Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	449/18.2BECTB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/07/2021

Relator:	PEDRO NUNO FIGUEIREDO

Descritores:	COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS RELAÇÕES JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS POSIÇÃO DE DIREITO PRIVADO

Sumário:	I. A competência dos tribunais administrativos cinge-se ao julgamento das ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, a aferir em função da causa de pedir e dos pedidos apresentados na ação. II. Se na ação é visada a condenação da Administração em determinada atuação positiva, estando esta numa posição de direito privado e não sendo a relação estabelecida entre os sujeitos regulada pelo direito administrativo, será de concluir pela incompetência absoluta do Tribunal Administrativo para conhecer da matéria em causa.


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
L... intentou ação administrativa popular, ao abrigo da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, contra o Município de Pinhel, pedindo:
- se declare que a Câmara Municipal de Pinhel é legatária de prédio legado;
- se declare que tal património está exclusivamente afeto a fins culturais de acolhimento e estadias temporárias de artistas, tendo sido esse o destino imposto pela testadora para a aceitação do alegado;
- se condene a Câmara Municipal de Pinhel a apresentar um relatório sobre a “Casa B...” de onde constem todas as contas e atividades desenvolvidas no seguimento da deliberação constante da ata nº 2…/14 referente à reunião ordinária da Câmara Municipal de Pinhel do dia vinte e quatro de novembro de dois mil e catorze, designadamente o destino das aplicações financeiras e do recheio do imóvel referido;
- se condene a Câmara Municipal de Pinhel a instalar a “Residência do artista Casa B…”, nos termos constantes do testamento referido;
- se estabeleça prazo de 9 meses a contar da sentença a proferir para a precedente ação;
- se condene a Câmara Municipal de Pinhel em custas e procuradoria condigna.
Por decisão de 14 de janeiro de 2019, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco declarou-se materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela autora nos presentes autos e, em consequência, absolveu o réu da instância.
Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1 - O Ministério Público, não se conformando com a douta sentença proferida nos autos, vem da mesma interpor recurso;
2 - A competência do Tribunal determina-se pelo pedido do autor independentemente do juízo sobre a procedência da acção e/ou da idoneidade do meio processual utilizado, seja quanto aos elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde derive esse direito) seja quanto aos elementos subjectivos (identidade das partes).
3 -Afere-se, portanto, pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir.
4 -Acresce que, sendo a questão de competência um tema prioritário e de conhecimento oficioso (art. 13º do CPTA) deverá ser referenciada pelo quid disputatum ou quid decidendum e não pelo quid decisum.
5 - Por conseguinte, entendemos que não assiste razão à Mmª Juiz a quo que decidiu pela incompetência dos tribunais administrativos nesta acção popular - sendo que na nossa opinião devia ter sido tido em conta o artigo 12º da Lei da Lei nº83/95, de 31 de Agosto, na redacção dada pelo DL nº 214-G/2015, de 2 de Outubro- art. 8º.
6 - Nesse sentido apontam ainda os artigos 212, nº 3 da Constituição e os ensinamentos invocados na decisão recorrida a tal propósito, bem como em concreto a al. a) do art. 4º do ETAF-.
7 - Com efeito, como bem ensinam Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in Comentário ao CPTA, 2017, 4ª edição, p. 709, “(…) a jurisdição dos tribunais administrativos é definida por referência a relações jurídicas administrativas em que uma das partes, pelo menos, é uma entidade pública ou entidade privada que atue no exercício de prerrogativas de poder público ou segundo um regime de direito administrativo (…)”.
8 - Ora, no caso em apreço, dúvidas não há que se está perante a actuação de uma entidade pública, a saber, o Réu.
9 - Ocorreu violação das normas supra apontadas, pelo que se requer seja decidido em conformidade”

Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento do Tribunal a quo, ao declarar-se como materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela autora.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
1. Por testamento, H..., legou “à Câmara Municipal de Pinhel, o prédio urbano sito em Quintal, freguesia de Pala, concelho de Pinhel, inscrito na respetiva matriz sob o artigo 6…, destinado a acolhimento e estadias temporárias de artistas, ao qual deverá ser dado o nome de seu Pai, “Casa B…”.” (cfr. doc. n° 2 junto com a petição inicial)
2. H... faleceu em 16 de agosto de 2011. (cfr. doc. n° 2 junto com a petição inicial)

II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento do Tribunal a quo, ao declarar-se como materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela autora.

Da decisão sob recurso consta a seguinte fundamentação:
“[D]a relação jurídica tal como configurada pela Autora, não surge uma relação jurídico-administrativa. Com efeito, temos como Réu uma pessoa coletiva pública que é o Município de Pinhel, mas isso não configura só por si a existência de uma relação subordinada ao direito público.
Por outro lado, ainda que a Autora vise com a presente ação a defesa do património cultural, como refere em articulado de réplica, o pedido deduzido e a causa de pedir apoiam-se na existência de um legado que a Autora quer ver reconhecido e de certo modo, executado ou respeitado nos termos previstos no testamento pela Autora.
Ora, a análise das questões colocadas nos autos, importa a convocação de normas de direito privado, mais concretamente normas de direito sucessório, que não têm respaldo no direito público. O facto de figurar como Réu o Município de Pinhel, não atribui cunho de administratividade à relação desenhada na presente ação.
Importa ainda referir que, o facto de a Autora configurar a lide como uma ação popular, não importa a caraterização da mesma como administrativa, desde logo, porque nos termos previstos no art.º 12º, nº 2 da Lei nº 83/95, de 31 de agosto, a ação popular pode configurar-se como uma ação civil.
Assim, nada nos presentes autos nos permite colocar a atuação das partes e a relação controvertida submetida a juízo em sede de direito público, mas sim em sede de direito privado.”
Contra o que sustenta o recorrente ter ocorrido violação do disposto nos artigos 12.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, e 4.º, n.º 1, al. a), do ETAF, cabendo a ação no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, posto que se está perante a atuação de uma entidade pública.
Vejamos.
O invocado artigo 212.º, n.º 3, da CRP, estabelece que a competência dos tribunais administrativos e fiscais se cinge ao julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Concretizando esta norma, define o ETAF o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal nos seguintes termos:
“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;
k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.
3 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de:
a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões.
4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso;
b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público;
c) A apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente;
d) A fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva.”
Isto posto, haverá que aferir se, em função da causa de pedir e do pedido apresentados na ação, a mesma será de enquadrar no âmbito da jurisdição administrativa.
Os fundamentos da presente ação radicam, em síntese, no testamento deixado por H..., lavrado a 21 de junho de 2011, no qual foi legado à Câmara Municipal de Pinhel o prédio urbano sito em Quintal, freguesia de Pala, concelho de Pinhel, inscrito na respetiva matriz sob o artigo 6…, sujeito às seguintes condições:
- ser o imóvel destinado ao acolhimento e estadias temporárias de artistas, com o nome de ‘Casa B…’, pai da testadora;
- da testamenteira proceder à venda de dois imóveis da testadora, revertendo o respetivo valor para a manutenção da ‘Casa B…’,
Mais se invoca que a Câmara Municipal de Pinhel deliberou dar cumprimento ao legado, mas volvidos sete anos nada havia sido feito nesse sentido.
Finaliza a autora com a apresentação dos seguintes pedidos:
a) Declarar-se a Câmara Municipal de Pinhel é legatária do prédio referido em 4, com os encargos aludidos em 6;
b) Declarar-se que tal património está exclusivamente afeto a fins culturais de acolhimento e estadias temporárias de artistas, tendo sido esse o destino imposto pela testadora para a aceitação do legado;
c) Condenar-se a Câmara Municipal de Pinhel a apresentar um relatório sobre a “Casa Bernardo da Silva” de onde constem todas as contas e atividades desenvolvidas no seguimento da deliberação constante da ata n.º 2…/14 referente à reunião ordinária da Câmara Municipal de Pinhel do dia vinte e quatro de novembro de dois mil e catorze, designadamente o destino das aplicações financeiras e do recheio do imóvel referido;
d) Condenar-se a Câmara Municipal de Pinhel a instalar a ‘Residência do Artista Casa B…’, nos termos constantes do testamento referido;
e) Sendo estabelecido um prazo de 9 meses a contar da sentença a proferir para levar a cabo o referido na anterior alínea;
f) Condenar-se a Câmara Municipal de Pinhel nas custas e procuradoria condigna.
Estamos perante uma ação popular, que nos termos previsto no artigo 12.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto (que veio definir o direito de participação procedimental e de ação popular), pode assumir a natureza de ação popular administrativa, revestindo qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ou de ação popular civil, revestindo qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil.
Para assumir aquela primeira forma, teria o litígio de emergir de relação jurídica administrativa, conforme já assinalado.
O recorrente entende que estamos perante uma relação jurídica administrativa, posto que o Município de Pinhel é uma entidade pública que atua no exercício de prerrogativas de poder público ou segundo um regime de direito administrativo.
Nas palavras de Aroso de Almeida, a relevância da relação jurídico-administrativa é “atribuída por normas de Direito Administrativo, das quais decorre o respetivo regime disciplinador” (Manual de Processo Administrativo, 2010, pág. 175).
Na síntese que consta do acórdão do Tribunal de Conflitos de 19/10/2017, proc. n.º 039/16 (disponível em www.dgsi.pt), trata-se de “uma relação social estabelecida entre, pelo menos, dois sujeitos, um dos quais é sempre a Administração (ou qualquer entidade dotada de poder e autoridade) regulada pelo direito administrativo e da qual resultam posições jurídicas subjetivas”, devendo por isso ser qualificada como tal “a partir do momento em que ela é regulada pelo direito administrativo com exclusão das relações de direito privado em que intervém a Administração ou qualquer entidade pública.”
Tal não sucede no caso dos autos.
Afigura-se pacífico que o Município recorrido sucedeu no direito de propriedade sobre o imóvel, posição de direito privado e não de direito público.
Como tal, nem sequer lhe é aplicável o previsto no Regime Jurídico do Património Imobiliário Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, atento a que o mesmo estabelece (artigo 1.º, n.º 1):
a) as disposições gerais e comuns sobre a gestão dos bens imóveis dos domínios públicos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais;
b) o regime jurídico da gestão dos bens imóveis do domínio privado do Estado e dos institutos públicos.
Ou seja, aplica-se este regime tão-só aos bens do domínio público das autarquias locais e não aos que integrem o seu domínio privado, como sucede no caso.
No mais, vistos os fundamentos da ação, é patente que no cerne do litígio está em causa a aceitação e cumprimento de um legado por parte do Município, ao qual se aplicam as normas de direito sucessório plasmadas no Livro V do Código Civil (designadamente artigos 2050.º, 2056.º, 2068.º e seguintes, e 2249.º e seguintes do Código Civil).
Trata-se, pois, de relação não regulada pelo direito administrativo.
Porque assim é, bem andou a Mma. Juiz a quo ao concluir pela incompetência absoluta do Tribunal Administrativo para conhecer da matéria em causa nos presentes autos.

Em suma, será de negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Sem custas, cf. artigo 4.º, n.º 1, al. a), do RCP.

Lisboa, 7 de outubro de 2021

(Pedro Nuno Figueiredo)

(Ana Cristina Lameira)

(Catarina Vasconcelos)