I. RELATÓRIO

1. A..., assistente técnico do mapa de pessoal do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Saúde uma acção administrativa especial, ao abrigo dos artigos 46º, 50º, 51º e 55º do CPTA, visando a impugnação do despacho do ..., de 7-9-2010, que, no uso de delegação de competências, indeferiu o recurso tutelar por ele interposto da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, datada de 16-6-2010, que lhe aplicou a pena única de despedimento, invocando como vícios do acto impugnado a prescrição do procedimento disciplinar nº .../05-D e o vício de violação de lei (por erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito).

2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 29-3-2022, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado – despacho do ..., datado de 7-9-2010, exarado sobre a Informação nº .../2010 – e, em consequência, absolveu o Ministério da Saúde da instância.3. Inconformado com tal decisão, o autor interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“1ª – O recorrente não se conforma com o saneador-sentença recorrido, uma vez que não aplicou correctamente o Direito aos factos, enfermando de erro de julgamento.

2ª – A questão a dirimir no presente recurso será averiguar se o acto impugnado pelo recorrente é um acto meramente confirmativo ou será um acto lesivo dos direitos e interesses deste.

3ª – Nos termos do nº 2 do artigo 177º do CPA aplicável (DL nº 442/91), o recurso tutelar só existia nos casos expressamente previstos por lei e tinha, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

4ª – De acordo com o nº 4 do mesmo artigo 177º, o recurso tutelar podia modificar ou substituir o acto recorrido.

5ª – E, nos termos do nº 4 do artigo 60º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, o recurso tutelar suspendia a eficácia da decisão recorrida.

6ª – O facto da decisão do recurso tutelar poder modificar ou substituir o acto recorrido, afasta o pressuposto de acto meramente confirmativo da deliberação do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE.

7ª – O acto impugnado é um verdadeiro acto administrativo impugnável e totalmente autónomo do acto recorrido praticado pelo Centro Hospitalar de Lisboa, EPE.

8ª – O acto administrativo de eficácia externa que lesou os interesses legalmente protegidos do recorrente foi o despacho do ....

9ª – Esta questão já foi alvo de decisões do TAC de Sintra e do Venerando TCA SUL, noutro processo resultante do Inquérito referido no Ponto D. dos factos provados.

10ª – Tendo ambos os Tribunais, por duas ocasiões, entendido que o acto que decide do recurso tutelar apresentado na sequência da decisão de aplicação de sanção disciplinar é um acto impugnável.

11ª – Efectivamente, o acto impugnado é um acto com eficácia externa, cujo conteúdo lesa os direitos e interesses do recorrente.

12ª – Ao decidir da forma como decidiu o Tribunal a quo violou os nºs 1 e 2 do artigo 51º do CPTA e o nº 4 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa”.

4. O Ministério da Saúde, devidamente notificado para o efeito, apresentou contra-alegação, na qual concluiu nos seguintes termos:

“a) O despacho do ..., de 07/09/2010, limitou-se a “confirmar a deliberação recorrida”, de 16/06/2010, cujos interessado, fundamentos de facto e de direito e efeitos jurídicos são comuns ao acto confirmado;

b) Aquele acto confirmativo, ao ter deixado incólume a situação jurídica anteriormente definida através da deliberação que aplicou a pena disciplinar, em nada inovou na esfera jurídica do visado, nem acrescentou substância aos fundamentos nele fixados, pelo que não possui eficácia externa;

c) Não poderia, pois, o acto secundário tomar-se como lesivo de direitos ou interesses, porquanto tal lesão havia ocorrido por via do acto que aplicou a pena disciplinar;

d) Daí não fazer sentido admitir que o acto confirmativo fosse susceptível de impugnação jurisdicional;

e) Imediatamente impugnável seria o acto primário, o único dotado de eficácia externa própria, sendo que, para lançar mão da via contenciosa, não era necessária a prévia utilização da impugnação administrativa;

f) Interposto recurso tutelar facultativo, a decisão sobre o mesmo, ao manter o acto recorrido que, por falta de impugnação contenciosa, se consolidou na ordem jurídica, é insusceptível de recurso contencioso por falta de lesividade;

g) Por conseguinte, o despacho saneador-sentença que decidiu pela inimpugnabilidade contenciosa do acto impugnado não incorreu em erro de julgamento por violação dos nºs 1 e 2 do artigo 51º do CPTA e do nº 4 do artigo 268º da Constituição”.

5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, mas o Digno Procurador-Geral Adjunto não emitiu parecer.

6. Com dispensa de vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, mas com a oportuna entrega de cópia do projecto de acórdão aos mesmos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, considerando o teor das conclusões da alegação do recorrente, a única questão a apreciar no presente recurso consiste em saber se a decisão recorrida, que julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do despacho do ..., datado de 7-9-2010, exarado sobre a Informação nº .../2010 e que, em consequência, absolveu o Ministério da Saúde da instância, incorreu em erro de julgamento, por violação dos nºs 1 e 2 do artigo 51º do CPTA e do artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A – DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

a. O autor era assistente técnico do mapa de pessoal do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, trabalhador em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado – por acordo das partes e cfr. Certificado de Registo Biográfico de fls. 2570 do PA;

b. No âmbito do processo disciplinar nº .../05-D, que lhe foi instaurado pela Deliberação nº ..., de 27-6-2005 – Acta nº ..., do Conselho de Administração da ARSLVT, na sequência do Relatório Final da Auditoria de Gestão efectuada à ARSLVT, inicialmente, por alegada acumulação ilegal de funções no Instituto Português do Sangue (IPS) e, mediante alargamento do respectivo objecto a outras condutas alegadamente constitutivas de infracção disciplinar, desde logo, por despacho do Inspector-Geral da Saúde, de 7-2-2006, comunicado ao autor através do ofício nº ..., de 10-2-2006 (registado e com AR assinado em 13-2-2006 – cfr. fls. 320 a 325 do PA), veio a ser aplicada ao autor a pena disciplinar única de despedimento, por deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE – cfr. fls. 1 e segs. do PA apenso e por acordo das partes;

c. Em 10 de Fevereiro de 2009, procedeu-se à inquirição do arguido do processo disciplinar nº .../05-D, ora autor, tendo-lhe sido dado previamente conhecimento do objecto do processo e direitos de defesa, e tendo aquele prestado declarações sobre a matéria que determinou a instauração do processo disciplinar – alegada acumulação ilegal de funções –, na medida em que somente neste auto tomou conhecimento dos alargamentos do objecto do processo disciplinar. Mais referiu aliás que nunca tomou conhecimento do teor do ofício nº ..., de 10 de Fevereiro de 2006 (...), ali invocando que, quando tomou conhecimento da instauração do processo disciplinar, através do ofício da IGAS nº ..., de 30-9-2005, já o direito de lhe ser instaurado processo disciplinar se encontrava prescrito – cfr. “Auto de Inquirição de Arguido”, a fls. 2028 - 2031 do PA, cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido;

d. No âmbito do Processo de Inquérito nº .../06-I, da Inspecção-Geral das Actividades de Saúde (IGAS), relativo ao “Apuramento de factos relacionados com eventuais comportamentos infractórios no âmbito de mobilidades e provimentos de pessoal no Instituto Português do Sangue e na Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo”, foi elaborado o Relatório IGAS nº .../2009, em 9-9-2009, onde se concluiu e propôs, para o que aqui releva, a integração de cópia do mesmo e despacho sobre ele exarado no processo disciplinar nº .../05-D (onde é arguido o ora autor), bem como pela sua remessa aos Serviços do Ministério Público, onde corria termos o NUIPC.../06.7TDLSB (cfr. pontos 5.7.36, 6.13 e 6.15), relatório esse sobre o qual foi exarado despacho de concordância, em 15-9-2009, pelo Inspector-Geral da IGAS – cfr. fls. 2306 e segs. do PA apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido - corresponde a um volume;

e. Em 17 de Novembro de 2009, foi deduzida a “Acusação IGAS Nº .../2009” contra o ora autor, no âmbito de processo disciplinar nº .../05-D, em 1394 artigos, onde se propõe a pena de demissão – cfr. fls. 2601 a 2928 do PA - 2 volumes - cujo teor aqui se dá por reproduzido na íntegra;

f. O ali arguido, ora autor, foi notificado da “Nota de Culpa”, através do ofício refª ..., datado de 18-11-2009, bem como para apresentar a sua defesa – cfr. fls. 2930 do PA apenso;

g. O ora autor apresentou a sua defesa escrita no âmbito do processo disciplinar nº .../05-D, em 19-2-2010, onde pugnou pelo arquivamento do dito processo disciplinar, mormente, por estarem prescritos os factos/infracções de que foi acusado, pela prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, devendo ser-lhe aplicado, em todo o caso, o regime mais favorável decorrente do novo Estatuto Disciplinar, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9/9, e requereu a inquirição das testemunhas indicadas e demais diligências de prova, caso os autos prosseguissem – cfr. fls. 2948 a 3004 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido na íntegra;

h. Da Informação IGAS nº .../2010, de 24-2-2010, relativa ao processo disciplinar nº .../05-D, prestada na sequência da defesa do ora autor, extrai-se que, relativamente a uma das diligências de prova requeridas, “(...) 2. Ora, tal matéria encontra-se já em investigação no âmbito do Processo nº NUIPC .../06.7TDLSB, 2.a SCICCEF/2ª Brigada, a correr termos pelo Departamento de Investigação e Acção Penal de Lisboa. (...)”, ali se propondo solicitar a pretendida informação ao DIAP, o que foi feito – cfr. fls. 3182-3184 e 3186 do PA;

i. Após a produção de prova, foi elaborado o “Relatório IGAS Nº .../2010”, em 21 de Maio de 2010, no âmbito do processo disciplinar nº .../05-D, onde foi apreciada a matéria da defesa do arguido e prova produzida (v.g. inquirição de 15 das 16 testemunhas arroladas, porque não se logrou notificar a 16ª, e acareação das testemunhas requerida), se conheceu da invocada prescrição, seja das infracções, seja do próprio procedimento disciplinar, atento o disposto na Lei nº 58/2008, de 9/9, em matéria de aplicação no tempo dos prazos de prescrição do novo Estatuto Disciplinar (vide ponto 4.5. do Relatório), bem como de alegadas irregularidades de trâmite e sobre a factualidade constante dos artigos da Acusação, ponto por ponto (vide pontos 4.6. e 4.7. do Relatório), para formular as “Conclusões” constantes do ponto 5., dando como provada a matéria ali referida dos artigos da “Nota de Culpa”, e considerando as circunstâncias agravantes especiais e a atenuante especial – os louvores atribuídos ao ora autor – (vide pontos 5.61 e 5.62, respectivamente), propondo-se, a final, o seguinte:

“(...) 6.1. Que, ao arguido A..., Assistente Administrativo principal do Centro Hospitalar de Lisboa Central, EPE, seja aplicada a pena de despedimento por facto imputável ao trabalhador, prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 9º, caracterizada no nº 6 do artigo 10º e com os efeitos declarados no nº 4 do artigo 11º, todos do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.

6.2. Que, para efeitos do disposto no nº 2 do artigo 14º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, o processo seja enviado ao Conselho de Administração daquele Centro Hospitalar.” – cfr. fls. 3413 a 3813 do PA apenso – corresponde a 2 volumes –, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

j. Sobre o supra-mencionado “Relatório IGAS Nº .../2010”, foi dado Parecer concordante com o ali proposto, em 15-6-2010, pelo Subinspector-Geral da IGAS e, em 16 de Junho de 2010, foi exarado o seguinte Despacho, pelo Inspector-Geral da IGAS:

“Com a minha concordância, proceda-se como vem proposto” – idem;

k. Notificado do acto punitivo e com ele não se conformando, o autor interpôs recurso tutelar, onde esgrimiu, essencialmente, os mesmos argumentos já usados na sua defesa escrita, apresentada após ter sido notificado da “Nota de Culpa” – v.g. a prescrição e a aplicação do regime mais favorável contido na Lei nº 58/2008, que aprovou o novo Estatuto Disciplinar, além de contestar a matéria constante da Acusação –, requerendo o arquivamento do processo disciplinar e a consequente revogação da pena disciplinar que lhe foi aplicada – acordo das partes e cfr. doc. nº 1 junto com a PI, cujo teor aqui se dá por reproduzido na íntegra;

l. Em sede do referido recurso tutelar foi elaborada a Informação nº .../2010, de 3-9-2010, da qual aqui se destaca o seguinte:

“(...)

A..., trabalhador em regime de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, assistente técnico do mapa de pessoal do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, arguido no Processo Disciplinar nº .../05-D, notificado da deliberação do Conselho de Administração daquele centro hospitalar, datada de 16.06.2010, que, no termo do referido processo, lhe aplicou a pena única de despedimento, vem, nos termos do nº 2 do artigo 60º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas {adiante designado por ED), interpor recurso tutelar da mesma deliberação.

Na sua petição de recurso vem o arguido alegar, em síntese, o seguinte:

(...)

3. A matéria jurídico-factual que integra a acusação foi notificada ao arguido, a quem foi garantido, de forma plena, o direito de audição e defesa antes da aplicação da pena disciplinar, de harmonia com os artigos 269º, nº 3 da CRP e 49º e segs. do ED.

4. Compulsado o processo disciplinar, constata-se que o arguido foi inicialmente indiciado pela prática de infracção disciplinar consubstanciada em acumulação ilegal de funções no Instituto Português do Sangue (IPS),

5. Subsequentemente, conforme consta de fls. 4414 do proc. instrutor, foi o arguido indiciado pela prática, no mesmo Instituto, de outros comportamentos censuráveis, consubstanciados na adulteração de dados relativos a pessoal alegadamente afecto àquele Instituto e em regime de requisição noutras instituições, falsificação de documentos, recebimento indevido de dinheiros, adulteração de dados da aplicação informática RHV e incumprimento de obrigações fiscais, o que determinou o alargamento do objecto processual, nos termos do despacho do Inspector-Geral das Actividades em Saúde, de 07.02.2006.

6. Na Nota de Culpa, que se dá por inteiramente reproduzida para todos os efeitos legais, foi imputada ao arguido a violação dos deveres gerais de isenção, zelo e lealdade, previstos nas alíneas a), b) e d) do nº 4 e nos nºs 5, 6 e 8 do artigo 3º do ED aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, e, actualmente, nas alíneas b), e) e g) do nº 2 e nos nºs 4, 7 e 9 do artigo 3º do ED aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, nas circunstâncias de tempo, modo e lugar melhor descritas a fls. 2601 a 2928 dos autos.

7. Notificado o arguido da Nota de Culpa nos termos do artigo 49º, nº 1 do Estatuto Disciplinar, este veio aos autos apresentar a sua defesa escrita, tendo feito juntar documentos e requerido diligências probatórias.

III

1. Vem o arguido invocar a questão prévia da prescrição do procedimento disciplinar.

2. Não tem razão, como melhor se alcança das razões constantes de fls. 3640 a 3645, porquanto o processo disciplinar foi instaurado por deliberação do Conselho de Administração da ARSLVT, de 27.06.2005, assente no relatório final da Auditoria de Gestão realizada à ARSLVT pela Inspecção-Geral da Administração Pública, com fundamento em alegada acumulação ilegal de funções e por violação dos deveres de assiduidade e de pontualidade.

12. Quanto aos factos que determinaram os alargamentos do objecto do presente processo disciplinar, não se encontrava excedido o prazo prescricional de três meses, previsto no citado preceito legal, aplicável, à data.

13. Por outro lado, também não assiste razão à defesa quando alega que, em 27.06.2005, já se encontrava ultrapassado o prazo prescricional previsto no nº 1 do artigo 4º do Estatuto Disciplinar de 1984.

14. Apesar de ter decorrido mais de três anos sobre a data da prática dos factos, não faria sentido que, podendo aplicar-se a um funcionário a sanção penal, sobre ele já não pudesse incidir sanção disciplinar.

15. Daí a razão de ser do preceituado no nº 3 do artigo 4º do ED de 1984, que permite a aplicação ao processo disciplinar dos prazos de prescrição estabelecidos na lei penal, quando superiores a três anos.

(...)

18. Por outro lado, conjugado o disposto nos artigos 256º e 118º do Código Penal, com o nº 3 do artigo 4º do ED aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, o prazo de prescrição do procedimento disciplinar em causa não era de três anos, mas de dez anos.

19. Assim, vistas as datas dos factos imputados ao arguido na Nota de Culpa (Fevereiro de 2000), e da instauração do processo disciplinar (27 de Junho de 2005), e ainda as datas que determinaram os alargamentos do respectivo objecto, em 7 de Fevereiro de 2006 e em 28 de Novembro de 2008, conclui-se, com a IGAS, que não ocorreu a invocada prescrição da responsabilidade disciplinar do arguido.

20. Atento a disposto no nº 3 do artigo 4º da Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro, os prazos de prescrição do procedimento disciplinar contam-se a partir da data da entrada em vigor do mesmo ED (1 de Janeiro de 2009), o processo disciplinar não se encontra prescrito.

IV

1. A matéria com relevância para o processo foi apurada em sede de instrução, que recolheu os meios de prova adequados à discriminação e tipificação das condutas que vieram a ser valoradas como infracções, bem como as respectivas circunstâncias de tempo, modo e de lugar, e deduzir a competente acusação, de harmonia com o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 48º do ED.

2. Deu-se como procedente e provada a matéria integrante dos artigos 8º a 17º da Nota de Culpa, conforme se alcança do Relatório Final do processo disciplinar, o arguido, a partir de 01.03.2002, ao posicionar-se, em termos de RHV do IPS, na carreira de informática, como especialista de informática, nível 2, grau 1, da carreira de especialista de informática, sendo, em consequência, remunerado como tal, sem que tivesse ocorrido qualquer processo de reclassificação profissional ou outro procedimento, designadamente, de natureza concursal, que lhe permitisse tal mudança de carreira, sendo que também não era detentor de qualquer formação especializada na função informática, violou os deveres gerais de isenção, zelo e de lealdade, previstos nas normas citadas no Relatório Final do processo disciplinar, violação punível nos termos ali referidos, a qual traduz um comportamento inviabilizador da manutenção da relação funcional, nos termos constantes do mesmo relatório (fls. 3752 e 3753).

(...)

54. Deu-se como procedente e provada a matéria integrante dos artigos 1305º a 1334º da Nota de Culpa. O arguido, ao ter solicitado a emissão da factura identificada no artigo 1309º daquela peça processual (ponto 3.1.625.), à profissional B..., única profissional que no IPS, a partir de 2002, procedia à emissão de facturas, referente a “Colaboração Institucional – Orientação Pediátrica Saúde 24, C..., D..., E..., F..., G..., H..., Ldª, I...", e, ao tê-la, subsequentemente, alterado na sua designação, substituindo-a pela factura descrita no artigo 1312º da acusação (ponto 3 1.626 ), que a fez chegar à ARSLVT com o intuito da mesma ser paga por este organismo, bem sabendo que qualquer dessas duas facturas assentavam em factos não verdadeiros, violou os deveres gerais de isenção, zelo e de lealdade, previstos nas normas citadas no Relatório Final do processo disciplinar, violação punível nos termos ali referidos, a qual traduz um comportamento inviabilizador da manutenção da relação funcional, nos termos constantes do mesmo relatório (fls. 3010 e 3811).

V

1. Contra o arguido militaram as circunstâncias agravantes especiais da vontade determinada de produzir resultados prejudiciais ao serviço público, da produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço público, da premeditação, do conluio e da acumulação de infracções, previstas nas alíneas a), b), c), d) e g) do nº 1 e nos nºs 2 e 4 do artigo 31º do anterior Estatuto Disciplinar, e nas alíneas a), b), c), d) e g) do nº 1 e nos nºs 2 e 4 do artigo 24º do actual Estatuto Disciplinar.

2. Milita a favor do arguido atenuante especial prevista na alínea a) do artigo 22º do actual Estatuto Disciplinar, tendo em conta aos louvores constantes do certificado do registo biográfico e disciplinar do arguido, junto a fis. 2570.

3. No entanto, esta circunstância atenuante especial foi valorada no processo, tendo em conta todo o circunstancialismo que rodeou o cometimento das infracções imputadas e provadas.

4. Por outro lado, não foram apuradas circunstâncias que diminuíssem ou atenuassem a responsabilidade do arguido, pelo que a circunstância atenuante especial prevista na alínea a) do artigo 22º do actual ED, não se mostrou suficiente para alterar a moldura da pena disciplinar.

5. Segundo a avaliação feita em sede de instrução, foi entendido que as condutas infractórias evidenciadas não seriam de molde a consentir a aplicação de pena diferente da cominada, por terem sido consideradas como manifestamente inviabilizadoras da manutenção da relação funcional.

6. Nestes termos, foi proposto que ao arguido fosse aplicada a pena de despedimento por facto imputável ao trabalhador, sanção prevista na alínea d) do nº 1 do artigo 9º do ED aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro – o que resultou na aplicação da referida pena pela entidade competente – o Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa Central, EPE.

(...)

3. Da análise da prova feita no processo disciplinar resultou o juízo de censura da conduta do arguido.

4. Por outro lado, não foi feita prova de que o processo estivesse inquinado com qualquer vício formal ou material.

5. Quer o Relatório Final quer a deliberação recorrida que com ele concorda, encontram-se devidamente fundamentados, nos termos prescritos no artigo 125º do CPA, não nos merecendo qualquer crítica.

6. Quanto à sua caracterização, de acordo com o disposto no citado nº 6 do artigo 10º do ED, a pena de despedimento por facto imputável ao trabalhador consiste no afastamento definitivo do órgão ou serviço do trabalhador contratado, cessando a relação jurídica de emprego público.

7. Face à gravidade subjacente à conduta do arguido e à produção efectiva de resultados prejudiciais ao serviço como consequência necessária da sua conduta, encontra-se preenchido o conceito de justa causa para o despedimento, na medida em que a conduta evidenciada, sendo integradora dos elementos previstos na alínea o) do nº 1 do artigo 18º do ED, implica a impossibilidade prática e imediata da manutenção da relação funcional.

8. Assim, é legítimo considerar-se que, ao comportamento do trabalhador, tal como vem qualificado nos autos, correspondeu uma reacção proporcional por parte da entidade empregadora, assente na ponderação dos interesses em presença, face à gravidade dos factos.

9. O juízo de culpabilidade, nos moldes em que foi feito, encontra-se fundamentado na prova produzida.

10. Nestes termos, face à prova produzida, afigura-se correcta a qualificação jurídica dos factos, tendo sido efectuada uma correcta subsunção dos mesmos à respectiva previsão legal, nos termos aludidos.

VII

Em conclusão:

Pelo exposto, visto o acto recorrido não padecer de quaisquer vícios formais ou materiais, deve o recurso tutelar ser decidido no sentido da sua improcedência, por não provado, confirmando-se a deliberação recorrida.” – cfr. doc. nº 1 da PI;

m. Sobre a referida Informação nº .../2010, em 3-9-2010, foi dado Parecer pelo Director de Serviços e, em 7 de Setembro de 2010, o ... nela exarou despacho concordante, no uso de competência delegada, negando provimento ao recurso, nos termos propostos, e confirmando a deliberação recorrida (despacho impugnado) – idem;

n. O ora autor foi notificado do parecer e da decisão de confirmação da deliberação recorrida supra, através de carta registada com AR – refª .../2010 –, em 8-9-2010 – cfr. doc. nº 1 da PI e acordo das partes;

o. E, em 10 de Dezembro de 2010, o ora autor intentou a presente acção – cfr. registo no SITAF -, cuja petição inicial aqui se dá por inteiramente reproduzida.

B – DE DIREITO

11. Como decorre dos autos, o ora recorrente intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Saúde uma acção administrativa especial, na qual pretendia a impugnação do despacho do ..., de 7-9-2010, que, no uso de delegação de competências, indeferiu o recurso tutelar por ele interposto da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, datada de 16-6-2010, que lhe aplicou a pena única de despedimento, acção essa que o TAC de Lisboa, por sentença datada de 29-3-2022, se absteve de conhecer de mérito, por ter julgado procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto, absolvendo em consequência o Ministério da Saúde da instância.

12. No essencial, para concluir nesse sentido, a decisão recorrida aduziu a seguinte fundamentação:

“(…)

Em causa na presente acção está, tão-somente, o pedido de declaração de nulidade/anulação do acto impugnado, a saber, o despacho do Secretário-Geral do demandado Ministério da Saúde, de 7 de Setembro de 2010, proferido no uso de competência delegada e em sede de recurso tutelar.

Cumpre, pois, apreciar se o aludido despacho, consubstancia ou não um acto impugnável, ou se, como pretende o demandado, se trata de um acto meramente confirmativo, sem eficácia externa e destituído de lesividade própria, por não se tratar de um acto constitutivo de direitos ou deveres.

Impõe-se, pois, densificar o conceito de acto administrativo impugnável, tal como vertido no artigo 51º, nº 1 do CPTA, no cotejo com o princípio da tutela jurisdicional efectiva (plasmado no artigo 268º, nº 4 da CRP, do qual é também decorrência o princípio pro actione – artigo 7º do CPTA), à luz do entendimento doutrinal e jurisprudencial existente sobre a matéria.

Contudo, adianta-se já que assiste razão à entidade demandada na questão em apreço, senão vejamos.

Considerando que, do acórdão do TCA Sul, de 21-11-2019 (Pº nº 831/19.8BELSB, www.dgsi.pt), é possível extrair a seguinte noção de acto administrativo, para o que aqui releva: «(…) O conceito legal actual de acto administrativo resulta do artigo 148º do CPA/2015. Corresponde ao conceito tradicional do Direito alemão (cf. H. Maurer, Derecho Administrativo…, trad. do original da 17ª ed. de 2009, Marcial Pons, Madrid, 2011, pp. 217 segs., § 9-I-II): o acto administrativo é uma (i) regulação (ii) jurídico-vinculante (iii) de um caso concreto, (iv) com efeitos externos imediatos, (v) adoptada no exercício de tarefas de administração pública (1).

Ali avulta, obviamente, o aspecto decisório.

O acto administrativo contém sempre uma decisão, o seu elemento mais nuclear. Citando M. Aroso de Almeida (T.G.D.A., 5ª ed., p. 227), trata-se de “uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a adoptar, e não se esgote na expressão de uma declaração de ciência, um juízo de valor ou uma opinião (…)”.

É um comando capaz de provocar alterações na esfera jurídica de outrem. Só uma decisão administrativa (com efeitos externos a quem a toma) pode ser posta em causa em juízo. (…)» - n/sublinhado.

Mais considerando que o nº 1 do artigo 51º do CPTA, veio afirmar o princípio geral de que, ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (sublinhado nosso), configurando-se, destarte, afastada a doutrina tradicional da tripla definitividade do acto (formulada pelo Prof. Freitas do Amaral – definitividade horizontal, vertical e material), enquanto pressuposto processual da sua impugnação contenciosa (tal como sucedia no âmbito de vigência da LPTA – v.g. artigo 25º, nº 1), e definindo-se agora o acto contenciosamente impugnável (à luz do preceito constitucional citado – 268º, nº 4), como aquele que apresenta duas características: a externalidade jurídica dos respectivos efeitos ou conteúdo e a potencial lesividade do mesmo.

Considerando, ainda, a ideia de externalidade plasmada no nº 1 do artigo 51º do CPTA, com vista à sua densificação, pode dizer-se que os efeitos jurídicos externos que um determinado acto administrativo produz (ou visa produzir), são aqueles efeitos jurídico-administrativos que se reflectem na esfera jurídica de terceiros (entes públicos ou particulares) que com o autor do acto estão numa relação jurídico-administrativa e, «(…) já se viu que esse efeito jurídico (externo) dos actos administrativos pode resultar não apenas de “vontades” constitutivas da Administração Pública, como também de actos com conteúdo declarativo (de factos ou posições jurídicas), na parte em que tenham um efeito (concretizador, titulador ou procedimental) inovatório e concreto.» (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Outros in Código do Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, 2ª Ed., pág. 563).

Considerando também que, «(…) o aludido artigo 51º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de actos procedimentais (desde que dotados de eficácia externa) e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da “definitividade horizontal” visto a pedra de toque se centrar agora no conceito de “eficácia externa” (…)» – cfr. acórdão do TCA Norte, de 27-11-2008, Pº nº 00352/04.3BECRC.

Considerando, assim, que a impugnabilidade de um acto administrativo afere-se sempre e tão-somente em função da natureza externa ou interna dos seus efeitos, sendo o seu carácter potencialmente lesivo um factor a acrescer, mas que não constitui condição necessária nem suficiente, per se, para que um determinado acto seja contenciosamente impugnável, em sede de vigência do CPTA.

Considerando, agora, o teor do despacho em crise, datado de 7 de Setembro de 2010, e praticado pelo Secretário-Geral do MS, no uso de competência delegada – alíneas L. e M. do probatório –, que negou provimento ao recurso tutelar, nos termos e com os fundamentos constantes da Informação nº .../2010, de 03/9/2010, sobre a qual foi exarado, mantendo na íntegra, a deliberação punitiva recorrida, e ao qual o autor não assacou vícios próprios daquele acto, outrossim, assaca-lhe vícios do procedimento disciplinar que subjaz – desde logo, a prescrição – e de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de facto que conduziu à deliberação punitiva, objecto do recurso tutelar.

Considerando, também, que o recurso tutelar (cfr. artigo 177º do CPA – antes de alterado pelo DL nº 4/2015, de 7/1) é facultativo e trata-se de um procedimento de segundo grau, tendente, essencialmente, a suspender o prazo de impugnação contenciosa dos actos anuláveis, o qual só volta a correr nos termos do artigo 59º, nº 4, in fine, do CPTA, mas não suspende, por via de regra, a eficácia do acto recorrido, à semelhança, aliás, do previsto para o recurso hierárquico facultativo, no artigo 170º, nº 3 do CPA (por remissão do artigo 177º, nº 5 do CPA) – neste sentido, vide Mário Esteves de Oliveira e outro, in ob. cit., p. 348 –, nem impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa (cfr. artigo 59º, nº 5 do CPTA – n/negrito).

Considerando, ainda, que a jurisprudência vem densificando o conceito de acto confirmativo, para efeito de aplicação da regra vertida no artigo 53º do CPTA (antes da revisão/2015, reitera-se, posto que esta norma sofreu diversas alterações, desde logo, invertendo a formulação da regra geral, mas não o seu sentido – vide Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL Editora, 2017, 3ª edição, a págs. 584 e segs.), a saber: «(…)

I – Para que haja relação de confirmatividade entre dois actos, é necessário que ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

II – Um acto que se pronuncia sobre uma situação jurídica definida em acto anterior, mantendo essa decisão, mas com fundamentos diversos, não é um acto dele confirmativo, mas sim um acto definitivo, que revoga, por substituição, o primeiro.

(…)» – cfr. sumário do acórdão do STA, de 29-4-2003, Pº nº 0363/03, www.dgsi.pt (n/negrito).

E, por todos, o acórdão do Venerando TCA Norte, de 8-3-2012, Pº nº 01172/09.4BEPRT, in www.dgsi.pt, sumariou que:

«(…)

I. Para poder ser objecto de impugnação contenciosa, a decisão administrativa terá de configurar acto administrativo dotado de eficácia externa actual ou potencial;

II. É precisamente a falta desta eficácia externa que faz com que o acto meramente confirmativo seja contenciosamente inimpugnável, pois que, limitando-se ele a confirmar um acto administrativo anterior, a eficácia externa é deste e não dele próprio;

III. O acto meramente confirmativo é proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais e factuais do acto confirmado.

Densificando, extrai-se da fundamentação deste último aresto, o seguinte:

«(…)

Sobre o acto contenciosamente impugnável, recordemos o que já dissemos noutro acórdão deste tribunal (acórdão do TCAN, de 26-5-2008, Pº 1006/05.9BEPRT, em que fomos relator):

[…] A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º, nº 4 da CRP.

Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais.

Com a consagração desta garantia impositiva, baseada na lesividade, visou o legislador constitucional, sobretudo, repor no seu devido lugar a questão da impugnabilidade contenciosa do acto administrativo: afinal, o que tinha estado em causa na origem do recurso contencioso, era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos. E, ao fazê-lo, veio também o legislador constitucional dissipar dúvidas [suscitadas na doutrina e jurisprudência] decorrentes da concreta aplicação do critério da impugnabilidade contenciosa baseado na teoria da tripla definitividade [as definitividades material, horizontal e vertical], que, elaborada pela doutrina [sobretudo por Freitas do Amaral], tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA que só permitia recurso dos actos definitivos e executórios.

Recolocando-se, assim, na senda do legislador constitucional, o CPTA veio consagrar, como regra geral, que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – artigo 51º, nº 1 do CPTA.

Este princípio geral definiu, assim, o acto administrativo impugnável como sendo o dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério [e porventura o mais importante] de aferição dessa impugnabilidade. Destarte, cabendo no conceito legal de acto administrativo impugnável todos os actos lesivos de direitos e de interesses legalmente protegidos, resulta respeitada a garantia constitucional impositiva, que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos administrativos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos, são dotados de eficácia externa.

Com este conceito, não é apenas o critério da definitividade e executoriedade [25º LPTA] que é ultrapassado enquanto definidor da impugnabilidade contenciosa, mas também o é o próprio critério da lesividade, seja ela subjectiva ou objectiva – a eficácia externa tanto abarca a lesividade subjectiva [lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados] como a lesividade objectiva [lesão da legalidade objectiva] que pode ser impugnada no exercício de acção pública [artigo 55º, nº 1, alíneas b) e e) do CPTA] ou de acção popular [artigo 55º, nº 2 do CPTA].

Além disso, temos que a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos. De facto, esta interpretação extensiva do nº 1 do artigo 51º do CPTA [actos administrativos com eficácia externa] não só é permitida, cremos, pela letra da lei, como acaba sendo imposta pela sua conjugação com o disposto no artigo 54º, nº 1, alínea b) do mesmo código – reza esta norma que um acto administrativo pode ser impugnado ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: […] b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos […].

Resulta, portanto, que o actual padrão de impugnabilidade, tal como está consagrado no texto constitucional e na lei processual, se mostra determinado, em primeiro lugar pela natureza administrativa do acto praticado, e, em segundo lugar pela eficácia externa do mesmo, mormente pela sua lesividade.

E para que nós possamos falar em acto administrativo é essencial, além do mais que estejamos perante uma estatuição autoritária [Rogério Soares], um comando, uma prescrição, uma determinação sobre certa situação jurídico-administrativa concreta. É este o ponto de partida: sem acto decisório, sem regulação jurídica de autoridade, decorrente do exercício de um poder público, não há acto administrativo [de acordo com o artigo 120º do CPA são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Nas palavras de Freitas do Amaral [Direito Administrativo, volume II, página 210], acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação individual e concreta...].

Independentemente, portanto, de se localizar ou não no seio de um procedimento administrativo, qualquer pronúncia da administração a que falte esta característica, de decisão reguladora de uma situação jurídica concreta, não poderá ser qualificada de acto administrativo – ver, a este propósito, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, página 342.

Estatuição autoritária, e acto jurídico que visa a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, são expressões indicativas de que nem todas as formas de actuação jurídica da administração configuram actos administrativos, pois que todo o acto administrativo se deve traduzir num comando, positivo ou negativo, pelo qual se constituem, se modificam ou extinguem relações jurídicas, se decide um conflito, se fixa juridicamente o sentido duma situação de facto [Rogério Soares, in Direito Administrativo, Coimbra, 1978, páginas 76-77].

Trata-se, portanto, de uma declaração dotada de supremacia, e destinada a fixar, para um particular, o que é, ou não, direito. Produz um efeito jurídico imediato, ou é seguro ou muito provável que o irá produzir.

Temos, destarte, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão objecto desta acção administrativa terá de configurar um acto administrativo, dotado de eficácia externa actual ou potencial, nos termos assinalados.

É precisamente a falta desta eficácia externa que faz com que o acto meramente confirmativo seja contenciosamente inimpugnável, pois que, limitando-se ele a confirmar um acto administrativo anterior, a eficácia externa é deste e não dele próprio. Nada inova, apenas confirma acto administrativo já consolidado.

O acto meramente confirmativo é, pois, proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado. Configura, pois, acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses protegidos [ver artigos 268º CRP e 53º CPTA. Sobre o tema ver, na jurisprudência, e entre muitos outros, o acórdão do STA/Pleno, de 27-2-96, Pº nº 23.486; o acórdão do STA, de 25-5-2001, Pº nº 43.440; o acórdão do STA, de 7-1-2002, Pº nº 45.909; o acórdão do STA, de 29-4-2003, Pº nº 0363/03; o acórdão do STA, de 11-10-2006, Pº nº 614/06; o acórdão do STA, de 21-5-2008, Pº nº 770/06; o acórdão do STA, de 11-3-2009, Pº nº 01084/08, e o acórdão do STA, de 28-10-2010, Pº nº 0390/10; e ver, na doutrina, nomeadamente, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10ª edição, 452 e seguintes; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume III, páginas 230 e seguintes; Mário de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, página 129 e seguintes].

Como vem entendendo pacificamente a nossa jurisprudência, um acto é meramente confirmativo doutro quando, para além da identidade da decisão, ambos os actos [confirmado e conformativo] tenham como pressupostos a mesma situação de facto, o mesmo regime jurídico, e em ambos tenha sido utilizada a mesma fundamentação [ver, como um dos mais recentes neste âmbito, o acórdão do STA, de 11-3-2009, Pº nº 01084/08].

Não bastará, na verdade, uma identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos produzidos sejam idênticos, para se poder falar num acto meramente confirmativo.

Não bastará uma identidade de assunto, porque o idêntico assunto, mesmo levando a idêntica decisão, pode fazê-lo mediante diferentes fundamentos, sendo que esta diversa fundamentação será suficiente para alterar e modificar os pressupostos da decisão [a respeito, o acórdão do STA/Pleno, de 27-2-1996, Pº nº 23.486; o acórdão do STA, de 23-5-2001, Pº nº 47.137; o acórdão do STA, de 25-5-2001, Pº nº 43.440; o acórdão do STA, de 7-1-2002, Pº nº 45.909].

(…)» – n/negrito e sublinhado.

Considerando, ademais, a propósito do artigo 53º do CPTA, que, como referem Mário Esteves de Oliveira e Outro (ob. cit., pág. 358), diríamos que os actos meramente confirmativos só podem ser impugnados desde que, com o facto de o autor não ter impugnado o acto confirmado, se cumule uma das seguintes circunstâncias:

i) Não ter ele sido notificado do acto anterior;

ii) Ou não ter esse acto anterior (que não carecesse de notificação ao autor) sido publicado. O que, claramente, não se verifica in casu (cfr. alínea K. do probatório).

Considerando, aqui chegados, atenta a factualidade relevante apurada, que, no cotejo entre o acto punitivo objecto do recurso tutelar e o acto administrativo aqui impugnado pelo autor, que negou provimento a esse mesmo recurso tutelar (cfr. alíneas I. a M. do probatório), fácil é aperceber que este último se limita a confirmar a decisão punitiva recorrida, nada inovando em termos de fundamentação (até porque os argumentos esgrimidos pelo autor vêm sendo os mesmos desde a sua defesa escrita apresentada no âmbito do processo disciplinar nº .../05-D, após ser notificado da “Nota de Culpa”, os quais, aliás, aqui também replicou – cfr. alínea O. do probatório), além de ter como pressupostos a mesma situação de facto e o mesmo regime jurídico (note-se que ao autor foi logo aplicado o Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei nº 58/2008, que aquele pugna ser o regime mais favorável), cingindo-se à matéria de facto dada como provada no Relatório IGAS nº .../2010, que suporta a aplicação da pena disciplinar ao autor, com a qual ele não se conforma, e às circunstâncias agravantes e atenuante nele já consideradas, para concluir pela correcta qualificação jurídica dos factos e pela correcta subsunção dos mesmos à previsão legal, face à sua gravidade.

Considerando, por último, que o despacho de 7-9-2010, é um acto meramente confirmativo da deliberação punitiva anterior (de 16-6-2010), a qual manteve, inalterada, na ordem jurídica, logo, não contém qualquer efeito inovatório no caso concreto e, qua tale, não é dotado de eficácia externa e é insusceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos do ora autor (ao contrário do acto punitivo objecto do recurso tutelar, que o autor deveria ter acometido em juízo – até poderia tê-lo feito nesta acção, cfr. artigo 47º, nº 4 do CPTA –, demandando o seu autor, o CHLC, EPE, o que manifestou não pretender – cfr. resposta às excepções), impõe-se a conclusão, de acordo com o disposto no artigo 51º, nº 1, conjugado com o artigo 53º, ambos do CPTA, que o acto aqui sindicado é um acto inimpugnável.

Sendo que a impugnabilidade do acto administrativo é o primeiro dos pressupostos processuais para a sua impugnação contenciosa e que, mesmo tratando-se de um acto procedimental, ele pode ser impugnado, desde que dotado de eficácia externa – artigo 51, nº 1 do CPTA – e seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, o que não é o caso, como supra se referiu, uma vez verificada a inimpugnabilidade do acto em crise, impõe-se concluir, sem mais, que o acto impugnado nos presentes autos, consubstanciado no despacho do ..., datado de 7-9-2010 (cfr. alínea M. do probatório), mais não é do que um acto meramente confirmativo, per se destituído de eficácia externa e lesividade própria, não constituindo tal decisão de recurso (sendo patente que nada de inovador contém), destarte, um acto impugnável.

Termos em que, sem necessidade de mais considerandos, julga-se procedente a excepção que vimos de apreciar, sendo causa obstativa do prosseguimento dos autos (cfr. artigo 89º, nº 1, alínea c) do CPTA) e determinando a absolvição do Ministério da Saúde da presente instância”.

Vejamos se o assim decidido é para manter.

13. A questão que se impõe apreciar no presente recurso consiste, desde logo, em determinar se o acto impugnável é o despacho do ..., de 7-9-2010, que, no uso de delegação de competências, indeferiu o recurso tutelar que o ora recorrente interpôs da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, datada de 16-6-2010, que lhe aplicou a pena única de despedimento, ou esta última deliberação, como decidiu a sentença recorrida.

14. O TAC de Lisboa concluiu que o despacho do ..., de 7-9-2010, que, no uso de delegação de competências, indeferiu o recurso tutelar que o ora recorrente interpôs da deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, datada de 16-6-2010, que havia aplicado àquele a pena de despedimento, era meramente confirmativo da aludida deliberação do Conselho de Administração do Centro Hospitalar de Lisboa, EPE, e, como tal inimpugnável.

15. No seu discurso fundamentador, o TAC de Lisboa considerou que o recurso tutelar em causa, previsto no artigo 177º do CPA, na redacção anterior àquela que veio a resultar das alterações introduzidas pelo DL nº 4/2015, de 7/1, tinha natureza facultativa, tratando-se de um procedimento de segundo grau, tendente, essencialmente, a suspender o prazo de impugnação contenciosa dos actos anuláveis, o qual só voltaria a correr nos termos previstos no artigo 59º, nº 4, “in fine”, do CPTA, mas que não tinha aptidão para suspender, por via de regra, a eficácia do acto recorrido, à semelhança, aliás, do previsto para o recurso hierárquico facultativo, no artigo 170º, nº 3 do CPA (por remissão do artigo 177º, nº 5 do CPA), não impedindo igualmente o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto primário na pendência da impugnação administrativa (cfr. o disposto no artigo 59º, nº 5 do CPTA). E, assim, concluiu que o Despacho de 7-9-2010 era um acto meramente confirmativo da decisão punitiva anterior, de 16-6-2010, a qual manteve, inalterada, na ordem jurídica, logo, não continha qualquer efeito inovatório no caso concreto e, por isso, não era dotado de eficácia externa nem susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos do autor, razão pela qual, de acordo com o disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, conjugado com o artigo 53º do mesmo compêndio normativo, tal acto constituía um acto inimpugnável.

Nenhum reparo há a fazer a este entendimento, como se procurará demonstrar.

16. De acordo com o disposto no artigo 158º do CPA, na versão vigente à data, “os particulares têm direito a solicitar a revogação ou a modificação dos actos administrativos, nos termos regulados neste Código”, sendo o mesmo exercido “a) Mediante reclamação para o autor do acto; b) Mediante recurso para o superior hierárquico do autor do acto, para o órgão colegial de que este seja membro, ou para o delegante ou subdelegante; c) Mediante recurso par o órgão que exerça poderes de tutela ou de superintendência sobre o autor do acto”.

17. Como decorre dos autos, por despacho do Inspector-Geral da IGAS, datado de 16 de Junho de 2010, concordante com o “Relatório IGAS Nº .../2010”, foi aplicada ao aqui recorrente a pena de despedimento por facto imputável ao trabalhador, com fundamento na alínea d) do nº 1 do artigo 9º, caracterizada no nº 6 do artigo 10º e com os efeitos declarados no nº 4 do artigo 11º, todos do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9 de Setembro.

18. Inconformado com tal despacho, o recorrente apresentou recurso tutelar do mesmo, ao qual veio a ser negado provimento, em 7 de Setembro de 2010, por despacho do ..., no uso de competência delegada.

19. Na versão do CPA vigente à data, dispunha o respectivo artigo 177º o seguinte:

“Recurso tutelar

1 – O recurso tutelar tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.

2 – O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

3 – O recurso tutelar só pode ter por fundamento a inconveniência do acto recorrido nos casos em que a lei estabeleça uma tutela de mérito.

4 – A modificação ou substituição do acto recorrido só é possível se a lei conferir poderes de tutela substitutiva e no âmbito destes.

5 – Ao recurso tutelar são aplicáveis as disposições do recurso hierárquico, na parte em que não contrariem a natureza própria daquele e o respeito devido à autonomia da entidade tutelada”.

20. Assim, e no que aqui releva, importa reter que (i) o recurso tutelar tinha carácter facultativo e (ii) eram-lhe aplicáveis as disposições do recurso hierárquico, na parte em que não contrariassem a natureza própria daquele e o respeito devido à autonomia da entidade tutelada. Ou seja, o particular podia, desde logo, impugnar o acto primário ou, inversamente, optar por apresentar recurso tutelar contra o mesmo.

21. Porém, dizia-nos o artigo 170º do CPA, na redacção à data vigente, aplicável ao recurso hierárquico e, por remissão, ao recurso tutelar, o seguinte:

“Efeitos

1 – O recurso hierárquico necessário suspende a eficácia do acto recorrido, salvo quando a lei disponha em contrário ou quando o autor do acto considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.

2 – O órgão competente para apreciar o recurso pode revogar a decisão a que se refere o artigo anterior, ou tomá-la quando o autor do acto o não tenha feito.

3 – O recurso hierárquico facultativo não suspende a eficácia do acto recorrido”.

22. No caso dos autos, estando em causa um recurso tutelar, que por regra tinha natureza facultativa, há que concluir, quanto aos respectivos efeitos, que o mesmo não era apto a suspender a eficácia do acto punitivo que sancionou o aqui recorrente, pelo que este deveria tê-lo impugnado no prazo de três meses previsto no artigo 59º, nº 1, alínea b) do CPTA. O que não fez.

23. E, por outro lado, ainda que assim não se entendesse, sempre teríamos que atentar no regime contido no artigo 53º, nº 1 do CPTA, segundo o qual “não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores”, para concluir, como o fez a decisão recorrida, que o acto da autoria ..., no uso de competência delegada, datado de 7-9-2010, que negou provimento ao recurso tutelar e confirmou a decisão punitiva primária, não era susceptível de impugnação, por ser meramente confirmativo daquele.

24. Neste contexto, a jurisprudência dos tribunais superiores apenas admite a impugnação dos actos de 2º grau desde que não esteja verdadeiramente demonstrada uma relação de confirmatividade entre as duas decisões (acto primário e acto secundário), exigindo-se a averiguação de que o acto secundário não repete, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação do acto primário.

25. Assim, se não houver identidade de sujeitos, de objecto e de decisão entre os dois actos, o segundo acto não será confirmativo, mas sim um acto novo, modificativo de primeiro e, portanto, lesivo e autonomamente impugnável. Ou seja, o acto meramente confirmativo é aquele que é proferido na sequência de acto administrativo contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo os sujeitos e as circunstâncias legais, e factuais, do acto confirmado, configurando-se como um acto contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, e nem possui, autonomamente, natureza de acto lesivo de direitos ou de interesses legalmente protegidos.

26. Ora, no caso concreto, o recorrente esgrimiu no recurso tutelar que apresentou os mesmos argumentos que já havia esgrimido durante o procedimento disciplinar (vícios e vicissitudes do mesmo, nomeadamente a prescrição do procedimento disciplinar e a não valoração de circunstâncias atenuantes), sendo que a decisão tutelar se limitou a confirmar o decidido no acto primário, sem aduzir fundamentos que não constavam do mesmo, tanto bastando para concluir que a fundamentação aduzida no acto que negou provimento ao recurso tutelar já constava no acto primário.

27. Tal é suficiente para se concluir que o acto praticado em sede de recurso tutelar se limitou a manter a decisão constante do acto de 1º grau, sem lhe aduzir novos fundamentos, pelo que não assiste razão ao recorrente quando sustenta que não estamos perante um acto meramente confirmativo, na medida em que a noção de acto administrativo confirmativo, constante do artigo 53º, nº 1 do CPTA, se basta com a reiteração, com os mesmo fundamentos, de decisões contidas em actos administrativos anteriores, o que “in casu”, sucede.

28. Donde, e sem necessidade de maior argumentação, improcede o ataque à decisão recorrida, que deste modo merece ser confirmada.

IV. DECISÃO

29. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a decisão recorrida.

30. Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2025

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Teresa Caiado – 1ª adjunta)

(Luís Borges Freitas – 2º adjunto)