº 52º da CRP resulta de, em muitas circunstâncias, eles se apresentarem para a grande maioria dos cidadãos como meros interesses difusos, pelo que ninguém poderá invocar um interesse pessoal e directo na prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções contra esses bens cometidas. ”, cfr. Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, I, LEX, 2005, págs. 245 e 261.
Porque assim é, quanto ao enunciado legal dos sujeitos e entidades aos quais é concedida a legitimidade popular, a atribuição desta legitimidade implica um significativo reforço do papel dos tribunais na tutela dos direitos difusos.
“Quando a função de solicitar a tutela jurisdicional desses interesses é atribuída a um órgão público (como, por exemplo, o Ministério Público ou o Ombudsman), isso implica uma definição pelo poder legislativo das entidades legitimadas para o exercício dessa tutela e não concede ao tribunal da acção qualquer controlo sobre a adequação da representação assumida por estas entidades. Pelo contrário, quando essa mesma legitimidade é atribuída a cidadãos e a organizações, o tribunal tem de verificar a adequação da representação reclamada pelo particular ou pela organização e a inclusão dos interesses em causa nas atribuições e objectivos estatutários da organização demandante .”, cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos ”, LEX, 2003, pág. 122 (sublinhado nosso).
Pois que não pode o interesse difuso ser confundido com qualquer outro interesse, como seja, o interesse público .
Apesar de alguma coincidência, os interesses públicos são os interesses gerais de uma colectividade e os interesses difusos são aferidos pelas necessidades efectivas que por eles são ou deviam ser satisfeitas aos membros de uma colectividade.
Os “interesses públicos, porque correspondem (em termos ideais, pelo menos) aos interesses gerais de uma colectividade, abstraem dos interesses individuais que são ou podem ser satisfeitos. Os interesses públicos aferem-se pelas necessidades gerais da colectividade, pelo que, ainda que seja apenas o interesse de um único individuo, esta satisfação corresponde a um interesse publico se ela for imposta por aquelas necessidades gerais. Em contrapartida, os interesses difusos só são delimitáveis em função das necessidades concretamente satisfeitas aos membros de uma colectividade: como esses interesses se desdobram numa dimensão individual e numa dimensão supra-individual, não há interesses difusos que não satisfaçam efectivamente uma necessidade de todos e de cada um dos membros da colectividade. Assim, enquanto os interesses públicos são os interesses gerais da colectividade, os interesses difusos são os interesses de todos aqueles que vêem as suas necessidades concretamente satisfeitas como membros de uma colectividade.”, cfr. Miguel Teixeira de Sousa, obra cit., pág. 31-32.
Além disso, segundo Mário Aroso de Almeida, “A recepção desta peculiar forma de legitimidade na parte geral do CPTA, torna claro que a acção popular administrativa se aplica a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção de quaisquer das providências judiciárias legalmente admissíveis. ”, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, pág. 30-32 e in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, 2ª edição pág. 68-73.
“…”
Donde que, e com os fundamentos supra-referidos, conclui-se pela ilegitimidade popular activa do A. (cfr. artigo 9º, nº 2, do CPTA, conjugado com os artigos 1º, n.ºs 1 e 2, 2.º, n.º 1 e 12.º, n.º 1, da LAP).”
Ao que contrapõe o recorrente, em síntese:
- estão concretizados os interesses difusos em presença, por ser a aprovação do projeto em questão contrária aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, ser incompatível com a preservação da área envolvente e com os critérios básicos de proteção do ordenamento urbano e ecológico;
- a par da violação das normas legais em vigor do PDM e dos Planos de Ordenamento aplicáveis, ocorre violação dos direitos difusos relacionados com a proteção do ambiente, do património (natural, imaterial e edificado), e da qualidade de vida da população;
- é chocante e ilegal a irrelevância que o tribunal atribuiu à adesão ao r.i. de um número significativo de interessados;
- a sentença comporta uma limitação ilegal, infundada e desproporcionada do direito fundamental de ação popular e do direito à tutela jurisdicional efetiva.
Vejamos então.
O ora recorrente interpôs a presente providência cautelar visando a suspensão de eficácia do ato de aprovação de obra, proferido em 24/09/2019, pelo Vereador do Pelouro de Licenciamento Urbanístico, no âmbito do processo n.º 903/2016, no seguimento do qual foi emitido o Alvará de Obras de Construção n.º ..4, em 14/10/2020, em nome da contrainteressada. Previamente à ação popular a instaurar, nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, e 12.º, n.º 1, da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto.
O direito de ação popular encontra-se consagrado na Constituição da República Portuguesa no artigo 52.º, n.º 3, da CRP, sendo conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, nomeadamente para:
a) promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural;
b) assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.
A Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, veio estabelecer o regime jurídico do Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular, da mesma constando o seguinte:
“Artigo 1.º
Âmbito da presente lei
1 - A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.
Artigo 2.º
Titularidade dos direitos de participação procedimental e do direito de ação popular
1 - São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de ação popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda.
2 - São igualmente titulares dos direitos referidos no número anterior as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição.”
Os referidos interesses protegidos pela lei, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público são comummente denominados interesses difusos.
Estes interesses são difusos na medida em que se difundem na comunidade, numa série indeterminada de sujeitos, não sendo suscetíveis de apropriação individual.
Distinguem-se, pois, dos interesses individuais, particulares, mas também dos interesses públicos e dos interesses coletivos.
Nas palavras de Miguel Teixeira de Sousa, “os interesses difusos não são interesses públicos, porque a sua titularidade não pertence a nenhuma entidade ou órgão público, também não se identificam com interesses coletivos, porque não pertencem a uma comunidade ou a um grupo, mas a cada um dos seus membros, e também não são reconduzíveis a interesses individuais, porque, como o bem jurídico a que se referem é inapropriável individualmente, esses interesses são insuscetíveis de serem atribuídos em exclusivo a um sujeito, antes pertencem, sem qualquer exclusividade, a qualquer um dos membros de uma comunidade de um grupo” (Legitimidade Processual e Ação Popular no Direito do Ambiente”, 1994, p. 412).
A ação popular destina-se à proteção de interesses difusos, tutela um interesse indivisível e insuscetível de ser individualizado, sem requerer qualquer apreciação individual de cada um dos titulares daquele interesse. Devendo a legitimidade popular ser aferida em função do poder de representação do autor popular, ou seja, a faculdade que cabe ao demandante de representar os titulares do interesse difuso e do interesse em demandar do autor popular, isto é, a vantagem que o demandante retira da procedência da ação (cf. acórdão do STJ de 08/09/2016, proc. n.º 7617/15.7T8PRT.S1, disponível em www.dgsi.pt).
Como refere Paulo Otero, o “ator popular age sempre no interesse geral da coletividade ou da comunidade a que pertence ou se encontra inserido, sem que tal meio de tutela judicial envolva a titularidade de qualquer interesse direto e pessoal”(A ação popular: configuração e valor no atual Direito português, separata da Revista da Ordem dos Advogados, ano 59, III – Lisboa, Dezembro 1999, pág. 872).
No caso, não se vê que assim seja.
Vejamos porquê.
Diz o recorrente que a aprovação do projeto em questão é contrária aos valores naturais, paisagísticos e culturais que às entidades públicas compete salvaguardar, é incompatível com a preservação da área envolvente e com os critérios básicos de proteção do ordenamento urbano e ecológico, pelo que, a par da violação das normas legais em vigor do PDM e dos Planos de Ordenamento aplicáveis, ocorre violação dos direitos difusos relacionados com a proteção do ambiente, do património (natural, imaterial e edificado), e da qualidade de vida da população.
Contudo, não decorre da factualidade vertida no requerimento inicial em que medida a obra em causa se projetará, e poderá prejudicar, interesses gerais da comunidade, atingindo uma série indeterminada de sujeitos.
Como já se assinalou, os interesses difusos não são suscetíveis de apropriação individual. E ainda que o recorrente apresente as referidas conclusões relativas à violação da proteção do ambiente, do património e da qualidade de vida da população, não se vê que as mesmas se mostrem consubstanciadas, pois de toda a caracterização exposta pelo recorrente relativa aos potenciais malefícios da obra o que se retira é que os prejuízos se sentirão a um nível muito circunstanciado de quem habita nas imediações da obra autorizada pela entidade recorrida.
São efetivamente invocados riscos e potenciais prejuízos, mas sem que se veja um alcance indeterminado e comunitário, como aqui se exigia.
Com isto não se desvaloriza a necessidade de tutela dos interesses quer do recorrente, quer dos demais interessados, que se juntaram à ação, dando por reproduzido o vertido no requerimento inicial.
Todavia, tais interesses não têm o alcance que o recorrente lhes atribui, antes se tratando de interesses individuais, a defender através do meio judicial adequado.
Assim, impõe-se concluir que a pretensão do recorrente não assenta na existência de interesses difusos, que possam ser objeto de tutela mediante ação popular.
Como tal, a decisão recorrida que decidiu no sentido ilegitimidade popular activa do recorrente não merece a censura que lhe vem assacada.
Em suma, será de negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
*
III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 14 de julho de 2022
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Ricardo Ferreira Leite) |
