Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	08717/12

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	10/04/2012

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	DOMINIALIDADE DE UM CAMINHO – JURISDIÇÃO DOS TRIBUNAIS COMUNS

Sumário:	O conflito entre particulares no que se refere à dominialidade pública ou privada de um caminho, não tendo a relação material controvertida qualquer conexão com a prática ou omissão de nenhum acto administrativo, integra materialmente o âmbito da jurisdição comum.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

A...e B..., casados entre si e comos sinais nos autos, inconformados com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. Os AA, na sua p. i., peticionaram que ambos os RR fossem condenados a reconhecerem a Canada dos Moinhos como via pública municipal com a fisionomia que sempre teve, ou seja com início na Rua da Vila Nova - Estrada Regional e fim no prédio identificado em 1a; que o segundo R. fosse condenado a demolir a construção que edificou na referida Canada, repondo-a nas condições em que a mesma se encontrava antes da construção, ou seja, nas constantes da planta junta como doe.11 e com o asfalto existente; e que a primeira R., Município de Ponta Delgada, fosse condenada a adoptar os actos que se mostrarem necessários a salvaguardar aquele caminho como público, ordenando a demolição daquela construção ou a demolindo a custas do segundo R., caso este não o faça, assim como a impedir de futuro, quaisquer outros actos que impeçam ou de qualquer forma limitem a circulação naquela via.
2. Ora, em causa nos presentes autos não está, conforme erradamente se afirma na douta Sentença recorrida, a "...simples reivindicação de um caminho público de um particular que ofendeu o direito de utilização do mesmo.";
3. Pelo contrário, conforme resulta dos pedidos formulados pelos AA., nos presentes autos discute-se a própria inactividade do R. Município de Ponta Delgada, sendo incumbência deste a salvaguarda da utilização de um caminho por todos os seus munícipes;
4. Aliás, na petição inicial é expressamente referido que o pedido de condenação do Município de Ponta Delgada visa obrigar aquele município a agir e cumprir com as suas atribuições legais nomeadamente repondo as condições de circulação e utilização de uma via pública da sua responsabilidade, mais sendo peticionado, primeiro que tudo, que seja aquele R., como os restantes, condenado a reconhecer a Canada dos Moinhos como via pública e de livre acesso por toda a população;
5. Ora, tem sido unanimemente aceite na jurisprudência e doutrina portuguesa que, por relação jurídico administrativa, deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração), que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas, sendo este critério suficiente para aferir e separar da competência material da jurisdição administrativa da comum;
6. Ora, no caso dos presentes autos estamos perante uma flagrante situação decorrente de uma relação jurídico administrativa, onde um munícipe (AA) pede a condenação de uma entidade administrativa (R. município), para que esta seja obrigada a agir e repor a legalidade da sua actuação, pondo também termo à actuação, também ilegal, dos segundos RR;
7. Isto porque, tem aquele R. (Município), meios coercivos e de apuramento de legalidade que devia ter desde logo utilizado, evitando assim o recurso aos tribunais por parte dos AA;
8. Contudo, e porque esta injustificada inacção por parte do R. município não poderá ser deixada impune, importa ainda a presença e condenação do R. município na presente acção, como garantia da eficácia da Decisão jurisdicional que venha a ser tomada e que se mostre favorável aos AA., isto porque, qualquer outra decisão que venha a ser tomada numa acção que corra os seus termos na jurisdição comum e onde apenas figure os segundos RR., terá sempre os seus efeitos limitados entre as partes presentes naqueles autos, fazendo com que todos os restantes utilizadores daquela Canada se vejam forçados a intentar idênticas acções judiciais, já que não poderão prevalecer-se daquela decisão;
9. Assim sendo, e tal como a presente acção é configurada pelos AA., trata-se de um caso claro de aplicação da alínea a) do art. 4a do ETAF, pelo que a competência para a sua apreciação compete à jurisdição administrativa.
10. Assim sendo, deverá ser revogada a douta sentença recorrida, substituindo-a por outra que declare a jurisdição administrativa como competente para conhecer do mérito dos presentes autos.
Termos em que deverá ser o presente recurso declarado procedente e a Decisão recorrida revogada e substituída por outra que declare a jurisdição administrativa competente para a apreciação dos presentes autos, por assim ser de Justiça.
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Os Recorridos não contra-alegaram

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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A decisão recorrida é do teor que se transcreve:
“(..) Os réus excepcionam a incompetência do tribunal em razão da matéria. O conhecimento de tal questão precede o de qualquer outra -artigo 13° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Assiste-lhes obviamente razão. São da competência dos tribunais comuns os litígios que não sejam especificamente atribuídos a outra jurisdição - artigos 211°, n° l, da Constituição da República Portuguesa e 66° do Código de Processo Civil.
Pretendem os autores que, pelo facto de demandarem um município, estejamos perante uma relação jurídica administrativa.
Esquecendo-se que a relação jurídica a ter em conta é de cariz substantivo e não processual.
Aliás, se atentasse melhor nos pedidos que formula, perceberia que o artificialismo de que lança mão só pode descambar num absurdo.
Pede uma condenação que ordene aos segundos réus demolição e mais ordene ao primeiro réu que ordene aos segundos réus essa demolição.
Não será ordem a mais? A execução da sentença que julgasse procedente os pedidos seria obra....
Ora, não é porque os autores inventaram o réu município nesta acção que ela deixa de ser uma simples reivindicação de um caminho público de um particular que ofendeu o direito de utilização do mesmo.
Não enquadrável, por isso, no âmbito da jurisdição administrativa, tal como definida no artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos.
Neste sentido, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 7.07.2009 (Cardoso de Albuquerque), in dgsi.pt. Compete, pois, aos tribunais comuns, que não ao tribunal administrativo, o conhecimento da questão que é suscitada na presente acção.
Procedendo, desse modo, a invocada excepção de incompetência absoluta, excepção dilatória que importa a absolvição da instância -artigos 14°, n° 2, e 35°, n° 2, do Código de Processo nos Tribunais. (..)”

DO DIREITO

O discurso jurídico fundamentador em sede de parecer exarado nos autos pela Exma. Magistrada do Ministério Público é do teor que se transcreve:
“(..) I - O presente recurso Jurisdicional vem interposto, pelo então A., da sentença de fls. 177 e segs. do TAF de Ponta Delgada, que julgou procedente a excepção de incompetência absoluta da jurisdição administrativa, invocada pelos RR., em consequência os absolvendo da instância.
Nas conclusões das suas alegações afigura - se resultar que o recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento com violação da ai. a) do art. 4° do ETAF.
Os RR., ora recorridos, não apresentaram contra - alegações de recurso.
II - A questão decidenda no recurso interposto pelos então AA. consiste unicamente em saber qual a jurisdição competente, se a comum, se a administrativa, para conhecer da presente acção.
Conforme é jurisprudência corrente, é a estrutura da causa apresentada pela parte que recorre ao tribunal que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material, o que significa que é pelo quid decidendum que a competência se afere, sendo irrelevante qualquer tipo de indagação atinente ao mérito do pedido formulado, ou seja, sendo irrelevante o quid decisum, pelo que a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pela demandante, deve partir do teor dessa pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa (cfr. Ac. STA de 31/05/06, Rec. 05/06 ).
Como se expende no Ac. do STJ de 23/12/2008, Rec. 08B4107: «Refere a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 211°, n° 3).
O referido preceito da Constituição é desenvolvido pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro, designadamente no seu artigo 4°.
Certo é seguirem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja competência se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou em legislação avulsa, não sejam objecto de regulação especial (artigo 37°, n° l, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais).
O funcionamento deste artigo depende, pois, de a causa se inscrever no âmbito da jurisdição administrativa e não for objecto de regulação especial (...).
Também é certo que, independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa tem legitimidade em intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, designadamente os bens das autarquias locais (artigo 9°, n° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Todavia, este normativo, não se reporta à competência do tribunal, mas à legitimidade activa das pessoas para intervirem nos procedimentos cautelares e nas acções com o mencionado objecto, naturalmente se forem, por força da lei, da competência dos tribunais da ordem administrativa.
Ora, no caso em análise, estamos perante uma acção (...) não respeitante a alguma relação jurídica administrativa, e que o artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais não inscreve na competência dos tribunais da ordem administrativa. A conclusão é, por isso, no sentido de que os tribunais competentes para dela conhecer são os da ordem judicial».
Ainda no Ac. do T. Conflitos de 09/12/2008, Rec. 17/08, proferido também em caso cujos pedidos são semelhantes aos dos presentes autos, se escreve: «J. C. Vieira de Andrade, in "A Justiça Administrativa", Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo "aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido".
No art. 4° do ETAF enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. 1°, outras em desconformidade com ela.
Aquele normativo define no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in "Código de Processo nos Tribunais Administrativos", vol. I, págs. 26 e 27, observam: "É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.
E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições". O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.
O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª edição, 103, e Margarida Cortez, "Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma", 258. (...)
Fernandes Cadilha, in "Dicionário de Contencioso Administrativo", 2007, págs. 117/118, sustenta:
"Por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas. Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem.
Pese embora, a peculiar natureza da acção popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, ainda que exercida por um particular como é o caso, não pode considerar-se que esteja em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, mau grado a conexão que existe com o interesse público e a defesa de interesses difusos que a acção postula. A pretensão do Autor é exercida contra um particular, visando a defesa do que considera um bem do domínio público autárquico, mas esse facto não permite que se qualifique a relação jurídica como administrativa, o que exclui, desde logo, a competência da jurisdição administrativa.».

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Também, no caso dos autos, não se pode considerar que esteja em causa uma relação de natureza administrativa nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, mau grado a conexão que existe com o interesse público e a indicação também da Câmara Municipal como Ré.
Na verdade, o objecto do pedido do A, particular, é o reconhecimento pelos RR do caminho denominado "Canada dos Moinhos" como via pública municipal, sendo que os 2° e 3° pedidos são subsidiários do 1°.
Os AA actuam a título individual visando a salvaguarda de um bem que consideram público, no caso um caminho que, segundo alegam, está, abusivamente, a ser ocupado pelos 2°s RR impedindo a comunidade de fruir esse bem fora do domínio privado e, por tal, insusceptível de apropriação.
Ora, a Câmara Municipal não é demandada pelos AA., quanto ao pedido principal, por via da prática de qualquer acto administrativo ou da sua omissão, já que, como atrás se referiu, o 3° pedido é subsidiário, estando-se perante um conflito entre particulares, AA. e 2°s RR, no que se refere à dominialidade pública ou privada de um caminho, em que o interesse da 1a Ré, Câmara Municipal, apenas poderia ser o mesmo dos AA. e não dos 2°s RR.
Assim, que se esteja perante uma acção de natureza privada cujo conhecimento compete materialmente aos tribunais comuns, como decidiu a sentença recorrida.
Não se mostrando, em nosso entender, violado o art. 4° do ETAF pela mesma sentença como lhe é imputado.
III - Pelo que, em face do exposto e em conclusão, emito parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso mantendo - se a sentença recorrida. (..)”

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O pedido principal deduzido consiste na condenação dos RR, entidade municipal e particulares, a reconhecer a Canada dos Moinhos como via pública municipal; os pedidos subsidiários da procedência do primeiro, são de condenação dos RR particulares a demolir o que lá construíram e repor o status quo ante, e a Ré entidade municipal a providenciar na salvaguarda do caminho público e a efectividade da demolição do construído, pedidos substanciados na relação material controvertida que, tal como apresentada na petição inicial, não tem qualquer conexão com a prática ou omissão de acto administrativo do ente autárquico demandado.
O que significa que não está em causa uma relação de natureza administrativa nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto.
Nestas circunstâncias e em face da doutrina e jurisprudência citadas no parecer da Exma. Magistrada do Ministério Público cujo teor, com a devida vénia, fazemos nosso, não assiste razão aos Recorrentes em interporem a causa junto dos Tribunais Administrativos, antes compete o seu conhecimento e decisão à Jurisdição dos Tribunais Comuns.

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Termos em que acordam em conferência os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso.

Custas a cargo dos Recorrentes.
Lisboa, 04.OUT.2012

(Cristina dos Santos)

(António Vasconcelos)

(Paulo Carvalho) Vencido por entender que a competência é da Jurisdição Administrativa.