1. A Assembleia Municipal de Matosinhos veio recorrer da decisão do Mm° Juiz do Tribunal Tributário de 1a Instância do Porto que declarou inconstitucional a norma contida no n° 7 do art° 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de Matosinhos de 28.12.98 e publicada no Aviso n° 16/10/99, DR n° 61, II Série, Apêndice n° 31, de 13.3.1999, assim julgando procedente a impugnação deduzida por "B…, SA", pessoa colectiva n°..., com sede na R:..., em Lisboa, no montante de 64.783.370500, referente a taxas de ocupação do subsolo com condutas de combustível, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:

1a - A B… é utilizadora do subsolo do domínio público municipal com condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos destinados a refinação ou a armazenagem;

2a - A utilização do espaço do subsolo municipal pela B... encontra-se sujeita ao pagamento daquela taxa prevista no Regulamento;

3a - Actualmente, o subsolo é considerado como um espaço autónomo do domínio público e é objecto próprio de incidência tributária, de acordo com o preceituado na nova Lei das Finanças Locais;

4a - A taxa anteriormente prevista era uma mera taxa moderadora, destinada a disciplinar o uso do domínio público municipal - não se tratava de uma taxa em sentido próprio;

5a - Actualmente, o tributo em apreço reveste a natureza de uma verdadeira taxa;

6a - A taxa aplicada à situação sub judice é proporcional e todos os critérios utilizados para a sua fixação e ponderação são perfeitamente legítimos;

7a - As normas regulamentares são, portanto, de uma validade irrepreensível, prevendo verdadeiras taxas em estrita obediência ao cânon da proporcionalidade e demais requisitos;

8a - Não há qualquer desvio de poder, não existem impostos travestidos de taxas, nem violação dos princípios constitucionais e legais da proporcionalidade, imparcialidade, igualdade, justiça e boa-fé;

9a - Sendo assim, o acto de liquidação, na medida em que conforme àquelas normas regulamentares é perfeitamente inatacável;

10a - As normas regulamentares são plenamente válidas e, por isso, os subsequentes actos de liquidação de taxa são plenamente válidos;

11a - As normas contidas nos n°s 4 e 7 do art. 36° do Anexo l do Regulamento não infringem, de forma alguma, a Constituição da República, pelo que a sentença de que se recorre deve ser revogada, mantendo-se o acto de liquidação de taxa, com todas as consequências legais.

Termos em que deve dar-se provimento ao presente recurso e, em consequência:

- revogar-se a decisão recorrida, considerando-se constitucional o acto de liquidação de taxa em crise e as normas contidas nos n°s 4 e 7 do art. 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos;

- Manter-se o acto de liquidação de taxa legalmente notificado, com todas as consequências legais.

2. Contra-alegando, veio a "B..., SA" apresentar as suas alegações que constituem fls. 580 a 582 nas quais defende a manutenção do decidido.

3. O M°P° é de parecer que o recurso merece provimento (fls. ). 4 Colhidos os vistos legais cabe agora decidir.

5. São os seguintes os factos dados como provados em 1a instância:

a) A Assembleia Municipal de Matosinhos em sessão ordinária de 28 de Dezembro de 1998, aprovou por proposta da Câmara, a alteração ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município cujo texto consta de folhas 337 a 352 e aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.

b) A Câmara Municipal de Matosinhos remeteu à impugnante o oficio de folhas 47, e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais no qual exige o pagamento da quantia de esc. 64.783.370$00 referente à taxa devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal com condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos.

c) Damos aqui por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos para 1998 cujo texto consta de folhas 120 a 183.

6. De acordo com o disposto no art° 713°, n° 5 do Código de Processo Civil "quando a Relação confirmar inteiramente e sem qualquer declaração de voto o julgado em 1a instância, quer quanto à decisão, quer quanto aos respectivos fundamentos pode o acórdão limitar-se a negar provimento ao recurso remetendo para os fundamentos da decisão impugnada".

Ora, a sentença recorrida encontra-se, em nosso entender, devida e suficientemente fundamentada de facto e de direito, merecendo integral confirmação, à semelhança, aliás, do decidido no Recurso deste Tribunal n° .../2002 em que a mesma questão foi tratada.

Por isso, damos aqui por reproduzida tal decisão:

Invoca a impugnante, com vista à anulação da liquidação impugnada, a inconstitucionalidade e ilegalidade das normas que instituem a taxa de urbanização.

A impugnante faz derivar a inconstitucionalidade das normas que criam a taxa cuja liquidação se impugna, do facto da mesma constituir um imposto e não uma taxa, dado a falta do aspecto sinalagmático que caracteriza esta, e consequentemente de ter sido criado por órgão que carecia de competência para tanto.

Vejamos então!

A Assembleia Municipal de Matosinhos, deliberou em 28/12/98, a alteração ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças, deliberação essa publicada no D.R II Série de 13/3/99.

Com aquela alteração a redacção do art° 36° do mencionado Regulamento passou a ser a seguinte:

2 – Tubos, condutas, cabos e semelhantes sem fins indusriais:

Até 20 cm de diâmtero por cada 5 cm a mais de diâmetro — 100$.

Por cada 5 cm a mais de diâmetro – 140,00

3 — Tubos, condutas, cabos e semelhantes com fins industriais ou comerciais, nomeadamente para abastecimento de água, salvo ligações aos colectores municipais:

Até 20 cm de diâmetro, por m/1 ou fracção e por ano - 1500$;

Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 500$.

4 - Tubos, condutas, cabos e semelhantes com fins industriais ou comerciais para bastecimento com produtos derivados do petróleo ou químicos, por m/l ou fracção e por ano - 15.000$.

5 — Tubos, cabos e semelhantes de comunicações e afins:

Até 20 cm de diâmetro, por m/1 ou fracção e por ano - 220$

Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 60$.

6 - Tubos, cabos, condutas subterrâneas de abastecimento domiciliário de gás:

Até 20 cm de diâmetro, por m/1 ou fracção e por ano - 220$;

Por cada 5 cm a mais de diâmetro — 60$.

7 - Condutas subterrâneas de produtos petrolíferos e afins destinados à refinação ou armazenagem:

Até 20 cm de diâmetro, por m/1 ou fracção e por ano - 50.000$;

Por cada 5 cm a mais de diâmetro - 4000$.

8 - Câmaras, caixas de visita ou afins, por metro cúbico ou fracção e por ano — 5000$.

9 - Fiscalização de obras para instalação, beneficiação ou reparação de infra-estruturas no subsolo em zonas não pavimentadas, em arruamentos em reconstrução ou em intervenções simultâneas com obras do município ou serviços municipais:

20% do valor da empreitada na parte correspondente à abertura, tapamento e compactação de vala, incluindo os materiais aplicáveis para esse efeito.

10 - Fiscalização de obras para instalação, beneficiação ou reparação de infra-estruturas no subsolo em zonas pavimentadas e compensação pela modificação da resistência dos pavimentos:

20% do valor da empreitada na parte correspondente à abertura, tapamento e compactação de vaia, levantamento e reposição de pavimento, incluindo os materiais aplicáveis para esses efeitos.

11 - Fiscalização de obras para instalação, beneficiação ou reparação de infra-estruturas no subsolo em zonas pavimentadas há menos de cinco anos e compensação pela modificação da resistência dos pavimentos:

25% do valor da empreitada na parte correspondente à abertura, tapamento e compactação de vala, levantamento e reposição de pavimento, incluindo os materiais aplicáveis para esses efeitos.»

Na sua redacção anterior e na parte que interessa a estes autos o art° 37°, n° 3 daquele Regulamento dispunha que «Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes - Por metro linear ou fracção e por ano a) Até 20 cm de diâmetro 90$00; b) Com diâmetro superior a 20 cm 170$00.» - cfr. fls. 161 -.

Nos termos do Decreto-Lei n° 100/84 de 29/3, art° 39° n° 2 al. 1), compete à Assembleia Municipal "Estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos."

De acordo com a Lei das Finanças Locais, Lei n° 1/87 de 6/1, art° 1° n°4, "são nulas as deliberações de qualquer órgão das autarquias locais que determinem o lançamento de impostos, taxas, derramas ou mais-valias não previstos na lei."

Segundo o art° 11° alínea c) daquela mesma Lei, os municípios podem cobrar taxas por «Ocupação do domínio público e aproveitamento dos bens de utilização pública».

Assim sendo, a questão que se impõe conhecer nesta sede, consiste em apreciar da constitucionalidade e legalidade das normas regulamentares que levaram à liquidação à impugnante da taxa que impugna.

Invoca a impugnante a inconstitucionalidade do art° 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos, porquanto, dado o aumento que sofreu se trata de um verdadeiro imposto e não taxa.

Do preâmbulo da Proposta de alteração daquele Regulamento consta l que: «Na verdade, o desenvolvimento tecnológico nas mais diversas áreas, mas principalmente nos sectores da energia e telecomunicações, tornou o subsolo das vias públicas num espaço privilegiado de realização de finalidades administrativas. Aquele segmento do domínio público tem hoje um «valor económico próprio» propiciador da realização das mais diferentes utilidades, e que é completamente autónomo do valor a conceder à superfície.

É que o subsolo, ele próprio, constitui um canal de circulação de um tráfego, que não se faz à superfície — a circulação das redes de infra-estruturas de diferentes espécies. Ora, é precisamente em consequência da ocorrência de todas estas finalidades que se impõe uma disciplina particularmente cuidada do aproveitamento do subsolo.

(...) Por outro lado, impõe-se uma gestão daquelas utilizações que assegure a possibilidade do aproveitamento futuro de um bem dominial que se toma cada vez mais escasso. Daqui resulta a necessidade de adoptar uma política «fiscal» ou «tributária» que atenda ao efectivo valor económico que a disponibilização de um espaço desta natureza hoje tem.

Esta nova compreensão das finalidades públicas a que está adstrita a política municipal de «ordenamento» do subsolo, só por si, já contribui para demonstrar que a cedência pela autarquia desta «espécie» ou «tipo» de espaços dominiais representa hoje uma prestação com um valor radicalmente diverso daquele que tinha há largos anos atrás. Pode dizer-se que as utilidades que são proporcionadas ao administrado são efectiva e qualitativamente diferentes do passado. Por outro lado, nada obsta a considerar as taxas anteriores como simples taxas moderadoras, cujo valor não servia para custear a «ocupação dominial» empreendida, mas tão-só para temperar ou controlar o recurso àqueles meios.

Neste quadro, resulta claro que as diferentes utilizações do espaço dominial do subsolo não devem estar todas sujeitas a um regime de taxa uniforme, tão diversos são os custos suscitados por elas, as vantagens que delas advêm para os respectivos utilizadores e os interesses públicos postos em crise por cada uma delas.» - cfr. fls. 339 -.

Vejamos então se a taxa cobrada à impugnante pela ocupação do subsolo, face ao aumento de valor que sofreu pode ser considerada como um imposto.

O facto do nomen júris dado pelo legislador á figura em análise não é o bastante para que se possa qualificar a mesma de taxa.

As taxas são definidas como "prestações estabelecidas pela lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, como retribuição de serviços individualmente prestados, da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares." Citação de Princípios de Direito Fiscal de António Braz Teixeira, 3a Edição, Vol. I, pág. 43.

A taxa visa o pagamento do custo do serviço prestado, aliado a razões de ordem pública, nomeadamente dentro de uma certa proporção, e tendo em atenção a racionabilidade de utilização desses mesmos serviços públicos. Aquela visa, assim, a comparticipação pelo utilizador no"custo da actividade da administração.

Longe de ser unânime a definição de imposto, atrevemo-nos a apresentar duas delas para melhor nos situarmos:

"O imposto é uma prestação coactiva, pecuniária, unilateral, estabelecida pela lei a. favor do Estado ou de outro ente público, sem carácter de sanção, com vista à cobertura das despesas públicas e ainda tendo em atenção objectivos de ordem económica e social." Citação de Teoria e Técnica dos Impostos de J. F. Lemos Pereira e A. M. Cardoso Mota, 17* Edição, pág. 28.

"O imposto deverá definir-se como prestação definitiva e unilateral, estabelecida pela lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, para a realização de fins públicos, e a qual não constitui sanção de um acto ilícito." Citação de Princípios de Direito Fiscal de António Braz Teixeira, 3a Edição, Vol. I, pág. 35.

Para o Professor Soares Martínez "a natureza obrigacional , ou crediticia, o fim de criação de ingressos públicos e a autonomia - no sentido de não depender de qualquer dever do sujeito activo, nem criar para ele novos vínculos legais - constituem elementos essenciais do imposto." Citação de Direito Fiscal, Soares Martínez, 7a edição, pág. 33 e 34.

Verifica-se assim, que o traço diferenciador entre imposto e taxa é colocado no caracter unilateral daquele e sinalagmático ou bilateral desta.

Assim sendo, na taxa exige-se uma relação directa entre o montante pago e o serviço prestado ou a remoção do obstáculo por banda da administração.

Tal como a impugnante alega, no caso sub judice, verifica-se que a taxa paga pela impugnante era de 90$00 ano por metro linear das condutas que tivessem até 20 cm de diâmetro e 170$00 para as de diâmetro superior, e passou a ser de 50.000$00 por metro linear nas condutas que tenham até 20 cm de diâmetro acrescida de 4.000$ 00 por cada 5 cm a mais.

Ou seja, o aumento relativamente a uma conduta com 20 cm de diâmetro foi próximo de 57.000%.

Por banda da autarquia não há um aumento dos serviços prestados. Inclusivamente, tal como resulta dos números 9, 10 e 11 do art° 36 do Regulamento, na sua actual redacção, sempre que houver necessidade de proceder a obras de beneficiação ou reparação das infra-estruturas colocadas no subsolo pela fiscalização dessas obras será paga uma taxa pela impugnante entre 20% a 25% do valor das mesmas incluindo os materiais aplicáveis.

As taxas devidas pela ocupação do solo previstas no actual art° 3.º do citado Regulamento, quando comparadas com as liquidará impugnante são bastante inferiores às cobradas pela utilização do subsolo.

Pelas restantes condutas colocadas no subsolo, na actual redacção do art° 36° do citado Regulamento, são cobradas taxas para condutas com diâmetro até 20 cm que variam entre 100$00 e 1.500$00.

Ora, se compararmos os valores fixados para as condutas das petrolíferas, verificamos, que o valor fixado não tem nada a ver com o espaço ocupado no subsolo, mas sim com a vantagem económica hipoteticamente retirada das mesmas pelo administrado, o mesmo é dizer, está directamente relacionada com a capacidade contributiva deste.

Aliás, sendo aqui inócuo as declarações eventualmente proferidas sobre esta matéria por algum responsável pela edilidade, uma vez que o diploma foi aprovado por um órgão colegial, não cabendo aqui apurar as intenções de voto dos respectivos membros, já assim não sucede, com a motivação que levou à aprovação deste diploma, expressas no seu preâmbulo. Ai se referem expressamente «a necessidade de adoptar uma política «fiscal» ou «tributária» que atenda ao efectivo valor económico que a disponibilização de um espaço desta natureza hoje tem.» e mais adiante, «Neste quadro, resulta claro que as diferentes utilizações do espaço dominial do subsolo não devem estar todas sujeitas a um regime de taxa uniforme, tão diversos são os custos suscitados por elas, as vantagens que delas advêm para os respectivos utilizadores».

Ora, sendo certo que no sentido amplo da palavra as taxas são um género de tributo, não deixa de ser relevante a referência à necessidade "de adoptar uma política «fiscal» ou «tributária»". Sendo certo que o preâmbulo dos diplomas legais "não é lei", a verdade é que é através do mesmo, que se pode apurar do sentido e das intenções do legislador, e inclusivamente a própria "ratio legis". Neste caso a vontade de tributar, tendo em atenção as vantagens retiradas da utilização do subsolo é manifesta no preâmbulo daquele diploma, não se estando a atender, ao fixar as ré fendas taxas ao valor da ocupação do subsolo e seu consequente pagamento à edilidade.

Essa intenção, é tão mais manifesta se tivermos em conta os valores fixados para as demais condutas e o fixado paras as condutas da impugnante e o respectivo aumento em cada uma delas.

Não se refere naquele diploma que este acréscimo deriva de especiais condições de perigosidade ou de poluição, as quais não só ali não se alegam como não se demonstraram nestes autos.

Finalmente, uma actualização, perfeitamente compreensível, que tivesse em conta a desvalorização monetária e a actualização dos preços no consumidor, fica completamente arredada, não só porque a ela não se alude ainda que indirectamente, assim como, face aos demais valores fixados, está perfeitamente excluída, dada que não existe entre uns e outros qualquer proporção.

Inclusivamente se compararmos os valores fixados nos artigos 36° a 38° daquele Regulamento na sua anterior redacção e os fixados no art° 36° com a actual redacção, verifica-se que, a despeito do referido no preâmbulo do diploma que aprovou a alteração relativamente à maioria das condutas e depósitos, a alteração de valores é praticamente insignificante, face ao aumento aplicado ás condutas utilizadas pela impugnante.

Destarte, outra conclusão não se pode retirar que não seja, a de existir por banda da edilidade uma intenção manifesta de obter meios financeiros à custa das condutas que a impugnante possui, independentemente do valor objectivo a cobrar pela ocupação do subsolo pelas mesmas.

Esta desproporção entre o valor da ocupação do espaço, a desproporção entre o valor pago por estas condutas e outras (nomeadamente as de gás), a desproporção entre o aumento que estas sofreram e o aumento aplicado as demais taxas de ocupação do solo e subsolo, a inalterabilidade dos serviços prestados pela edilidade, levam-nos forçosamente a concluir que os valores fixados no n° 7 do art° 36° do Regulamento em causa na redacção introduzida pela alteração publicada no D.R em 13/3/99 são manifestamente exagerados face à contrapartida prestada pelo Município, isto é, face à ocupação da área respectiva do subsolo.

Resulta assim, face ás definições supra enunciadas que, tendo em consideração que a ocupação do subsolo por banda da impugnante se ' continua a processar nos mesmos moldes que anteriormente e que não há por j parte do sujeito activo da taxa - o Município - qualquer aumento da sua j prestação ou do custo da sua prestação tendo em atenção o valor agora fixado, que estamos perante um verdadeiro imposto e não de uma taxa como a impugnante alega.

Tratando-se as taxas referidas no n° 7 do art° 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos de um verdadeiro imposto, e tendo sido aprovado pela Assembleia Municipal, face ao disposto no n° 4 do art° 1° da Lei 1/87 é nula a deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98 na parte em que aprovou a redacção dada àquele preceito.

Mais, sendo aquele tributo (entenda-se este em sentido amplo) um imposto, o diploma que o cria, teria que ter sido emitido pela Assembleia da República, ou pelo Governo ao abrigo de autorização legislativa daquela, de acordo com o art° 168° al. i) da Constituição da República.

Não o tendo sido, está a norma contida no n° 7 do art° 36° do referido regulamento fenda de inconstitucionalidade orgânica por violar o disposto no art° 106° n° 2 e 3,168° al. t) da CRP.

No mesmo sentido e relativamente a questão idêntica se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acórdão de 6/10/92 publicado no D.R. II Série de 18/2/93 e Acórdão de 16/3/94 em D.R I Série de 7/5/94.

Nestes termos e verificando-se que a norma contida no n° 7 do art° 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara municipal de Matosinhos, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98 e publicada no aviso n° 1610/99, em Diário da República n° 61, II Série, Apêndice n° 31, de 13/3/99 enferma de inconstitucionalidade orgânica, não pode aquela ser aplicada, carecendo assim, a liquidação que se impugna de fundamento legal.

Pelo que, fica prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas.

Termos em que, considerando inconstitucional norma contida no n° 7 do art° 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara municipal de Matosinhos, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98 e publicada no aviso n° 1610/99, em Diário da República n° 61, II Série, Apêndice n° 31, de 13/3/99, julga-se procedente e provada a impugnação anulando-se a liquidação impugnada.

Não deixaremos, no entanto, de acrescentar as seguintes notas:

a) Refere a recorrente nas suas alegações e citando o Acórdão do Tribunal Constitucional n° 640/95 que "A recondução ao conceito de imposto só se dá quando o valor da taxa for manifestamente desproporcionado, quando o valor da taxa for completamente alheio ao serviço prestado".

Ora, em parte alguma dos autos (ou, pelo menos, do probatório, aliás, não contestado pela recorrente) se provou o custo do serviço que a recorrente presta à Shell, sendo que, tanto quanto parece resultar dos autos, tal custo é financeiramente nulo e, pelo contrário, a recorrente até ainda cobra taxas à Shell quando esta, à sua custa, realiza obras de reparação ou manutenção das condutas (v. n°s. 9, 10 e 11 do art° 36° do citado Regulamento).

Não se vê, portanto, que as condutas em causa representem para o município maior custo do que as de outro tipo, quando a sua única intervenção ( a menos que outra ficasse provada) se resume a autorizar as respectivas obras de construção e manutenção e à respectiva fiscalização, a qual é paga através de outras taxas municipais.

b) Por outro lado, é inequívoco que a recorrente fixou as taxas atendendo à elevada rentabilidade que a recorrente (e outras companhias do mesmo ramo de actividade) aufere da sua actividade, procurando também obter compensação por esse motivo. Procurou-se, por isso, fixar as taxas, não atendendo ao custo do serviço, mas principal e exclusivamente devido ao benefício económico que a Shell retira das condutas implantadas no subsolo municipal.

c) Por outro lado ainda, a recorrente entra em contradição ao afirmar que as taxas referentes aos oleodutos acarretam riscos para as populações locais ou, pelo menos, não produz os benefícios directos do transporte subterrâneo de água ou electricidade, quando junta uma notícia de jornal donde se conclui pelos benefícios de ordem ambiental que resultam para as populações locais da substituição do transporte de produtos petrolíferos por camião cisterna, pelo transporte por condutas subterrâneas (v. fls. 1196).

Por todas as razões indicadas na sentença referida e pelas agora adiantadas, o recurso improcede.

7. Nestes termos e pelo exposto nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Sem custas por a recorrente delas estar isenta (art° 3°, n° l e) do RCPT, aprovado pelo DL n° 29/98, de 11.2)

Lisboa, 13 de Maio de 2003

Ass) João António Valente Torrão

Fonseca Carvalho

Ascensão Lopes