| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
Rui ………………………., com sinais nos autos, inconformado com o saneador – sentença proferido pelo TAC de Lisboa, em 8 de Março de 2010, que, na presente acção administrativa especial, julgou procedentes as excepções dilatórias de erro na forma do processo e de ilegitimidade passiva do Réu – Ministério da Administração Interna – e, consequentemente, absolveu este ultimo da instância, dele recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):
“1. Vem a douta sentença recorrida julgar que o ora recorrente fez um uso indevido e inadequado da acção administrativa especial, o que, face à consequente ilegitimidade passiva do ora recorrido, impossibilita, no seu entender, a convolação dos autos em acção administrativa comum, o que configura uma excepção dilatória inominada e que conduz à absolvição do ora recorrido da instância;
2. Sucede que, no direito processual administrativo, a acção administrativa comum teve um carácter meramente subsidiário, destinando-se a acção administrativa especial “a processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo” ( cfr. artigo 46.º n.º 1 C. de Processo nos Tribunais Administrativos), o que é o presente caso;
3. De facto, se a Administração instada por alguém opta por não responder, só um processo que tenha como objecto a própria pretensão material em causa e a condenação da Administração à sua satisfação, mediante a prática do acto administrativo requerido, assegurará a resolução definitiva e global do litigio.
4. Ora, no caso sub judice, não se conformando com o teor do despacho do Exmo. Senhor Director Geral de Estrangeiros e Fronteiras de 22 de Janeiro de 2007, exarado na informação n.º 07/DGARH/NGP/2007, de 12 de Janeiro de 2007, o ora recorrente no dia 12 de Fevereiro de 2007, apresentou o competente recurso hierárquico para o Exmo. Senhor Ministro da Administração Interna;
5. Nos termos do artigo 175.º do C. Procedimento Administrativo, a apresentação do referido recurso constitui a entidade recorrida no dever de decidir no prazo de 30 dias úteis a contar da sua apresentação;
6. Porém, não tendo a entidade recorrida se pronunciado sobre a sua decisão, no dia 8 de Junho de 2007, nos termos e para os efeitos do preceituado no artigo 66.º e na alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º, ambos do C. Processo nos Tribunais Administrativos, propôs-se a presente acção, i.e., acção administrativa especial de condenação à prática de acto legalmente devido;
7. Com efeito, a alínea a) do n.º 1 do artigo 67.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos estabelece que a condenação à prática do acto administrativo devido pode ser pedida quando “tenha sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
8. O que se verifica in casu porquanto o ora recorrente apresentou um requerimento à Administração que se encontrava obrigada a proferir uma decisão no prazo de 30 dias, sem que, no entanto, o tenha feito, sendo tal omissão da Administração o facto constitutivo do interesse em agir em juízo para obter uma decisão judicial de condenação à prática do acto ilegalmente omitido;
9. Conforme conclusões do Tribunal Central Administrativo Sul no Acórdão de 17 de Setembro de 2009, “Tendo a recorrente interposto recurso hierárquico do indeferimento da reclamação que oportunamente havia deduzido (…), verificando-se a total omissão do despacho a decidir o aludido recurso, a melhor interpretação para a norma constante do artigo 175º, nº 3 do CPA (…) é a que considera que essa eventual falta de decisão por parte do superior, dentro do prazo legal, (…) constitui um facto que permite ao interessado lançar mão da competente acção de condenação à prática do acto devido.”
10. Este é o objecto do pedido, a condenação do ora recorrido no dever de decidir, i.e., o pedido do ora recorrente não se baseia directamente na decisão de 22 de Janeiro de 2007 como a Mma. Juiz do Tribunal a quo bem nota, mas na omissão do dever de decidir por parte da entidade recorrida, como vem alegado nos arytigos 1.º a 10.º da petição inicial;
11. Sendo certo que, uma vez praticado o acto omitido, o despacho em crise será, consequentemente, revogado e por via disso o ora recorrido condenado a indemnizar o ora recorrente pela prática de um acto administrativo ilegal, uma vez que a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido também se destina a conseguir um acto, que está em falta e que concretiza um direito ou interesse legalmente protegido do particular,
12. Assim, a forma de processo adequada para reagir contra a inércia da Administração em violação do dever legal de decidir, é a acção administrativa especial, proposta pelo ora recorrente, e não a acção administrativa comum como entende a Mma. Juiz do Tribunal a quo.
13. Porém, considerou a Mma. Juiz do Tribunal a quo que, sendo o pedido formulado pelo ora recorrente típico de uma acção administrativa comum, o recorrido não tem legitimidade passiva na presente acção, porquanto no n.º 2 do artigo 11.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos é ressalvada a representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais ou de responsabilidade, considerando a Mma. Juiz do Tribunal a quo que é esta a situação dos autos;
14. Ora, nos termos do artigo 10.º n.º 2 do C. Processo nos Tribunais Administrativos , quando a acção tenha por objecto a omissão de uma entidade pública, a parte demandada é, no caso do estado, o ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos pretendidos, e no caso sub judice, estamos perante um processo que tem por objecto a omissão do dever legal de decidir;
15. Está bem identificado ao longo de toda a petição inicial, apresentada pelo ora recorrente, sobre quem recai o dever de praticar o acto devido: foi apresentado um recurso hierárquico ao Exmo. Senhor Ministro da Administração Interna sem que este se haja pronunciado no prazo legalmente estipulado, pelo que nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos, a parte demandada é o Ministério da Administração interna, e não o Estado Português;
16. Porém, a Mma. Juiz do Tribunal a quo determinou a absolvição do ora recorrido da instância, por entender que “o A. fez um uso indevido e inadequado da acção administrativa especial, o que, face à consequente ilegitimidade passiva do R. MAI, impossibilita a convolação dos autos em acção administrativa comum, o que configura uma excepção dilatória inominada e que conduz à absolvição do R. da instância”;
17. Salvo o devido respeito, não se nos vislumbra como pode a Mma. Juiz do tribunal a quo defender tal entendimento, em vez de proferir o competente despacho de aperfeiçoamento convidando o ora recorrente a corrigir a deficiência, no seu entender, detectada na petição inicial, violando o preceituado no n.º 2 do artigo 88.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos.
18. Com efeito, nos termos do artigo 88.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos , na acção administrativa especial, antes de proferir o despacho saneador, o juiz, no exercício do dever que lhe incumbe de suscitar e resolver todas as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, deverá providenciar pela correcção de deficiências e irregularidades e pelo suprimento de excepções dilatórias, convidando as partes, se necessário for, ao aperfeiçoamento dos articulados;
19. No caso em apreço, o despacho saneador foi proferido numa acção administrativa especial, tendo a Mma. Juiz do Tribunal a quo determinado a absolvição do ora recorrido da instância, por considerar que a mesma deveria ter sido proposta contra o estado Português, representado pelo M.P., e não contra o Ministério da Administração Interna;
20. Ora, conforme conclusões deste Tribunal no Acórdão de 8 de Maio de 2008 “ I – A excepção da ilegitimidade passiva singular no contencioso administrativo é uma excepção suprível – artigo 89º, nºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. II – Tendo sido demandado numa acção sobre responsabilidade o Ministério em vez do Estado, tendo em conta o principio da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, não deve ter lugar a absolvição da instância mas antes deve o autor ser convidado a suprir a excepção de ilegitimidade passiva que se verifica neste caso – artigos 7º, 11º, nº2, e 88º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos” (sublinhado nosso);
21. Porém, mesmo considerando que a falta de personalidade judiciária, fora do caso regulado pelo artigo 8.º do C. Processo Civil, tal como a ilegitimidade singular, activa ou passiva, constituem excepções dilatórias insupríveis;
22. Das situações de verdadeira falta de personalidade judiciária devem distinguir-se aquelas em que a falta desse pressuposto é aparente, como sucede nos acsos de errada identificação dos sujeitos processuais, onde se mostra “ inteiramente apropriada a prolação de um despacho de convite ao aperfeiçoamento, com base na irregularidade da petição inicial, no que respeita a um dos seus requisitos legais correspondente à identificação (correcta9 das partes, nos termos do art. 508.º, n.º 2 conjugado com o art. 467.º , n.º 1 al. a) “, ambos do C. Processo Civil;
23. Efectivamente, seria excessivamente formalista e contrário ao principio “pró actione”, consagrado no artigo 7.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos, proferir uma decisão de absolvição da instancia quando a falha da petição inicial se traduz na errada identificação do sujeito processual, o que seria o caso;
24. Assim, caso se entendesse que a acção deveria seguir a forma comum e, consequentemente, o réu ser o Estado Português, o que não se vislumbra, deveria ter sido proferido despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º do C. Processo nos Tribunais Administrativos, a convidar o ora recorrente a corrigir a deficiência detectada na sua petição inicial, ao contrário do que entendeu a Mma. Juiz do Tribunal a quo;
25. Entendemos, pois, que o Tribunal a quo violou, entre outros, os artigos 10.º n.º 2, 66.º, 67.º n.º 1 alínea a) e 88.º n.º 2, todos do C. Processo nos Tribunais Administrativos,
(…)”
*
O Recorrido – Ministério da Administração Interna – contra alegou pugnando pela manutenção do decidido.
*
O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmado o saneador - sentença recorrido.
*
Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
*
A matéria de facto pertinente é a constante do saneador – sentença recorrido, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
*
Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do saneador – sentença do TAC de Lisboa que, na presente acção administrativa especial, julgou procedentes as excepções dilatórias de erro na forma do processo e de ilegitimidade passiva do Réu – Ministério da Administração Interna – e consequentemente absolveu este ultimo da instância.
Analisemos a questão.
A forma de processo determina-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo Autor, que mais não é do que o efeito jurídico, a finalidade ou resultado que visa alcançar com a mesma ( artigo 498º nº 3 do Código de Processo Civil).
Por outro lado, a sua verificação afere-se pelo pedido ou pretensão que o Autor pretende obter do tribunal com recurso à acção, sendo que o pedido constitui vinculação temática para o tribunal, pois é dentro dele que este se move.
No caso sub judice, o Recorrente intentou a presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, na qual formulou o seguinte pedido:
“ (…) Deve a presente acção ser julgada procedente por provada e consequentemente ser reconhecido ao A. o direito de indemnização em virtude da prática de acto administrativo ilegal, e em consequência ser pago o montante de € 14.755,95 (…) acrescida de juros calculados à taxa de 4% desde a data da propositura dos presentes autos até integral pagamento.”
Resulta do disposto no nº 1 do artigo 37º do CPTA que a acção administrativa comum é o “ processo comum do contencioso administrativo”, seguindo esta forma de acção todos os processos em que não seja formulado nenhuma das pretensões para as quais o CPTA estabelece um modelo especial de tramitação e que são aquelas que o Código especificamente prevê, por um lado, no artigo 46º - pretensões a que o artigo faz corresponder a forma de acção administrativa especial – e, por outro lado, nos artigos 97º, 100º, 104º e 109º - pretensões a que cada um destes quatro artigos faz corresponder uma forma especifica de processo urgente, e ainda nos artigos 112º e ss. e artigos 157º e ss. , que se reportam, respectivamente, aos processos cautelares e executivos – cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, 2005, pag. 171.
A nulidade do erro na forma de processo, a que alude o artigo 199º do Código de Processo Civil, ocorre quando há uma incorrecta aplicação do processo comum ou do processo especial.
Debruçando-se sobre a questão de saber quando essa aplicação é correcta, Prof ALBERTO DOS REIS in PROCESSOS ESPECIAIS, VOLUME I, pag. 8, escreve o seguinte: “ O processo foi bem aplicado se com ele se pretende conseguir o fim indicado pela lei; foi aplicado indevidamente se o Autor se serviu dele para fim diferente daquele que a lei aponta.
Mas o fim a que qualquer processo se destina é-nos dado pela respectiva petição inicial. É aí que o Autor marca a finalidade que se propõe atingir; e marca-a, formulando o pedido que pretende ver acolhido pelo órgão jurisdicional.
Chegamos assim, natural e logicamente, a este resultado: O processo especial bem empregado quando o pedido formulado na petição inicial corresponde precisamente ao fim para o qual a lei estabeleceu esse processo”.
A tal propósito é igualmente referido no Acórdão do STA de 5 de Março de 2009 in Proc. nº 3031/07 que “ ajustam-se à acção administrativa comum e não à acção administrativa especial, os pedidos formulados na petição inicial que correspondam ao reconhecimento de direitos e à condenação da Administração ao cumprimento de um dever de prestar que tem por objecto o pagamento de determinadas quantias(…)”.
Daí que a solução adoptada pelo tribunal a quo não merece a censura que lhe é dirigida ao defender que “ (…) está em causa uma sua pretensão [ do Autor ] que emerge directamente de normas jurídicas administrativas, no âmbito de uma relação jurídica administrativa para efectivação de responsabilidade civil extra – contratual, não podendo situar-se o seu direito como simples consequência do indeferimento do seu requerimento a ser-lhe reconhecido o direito a uma indemnização(…).
Ou seja, o pedido do A. não se baseia directamente na decisão de 22 de Janeiro de 2007 (…) antes se fundando directamente na lei, tal como alega nos artigos 28º e ss. da petição inicial.
Isto é, o objecto da pretensão não é o referido acto de indeferimento, nem a pretensão do Autor emerge da sua prática, embora a ilegalidade de tal acto possa, inclusive, ser reconhecida a titulo incidental (…)”.
O passo seguinte avançado pela Mma Juiz a quo foi o de julgar o Réu parte ilegítima porquanto tratando-se de acção que deve ser processada sob a forma de acção administrativa comum e que diz respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extra – contratual, a presente acção deveria ter sido instaurada contra o Estado e não contra o Ministério da Administração Interna, o qual não possui nem personalidade judiciária nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.
Alega contudo o Recorrente que, de acordo com o preceituado no nº 2 do artigo 10º do CPTA , a parte demandada é o Ministério da Administração Interna (MAI).
Sem razão no entanto porquanto a parte demandada não é o MAI mas sim o Ministério Público.
É o que resulta da conjugação do disposto no artigo 10º nº 2 com o disposto no artigo 11º nº 2 , ambos do CPTA.
Com efeito, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, 2005, em anotação ao artigo 10º nº 2 do CPTA referem que o mesmo deve ser interpretado restritivamente , no sentido de se entender que a norma “ não abrange todo o tipo de processos intentados contra as entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (…) , e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação ad Administração à não emissão de um acto administrativo”.
Em idêntico sentido adianta PEDRO GONÇALVES in A ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, Studia Iuridica nº 86, BFDUC, pag. 160 e 161 que, relativamente a acções ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na acção comum cabe, em principio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Publico.
Por conseguinte, uma vez que o Ministério da Administração Interna não possui personalidade e capacidade judiciária para poder ser demandado neste tipo de acções (artigo 5º do Código de Processo Civil) que, por força do disposto no artigo 42º nº 1 do CPTA são tramitadas nos termos do processo de declaração do Código de Processo Civil, bem andou a Mma Juiz a quo ao julgar o Réu parte ilegitima na acção intentada com a consequente absolvição do mesmo da instância.
Refira-se por ultimo que não há lugar a despacho de aperfeiçoamento ao abrigo do nº 2 do artigo 88º do CPTA na medida em que, tal como a Mma Juiz a quo entendeu, o Autor fez um uso indevido e inadequado da acção administrativa especial e, face à consequente ilegitimidade passiva do Réu, outra não poderia ter sido a decisão.
Em conformidade com o que ficou exposto improcedem todas as 25 primeiras conclusões da alegação do Recorrente, julgando-se irrelevantes as demais, sendo por isso de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e de confirmar na integra o saneador – sentença recorrido.
*
Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na integra o saneador – sentença recorrido.
*
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 19 de Janeiro de 2012
António Vasconcelos
Paulo Pereira Gouveia
Cristina dos Santos |
