| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. – MANUEL..., com os sinais nos autos, inconformado com a decisão do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa- 2º que rejeitou a presente acção de reconhecimento do direito, dela vem recorrer para o que formula as seguintes conclusões:
a)- A recorrente intentou acção de condenação contra o Município de Lisboa, ora recorrido, para que lhe fossem restituídos 742.500$00 indevidamente pagos a titulo de TRIU;
b) Tendo a acção sido "encaixada" como acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo no Tribunal Tributário de 1a. Instância de Lisboa, veio a mesma a ser rejeitada por manifesta ilegalidade na sua interposição;
c) O fundamento prende-se com o carácter residual deste tipo de acções e, assim, não terem sido utilizados pela recorrente, em tempo útil, os mecanismos legais de reacção contra a liquidação e cobrança daquela taxa;
d) Sucede, porém, que a recorrente apenas se apercebeu do "erro" já fora dos prazos legais para impugnar graciosa ou judicialmente a taxa Indevidamente paga;
e) Não se conforma a recorrente com o suposto direito que o Município de Lisboa tenha, então, de fazer sua a quantia indevidamente recebida;
f) Existirá um injusto e injustificado enriquecimento sem causa, pelo que o Mmo. Juiz a quo fez errada interpretação e aplicação do art°. 165°., n0. 2, do Código de Processo Tributário, com o que violou o art°. 476°. do Código Civil;
g) Por último, o art°. 165°. n0. 2, do Código de Processo Tributário, com a Interpretação que lhe foi dada na decisão recorrida, viola igualmente o art°. 266°., n°s. 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa.
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso, como é de inteira JUSTIÇA.
Não houve contra – alegações.
O EPGA emitiu o seguinte douto parecer:
“1 - A recorrente intentou a presente acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária (ver despacho de fls. 100), com fundamento de não ser devida a guia n.° 1771, no montante de 742.500$00, guia esta que se refere ao pagamento de uma taxa urbanística por virtude de ampliação de uma moradia sita no Bairro da Encarnação (P. N.° 1966/OB/92).
2 - Após diversas vicissitudes sobre qual o tribunal competente originadas pela petição inicial (interposta no TAC de Lisboa sob a forma de acção administrativa com processo sumário) foi proferida a douta sentença pelo 5.° juízo do tribunal tributário de 1a instância de Lisboa ora objecto de recurso jurisdicional e que considerou este meio processual impróprio.
3 - Efectivamente refere o artigo 165.° n.° 2 do CPT (vigente na altura da propositura da acção em 24 de Março de 1994) que as acções de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.
4 - Independentemente da posição que se tome sobre a subsidariedade ou complementaridade deste tipo de acções, o certo é que, e conforme resulta da lei e tem sido entendimento uniforme da Jurisprudência do STA, a sua aplicação só tem lugar quando os outros meios contenciosos "não assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa".
5 - Como refere Santos Botelho em anotação ao artigo 69.° da LPTA no seu Contencioso Anotado foi a Lei Constitucional n.° 1/82 (art. 268.° n.° 3 da CRP de então) que passou a falar de um recurso para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido, vindo a lei ordinária a configurar este tipo de recurso como acção de reconhecimento ou direito interesse legítimo (art. 51.° n.° l alínea f) do ETAF e 69.° da LPTA)
6 - Este meio processual teve como fim garantir o pleno acesso aos tribunais quando determinados direitos ou interesses não pudessem ser acautelados pelos meios contenciosos tradicionais e nomeadamente o recurso contencioso (veja-se Jorge Lopes de Sousa no seu CPPT em anotação ao artigo 145.º) dando assim efeito útil ao princípio de que a cada direito corresponde um meio processual de o fazer valer em juízo (art. 3.° do CPC e 97.° n.° 2 do da LGT).
7 - No caso dos autos e conforme resulta da matéria dada como provada foi proferido em 7 de Maio de 1993 um despacho pelo Director Municipal de Finanças da CML e em que condicionva a emissão da licença de ampliação da moradia da recorrente ao pagamento da taxa fixada (taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas - TRIU), e notificado em 4 de Junho de 1993 à mesma, tendo esta taxa sido paga neste mesmo dia da notificação.
8 - Em 1993 estava em vigor a Lei das Finanças Locais (Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro) que no artigo 22.° n.° 2 preceituava que:
" As reclamações e impugnações dos interessados contra a liquidação e cobrança de taxas, mais valias e demais rendimentos gerados em relação fiscal são deduzidos perante os órgãos executivos das autarquias locais, com recurso para o tribunal tributário de 1a instância territorialmente competente."
Hoje o artigo 30.° n.° l da Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais actual) mantém o mesmo principio ao mandar aplicar o CPPT quanto às reclamações graciosas e impugnações judiciais dos impostos, taxas, encargos e mais valias e demais receitas de natureza tributária.
9 - A recorrente dispunha assim de outro meio processual para a tutela do seu pretenso direito, pelo que esta acção é meio impróprio, e por outro lado está ultrapassado o prazo de 90 dias (artigos 97.° n.° l e 123.° n.° l do CPT) da Reclamação, na altura obrigatória, para que seja possível a convolação.
10 - Face ao exposto deve o presente recurso improceder.”
Os autos vêm à conferência com dispensa de vistos.* 2-. É a seguinte a matéria que se fixou na sentença recorrida e que se reputa relevante para a decisão, com base nos documentos juntos aos autos:
a) Em 03/07/1992 a Autora requereu licença à Câmara Municipal de Lisboa (CML) para ampliação da moradia onde reside, sita na Rua 22, n° 27, Bairro da Encarnação, em Lisboa, que originou o processo camarário n° 1966/OB/92 - cfr. fls. 8 e 9 e proc. junto por linha;
b)- Tal processo foi deferido em 16/04/1993 - cfr. fl. l do proc. junto por linha;
c) Através da informação n° 530/DP, constante a fls. 91 e 92 do proc. 1966/OB/92/ de 28/04/1993, foi efectuado o cálculo da taxa urbanística (art° 4° do Regulamento sobre a taxa pela realização de Infra-estruturas urbanísticas), de esc. 742 500$00 - cfr. fls. 13 a 16;
d) A informação a que se alude em c) que antecede mereceu despacho de "Concordo" do Director Municipal de Finanças da CML, proferido em 07/05/1993, que condicionou a emissão da licença ao pagamento daquela taxa - cfr. fl. 91 do proc. junto por linha;
e) Em 04/06/1993 a CML informa a Autora que se encontrava a pagamento a guia n° 1771, no montante de esc. 742 500$00 - cfr. fls. 9 e 10;
f) A Autora pagou essa importância no mesmo dia - cfr. fl. 12.* 3.- Fixada a factualidade que se reputa relevante para a decisão da causa, vejamos agora o Direito.
Sustenta a recorrente que, com fundamento de não ser devida a guia n.° 1771, no montante de 742.500$00, guia esta que se refere ao pagamento de uma taxa urbanística por virtude de ampliação de uma moradia sita no Bairro da Encarnação (P. N.° 1966/OB/92), intentou acção de condenação contra o Município de Lisboa, ora recorrido, para que lhe fossem restituídos 742.500$00 indevidamente pagos a titulo de TRIU.
Ora, havendo a acção sido "encaixada" como acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo no Tribunal Tributário de 1a. Instância de Lisboa, veio a mesma a ser rejeitada por manifesta ilegalidade na sua interposição com fundamento no carácter residual deste tipo de acções e, assim, não terem sido utilizados pela recorrente, em tempo útil, os mecanismos legais de reacção contra a liquidação e cobrança daquela taxa;
Todavia, a recorrente apenas se apercebeu do "erro" já fora dos prazos legais para impugnar graciosa ou judicialmente a taxa Indevidamente paga, não se conformando com o suposto direito que o Município de Lisboa tenha, então, de fazer sua a quantia indevidamente recebida quando existirá um injusto e injustificado enriquecimento sem causa.
Em síntese útil:- o recorrente perfilha o entendimento de que a presente “acção para reconhecimento do direito” que se arroga é o meio próprio para reagir contra um injusto e injustificado enriquecimento sem causa do Município de Lisboa.
Já para a recorrida para o Mº Juiz e o EPGA a recorrente dispunha de outro meio processual para a tutela do seu pretenso direito, concretamente, tinha ao seu dispor o mecanismo legal constante do n° 2, do art° 22°, da Lei n° 1/87, de 06/01 (Lei das Finanças Locais), sendo que do indeferimento total ou parcial da impugnação graciosa ali prevista podia recorrer para o Tribunal Tributário de 1a Instância de Lisboa. Tal meio contencioso está também previsto no art° 62°, n° l, alínea a), do DL n° 129/84, de 27/04 (ETAF).
Conseguintemente, como a A . tinha ao seu alcance outros meios contenciosos que lhe asseguravam a tutela efectiva do direito invocado e revestindo a acção para reconhecimento de um direito uma natureza subsidiária a que, neste caso concreto, a Autora não podia lançar mão, não se verifica uma situação de desprotecção jurisdicional do contribuinte pois, ao não usar atempadamente os meios contenciosos que tinha ao seu alcance, sibi imputet.
Acresce que, não só esta acção meio impróprio, como também está ultrapassado o prazo de 90 dias (artigos 97.° n.°l e 123.° n.° l do CPT) da Reclamação, na altura obrigatória, para que seja possível a convolação.
Qui juris?
É jurisprudência pacífica que no contencioso tributário, os interessados podem utilizar a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo nos casos em que não existe qualquer acto administrativo sobre a matéria que é objecto da acção, não sendo obrigados, para obterem reconhecimento judicial dos seus direitos ou interesses, a provocarem a prática de um acto administrativo susceptível de impugnação contenciosa através de recurso contencioso ou impugnação judicial.(1) Vd. por todos, Acórdão do STA de 12-04-2000, Recurso nº 024735. Assim, segundo a mesma jurisprudência, a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo constitui um meio complementar dos restantes meios previstos no contencioso tributário, apenas podendo ser proposta quando for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse respectivos, face à globalidade dos primeiros - reclamação ordinária, impugnação judicial, revisão do acto tributário e recurso contencioso.(2) Cfr. Ac. do STA de 14-01-2004, no Recurso nº 01698.
Desse modo, contra o que parece defender a recorrente, a "acção para o reconhecimento de um direito" pode ser usada, sempre e só, quando "esse meio for o mais adequado para assegurar a tutela plena eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido" (n.° 3 do art.° 145° CPPT), pretendendo a lei que esta "acção" seja utilizada apenas quando seja o meio "mais adequado", e não "o único que reste", para assegurar tal tutela, entendo-se esta adequação em termos abstractos, de acordo com a teoria do alcance médio.
Para a recorrente, o entendimento da referida "adequação" em termos concretos equivale à aceitação da "teoria do alcance máximo", como adiante melhor se verá.
A teoria do alcance médio é a por nós perfilhada e tem sido defendida pela melhor doutrina e jurisprudência em termos que não admitem o recurso a este meio processual apenas por ser "o único" disponível, em concreto, nomeadamente por, entretanto, ter precludido o prazo da acção abstractamente "mais adequada".
Diga-se, desde já, que reputamos que não assiste razão à recorrente na medida em que no caso sub judicibus, tal objectivo está fora de questão, pelo que, não se verifica a referida “adequação abstracta”.
Para chegarmos a essa conclusão, importa analisar o regime da impugnabilidade para a tutela do direito que a recorrente e que é o mecanismo legal constante do n° 2, do art° 22°, da Lei n° 1/87, de 06/01 (Lei das Finanças Locais).
Tendo em conta que, como emerge da matéria dada como provada foi proferido em 7 de Maio de 1993 um despacho pelo Director Municipal de Finanças da CML e em que condicionava a emissão da licença de ampliação da moradia da recorrente ao pagamento da taxa fixada (taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas - TRIU), e notificado em 4 de Junho de 1993 à mesma, tendo esta taxa sido paga neste mesmo dia da notificação, como em 1993 estava em vigor a Lei das Finanças Locais (Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro), havia que observar-se o regime estabelecido no seu artigo 22.° n.° 2 ao estipular que " As reclamações e impugnações dos interessados contra a liquidação e cobrança de taxas, mais valias e demais rendimentos gerados em relação fiscal são deduzidos perante os órgãos executivos das autarquias locais, com recurso para o tribunal tributário de 1ª instância territorialmente competente."(3) O regime hodierno é o consagrado no artigo 30.° n.° l da actual Lei das Finanças Locais (Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto) o qual determina a aplicação do CPPT quanto às reclamações graciosas e impugnações judiciais dos impostos, taxas, encargos e mais valias e demais receitas de natureza tributária.
Assim, resulta da lei aplicável que a abertura da via contenciosa contra o acto de liquidação do tributo impugnado, quer seja qualificado como taxa quer como imposto, estava dependente de prévia reclamação impugnação administrativa, cabendo da decisão desta recurso contencioso para o Tribunal Tributário de 1 ª instância, nos termos do nº 2 do artº 22 da Lei nº l/87.
Este normativo consagra dois regimes distintos de impugnação da liquidação de receitas tributárias locais, a saber:-
1º.- o regime previsto no seu nº 1, exclusivamente aplicável à liquidação dos impostos referidos no nº 1 do artº 4° da mesma Lei, (contribuição predial rústica e urbana, imposto sobre veículos, imposto para o serviço de incêndios, imposto de mais valias, taxa municipal de transportes e sisa), e ainda à derrama.
Nestes casos as reclamações e impugnações dos interessados eram deduzidas perante a entidade competente para a liquidação e decididas nos termos do CPT, e a razão de ser de tal regime assenta no facto destas receitas, não obstante serem próprias da autarquia, serem liquidadas e cobradas pela DGI, facto que também justifica que as impugnações sejam tramitadas como as impugnações dos impostos estaduais, com aplicação designadamente da norma do artº 130º do CPT;
2º. O regime estabelecido no seu nº 2, aplicável às liquidações de taxas, mais valias e demais rendimentos gerados em relação fiscal e que são liquidados e cobrados pela própria autarquia, em que as reclamações/impugnações dos interessados “são deduzidas perante os órgãos executivos das autarquias locais, com recurso para o Tribunal Tributário de 1 ª Instância territorialmente competente” .
Ora, porque a taxa impugnada não é nenhuma das receitas previstas no nº 1, cai forçosamente no âmbito do nº 2 do citado preceito legal .
Nesse sentido, veja-se o Acórdão desta Secção do TCA de 22 de Setembro de 1998, Recurso nº 740/98, em que se evoca a jurisprudência uniforme no sentido de que tal preceito consagra a necessidade da dedução prévia de reclamação/impugnação administrativa, como condição de abertura da via contenciosa contra o acto de liquidação dos tributos ali previstos, fundamentada em que, diferentemente do nº 1 do mesmo preceito legal, resulta daquele nº2, que o meio judicial para reagir contra o acto de liquidação das receitas municipais ali referidas, não é a impugnação judicial contra o acto de liquidação, nos termos do CPT, mas sim o recurso contencioso da decisão administrativa que decidir a reclamação/impugnação administrativa, para o qual é competente o T.T. 1 ª Instância.
Revelam os autos que a recorrida não observou o referido condicionalismo legal por forma a deduzir impugnação judicial contra o acto de liquidação, já que do indeferimento total ou parcial da impugnação graciosa podia recorrer para o Tribunal Tributário de 1a Instância de Lisboa, sendo que, como salienta o EPGA em seu douto parecer, tal meio contencioso está também previsto no art° 62°, n° l, alínea a), do DL n° 129/84, de 27/04 (ETAF), do acto da AT praticados nesse âmbito.
Tendo isso presente, todas as considerações precedentes valem para fundamentar que com esta acção pretende a autora obter o mesmo efeito jurídico que obteria caso tivesse usado dos referidos meios procedimental e processual.
Este Tribunal, embora no âmbito da liquidação de emolumentos notariais, tem decidido a questão de modo reiterado e uniforme, fazendo-se no Ac. de 18/03/02, tirado no Recurso nº 6782/02 uma síntese perfeita dos fundamentos da jurisprudência seguida pelo que, com a devida vénia, se passa a seguir a respectiva fundamentação:
(...)
A matéria das (...) conclusões das alegações da recorrente resume-se apenas em saber se a acção para reconhecimento de direito ou interesse legitimo em matéria tributária prevista no art° 165° do CPT (e hoje no art° 145° do CPPT) pode ser livremente utilizada pelo contribuinte, sendo inconstitucional normas como as do art° 69° da LPTA ou do n° 2 do art° 165° do CPT (ou do n° 3 do CPPT).
Entende a recorrente, louvando-se em doutrina e jurisprudência por si citada nas alegações, que a tese da decisão recorrida não colhe hoje o apoio constitucional, já que, após a 2ª revisão constitucional este tipo de acção foi institucionalizada a título principal e não meramente subsidiário.
Sendo assim, a recorrente poderia ter usado - como usou - este meio processual para defesa dos seus direitos de contribuinte.
Entendimento contrário, na sua óptica, viola o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, bem como os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.
Vejamos então.
4.1 A Constituição de 1976, na sua versão originária, apenas garantia aos interessados recurso contencioso de anulação, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos definitivos e executórios (art° 269° n° 2).
Com revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n° 1/82, de 30.9, o art° 268º n°3 (anterior art° 269°), passou a garantir aos interessados recurso contencioso para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido. Assim, o recurso poderia ter também por objecto o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.
O legislador ordinário, porém, consagrou nos art°s 51º n° l f) do DL n° 29/84, de 27.4 e 69° do DL n° 267/85, de 16.7 "acções para obter p reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido", com tramitação dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local, intervindo na posição de recorrida aquela contra quem foi formulado o pedido (art°. 70.° n° l do DL 267/85 citado). Quer então dizer que "a lei configurou as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo como "acção", mas instituiu a sua regulamentação baseada no recurso" (Acórdão do STA (l.ª Secção), de 23.6.1998 -Recurso n° 38.063).
Com revisão constitucional resultante da Lei Constitucional n ° 1/89, de 8.7, o n° 5 do art° 268° veio garantir em termos amplos aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
A revisão constitucional introduzida pela Lei Constitucional n°1/97 de 20.9,- viria a dar ao art° 268° n° 4, a seguinte redacção, que se manteve após a revisão operada pela Lei Constitucional n° 1/2001, de 12.12:
"4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva , dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de .quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas".
Não obstante esta evolução constitucional, o legislador ordinário "deixou intocável o n° 2 do art° 69° do DL n° 267/85, de 16.7, que estabelecia o seguinte:
"2. As acções (para reconhecimento de direito ou interesse legitimo) só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional o direito ou interesse em causa".
O art° 165° n° 2 do CPT, aprovado pelo DL n° 154/91, de 23.4, manteve, em matéria tributária, a mesma orientação legislativa, já que reproduz integralmente o n° 2 do art° 69° citado.
Perante este panorama legislativo, foram-se formando na doutrina e na jurisprudência três correntes, quanto ao verdadeiro alcance deste tipo de acção:
a) Segundo uma dessas correntes - vulgarmente designada pela teoria do alcance mínimo -, o n°2 do art° 69° tem de ser interpretado restritivamente, no sentido de que a acção só pode ser utilizada como meio processual residual ou subsidiário do recurso contencioso. Assim, o administrado apenas poderá dela fazer uso quando, em abstracto, não existir outro meio processual à sua disposição para obter a tutela eficaz das suas posições subjectivas.
b) Segundo outra corrente - conhecida pela teoria do alcance máximo - este meio processual não assume carácter residual ou subsidiário, constituindo, pelo contrário, uma via processual autónoma destinada a assegurar uma tutela judicial efectiva e plena.
c) Para outra corrente - conhecida pela teoria do alcance médio e que poderemos considerar mitigada em relação às anteriores - a necessidade ou desnecessidade do uso deste meio processual terá de ser apreciada em concreto mediante a ponderação de quais os meios processuais que melhor asseguram a efectiva tutela jurisdicional dos direitos do administrado.
Trata-se, assim, de um meio processual complementar relativamente ao recurso contencioso.
Parece-nos que o entendimento mais correcto e conforme com o preceito constitucional é, sem dúvida o da teoria do alcance médio.
Com efeito, a consideração de tal meio processual como meramente residual ou subsidiário, conforme refere Vasco Pereira da Silva - Cadernos de Justiça Administrativa, n° 16, pág. 43, não se adequa a uma interpretação constitucional.
Quanto à teoria do alcance máximo, a mesma levaria a aceitar uma duplicação dos meios contenciosos utilizáveis para defesa dos interesses e direitos legalmente protegidos, o que significa que o administrado poderia escolher livremente entre o recurso contencioso ou a acção prevista no artº 69° n" 2 da LPTA (ou no artº 165° do CPT e hoje no artº 145° do CPPT), o que, em última instância, poderia até levar à abolição das formas processuais, legalmente previstas pelo legislador, acabando a acção para o reconhecimento de um direito por servir para formular toda e qualquer pretensão, o que não poderia deixar de ser absurdo.
Ora, conforme se escreveu no Acórdão do STA (1ª Secção), de 12.10.1999 - Recurso n° 45.116, "no contencioso administrativo vigora o principio da legalidade ou tipicidade dos meios processuais. Havendo acto administrativo contenciosamente recorrível, que assegure a plena tutela do direito ou interesse legalmente protegido, não é admissível o recurso a qualquer tipo de acção para o mesmo efeito".
Este meio processual vem, assim, sendo apontado para utilização:
a) Nos casos em que, não se tendo consumado qualquer ofensa, os particulares fundadamente careçam do reconhecimento declarativo da titularidade de um direito subjectivo ou de um interesse legítimo;
b) Nos casos em que o particular pretenda a devolução de uma coisa a que tenha direito, no contexto de uma relação jurídico - administrativa;
c) Nos casos em que o particular pretende efectivar, através de um tribunal administrativo, um direito fundamental;
d) Nos casos em que a violação do direito subjectivo ou interesse legítimo revista a forma de omissão do comportamento devido, desde que não se trate de indeferimento tácito (pois, neste caso, o meio processual adequado é o recurso contencioso de anulação);
e) Nos casos em que, tendo o particular sofrido um prejuízo material, não pretende obter uma reparação pecuniária (que devia ser conseguida através de uma acção de responsabilidade), mas sim a "reconstituição natural" do "status quo ante".
Cabe ainda notar que o Tribunal Constitucional tem considerado conforme à Constituição o n° 2 do art° 69° acima referido, com a seguinte fundamentação :
"l. A norma constante do n° 2 do art° 69° da LPTA - interpretada em termos de, sempre que a tutela do direito que o interessado se arroga possa ser efectivamente assegurada pela interposição de recurso contencioso, a acção de reconhecimento de direito ou interesse legítimo não ser o meio processual idóneo para aquele fim - não viola o disposto nos art°s. 268° n°3, 269° n° 2 e 268° n°4, da Constituição da República Portuguesa, nas versões de 1982,1989 e 1997, respectivamente.
2. Na verdade, o que decorre do principio constitucional do acesso à justiça administrativa para tutela efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados é a necessidade de aquela ter sempre resposta adequada, nos termos procedimentais às solicitações de tutela, não estando, porém, o legislador condicionado a soluções predeterminadas na articulação dos diverso meios processuais existentes ou na fixação dos pressupostos processuais de cada um deles - não sendo licito retirar do aludido principio a imposição de duplicação de instrumentos processuais para obtenção do mesmo fim último".
Também o Acórdão do STA de 12-04-2000, Recurso nº 024735 contém doutrina que perfilhamos e que aponta no mesmo sentido, ou seja, o de que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, previsto no artº 145º do CPPT, “insere-se na necessidade de tutela judicial efectiva, postulada no artº 268º nº 4 da Constituição da República.
Tais acções, como tem sido acentuado na jurisprudência e na doutrina, assumem um carácter complementar, que não alternativo ou subsidiário, só podendo ser utilizadas quando forem o meio mais adequado para assegurar essa tutela, de modo plenamente eficaz e efectivo.
O que aliás logo resulta do disposto no nº 3 do mesmo artº 145º: “as acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz, e efectiva do direito” respectivo.
É o que se tem designado por teoria do alcance médio.
Cfr., desenvolvidamente, sobre o ponto, Jorge de Sousa, CPPT Anotado, 3ª edição, pág. 694 e segt.s.
Como se refere no Ac. do TC nº 435/98, de 16/7/98 in D. Rep., 2ª, de 10/12/98, pág. 17.477.
“O legislador constitucional pretendeu assim criar, na quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado, uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.
Porém, não pode afirmar-se que o legislador constitucional tenha pretendido uma duplicação dos mecanismos contenciosos utilizáveis. Com efeito, o que decorre do nº 5 do artº 268º da Constituição é que qualquer procedimento da Administração que produza uma ofensa de situações juridicamente reconhecidas tem de poder ser sindicado jurisdicionalmente. É nesta total abrangência da tutela jurisdicional que se traduz a plena efectivação das garantias jurisdicionais dos administrados”.
Cfr, ainda, Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, 1996, pág. 666.
Ora, nos autos, (...) o contribuinte podia reagir tempestivamente, desde logo, através de reclamação ou impugnação judicial.
Não pode, pois, dizer-se que, no caso concreto, a acção proposta seja o meio mais adequado para assegurar ao contribuinte a “tutela plena, eficaz e efectiva” do direito pretendido fazer valer através da presente acção, uma vez que os meios processuais acima referidos permitiam perfeitamente concretizar tais objectivos.
De outro modo, estaria irremediavelmente prejudicado o carácter “complementar” das ditas acções, carácter assegurado pelo vocábulo “apenas” inserto no dito nº 3 do artº 145º do CPPT.
Como refere Jorge de Sousa, cit., pág. 700/702: a “possibilidade de utilizar a acção para obter o reconhecimento judicial de um direito não reconhecido, por força da referida regra da complementaridade, estará condicionada à inexistência de outro meio contencioso, que permita assegurar adequadamente a obtenção dos efeitos jurídicos pretendidos”.
“Assim, à face do preceituado no nº 3 deste art. 145º, só quando, por estes meios, não for possível obter uma tutela judicial efectiva, nos termos atrás indicados, poderá utilizar-se a acção para obter a tutela judicial do direito ou interesse legitimo em matéria tributária”.
Por outro lado, como já aliás resulta do exposto, não se está a contrariar “o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa”.
Este, como assinala Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág 467, significa que “a qualquer ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos e a qualquer ilegalidade da administração deve corresponder uma forma de garantia jurisdicional adequada (artigos 268/4 e ss)”; e, por outro lado, a revisão constitucional de 1997 “consagrou definitivamente a eliminação do clássico principio da tipicidade das formas processuais de contencioso administrativo e a relativização do principio tradicional da decisão prévia”.
Todavia, como acima se disse, a acção para reconhecimento de um direito não tem agora, segundo a mais moderna jurisprudência e doutrina, qualquer carácter subsidiário mas, antes, complementar.
O punctum saliens da questão é a concretização da tutela jurídica efectiva que, no caso, é plenamente assegurada pela impugnação judicial e respectiva execução de sentença.
O exposto, constitui, aliás, jurisprudência uniforme deste STA.
Cfr, por todos, os Acd’ de 02-07-03 Rec. 1905/02, 26-03-03 Rec. 164/03, 12-03-03 Rec.s 163/03, 1517/02, 1908/03 e 1907/02, 26-02-03 Rec. 1906/02, 12-02-03 Rec. 1516/02, 29-01-03 Rec. 1514/02.”
Destarte, deve concluir-se que esta acção não é o meio processual idóneo para que lhe fossem restituídos 742.500$00 que a Recorrente considera indevidamente pagos a título de TRIU.
Qual a consequência do erro na forma do processo?
Estatui o referido art. 199° do CPC:
«1. O erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.
2. Não devem, porém, aproveitar-se os actos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do réu».
In casu, poderia sustentar-se que nada obsta à convolação da forma de processo que foi usada pelo Autor para a forma processual a que este deveria ter lançado mão.
Todavia, a petição inicial não reúne todos os requisitos formais necessários às várias formas processuais que o recorrente poderia usar, tendo em conta a causa de pedir e o pedido nela indicados.
No recurso nº 6851/02 foi proferido acórdão em 08.10.2002, de que se respiga, com pertinência, para os presentes autos:
Segundo o ensinamento de Alberto dos Reis, no Código de Processo Civil Anotado, II, p. 291, e em anotação ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19-2-1952, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 85.°, pp. 222 e 223, o fim concretamente visado pelo autor e o fim abstractamente figurado pela lei tem de ser coincidentes; se assim acontecer, terá sido bem empregado o processo; se, pelo contrário, o pedido não se ajustar à finalidade para que a lei concebeu o processo, há erro na forma de processo; o erro na forma de processo utilizada afere-se, pois, pelo desajustamento à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo.
Verificado o erro na forma de processo, a petição inicial deve ser indeferida, se não puder ser aproveitada; se a acção tiver ultrapassado a fase liminar, há-de anular-se todo o processado, e absolver-se o réu da instância, nos termos do artigo 288.°, n.° l, alínea b), do Código de Processo Civil - cf., neste sentido, Alfredo de Soveral Martins, Lições de Processo Civil (Pressupostos Processuais), Apontamentos, Coimbra, 1969, p. 263 e 264; cf. também, pôr exemplo, o acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 7-2-1990, no Apêndice ao Diário da República de 15-10-1992, pp. 25 a 28.
A absolvição da instância, porém, não obsta a que outra acção (apropriada) seja proposta sobre o mesmo objecto - de acordo com os termos do artigo 289.° do Código de Processo Civil.
Por seu turno, o artigo 199.° do Código de Processo Civil - compêndio subsidiariamente aplicável em processo judicial tributário, por força da alínea e) do artigo 2.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário, vigente à data de entrada da presente petição inicial, em 20-12-2004 - dispõe que o erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos actos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei (n.° l); e não devem aproveitar-se os actos já praticados, se do facto resultar uma diminuição de garantias do réu (n.° 2).
Aliás, no mesmo sentido apontam também os princípios da celeridade e da economia processual - princípios dos quais se desprende a regra da economia de actos e de formalidades inserta no n.° l do artigo 138.° do Código de Processo Civil.
De acordo com os termos dos artigos 202.° e 206.°, n.° 2, do mesmo Código de Processo Civil, o erro na forma de processo é de conhecimento até ao trânsito em julgado da decisão final, e, nesse capítulo, o Tribunal deve operar oficiosamente, sem necessidade de qualquer acção ou requerimento dos interessados.
Todavia, existem obstáculos processuais insuperáveis a que um processo de acção para um reconhecimento de um direito possa ser conformado, convertido ou convolado em processo de recurso hierárquico, reclamação graciosa, acção administrativa especial ou impugnação judicial.
Daqui resulta que não existe essencial antítese entre esta acção e os meios de reacção de que o autor poderia usar tempestivamente tendo em conta que, verificado o erro na forma de processo, a petição inicial deve ser indeferida pois não pode ser aproveitada e absolver-se o réu da instância, nos termos do artigo 288.°, n.° l, alínea b), do Código de Processo Civil -, sendo certo que a absolvição da instância, não obsta a que outra acção (apropriada) seja proposta sobre o mesmo objecto - de acordo com os termos do artigo 289.° do Código de Processo Civil.
Mas, como bem refere o EPGA no seu douto parecer, sempre se mostra ultrapassado o prazo de 90 dias (artigos 97.° n.° l e 123.° n.° l do CPT) da Reclamação, na altura obrigatória, para que seja possível a convolação.* 4. Termos em que se acorda em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela recorrente com 3 UCs de taxa de justiça.*
Lisboa, 28/06/05
Gomes Correia
Casimiro Gonçalves
Ascensão Lopes
(1) Vd. por todos, Acórdão do STA de 12-04-2000, Recurso nº 024735.
(2) Cfr. Ac. do STA de 14-01-2004, no Recurso nº 01698.
(3) O regime hodierno é o consagrado no artigo 30.° n.° l da actual Lei das Finanças Locais (Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto) o qual determina a aplicação do CPPT quanto às reclamações graciosas e impugnações judiciais dos impostos, taxas, encargos e mais valias e demais receitas de natureza tributária. |
