Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	10312/00

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	04/21/2005

Relator:	João Beato de Sousa

Descritores:	ACÇÃO PARA RECONHECIMENTO DE DIREITO INDEFERIMENTO TÁCITO ARTIGO 69º/2 DA LPTA

Sumário:	A possibilidade de recurso contencioso de anulação tendo por objecto indeferimento tácito já formado não inibe o interessado de utilizar a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, não se verificando nesta hipótese o obstáculo previsto no artigo 69º nº2 da LPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 1º Juízo (Liquidatário) do TCAS:

RELATÓRIO
Maria ....., identificada nos autos, interpôs recurso da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que rejeitou a acção para reconhecimento de direito (ARD) proposta contra o Conselho de Administração do Hospital Psiquiátrico de Lorvão (CA do HPL), considerando que obstava à utilização deste meio processual o mecanismo do artigo 69° n°2 da LPTA.
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Conclusões da alegação da Recorrente:
1) Após a revisão Constitucional de 1989 deve considerar-se “revogado” o n°2 do artigo 69° da LPTA.
2) Com a autonomização, na segunda revisão constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (n°5), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração.
3) O significado essencial da norma contida no n°5 do artigo 268° da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa - permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação («recurso contencioso») ou à existência de um «acto administrativo».
4) Por douto Acórdão proferido em 13.7.93 pelo STA (Rec. 31 754 foi firmada Jurisprudência no sentido que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legitimo contra a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição (artigo 69 n°2 da LPTA). O seu significado principal consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa - permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação (recurso contencioso) ou à existência de um acto administrativo.
5) Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos.
6) A norma contida no artigo 69° da L.P.T.A. deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, e neste sentido deverá improceder a jurisprudência contida na sentença recorrida, salvo o devido respeito que é muito.
7) O preceito em causa (artigo 268, n°5 da C.R.P.) é claro ao consagrar que é sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa.
8) As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos artigos 69° e 70° da L.P.T.A., são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local.
9) Não obstante o elevado respeito por opinião contrária, entendemos que a regra do artigo 69, n°2 da L.P.T.A., com o sentido que a Jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição.
10) Não queremos ignorar que o Tribunal Constitucional se pronunciou recentemente sobre esta questão (Ac. n°105/99 DR II Série, 15.5.99) mas in casu a Administração não praticou qualquer acto recorrível embora, e mantendo respeito por diversa opinião, se reconheça hoje autonomia a essas acções.
11) O Réu menciona na sua resposta que “...o mesmo pedido foi formulado pela Autora através de requerimento que apresentou ao réu em 30 de Março de 1998 e que este requerimento foi tacitamente indeferido pelo réu ao não ter sobre ele emitido qualquer resposta no prazo legal a contar da data da sua apresentação”.
12) O Réu em 24 de Setembro de 1998 vinha comunicar ao mandatário da Autora, subscritor do requerimento identificado, que “...muito proximamente o Conselho de Administração tomaria deliberação sobre o requerido...” (doc. n°1 junto aos autos).
13) O recorrido respondeu ao pedido da Autora e comunicou mesmo a futura intenção de deliberar sobre o mesmo, o que parece até implicar uma deliberação positiva sobre a pretensão formulada pela recorrente.
14) A sentença recorrida não se pronuncia sobre este documento de 24.9.98 junto aos autos pela Autora, que necessariamente implica uma conclusão diversa da que nela se sustenta, padecendo de nulidade.
15) A Autora não podia concluir que a pretensão fora indeferida, uma vez que a autoridade administrativa manifestou expressamente a intenção de não só sobre ela se pronunciar como também de comunicar a decisão que viesse a tomar.
16) O indeferimento tácito é apenas uma presunção da prática de um acto administrativo, pelo que não existe no caso presente qualquer acto administrativo definitivo e executório de que devesse ter sido interposto recurso contencioso de anulação. (cf. Artigos 109 e 120 do CPA).
17) Apenas pelo julgamento da questão de mérito subjacente à presente acção se poderá averiguar da legalidade do comportamento em análise e da viabilidade do pedido da Autora.
18) O direito a ver as horas remuneradas na forma peticionada só pela presente pode ser peticionado, até porque a Autora concretiza horas em regime de prevenção quer junto da instituição recorrida quer noutra instituição hospitalar, conforme decorre da petição.
24) Por padecer a sentença de nulidade e sob pena de violação dos artigos 69º da LPTA e do artigo 268º nº5 da CRP, deve a presente acção de reconhecimento de direito prosseguir, revogando-se a sentença recorrida, por ser a acção de reconhecimento de direito o meio próprio para a Autora e aqui alegante ver reconhecido o seu direito nos termos peticionados.
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Conclusões da alegação da autoridade recorrida:
1ª - A recorrente dirigiu à entidade recorrida, em 30-03-98, um pedido com o mesmo conteúdo da petição inicial da presente acção, pedido esse que não foi objecto de deliberação expressa pelo recorrido.
2ª - Atendendo à data da formulação do pedido (30.03.1998) à presunção legal de presumir indeferida a sua pretensão, no prazo de 90 dias para efeitos de impugnação, e nos termos do disposto no artigo 109°, n°1 e 2 do CPA a pretensão da recorrente deve considerar-se efectivamente indeferida a 30.05.1998.
3ª - À recorrente assistia o direito de impugnar contenciosamente o acto de indeferimento tácito, e no prazo de um ano, nos termos da alínea d) do n°1 do artigo 28° da LPTA, prazo esse que expirou a 30.05.1999.
4ª - Instaurou a recorrente a presente acção de reconhecimento de direito, quando o recurso contencioso de anulação, a interpor do acto de indeferimento tácito da pretensão da autora, assegurava a efectiva tutela jurisdicional do direito que a recorrente pretende ver reconhecido.
5ª - Não é de acolher o entendimento de que, após a revisão constitucional de 1989, deve considerar-se revogada a norma do n°2 do artigo 69° da LPTA, com a consequente irrestrição da utilização da acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
6ª - A norma do n°5 do artigo 268° da Constituição da República Portuguesa veio reforçar o Princípio “pro actione” ou da accionabilidade, com a institucionalização da viabilidade de acções jurisdicionais administrativas a título principal, que não apenas para mero suprimento ou colmatação de lacunas ou insuficiências da protecção proporcionada pelo recurso contencioso de anulação.
7ª - Tal inovação, ínsita no referido preceito, não teve o propósito de subverter a “normalidade” legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato de actos imediatamente lesivos.
8ª - Com a introdução de tal meio o legislador não pretendeu a utilização irrestrita, nem mesmo o livre arbítrio do administrado e a todo o tempo, do direito de acção, v.g. para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica - casos decididos ou casos resolvidos - por aceitação expressa ou por simples inércia ou inacção dos respectivos destinatários.
9ª - Desnecessário se torna encarecer os efeitos devastadores que resultariam para a actividade administrativa, e para o interesse público que lhe subjaz, da eventual eliminação do princípio fundamental da estabilidade dos actos administrativos, com a consequente incerteza, insegurança e inconsistência das relações jurídico - administrativas.
10ª - O particular apenas pode lançar mão da acção para reconhecimento de direito ou de interesse legítimo, quando demonstre que, no caso concreto, os meios de impugnação graciosa ou/e contenciosa não são susceptíveis de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou dos interesses legítimos em causa, e nunca para reabrir a controvérsia jurisdicional relativamente a situações jurídicas concretamente já definidas por acto administrativo não impugnado, como sucede no caso em apreço.
11ª - Manteve-se, na norma do n°4 do artigo 268° da CRP, o recurso contencioso como meio processual adequado para impugnação de actos administrativos lesivos de interesses ou direitos legalmente protegidos.
12ª - No contexto da revisão constitucional de 1989, a norma do n°5 do artigo 268° atribuiu à acção para o reconhecimento de um direito uma função complementar dos meios processuais de tutela comuns, postos à disposição dos administrados, pelo que a nova redacção daquele artigo não implicou a revogação do artigo 69°, n°2 da LPTA.
13ª - Não é inconstitucional a norma do artigo 69°, n°1 da LPTA, quando interpretada no sentido de impedir a utilização da acção de reconhecimento de direitos, nas situações em que o direito ou o interesse a reconhecer tenham sido definidos através de acto administrativo recorrível, não impugnado tempestivamente.
14ª - Nem é inconstitucional a norma do artigo 69°, n°2 da LPTA, quando interpretada no sentido de a acção de reconhecimento de direito não poder ser proposta, nos casos em que e havendo acto administrativo recorrível a impugnação contenciosa conduzir à tutela efectiva do direito que se pretende ver reconhecido.
15ª - O artigo 69°, n°2 da LPTA limita o campo de aplicação da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido às situações em que os restantes meios não assegurem uma tutela jurisdicional efectiva.
16ª - Esta interpretação manifesta-se no tocante à irrelevância do indeferimento tácito e à relevância a atribuir ao critério da efectividade da tutela.
17ª - A Regra da Complementaridade deste meio processual inscrito no n°2 do artigo 69° da LPTA está em total conformidade com o Princípio da Accionabilidade consagrado n°5 do artigo 268° a CRP.
18ª - O n°2 do artigo 69° da LPTA, verdadeira norma do ordenamento processual, ao estabelecer a regra da complementaridade do meio processual em causa, consubstancia uma adequação ou racionalização dos meios de tutela processual aos fins a atingir, estabelecendo um nexo de correspondência entre o direito a defender e o meio processual a utilizar para o efeito.
19ª - Há, assim, que proceder sempre a uma apreciação casuística das situações para se aquilatar da racionalidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar.
20ª - Sempre que exista um acto administrativo e perante a situação concreta e atendendo ao pedido formulado pelo Autor seja manifesto que, com a interposição do recurso contencioso, com a consequente execução da sentença, ficará assegurada uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados, será totalmente injustificado o exercício do direito de acção para o reconhecimento.
21ª - A menos que o interessado invoque e demonstre a “insuficiência” ou a “ineficácia” do uso “meio normal”, o que na realidade a recorrente in casu não sucedeu, na certeza porém que só a ela cabe o ónus da prova do seu interesse processual.
22ª - O artigo 69°, n°2 da LPTA possui um sentido útil que resulta de respectiva interpretação conforme a Constituição: o direito de acção para o reconhecimento de direito só deverá ser utilizado nos casos em que o meio de reacção normal e típico - RCA - não se revele adequado para garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa - isto segundo uma ideia de complementaridade ou alternatividade instrumental, que não por uma ideia de subalternização ou de secundarização da acção em relação ao recurso.
23ª - No caso em apreço, face aos termos do pedido formulado pela autora, é evidente que os direitos e interesses invocados seriam eficazmente tutelados pela interposição do RCA, pelo que não assistia à recorrente o direito de se servir do meio processual da Acção para Reconhecimento de Direito ou Interesse Legítimo, nos termos do artigo 69°, n°2 da LPTA!
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O Ministério Público emitiu o douto parecer de fls. 76/77, no sentido do provimento do recurso, considerando, além do mais, que a ARD deverá ser admitida “sempre que não exista um verdadeiro acto administrativo consolidado ou susceptível de se consolidar na ordem jurídica, e este é precisamente o caso do indeferimento tácito, o qual constitui uma mera ficção de acto, para efeitos de impugnação contenciosa (artigo 109° n°1 do CPA)”.
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Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
De facto
A) A Recorrente (autora na ARD) é assistente graduada em Psiquiatria e presta serviço no HPL.
B) A Recorrente requereu ao Recorrido (réu na ARD) o pagamento das horas nocturnas concretizadas desde 1994 em regime de prevenção, no âmbito da urgência interna do Hospital - doc. a fls. 11.
C) Pelo ofício n°2160, datado de 24-09-98, dirigido à Recorrente, o Recorrido informou que “muito proximamente...tomará deliberação sobre o requerido...” - doc. fls. 47.
D) Não obstante a informação referida em C), não foi proferida qualquer decisão expressa sobre a pretensão da Recorrente.
De direito
De um ponto de vista lógico/processual importa tratar primeiro da questão da nulidade da decisão impugnada, invocada pela Recorrente na conclusão 14, com fundamento em falta de pronúncia sobre o documento referido em C) e no pressuposto de que tal pronúncia deveria implicar uma decisão diversa da tomada em 1ª instância. Esta decisão, recorde-se, foi no sentido de rejeição da ARD nos termos do artigo 69º/2 da LPTA, considerando que o recurso contencioso de anulação (RCA) que tivesse por objecto o indeferimento tácito que recaiu sobre a pretensão da autora asseguraria tutela jurisdicional adequada ao direito por ela invocado.
Ora, verifica-se que o documento de fls. 47 corresponde apenas a uma acusação de recepção do requerimento da ora Recorrente pelos serviços do HPL, não contendo qualquer resolução sobre o conteúdo desse requerimento. Portanto, é óbvio que tal documento não infirma o pressuposto assumido na decisão judicial sobre a existência de indeferimento tácito.
Assim, improcede esta arguição de nulidade.
Quanto ao mais, a questão a tratar é ainda de índole processual, pois o tribunal a quo, mediante a decisão impugnada, rejeitou a ARD considerando verificada a excepção do artigo 69° n°2 da LPTA.
Na verdade, a sentença, em concordância com a tese do Recorrido e do M°P° em 1ª instância, apontou o RCA do indeferimento tácito formado sobre o requerimento da Recorrente como única via impugnatória adequada à tutela dos interesses por ela invocados, que interditaria a via da ARD por força da aplicação do artigo 69° n°2 da LPTA.
Vejamos:
Em termos gerais, depois de acentuada polémica sobre a vigência e sentido da norma do artigo 69° n°2 da LPTA, na sequência da introdução no texto constitucional da “garantia da tutela jurisdicional efectiva” dos administrados (actual artigo 268° n°4 da CRP), estabilizou-se o entendimento de que aquele mecanismo subsiste com função “complementar”, não meramente “residual” nem amplamente “alternativa”, relativamente aos restantes instrumentos processuais ao dispor dos administrados, maxime o recurso contencioso de anulação.
Nesta orientação, a ARD poderá ser utilizada sempre que os restantes meios contenciosos não confiram uma tutela plenamente eficaz dos direitos ou interesses em causa.
Genericamente, sem que possa prescindir-se da indagação casuística sobre a suficiência do recurso contencioso, a zona nuclear de inviabilidade da ARD, nos termos do artigo 69° n°2 da LPTA, circunscreve-se às hipóteses em que haja lugar à prática de acto administrativo expresso.
Esta é a perspectiva que permite harmonizar aquela norma com as exigências constitucionais da tutela jurisdicional efectiva, mas também com o respeito do núcleo essencial de autonomia do poder executivo que impõe a estabilidade do caso decidido e a discricionariedade quanto ao mérito das decisões administrativas, como limites ao vector da máxima fiscalização contenciosa constitucionalmente consagrado (neste sentido, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 2ª edição, pag.135).
Como corolário desta orientação, é de excluir a relevância do indeferimento tácito como factor impeditivo da utilização da ARD, uma vez que a ficção legal do “acto silente”, justamente “ligada à ideia de reforço das garantias dos particulares em face da conduta omissiva da Administração” (cfr. Santos Botelho, Contencioso Administrativo, em anotação à disposição legal citada), tem como única função permitir ao administrado o uso facultativo do recurso contencioso na falta de resolução expressa sobre a sua pretensão.
Ora, não seria legítimo prolongar a ficção legal ao ponto de considerar consolidável na ordem jurídica aquele sucedâneo, como se de verdadeiro acto administrativo se tratasse, nem aceitável que no confronto com o infractor do dever de decisão estipulado no artigo 9° n°1 do CPA e por força dessa infracção, o administrado se visse constrangido ao uso de um meio processual manifestamente menos favorável, que mais não fosse pela falta de acesso às indicações que deveriam constar da notificação do acto expresso (artigos 31° da LPTA e 68° do CPA).
Deste modo, é de concluir que a declinação da faculdade de interposição de recurso contencioso contra o indeferimento tácito não inibe o interessado de lançar mão da ARD.
Neste sentido, de resto, se firmou a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, paradigmaticamente sumariada no acórdão da 1a Subsecção, de 14-12-00, P. 46084:
I- O chamado acto tácito de indeferimento não é um verdadeiro acto administrativo que defina a situação jurídica do interessado, mas mera ficção jurídica para permitir ao interessado a abertura da via contenciosa, a fim de defender os seus direitos invocados na pretensão não decidida.
II- A não impugnação do “acto silente” não conduz à formação de uma tácita resolução administrativa desfavorável ao administrado.
III- Não se tratando de um verdadeiro acto administrativo, não tem o interessado a obrigação de impugnar contenciosamente o indeferimento tácito, não estando impedido, se o não fizer, de lançar mão da acção para reconhecimento de direito prevista no artigo 69° n°1 da LPTA.
Na mesma senda podem ainda citar-se, por exemplo, os acórdãos de 5-03-96, 2ª Subsecção, P. 38223, e de 31-01-01, 3ª Subsecção, P. 46243, bem como, deste Tribunal Central Administrativo (Secção de Contencioso Administrativo), o acórdão de 19-10-00, P. 2942/99.
Assim, ao contrário do decidido em 1ª instância, considera-se inaplicável no caso a excepção prevista no artigo 69° n°2 da LPTA.
DECISÃO
Pelo exposto, considerando procedentes as conclusões 16 e 24 da Recorrente (com a menção de que, certamente por lapso, a enumeração dessas conclusões passa directamente de 18 para 24) acordam em:
1) Conceder provimento ao recurso.
2) Revogar a decisão recorrida.
3) Ordenar a remessa dos autos ao tribunal a quo, para que seja proferida decisão de mérito, se nada mais obstar.
Sem custas, por isenção do Recorrido.

Lisboa, 21 de Abril de 2005