| Decisão Texto Integral: | I. RELATÓRIO
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
A.... apresentou oposição ao processo de execução fiscal n.º ….857, no qual figura como exequente o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, pedindo a declaração de nulidade do despacho de 14/09/2011, com a referência 71/2011UP/NPD, que determinou a revogação das prestações de desemprego concedidas ao executado em 18/03/2005, e da nota de reposição n.º …27, de 22/11/2011.
Por decisão de 25/06/2021, o Juízo de Execuções Fiscais e de Recursos Contra-Ordenacionais do Tribunal Tributário de Lisboa julgou-se incompetente, em razão da matéria, declarou materialmente competente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e ordenou a remessa dos autos a este Tribunal.
Por saneador sentença de 04/10/2021, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a exceção dilatória da caducidade do direito de ação e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.
Inconformado, o autor interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:
“1.ª
Pretendendo o ora Recorrente, por meio da presente acção judicial, obter a declaração de nulidade do acto administrativo que revogou as prestações de subsídio de desemprego que àquele foram concedidas, julgou a d. Sentença recorrida procedente a excepção de caducidade do direito de acção judicial, por entender que o acto administrativo judicialmente impugnado por meio da presente acção não ofende um direito fundamental, não sendo, por esse motivo, nulo.
2.ª
Entendimento aquele que, todavia, é expressamente infirmado, entre outros, pelo Douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 275/2007, proferido no processo n.º 205/2007 (publicado in Diário da República, 2.ª Série – N.º 115 – 18 de Junho de 2007) e pelo Douto Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 49/2010, proferido no processo n.º 757/2009 (publicado in Diário da República, 2.ª Série – N.º 67 – 7 de Abril de 2010), nos quais se reafirmou o entendimento de que o direito dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego involuntário, consagrado na alínea e) do nº1 do artigo 59º da Constituição da República Portuguesa, constitui um direito fundamental como natureza idêntica à dos direitos, liberdades e garantias.
3.ª
Nos termos do disposto na alínea d) do n.º 1 do art. 133.º do Ant. CPA (correspondente à alínea d) do n.º 1 do art. 161.º do Novo CPA), são nulos os actos administrativos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. Sendo que, nos termos do disposto no art. 134.º do Ant. CPA (correspondente ao art. 162.º do Novo CPA), «O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade» (n.º 1), sendo a nulidade «invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (n.º 2)».
4.ª
Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam todas as entidades públicas e privadas (ex vi do disposto no art. 18.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa), sendo que, nos termos do disposto no art. 17.º da mesma Lei Fundamental, «O regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga».
Por conseguinte,
5.ª
A d. Sentença recorrida enferma de violação das nosrmas dos artigos 17.º, 18 e 59.º, n.º 1, alínea e) da Constituição da República Portuguesa, já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e conjugação daquelas normas, o direito dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego involuntário constitui um direito fundamental com natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que a norma da alínea e) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa é directamente aplicável e vincula todas as entidades públicas e privadas.
6.ª
Os actos administrativos que o ora Recorrente impugnou judicialmente por meio da presente acção ofendem o conteúdo essencial do direito fundamental consagrado na alínea e) do n.º 1 do art. 59.º da Constituição da República Portuguesa, direito este que tem uma natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias.
Consequentemente, a d. Sentença recorrida enferma também de violação da norma da alínea d) do n.º 1 do art. 133.º do Ant. CPA (correspondente à alínea d) do n.º 1 do art. 161.º do Novo CPA), já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e aplicação daquela norma, os actos administrativos impugnados por meio da presente acção judicial enfermam de verdadeira e efectiva nulidade, que não de mera anulabilidade.
7.ª
Assim como enferma a d. Sentença recorrida de violação das normas dos n.ºs 1 e 2 do art. 134.º do Ant. CPA (correspondente ao art. 162.º do Novo CPA), já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e aplicação daquela norma, o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, sendo esta invocável a todo o tempo por qualquer interessado e podendo ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
8.ª
A d. Sentença recorrida pôs termo ao processo logo na fase do saneamento, sem ter permitido ao Autor e ora Recorrente a produção de prova dos factos que sustentam a sua pretensão, mesmo sendo o direito à prova um direito constitucional (consagrado no art. 20.º da Constituição da República Portuguesa), como expressamente se afirma no supra citado Acórdão do Tribunal Central Administrativo sul de 19.10.2017, proferido no processo n.º 1087/16.0BELRA –A (in www.dgsi.pt).
9.ª
Consequentemente, a d. Sentença recorrida enferma também de violação da norma do art. 20.º da Constituição da República Portuguesa, já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e aplicação daquela norma, não pode o Tribunal impedir as partes de produzir prova sobre os factos que fundamentam as suas pretensões.
10.ª
Sem prejuízo de assistir às partes, ao abrigo do princípio do Dispositivo, um ónus/direito de iniciativa probatória, tal iniciativa deve ser complementada com o poder/dever de iniciativa instrutória que assiste também ao julgador nos termos do disposto no art. 411.º do CPC (vd., neste sentido, o Acórdão do TRP de 8.9.2020, proferido no processo n.º 2856/15.3T8AVR-D.P1 e o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 20.3.2018, proferido no processo n.º 14/15.6T8VRLC.G1, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).
11.ª
Consequentemente, a d. Sentença recorrida enferma também de violação da norma do art. 411.º do CPC, já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e aplicação daquela mesma norma, não só está vedado ao Tribunal impedir que as partes produzam a prova dos factos que fundamentam as suas pretensões, como, inclusivamente, assiste ao Tribunal o dever de, em complemento à prova produzida pelas partes, ordenar oficiosamente a realização de todas as diligências probatórias necessárias à descoberta da verdade e à boa decisão da causa.
12.ª
Segundo MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA (in Estudos Sobre o Novo Processo Civil, 2.ª Edição, Lisboa, 1997, pp. 65 a 67) «existe um dever de cooperação das partes com o tribunal, mas também há um idêntico dever de colaboração deste órgão com aquelas».
Sendo que, o dever de cooperação impõe ao Tribunal um «dever de auxiliar as partes na superação das eventuais dificuldades que impeçam o exercício de direitos ou faculdades ou o cumprimento de ónus ou deveres processuais» (Ibid.), v.g. o onus probandi.
13.ª
Por conseguinte, a d. Sentença recorrida enferma também de violação da norma do art. 7.º do CPC, já que, de acordo com aquela que é a correcta interpretação e aplicação desta norma, deve o Tribunal prestar às partes toda a cooperação necessária ao cumprimento, por estas, do onus probandi que sobre elas impende”.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, firmando o seguinte entendimento:
- o direito fundamental em questão, de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e que recebe consagração constitucional, a justificar eventual aplicação imediata do preceito, é o próprio direito ao subsídio de desemprego e não o referente às suas prestações;
- como tal, o despacho objeto de impugnação não ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental, pressuposto da alínea d), do nº 2 do art. 133º do CPA.
- nos invocados acórdãos do TC foi apreciada a constitucionalidade de uma norma, que fixava o período de tempo para o pedido de acesso ao subsídio de desemprego, enquanto aqui não é invocado preceito legal ordinário violador desse direito fundamental.
O Juiz Relator, por decisão sumária de 26/05/2022, negou provimento ao recurso e assim manteve a decisão recorrida.
Notificado desta decisão, veio o recorrente interpor reclamação para a conferência.
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Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao decidir julgar procedente a exceção dilatória da caducidade do direito de ação.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Para conhecimento da aludida exceção, na decisão recorrida consideraram-se provados os seguintes factos:
A) Por despacho de 14-09-2011, o Instituto da Segurança Social, IP revogou o ato de deferimento das prestações de desemprego atribuídas ao Autor datado de 18-03-2005. (Cfr. documento n.º 1 da PI, que se tem por integralmente reproduzido)
B) O despacho referido na alínea anterior foi dado a conhecer ao Autor por ofício de 15-09-2011. (Cfr. documento n.º 1 da PI)
C) Em 22-11-2011, o Instituto da Segurança Social, IP dirigiu ao Autor a nota de reposição n.º ….27, no valor de € 27.440,87, referente às prestações de desemprego recebidas. (Cfr. documento n.º 2 da PI, que se tem por integralmente reproduzido)
D) Em 19-12-2011, o Autor dirigiu ao Diretor do Departamento de Gestão Financeira da Segurança Social reclamação da nota de restituição referida na alínea anterior. (Cfr. documento n.º 9 da PI)
E) Em 2-04-2012, o Autor dirigiu ao Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP articulado que denominou de ‘recurso hierárquico’, pelo qual requer a declaração de nulidade do despacho de 14-09-2011, bem como da nota de reposição n.º …27, de 22-11-2011. (Cfr. documento n.º 10 da PI)
F) Por despacho do Presidente do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP de 12-02-2013, foi negado provimento ao recurso hierárquico referido na alínea anterior. (Cfr. documento n.º 11 da PI)
G) Por ofício do Instituto da Segurança Social, IP de 14-02-2013, o Mandatário do Autor tomou conhecimento do despacho referido na alínea anterior. (Cfr. documento n.º 11 da PI)
H) A petição de oposição foi apresentada, no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP em 20-05-2015. (Cfr. SITAF)
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorre erro de julgamento da decisão recorrida ao decidir julgar procedente a exceção dilatória da caducidade do direito de ação.
Consta desta decisão a seguinte fundamentação:
“Está em causa nos autos uma decisão administrativa que, na sequência do deferimento do requerimento de prestações de desemprego e do pagamento dessas mesmas prestações, vem impor ao Autor a restituição do montante recebido por incumprimento das condições dessa atribuição.
Decorre do exposto que o direito à segurança social, no qual pode ser integrado o direito às prestações de desemprego, não constitui um direito, liberdade e garantia, mas sim um direito social, cuja concretização depende da intervenção do legislador ordinário.
Desta forma, a eventual violação das normas que regulam o regime de atribuição do subsídio de desemprego e as obrigações impostas ao beneficiário, não se traduz na violação de normas constitucionais, mas sim de normas ordinárias, subsumindo-se essas ilegalidades no âmbito do regime da anulabilidade previsto no art.º 135.º do CPA, segundo o qual «São anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção». O mesmo se verifica relativamente à alegada violação do disposto no art.º 140.º do CPA.
Como se sintetizou no mesmo acórdão do STA de 5-06-2007, proc. n.º 0275/07:
«VIII - O direito à segurança social previsto no artº 63º, nº 1 da CRP, que corresponde ao dever do Estado em criar as condições para fornecer prestações de segurança social, como é o caso do subsídio de desemprego em caso de desemprego involuntário (cf. artº 59º, e) da CRP, conjugado com o nº 3 do citado artº 63º), enquanto mera categoria abstracta não se confunde, naturalmente, com o direito subjectivo ao subsídio de desemprego.
IX - A concretização dessa prestação depende de o interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece, em concretização dos citados preceitos constitucionais (cf. artº3º do DL 79-A/89 de 13.03, na redacção do DL 418/93, de 24.12).
X - O que significa que a eventual violação do citado artº 3º do DL 79-A/89, na apontada redacção, pelo acto impugnado, não poderia nunca ofender os citados preceitos constitucionais, antes se traduzindo numa ilegalidade que, enquanto reportada às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego previstas na lei ordinária, é simplesmente causa da anulação do acto (artº 135º do CPA).»
Como afirmado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 19-02-2016, proc. n.º 00958/13.0BEBRG:
«O conteúdo essencial do direito à protecção no desemprego não se mostra determinado só com o recurso à norma constitucional, a sua concretização foi delegada no legislador ordinário, a quem coube definir os seus pressupostos e assegurar as condições da sua realização. Nem todos os trabalhadores desempregados têm direito ao subsídio de desemprego. A concretização desta prestação depende do respectivo interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece. A eventual invalidade do acto impugnado, enquanto reportado às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego previstas na lei ordinária, é simplesmente causa da anulação do acto. Ou seja, o que está em causa será saber se o recorrente preenche os requisitos para aceder ao subsídio de desemprego, pelo que o eventual erro quanto à verificação da possibilidade do preenchimento de um pressuposto, não afecta o conteúdo essencial desse direito.
Por esta razão estamos perante um vício que levará à anulação do acto e não à sua nulidade.»
Atento o exposto, não tendo sido invocados vícios passíveis de gerar a nulidade dos atos impugnados, procede a exceção da caducidade do direito de ação, a qual, de acordo com a al. h) do n.º 1 do art.º 89.º do CPTA, conjugada com o n.º 2 do mesmo preceito, constitui exceção dilatória que obsta ao prosseguimento da ação e determina a absolvição da instância”.
Ao que contrapõe o recorrente, em síntese:
- nos acórdãos do TC n.º 275/2007 e n.º 49/2010 foi reafirmado o entendimento de que o direito dos trabalhadores à assistência material em situação de desemprego involuntário constitui um direito fundamental com natureza idêntica à dos direitos, liberdades e garantias;
- os atos impugnados ofendem o conteúdo essencial deste direito fundamental e são por isso nulos;
- mais foi violado o direito constitucional à prova, artigo 20.º da CRP, o princípio da cooperação, artigo 7.º do CPC, e o princípio do inquisitório, artigo 411.º do CPC.
Como bem se vê, o recorrente não disputa o entendimento vertido na decisão sob recurso, no que concerne à verificação da caducidade do direito de ação, antes centra a sua argumentação no entendimento de ter impugnado atos nulos, vício este que pode ser invocado a todo o tempo.
Posto que, datando as decisões administrativas de 2011 e 2013 e tendo a presente ação sido instaurada em 2015, dúvidas não podem subsistir que a sua tempestividade dependia de os vícios imputados ao ato impugnado serem suscetíveis, em abstrato, de implicar a sua nulidade, cf. artigo 58.º, n.º 1, do CPTA.
Ora, como se salienta no douto parecer do Ministério Público, o que recebe consagração constitucional, a justificar eventual aplicação imediata do preceito, é o próprio direito ao subsídio de desemprego e não o referente às prestações desse subsídio, que aqui estão em causa. E nos acórdãos do TC invocados no recurso estava em causa a violação daquele direito por norma legal, o que aqui não ocorre.
Na verdade, estamos perante um dos direitos fundamentais de natureza social, os quais pressupõem uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da ‘reserva do possível’, em termos políticos, económicos e sociais, pelo que nesta sede o cidadão não é titular de um direito imediato a uma prestação efetiva, como vem de há muito entendendo o Tribunal Constitucional (cf. v.g., o acórdão n.º 374/02, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Tal como se reconhece no acórdão do STA de 05/06/2007, tirado no proc. n.º 0275/07, citado na decisão recorrida.
Como é evidente, o reconhecimento do direito ao subsídio de desemprego está dependente do preenchimento dos respetivos pressupostos legais, naturalmente que devendo obediência ao plasmado na Constituição.
Carecendo de qualquer fundamento o entendimento de que cada decisão negativa relativa ao reconhecimento do direito àquele subsídio possa redundar numa violação do conteúdo essencial de direito fundamental.
Sem que se possa afirmar que o ato impugnado enferma de vício gerador de nulidade, por não se verificar a ofensa prevista no artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA/1991, a presente ação teria de ser intentada no prazo de três meses, a contar da sua notificação, cf. artigos 58.º, n.º 1, al. b), e 59.º, n.º 2, do CPTA.
O que manifestamente não sucedeu.
Pelo que efetivamente procede a exceção dilatória da caducidade do direito de ação, que nos termos do artigo 89.º, n.º 1, al. h), do CPTA/2002, obsta ao prosseguimento da ação.
Quanto ao mais invocado pelo recorrente, violação do direito constitucional à prova e dos princípios da cooperação e do inquisitório, carece em absoluto de relevância para o objeto do recurso, que se prende com a verificação ou não do prazo de caducidade do direito de ação. Posto que, à evidência, o seu conhecimento pressupõe que esta exceção improcede, tratando-se de questões a jusante do objeto do recurso.
Termos em que se conclui ser de indeferir a reclamação para a conferência da decisão sumária, que negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida.
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IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação para a conferência e assim manter a decisão de negar provimento ao recurso.
Custas a cargo do reclamante.
Lisboa, 8 de setembro de 2022
(Pedro Nuno Figueiredo) (Ana Cristina Lameira)
(Carlos Araújo – em substituição do 2.º Adjunto) |
