| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I
C… intentou, em 28.5.2012, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, pedindo a condenação desta a praticar os atos de fixação da remuneração suplementar devida nos termos dos nºs 4 e 6 do artigo 63.º e n.º 4 do artigo 64.º do Estatuto do Ministério Público, na redação então vigente.
Por sentença proferida em 14.6.2017 o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou a ação totalmente improcedente.
Inconformada, a Autora interpôs recurso daquela sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
A. O TAC de Lisboa julgou improcedente a ação, por entender que não se verificava, no caso em apreço, uma situação de acumulação de funções, tendo sido em consequência absolvido o Ministério da Justiça dos pedidos formulados pela Recorrente.
B. Não pode, todavia, a Recorrente concordar com o entendimento e decisão vertidos na Sentença ora recorrida, porquanto, nos presentes autos a divergência entre a Recorrente e a Entidade Demandada respeita apenas à interpretação do regime jurídico relativo à acumulação de funções por magistrados do Ministério Público, na redação então vigente.
C. Está em causa a questão de saber se a Recorrente, magistrada do Ministério Público, tendo, no período que mediou entre 20.09.2006 a 30.06.2010, exercido funções de representação do Ministério Público nos processos tramitados nos Juízos Criminais de Lisboa e, em virtude de determinação hierárquica, (ii) desempenhado também as funções próprias dos Magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, especificadamente no Departamento de Ação e Investigação Penal de Lisboa (direção e ação penal dos inquéritos por crimes de natureza rodoviária e dos inquéritos por crimes contra a economia e contra a saúde pública previstos e punidos pelo Decreto-Lei n.° 28/84, de 20.01, por crimes contra a propriedade industrial e por crimes contra direitos de autor e direitos conexos), se encontrava numa situação de acumulação de funções que, nos termos do artigo 63.°, n.° 4 e 6 e artigo 64.°, n.° 4 do EMP, confira o direito à atribuição da remuneração suplementar.
D. O TAC de Lisboa acolheu, na integra, a decisão jurisprudencial aposta no Acórdão do STA, de 10.03.2016, processo n.° 1428/15, o qual defende que “(...) a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num acto com as seguintes características: um acto do procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador- Adjunto “o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos"; um acto motivado por “acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimentos do seu titular, por período superiora 15 dias”; um acto precedido de "prévia comunicação" ao CSMP; e um acto cuja “medida" não pode vigorar por mais de seis meses" (sublinhados nossos).
E. Porém, aqueles pressupostos legais foram concretizados, entre outros, pelo Parecer n.° 499/2000, de 16.06.2004, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, do qual não resulta a imposição legal de qualquer ato administrativo revestido das formalidades que ora vêm sendo exigidas pela jurisprudência mais recente.
F. A ora Recorrente esteve colocada, no período de 20.09.2006 a 30.06.2010, junto dos Juízos Criminais de Lisboa, o que significa que, à data do exercício de funções em acumulação pela Recorrente, o conteúdo funcional a cargo da ora Recorrente estava circunscrito a representar o Ministério Público nos atos judiciais próprios dos referidos Juízos Criminais.
G. Sucede que a Recorrente assegurou, no período compreendido de 20.09.2006 a 30.06.2010, não só o seu serviço normal junto destes juízos, mas também as funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, especificamente no Departamento de Investigação e Ação Penal de Lisboa.
H. O EMP ao institucionalizar os Departamentos de Investigação e Ação Penal determinou ainda a sua estrutura e definiu as suas competências de direção do inquérito e do exercício da ação penal por crimes cometidos na área da Comarca, tendo o legislador estabelecido os quadros dos Departamentos de Investigação e Ação Penal e as regras de provimento dos magistrados do Ministério Público nestes (cfr. artigos 70.°, 72.° e 73.° do EMP, na redação então vigente, em especial a alínea a) do n.° 1 deste último e artigo 120.° do EMP).
I. Assim, a ampliação do âmbito das funções exercidas pela Recorrente, significa uma acumulação relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.° e 64.° do EMP.
J. Uma coisa é o cargo para o qual a Recorrente foi provida - o de representação do Ministério Público junto dos Juízos Criminais de Lisboa - o qual delimita o conteúdo funcional das suas respetivas funções; outra coisa são as funções integrantes do conteúdo funcional do cargo dos magistrados colocados junto do Departamento de Investigação e Ação Penal, cargo este previsto em quadro próprio, para o qual a Recorrente não foi provida, mas cujas funções foram atribuídas à ora Recorrente por determinação hierárquica.
K. Trata-se de uma clara manifestação do princípio da organização racional do trabalho que informa a magistratura do Ministério Público, designadamente na vertente do princípio da especialização, na medida em que a colocação dos magistrados do Ministério Público deve ser efetuada para lugares com um conteúdo funcional perfeitamente definido.
L. Logo, as tarefas cumuladas pela Requerente estavam inseridas no conteúdo funcional do cargo cujo respetivo lugar no quadro pertencia aos magistrados colocados junto do Departamento de Investigação e Ação Penal, consubstanciando um acréscimo de trabalho relevante motivado pelo exercício de funções não compreendidas nos seus cargos.
M. Não pode proceder ainda a argumentação segundo a qual o acréscimo de trabalho resultou de uma “reorganização do serviço" ou de uma pretensa “distribuição do serviço".
N. Face à lei aplicável à data dos factos, poder-se-ia considerar como “distribuição" ou «reorganização» de serviço, a distribuição de serviço próprio dos Juízos Criminais de Lisboa, entre os magistrados do Ministério Público colocados em tais Juízos, como era o caso da aqui Recorrente.
O. Ora, não está aqui em causa qualquer distribuição e reorganização de serviço incluído nas funções organicamente atribuídas aos Juízos Criminais de Lisboa, pelo que, necessariamente, o alargamento das funções da Recorrente significa uma acumulação de serviço relevante para efeitos do disposto nos artigos 63.° e 64.° do EMP.
P. O reconhecimento da situação de acumulação de funções no caso da Recorrente, e consequente direito à respetiva remuneração suplementar, decorre, desde logo, de um princípio de justiça, na vertente da justiça distributiva.
Q. Todavia, segundo a tese que defende a jurisprudência sufragada na Sentença de que aqui se recorre, apenas a acumulação de funções que resulte de “(...) um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; um acto motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; um acto precedido de «prévia comunicação» ao CSMP; e um acto cuja «medida» não pode vigorar por mais de seis meses”, se afigura apta a gerar o direito à remuneração previsto no n.° 6 do artigo 63.° do EMP (na redação vigente à data).
R. Salvo o devido respeito, esta interpretação normativa que vem sendo defendida jurisprudencialmente, traduz uma leitura excessivamente formalista, desarreigada da realidade prática.
S. A interpretação dos artigos 63° e 64.° do EMP que vem ora sendo defendida, ao arrepio de anos de prática generalizada, assume um efeito perverso, que não poderá deixar de se considerar contra-legem: o de permitir que um magistrado acumule as suas funções com quaisquer outras, em clara subversão do regime de acumulação de funções, na medida em que os magistrados teriam de desempenhar trabalho suplementar sem, no entanto, receber qualquer compensação por tal facto.
T. E caso vingasse esta tese, o que apenas por dever de patrocínio se equaciona, sempre haveria lugar à obrigação de pagamento de uma remuneração suplementar à Autora, por via da verificação do enriquecimento sem causa, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 473.° do Código Civil.
U. E isto no âmbito de uma magistratura onde vigora o princípio de hierarquia, previsto de forma expressa no n.° 3 do artigo 76.° do EMP, que se traduz na subordinação dos magistrados do Ministério Público aos magistrados de grau superior, e na consequente obrigação de acatamento por aqueles das diretivas. ordens e instruções recebidas.
V. Assim, também por força deste princípio, a ora Recorrente nada mais fez - nem outra coisa poderia fazer - do que acatar o que lhe fora hierarquicamente determinado, cumulando as suas funções junto dos Juízos Criminais de Lisboa com as competências originariamente atribuídas aos magistrados que desempenhavam funções junto do Departamento de Investigação e Ação Penal.
W. Labora também em erro a Sentença do TAC de Lisboa, na interpretação que faz dos referidos artigos 63° e 64.° do EMP quando parece estar a confundir dois planos distintos de intervenção: o do CSMP, cujo parecer é obrigatório {mas não vinculativo), conforme o disposto no artigo 63.°, n.° 6 do EMP (na redação vigente à data), e o do Ministério da Justiça a quem cabe a competência para decidir.
X. Não resulta dos artigos 63.° e 64.° do EMP que seja ao CSMP que compete decidir sobre a alegada verificação de uma situação de acumulação de funções mas, outrossim, que a este cabe emitir parecer, não vinculativo (cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 19.12.2007, processo n.° 06018/02 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.05.2015, processo n.° 02908/11.9BEPRT).
Y. Acresce que tal interpretação dos artigos 63.° e 64.° do EMP, sufragada na Sentença do TAC de Lisboa ora recorrida, afigura-se manifestamente inconstitucional, designadamente por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.° da CRP, o que se argui com todas as legais consequências.
Z. A situação da Recorrente é em tudo semelhante à de outros magistrados do Ministério Público que viram a sua situação reconhecida como acumulação de funções e foram abonados da correspetiva remuneração suplementar sem que o ato subjacente à acumulação de funções pela qual foram remunerados reunisse tais requisitos formais, enquadrável no entendimento sufragado pela jurisprudência citada no Acórdão recorrido, como indispensável ao surgimento do direito à remuneração suplementar prevista no n.° 6 do artigo 63.° do EMP.
AA. Sendo reconhecida uma acumulação de funções relevante para efeitos da concessão da remuneração suplementar devida, sem que tivesse sido equacionado pelo Tribunal a obrigatoriedade da existência de um ato pautado pelas características que têm vindo agora ex novo a ser exigidas.
BB. Ora, o artigo 13.° da CRP consagra o princípio da igualdade que postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual de situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais.
CC. Acresce que, também por violação do princípio da proteção da confiança, o que se argui com todas as legais consequências, a Sentença do TAC de Lisboa ora recorrida, carece igualmente, salvo o devido respeito, de razão na interpretação que faz do caso sub judice.
DD. O não reconhecimento da verificação de uma situação de acumulação de funções, no caso da Recorrente, viola o princípio da boa-fé e da confiança, na medida em que, desde logo por força da remuneração paga aos magistrados do Ministério Público em igualdade de circunstâncias, a Recorrente tinha a legítima expectativa de ver a sua situação de acumulação de funções reconhecida e, em consequência, de lhe ser abonado o correspetivo acréscimo remuneratório.
EE. Deste modo, deve ser condenado o Ministério da Justiça na emissão do ato devido, cujo sentido se encontra pré-determinado pelo legislador: é que a Autora tem direito a receber a remuneração suplementar, sob pena de dar por verificado o enriquecimento sem causa do Ministério da Justiça, devida nos termos dos n.°s 4 e 6 do artigo 63.° e n.° 4 do artigo 64.° do EMP, na redação então vigente, acrescida do pagamento de juros de mora, desde a data de citação até integral e efetivo pagamento.
O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
1) Na presente ação, a Recorrente requereu a Sua Excelência a então Ministra da Justiça, em 4 de novembro de 2011, a fixação de remuneração suplementar, por acumulação de funções próprias dos Magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal de Lisboa, especificamente do Departamento de Investigação e Ação Penal, por determinação hierárquica, no período compreendido entre 20 de setembro de 2006 e 30 de junho de 2010;
2) O objeto do Recurso acha-se balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos do artigo 639.° do CPC, ex vi artigos 144.°, 145.° do CPTA;
3) Pelo que, está em causa determinar se a decisão recorrida enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito por violar o disposto nos artigos 63.°, n.°s 4,5 e 6 e 64.°, n.° 4 do EMP, na redação então vigente, e a violação do princípio da igualdade, do princípio da proteção da confiança e da boa-fé;
4) Importa assim saber se, no caso em concreto, a Recorrente, face às funções exercidas na situação apurada nos presentes autos, assiste o direito à perceção de remuneração suplementar, nos termos dos artigos 63.°, n.°s 4, 5 e 6 e 64.°, n.° 4 do EMP, na redação então vigente, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento;
5) Face ao quadro legal aplicável à data dos factos, dispunha os n.°s 4 a 6 do artigo 64.° do Estatuto do Ministério Público (EMP), aprovado pela Lei n.° 47/86, de 15 de outubro, com última redação introduzida pela Lei n.° 9/2011, de 11 de abril, que o CSMP obrigatoriamente tinha que emitir parecer sobre a existência ou não da situação de acumulação, uma vez que era o órgão que melhor podia avaliar a quantidade e a qualidade do trabalho acrescente desempenhado pelo titular do direito e assim poder indicar ao Ministro da Justiça os critérios relevantes na concretização do abono, uma vez que apenas e tão só a este cabia fixar em definitivo o montante da remuneração, entre os limites de 1/5 e a totalidade do vencimento do magistrado, e proferir despacho nesse sentido, ou seja, a sua intervenção limita-se à fixação do “Quantum remuneratório”.
6) Saber se ocorreu uma acumulação de funções geradora de despesa pública, há-de ser resolvida pelo CSMP, daí que o ato atributivo do “serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos”, previsto nos n.°s 4 e 5 do artigo 63.° do EMP, à data vigente, tem de ser previamente comunicado ao CSMP;
7) No caso de o CSMP reconhecer que o magistrado acumulou funções, então terá o direito à remuneração suplementar correspondente se ela se prolongar por mais de 30 dias e que ao invés, qualquer serviço atribuído pela hierarquia fora do condicionalismo previsto nos n.°s 4 e 5 do artigo 63.° do EMP não pode assumir-se como um antecedente da consequência dita no n.° 6 do mesmo artigo;
8) Na ação sub judice, as funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal, em particular, no Departamento de Investigação e Ação Penal de Lisboa, resultou do provimento hierárquico, por força do despacho do Exmo. Procurador-Geral Distrital, de 27 de novembro de 1997 tendo-se procurado proceder a uma distribuição de serviço mais equitativa, tendo por referência a racionalização dos recursos humanos disponíveis e as exigências e desequilíbrios do volume de trabalho existente no Departamento de Ação Penal de Lisboa (DIAP);
9) Ora tal procedimento não foi objeto de prévia comunicação ao CSMP. Logo o mesmo não é enquadrável no tipo de atos impositivos de uma acumulação de funções causal de um direito remuneratório;
10) Em face do exposto, a presente situação não integra a precisa acumulação de funções que, segundo os n.s 4, 5 e 6 do artigo 63.° do EMP, seria conferidora do direito patrimonial invocado, pelo que na ausência do direito cuja titularidade se reclama também inexistia a obrigação correlativa da entidade demandada, ora Recorrido, praticar o ato que se cria ser devido (fixação do “quantum da remuneração suplementar”);
11) Pelo que, não se pode deixar de concluir que à Recorrente não assiste o direito à atribuição da remuneração suplementar pela mesma peticionada, o que conduz, a que, tal como foi decidido e bem na sentença recorrida, o exercício de funções em causa nestes autos, não configura uma situação de acumulação de funções, pelo que não pode haver lugar à fixação de abono de remuneração por parte de Sua Excelência a Ministra da Justiça, por ausência do pressuposto (acumulação), que constitui a sua essencialidade;
12) Assim sendo, não se verifica um só dos requisitos previstos na lei para que a situação possa ser considerada de acumulação, designadamente: atribuição de funções correspondentes a outro cargo, por razões excecionais e transitórias e por período de tempo delimitado à ora Recorrente;
13) Pelo que a sentença recorrida não padece dos vícios de violação do princípio da igualdade, do princípio da proteção da confiança e da boa-fé, contrariamente ao alegado pela Recorrente, tendo sido feita correta interpretação e aplicação da lei à factualidade pertinentemente fixada.
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Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.
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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal consiste em determinar se existiu erro de julgamento por não se ter reconhecido que a Recorrente exerceu as suas funções em regime de acumulação.
III
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) Em 27/11/1997, o Procurador-Geral Distrital do Tribunal da Relação de Lisboa determinou que a realização de determinados inquéritos crime que corriam no DIAP passassem a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, aí sendo tramitados;
b) O que veio a ocorrer a partir de janeiro de 1998;
c) A A. é magistrada do Ministério Público com a categoria de Procurador-Adjunto, a exercer funções no 5.º Juízo, 3ª secção dos Juízos Criminais de Lisboa, exercendo funções nesse Juízos desde 13/04/2009;
d) Entre 20/06/2006 a 3/11/2008, 3/11/2008 a 12/04/2010 e 12/04/2010 a 30/06/2010, a A. representou o M.P. junto dos Juízos Criminais da Comarca de Lisboa e assegurou a direcção e investigação criminal em processos de inquérito, tal como decorria do determinado no despacho indicado em a);
e) Por requerimento datado de 19-03-2009, dirigido à Entidade Demandada, a Autora solicitou que lhe fosse “fixada a remuneração complementar prevista nos arts.63ºn.os4, 5 e 6 e 64ºnº4 do Estatuto do Ministério Público (…)” desde 26-09-2006;
f) Em 21-10-2009, por delegação de competências do Ministro da Justiça, o Secretário de Estado Adjunto e da Justiça indeferiu o requerimento identificado em B);
g) Por requerimento datado de 04-11-2011, dirigido à Entidade Demandada, a Autora solicitou que lhe fosse “fixada a remuneração complementar prevista nos artigos 63.º n.º 6 (actual n.º 7) ex vi 64.º n.º 4 do Estatuto do Ministério Publico (…)” desde 20-09-2006 até 30-06-2010;
h) Em 29-06-2012, por delegação de competências da Ministra da Justiça, o Secretário de Estado da Administração Patrimonial e Equipamentos do Ministério da Justiça indeferiu o requerimento identificado em D).
Ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 662.º/1 do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
1. Altera-se os factos provados a) e c), nos seguintes termos:
a) Em 27/11/1997, o Procurador-Geral Distrital de Lisboa determinou que a realização de determinados inquéritos crime que corriam no DIAP passassem a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, aí sendo tramitados (documento n.º 2 junto com a petição inicial);
c) A A. é magistrada do Ministério Público com a categoria de Procurador-Adjunto, a exercer funções junto do 5.º Juízo, 3ª secção dos Juízos Criminais de Lisboa, exercendo funções nesse Juízos desde 20/09/2006 (acordo);
2. Adita-se aos factos provados os seguintes:
i) A colocação da Autora junto dos Juízos Criminais foi efetuada na sequência da deliberação de 11.7.2006 do Conselho Superior do Ministério Público, que transferiu a Autora «em regime de destacamento como auxiliar para a área criminal de Lisboa», nomeação esta que foi aceite pela Autora em 20.9.2006 (documento n.º 1 junto com a petição inicial);
j) Do despacho referido em a) consta, nomeadamente, o seguinte (documento n.º 2 junto com a petição inicial)
«A 8ª. Secção do DIAP vem deparando com dificuldades específicas e até ao momento não ultrapassadas, na gestão do volume de processos que lhe vêm sendo distribuídos.
A esta secção, para além de parte significativa de inquéritos que têm por objecto o crime de burla, vêm sendo distribuídos inquéritos em que se investigam crimes de diferente natureza como sejam os antieconómicos, contra a saúde pública, contra direitos de autor, contra a propriedade industrial, contra o ambiente, contra o património cultural e contra outros interesses difusos.
À 3ª. Secção do DIAP vêm sendo distribuídos os inquéritos que têm por objeto crimes de burla, aqueles que em valor não atingem determinado montante (os de valor superior são distribuídos à 8.° Secção).
Para superar a situação importa fazer intervir também as capacidades disponíveis nos juízos criminais, seja em termos de magistrados seja de funcionários. Na verdade, no período de um ano são distribuídos ao DIAP cerca de 600 inquéritos dos quais dois terços (400) têm por objecto crimes contra a economia e o terço restante (200) tem por objecto crimes contra a propriedade industrial e contra direitos de autor e direitos conexos. Estes inquéritos provêm do OPC Inspecção-Geral das Actividades Económicas e originam quase sempre julgamentos com intervenção do tribunal singular.
Deu-se conhecimento prévio a Sua Excelência o Sr. Procurador-Geral da República dos termos gerais em que se vai proceder à reestruturação e foram ouvidos os Srs. procuradores da República que directa ou indirectamente são influenciados, designadamente os da Coordenação (Drs. L… e J…), Juízos Criminais (Dr. V…) e 3ª. e 8ª. Secções (Dr. P…).
Assim se procederá:
1°. - A reestruturação operará a partir de 1 de janeiro de 1998 e incidirá tão só sobre os inquéritos iniciados a partir dessa data.
2. °- Os inquéritos que tenham por objecto crimes contra a economia e contra a saúde pública previstos pelo D.L. 28/84, de 20 de janeiro, com excepção daqueles previstos nos artigos 36º. (fraude na obtenção de subsídio ou subvenção) 37º. (desvio de subvenção, subsídio ou crédito bonificado), 38º. (fraude na obtenção de crédito), bem como os que tenham por objeto crimes contra a propriedade industrial e crimes contra direitos de autor e direitos conexos, inquéritos cuja investigação, por regra, é realizada pela IGAE, passam a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, por aqui sendo tramitados.
3º. - Os novos inquéritos, que no critério seguido até à presente data eram distribuídos à 3ª. e 8ª. Secções passarão a ser distribuídos igualitariamente pelas duas referidas secções.
4º. – Mantendo-se as duas secções na dependência do mesmo procurador da República, este procederá às adaptações internas que se mostrem necessárias e convenientes.
5º. - Os senhores procuradores da República tomarão as providências necessárias, designadamente a nível de registos de inquéritos e informação à IGAE, de modo à boa execução do presente despacho.
IV
1. O Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de outubro (o aqui aplicável), estabelecia o seguinte no seu artigo 63.º (redação da Lei n.º 60/98, de 27 de agosto, na medida em que a Lei n.º 52/2008, de 28 de agosto, aplicou-se apenas às comarcas piloto – Alentejo Litoral, Baixo-Vouga e Grande Lisboa Noroeste):
«(…)
4 - Em caso de acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias, os procuradores-gerais distritais podem, mediante prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público, atribuir aos procuradores da República o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos.
5 - A medida prevista no número anterior caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo procurador da República, sem o assentimento deste, antes de decorridos três anos.
6 - Os procuradores da República que acumulem funções por período superior a 30 dias têm direito a remuneração a fixar pelo Ministro da Justiça, ouvido o Conselho Superior do Ministério Público, entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento».
2. Por sua vez, o artigo 64.º/4 determinava a aplicação subsidiária – aos Procuradores-Adjuntos, como era o caso da Recorrente – do regime constante dos n.ºs 4 a 6 do artigo 63.º, anteriormente transcritos.
3. Como bem assinalava a Recorrente na sua conclusão C, «está em causa saber se [a mesma] (…) se encontrava numa situação de acumulação de funções que, nos termos do artigo 63.°, n.° 4 e 6 e artigo 64.°, n.° 4 do EMP, confira o direito à atribuição da remuneração suplementar». Importa, aliás, evidenciar os termos – corretos – em que a Recorrente formula o problema: saber se estamos perante uma acumulação de funções que confira o direito à atribuição da remuneração suplementar. O evidenciado tem em vista, precisamente, dar nota de que poderemos estar perante uma acumulação de funções que não confira esse direito.
4. E isto porquê? Porque o regime do artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público exigia duas condições:
a) A substancial, ou seja, que a realidade factual corresponda a uma situação de acumulação de funções por período superior a 30 dias;
b) A formal, que decorre da necessidade de serem respeitadas as formalidades ali previstas, entre as quais se sublinham a decisão do respetivo Procurador-Geral Distrital e a prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público.
5. Comecemos pela primeira. No entanto, e previamente, recordemos o seguinte: a Recorrente foi afeta aos Juízos Criminais a partir de 20.6.2006. Exatamente a partir desse momento a Recorrente exerceu as funções que todos os magistrados afetos aos Juízos Criminais de Lisboa vinham assegurando há quase 10 anos por força de uma reorganização de serviço na comarca de Lisboa (!). Isto porque desde 1.1.1998, e por via de despacho de 27.11.1997 do Procurador-Geral Distrital de Lisboa, os inquéritos que tivessem por objeto crimes contra a economia e contra a saúde pública previstos no Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, com exceção dos previstos nos artigos 36.º (fraude na obtenção de subsídio ou subvenção) 37.º (desvio de subvenção, subsídio ou crédito bonificado) e 38.º (fraude na obtenção de crédito), bem como os que tivessem por objeto crimes contra a propriedade industrial e crimes contra direitos de autor e direitos conexos, inquéritos cuja investigação, por regra, era realizada pela IGAE, passaram a ser distribuídos aos Juízos Criminais de Lisboa, por ali sendo tramitados.
6. Numa primeira impressão nenhum sentido faz ver nesta realidade uma situação de acumulação de funções. E essa primeira impressão é confirmada numa apreciação mais aprofundada.
7. A legalidade do referido despacho nunca foi colocada em causa. O que bem se compreende, tendo em conta o seu teor, típico, de resto, no âmbito do modelo de gestão que marca a organização do Ministério Público. Portanto, o que importa relevar é o facto de, a partir de 1.1.1998, os inquéritos referidos no mencionado despacho terem passado a ser distribuídos aos Juízos Criminais. O que significa que as competências dos Magistrados do Ministério Público afetos aos Juízos Criminais de Lisboa e que se mostravam elencadas no artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público passaram a ser exercidas também naqueles inquéritos.
8. Nunca existiu qualquer alteração das competências. Essas, como se disse, constavam do artigo 63.º do Estatuto do Ministério Público, a saber:
«a) Representar o Ministério Público nos tribunais de 1.ª instância, assumindo pessoalmente essa representação quando o justifiquem a gravidade da infracção, a complexidade do processo ou a especial relevância do interesse a sustentar, nomeadamente nas audiências de tribunal colectivo ou do júri e quando se trate dos juízos de competência especializada previstos no artigo 45.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais;
b) Orientar e fiscalizar o exercício das funções do Ministério Público e manter informado o procurador-geral-adjunto em funções de direcção e coordenação na comarca;
c) Emitir ordens e instruções;
d) Conferir posse aos procuradores-adjuntos;
e) Proferir as decisões previstas nas leis de processo;
f) Definir formas de articulação com órgãos de polícia criminal, organismos de reinserção social e estabelecimentos de acompanhamento, tratamento e cura;
g) Exercer as demais funções conferidas por lei».
9. Estas foram as competências exercidas pela Recorrente. Delimitadas – como sempre sucede – em função do serviço no qual exercia funções. Portanto, era competência da Recorrente – a partir do primeiro dia em que ficou afeta aos Juízos Criminais – exercer as suas funções nos inquéritos que fossem distribuídos aos Juízos Criminais. E, como anteriormente se disse, os inquéritos que a mesma invoca já ali corriam termos desde 1.1.1998, pelo que as funções que neles exercia decorriam desse facto e não de uma qualquer acumulação de funções, que era inexistente.
10. Mostra-se acertado, aliás, o entendimento do despacho de 4.6.2009 da Procuradora-Geral Distrital de Lisboa, no qual, a propósito da situação da ora Recorrente, se dizia que «contrariamente ao que é alegado, a requerente não passou, a partir dessa data, a acumular funções próprias dos magistrados do Ministério Público no Tribunal de Instrução Criminal ou no Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa, por determinação hierárquica. Com efeito, o que sucede é que a intervenção nos inquéritos respeitantes a acidentes de viação não deixou de ser assegurada pelos magistrados do Ministério Público em funções nos Juízos Criminais, mesmo depois da reforma processual penal de 1987 e que o Procurador-Geral Distrital de Lisboa, no âmbito dos poderes que lhe estão legalmente conferidos (art°s 58°, n° l, al.c) e 64°, n° 3 do Estatuto do Ministério Público) decidiu, em 1997, que a acção penal e a direcção dos inquéritos relativos a direitos de autor e direitos conexos e às infracções contra a economia e a saúde pública, seriam exercidos pelos procuradores-adjuntos colocados nos Juízos Criminais de Lisboa. Esta decisão mais não representou ou visou do que proceder a uma distribuição interna de serviço, sendo certo que nada na Lei ou no Estatuto do Ministério Público imperativamente impõe que a direcção do inquérito de todos os crimes cometidos na área da comarca de Lisboa fique adstrita ao DIAP ou integre o conteúdo funcional dos magistrados que ali prestam serviço».
11. Note-se ainda, e adicionalmente, o seguinte: como a própria Recorrente demonstrou em juízo, através da junção do seu termo de aceitação de nomeação, a mesma foi transferida, em regime de destacamento como auxiliar, «para a área criminal de Lisboa». Atente-se, portanto, que tão pouco existe uma qualquer nomeação para os Juízos Criminais de Lisboa. Existe, sim, uma nomeação para a área criminal de Lisboa, nomeação essa que, nos termos legalmente impostos, foi efetuada por deliberação do Conselho Superior do Ministério Público.
12. Na sequência dessa deliberação é que surge – tem de surgir – uma afetação concreta. Como explicava o referido despacho de 4.6.2009 da Procuradora-Geral Distrital de Lisboa, «essa deliberação do Conselho carece de ser integrada por uma outra decisão do órgão com funções de direção na circunscrição - o Procurador-Geral Distrital». Ou seja, e nas palavras do parecer n.º 156/2004 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 16.2.2006, «[o] procedimento jurídico-administrativo de nomeação, colocação e transferência dos magistrados do Ministério Público, com as categorias de procurador da República e procurador-adjunto, compreende uma deliberação do Conselho Superior que os afecta a determinada circunscrição judicial - e, no caso de comarcas sede de distrito judicial, a uma área de especialidade - e uma decisão do superior hierárquico que procede à distribuição do serviço dentro dessa circunscrição e área, afectando cada magistrado a um determinado tribunal, juízo, vara, departamento, serviço ou lugar».
13. E isto, precisamente, porque o mapa VII anexo ao Decreto-Lei n.º 186-A/89, de 31 de maio, previa, para a comarca de Lisboa, um quadro global de 69 Procuradores da República e de 93 Procuradores-Adjuntos, incluindo, em ambos os casos, o Departamento de Investigação e Ação Penal.
14. E assim era porque o artigo 6.º/2 do referido diploma estabelecia que «[p]ara tribunais instalados na mesma comarca há um número global de procuradores da República e de procuradores-adjuntos» (sublinhado nosso, evidentemente).
15. Ora, foi precisamente o órgão com competência para a comarca de Lisboa que – no âmbito dos seus poderes legais – havia determinado, quase 10 anos antes de a Recorrente ter sido afeta aos Juízos Criminais, que os inquéritos descritos no § 5 seriam tramitados nos Juízos Criminais de Lisboa. Determinação essa natural no âmbito da gestão própria do Ministério Público, bem diversa da dos juízes. Por isso se dizia no Memorando n.º 19/005, de 21 de junho (https://www.pgdlisboa.pt/docpgd/doc_mostra_doc.php?nid=41&doc=files/doc_0041.html), através do qual o Procurador-Geral Distrital de Lisboa analisava a organização e quadros da comarca de Lisboa, que «[a] representação do Ministério Público na comarca de Lisboa, em termos organizativos, decorre em parte da própria lei, mas sustenta-se essencialmente em auto-organização». Assim era – e é – na comarca de Lisboa e nas demais.
16. Isto nada tem a ver – como é fácil de ver – com os casos de «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular» que, nos termos legais, podem justificar a medida, transitória, de acumulação de funções. Transitória e excecional, o que resulta da natureza conjuntural das causas que a poderão motivar: acumulação de serviço, vacatura de lugar e impedimento do titular do lugar.
17. Por isso se dizia, no parecer n.º 519/2000 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 12.7.2001, que «a acumulação de funções supõe, [nesses] casos, um acréscimo transitório de trabalho motivado pelo exercício de tarefas que não são próprias do cargo. E é essa circunstância que justifica uma compensação remuneratória de caráter excecional, cujo montante, a fixar entre um quinto e a totalidade do vencimento, fica dependente, além do mais, do nível e da quantidade de trabalho produzido».
18. Exatamente o oposto da natureza – estrutural - da medida constante do despacho de 27.11.1997 do Procurador-Geral Distrital de Lisboa. Ali se referia, aliás, que «[a] reestruturação operará a partir de 1 de Janeiro de 1998» (destaque e sublinhado nossos).
19. Apelando à figura do conteúdo funcional, a que a Recorrente recorre, terá de concluir-se, sem margem para dúvida, que o conteúdo funcional da Recorrente, em resultado da sua afetação aos Juízos Criminais de Lisboa, reportava-se, desde o início dessa afetação, a todos os inquéritos que, por decisão do órgão competente – Procurador-Geral Distrital de Lisboa –, ali eram tramitados de 1.1.1998. Não se poderá, por isso, acompanhar a afirmação da Recorrente no sentido de que «as funções compreendidas no cargo a que a Recorrente se encontrava afecta, encontravam-se delimitadas pela competência dos respectivos Juízos Criminais». Pelo contrário, o seu «serviço normal» – na expressão da própria Recorrente – era aquele que resultava do referido despacho de 27.11.1997.
20. Portanto, e por aqui, fica afastada, do ponto de vista substancial, a existência de uma situação de acumulação de funções por parte da Recorrente no período em causa.
21. O mesmo se diga apreciando a pretensa acumulação do ponto de vista formal. Como se sabe, e disso mesmo dá conta o acórdão de 1.6.2023 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 03096/14.BEBRG, «[d]e acordo com a jurisprudência firmada pelo STA, o direito à remuneração por acumulação de funções, prevista no n.º 6 do artigo 63.º do EMP pressupõe: i) um ato do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto «o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos»; ii) um ato motivado por «acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias»; iii) um ato precedido de «prévia comunicação» ao CSMP (…).
22. Trata-se do entendimento que aquele Supremo Tribunal já havia fixado no acórdão de 10.3.2016, processo n.º 01428/15. Com a particularidade, aí, de estar em causa uma situação similar à dos presentes autos, na medida em que se visava «o prévio reconhecimento de que a autora, desde 15/9/99, acumulou as suas funções nos Juízos Criminais do Porto, onde fora colocada, com outras funções próprias do DIAP da mesma cidade». Nesse caso – como nos demais – não foi resolvida a questão substancial – por se mostrar desnecessário -, mas afirmou-se que o direito à retribuição suplementar que se discute «não brota de uma qualquer acumulação de funções; é que ele só verdadeiramente se constitui se derivar de um acto enquadrável no tipo legal previsto no art. 63º, ns.º 4 e 5, do EMP». E por aqui «a acumulação de funções causal do surgimento do direito do magistrado a uma remuneração acrescente tem de se suportar num acto com as seguintes características: um acto do Procurador-Geral Distrital que atribua ao Procurador-Adjunto “o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos”; um acto motivado por “acumulação de serviço, vacatura do lugar ou impedimento do seu titular, por período superior a 15 dias”; um acto precedido de “prévia comunicação” ao CSMP (…)».
23. Portanto, a prévia comunicação ao Conselho Superior do Ministério Público reveste-se de importância fundamental. E essa não será uma qualquer comunicação. Terá de ser uma comunicação correspondente ao condicionalismo legal, ou seja, o de que, no caso, vai ser atribuído a determinado(s) Procurador(es) da República ou Procurador(es)-Adjunto(s) o serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos. É perante essa comunicação prévia que o Conselho Superior do Ministério Público se poderá pronunciar, ainda que tacitamente. Dizia-se, a propósito, no já invocado acórdão de 1.6.2023 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 03096/14.BEBRG: «o ato atributivo do “serviço de outros círculos, tribunais ou departamentos”, previsto nos nºs 4 e 5 do art. 63º do EMP, tem de ser previamente comunicado ao CSMP. Dando o seu aval, expresso ou tácito, a essa medida, o CSMP automaticamente reconhece que o magistrado referido no ato entrará em acumulação de funções (…)».
24. E necessário se mostrava, nomeadamente, uma nova ponderação decorridos seis meses. É que, como se sabe, o artigo 63.º/5 do Estatuto do Ministério Público estabelecia que a acumulação de funções «caduca ao fim de seis meses, não podendo ser renovada quanto ao mesmo procurador da República, sem o assentimento deste, antes de decorridos três anos».
25. Nada disso sucedeu no caso dos autos. Nenhuma acumulação foi comunicada ao Conselho Superior do Ministério Público porque nada havia para comunicar. Foi determinada, sim, a comunicação ao Procurador-Geral da República da reestruturação dos serviços operada pelo despacho de 27.11.1997, e que produziu efeitos a 1.1.1998.
26. Portanto, e ainda que tivesse existido acumulação de funções – e não existiu -, também não estaria preenchido o condicionalismo formal do qual depende o direito à remuneração suplementar que aqui se discute.
27. E ao contrário do que pretende a Recorrente, não se trata de «meras questões formais, em claro detrimento da substância», sendo inaceitável que venha defender que a «interpretação normativa que vem ora sendo defendida jurisprudencialmente, traduz uma leitura excessivamente formalista, desarreigada da realidade prática». Não. A decisão que determina a acumulação de funções consubstancia um ato gerador de despesa. Essa despesa é suportada pelos contribuintes. Natural será que existam condições legais que assegurem o rigor no uso daquela medida. Num Estado de Direito a forma está, amiúde, ligada à substância, não podendo esta justificar, por regra, o desprezo por aquela. Os nossos regimes jurídicos que regulam a realização das despesas públicas traduzem bem essa relação. Aliás, e nesse âmbito, também se pronunciava o acórdão de 1.6.2023 do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº 03096/14.4BEBRG, no qual se dizia que «o dito condicionalismo também existe para salvaguarda do Estado, que só se verá na contingência de custear uma acumulação de funções nos casos - aliás, sempre restringidos no tempo - em que a lei tipicamente preveja que ela se justificaria».
28. Concluindo: inexistiu qualquer situação de acumulação de funções. Portanto, cerceada fica, desde logo, a possibilidade de chamar à colação o instituto do enriquecimento sem causa, como fez a Recorrente.
29. E nem se vê igualmente como poderia ter sido violado o princípio da igualdade. Independentemente das considerações teóricas que a Recorrente aduz sobre o princípio invocado, e que se acompanham, desconhecem-se – porque a Recorrente nunca os identificou – quais teriam sido os Magistrados do Ministério Público que teriam merecido tratamento diferente em situações iguais à da Recorrente. O que, em bom rigor, nem seria determinante. É que, ao contrário do que refere a Recorrente no ponto 80 das suas alegações, não estamos no domínio da discricionariedade, no qual o princípio da igualdade consubstanciaria um limite objetivo.
30. Neste âmbito a discricionariedade esgota-se nas decisões que determinam as acumulações. Determinada a acumulação, nos termos legais, inexiste discricionariedade no reconhecimento, ou não, do direito à remuneração suplementar. A Administração está a vinculada a pagar (sem prejuízo de essa remuneração oscilar entre os limites de um quinto e a totalidade do vencimento, como resulta do artigo 63.º/6 do Estatuto do Ministério Público).
31. Portanto, se determinados Magistrados do Ministério Público, em situação idêntica à da Recorrente, tivessem visto reconhecido o direito àquele pagamento, daí não decorreria o mesmo direito para a Recorrente. Pelo simples facto de que não existe igualdade na ilegalidade, como há muito é sabido.
32. O que nos leva, também por essa via, a afastar qualquer possibilidade de se mostrar violado o princípio da boa-fé e da proteção da confiança, como pretende a Recorrente, tanto mais que, como se viu, não se verifica a pressuposto assumido pela Recorrente: a existência de uma situação de acumulação de funções. O recurso terá, pois, de improceder.
V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, com a fundamentação precedente.
Custas pela Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 11 de julho de 2024.
Luís Borges Freitas – relator
Eliana Cristina de Almeida Pinto – 1.ª adjunta
Rui Fernando Belfo Pereira – 2.º adjunto |
