Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	778/98

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	03/20/2002

Relator:	Carlos Maia Rodrigues

Descritores:	"FALSOS TAREFEIROS" E EQUIPARAÇÃO A LIQUIDADOR TRIBUTÁRIO QUANTO A REMUNERAÇÕES.

Sumário:	I - Para que receba os vencimentos relativos a determinado cargo, ao funcionário ou agente exige-se, para além do desempenho do mesmo, que disponha do título jurídico que viabilize o respectivo processamento, e requer-se, ainda, que a lei autorize o pagamento. II - O tempo de serviço prestado em situação irregular apenas releva para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso em que o agente é contratado (bem como para efeitos de aposentação e sobrevivência). Mas não faz equivaler, para efeitos remuneratórios, as funções prestadas em regime de tarefa às exercidas em determinada categoria, e designadamente, às de liquidador tributário.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO, 1ª SUBSECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

1. M..., id. nos autos, recorre, contenciosamente, do indeferimento tácito, alegadamente, recaído sobre o recurso hierárquico interposto, em 23.12.96, para o Secretário dos Assuntos Fiscais, do despacho do D.G.C.I. de 21.10.96, que lhe indeferiu o pedido de abono das diferenças de vencimento pelo período de tempo desde 01.09.84 a 14.04.89, em que permaneceu como tarefeira desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário.
Imputa-lhe o vício de violação de lei, por ofensa ao princípio de que a trabalho igual corresponde salário igual, a que se refere o artigo 59º n.1 al. c) da C.R.P..

2. Na resposta, a entidade requerida suscita a questão prévia da natureza meramente confirmativa dos actos questionados decorrente da consolidação jurídica dos actos remuneratórios processados naquele período, e defende a legalidade do indeferimento.

3. Em alegações finais concluiram:

4. A recorrente:
«A) A recorrente exerceu funções inerentes à categoria de Liquidadora Tributária, sujeita à disciplina e hierarquia e com horário de trabalho completo, na situação de "tarefeira", no período de 01/09/84 até 14/04/89.
B) Embora tenha sido (tardiamente) abonada dos quantitativos referentes aos meses de férias e de Natal, por virtude do reconhecimento da sua qualidade de agente administrativo, em consequência do anterior reconhecimento por via legislativa de tal situação (art°s 37° e ss. do DL 427/89, de 07/06), não lhe foi reconhecido o direito ao abono relativo às diferenças de vencimento referentes à categoria de liquidadora tributária que efectivamente exerceu, no período compreendido entre 01/09/84 e 14/04/89.
C) Tendo requerido ao Sr. DGCI, em 08/08/96, que lhe fossem processadas essas quantias que lhe são devidas, foi-lhe indeferido aquele pedido, por despacho do Sr. Director-Geral de 21/10/96, invocando um Acórdão do S.T.A., de 17/03/94, onde se defende que cada acto de processamento de vencimento reveste a natureza de um acto administrativo, pelo que, não sendo contenciosamente atacado, firma-se na ordem jurídica como "caso resolvido" ou "caso decidido".
D) Não é convergente, todavia, a jurisprudência do S.T.A. nesta matéria, destacando-se, a este propósito, o Acórdão tirado no recurso n° 34337, onde se decidiu que nos casos de pura omissão, nomeadamente perante remunerações que não façam parte integrante da remuneração central ou nuclear ou mesmo devam modificá-la, não estamos perante actos administrativos.
E) Relevante é ainda o recente Acórdão do Pleno da 1 a Secção do S.T.A., de 25/11/97, tirado no rec. 36927, que veio estabelecer, resolvendo questão que vinha dividindo aquele Supremo Tribunal, que o acto de notificação, para produzir efeitos próprios, tem que obedecer aos parâmetros impostos pelo art° 30°, n° 1, da LPTA, não cumprindo esses requisitos o documento mecanográfico que se limita a indicar o quantitativo de certos abonos acompanhados das correspondentes siglas e das datas em que os mesmos foram creditados ao interessado, sendo assim completamente omisso quanto à autoria do acto. Conclui o citado aresto que esta circunstância obsta a que, com fundamento na definição jurídica operada por este acto, outro, posterior, venha a ser qualificado como meramente confirmativo e, consequentemente, rejeitado o recurso contencioso dele interposto.
F) Não foi notificado qualquer acto administrativo qua tale à recorrente.
G) Tem assim a recorrente direito às diferenças de vencimento relativas à categoria de liquidador tributário, pelo que o indeferimento tácito recorrido, ao manter a decisão do Sr. DGCI, violou efectivamente o art° 59° n° 1 c) da CRP, enquanto norma directamente aplicável, segundo a qual "para trabalho igual, salário igual", tal com aliás foi já reconhecido no douto Acórdão do S.T.A., proc. 34337, supra referido, e pelas sentenças dos TAC de Coimbra e Lisboa, respectivamente nos processos n°s 52/93 e 453/92.»

5. O recorrido:

«a) Os actos de processamento de vencimentos, como os actos que processaram os vencimentos da Recorrente, são actos jurídicos individuais e concretos, e firmaram-se na ordem jurídica com força de caso decidido ou caso resolvido, uma vez que não foram oportunamente impugnados pela forma adequada;
b) Tais actos processadores de vencimento não impugnados tiveram por objecto a remuneração nuclear ou central da Recorrente e definiram a respectiva situação jurídica individualizada.
c) A não liquidação da diferença de vencimentos questionada não é o resultado de qualquer erro ou omissão mas sim de acto precedido de deliberação do órgão competente e, como tal, com as vestes de acto administrativo, resultado dos actos materiais e formais levados a efeito pela Administração;
d) Não se encontra concretizada ou explicitada a pretensa omissão ou irregularidade de notificação dos actos administrativos qua tale;
e) Todavia ainda que houvesse omissão insuficiência ou irregularidade da notificação dos actos administrativos, tal não determina, só por si, a ilegalidade dos acto ou os efeitos pretendidos pela Recorrente;
f) Não consta, nem a Recorrente alude que tenha usado o meio previsto no art.39.° da L. P.TA., ou seja, tenha requerido no prazo de um mês a notificação das indicações que considerasse omitidas ou a passagem de certidão que as contivesse.
g) A Recorrente demonstra perfeito conhecimento dos actos administrativos em causa, presumindo-se assim o conhecimento oficial desses actos;
h) Nem poderia, razoavelmente, desconhecer o conteúdo dos actos em causa uma vez que, na situação anterior à celebração do contrato administrativo de provimento, acordou com a Administração os termos da sua prestação, intervindo desta forma no procedimento;
i) Encontrando-se a situação particular da Recorrente já consolidada na ordem jurídica, o acto de indeferimento expresso praticado pelo Senhor Director-Geral dos Impostos, bem como, o acto tácito negativo do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais constituem actos de efeitos meramente confirmativos;
j) Os actos que a Recorrente pretende ver anulados são insusceptíveis de impugnação contenciosa, em conformidade com o previsto no nº 1 do art. 25º da LPTA.»
a
5. O MP emite parecer no sentido da improcedência da questão prévia e do recurso.

6. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

7. Factos:

A – A recorrente exerceu funções na 2ª Repartição de Finanças da Amadora, na situação de “tarefeira”, no período de 1.09.84 até 14.04.89, data em que firmou contrato administrativo de provimento como Liquidadora Tributária.
B - Tendo requerido o processamento da quantia correspondente à diferença entre as remunerações recebidas e as referentes à categoria de liquidadora tributária no aludido período, foi o pedido indeferido por despacho de 21.10.96 do D.G.C.I.
C - Em 23.12.96 interpôs recurso hierárquico deste despacho sem obter decisão.

8. DIREITO:

A entidade recorrida deduz a questão prévia nos seguintes termos:
Tem sido jurisprudência constante dos tribunais administrativos que os actos de processamento de abonos, constituem actos jurídicos individuais e concretos que se consolidam na ordem jurídica, se o seu destinatário deles não interpuser recurso.
A título de exemplo, decidiu o STA, através do Acórdão de 17/03/94, Proc. n.° 32.855, que,," a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem desde há muito entendido ( ... ) em casos típicos de discussão contenciosa de um direito a remuneração, que os sucessivos actos de processamento são verdadeiros actos jurídicos individuais e concretos que definem por si, a situação do funcionária abonado perante a Administração e que, por isso, se firmam, como 'caso resolvido' ou ' caso decidido ' se não forem objecto de atempada impugnação ou revogação".
" Porém (... ) a mencionada jurisprudência tem vindo a sofrer restrição, exigindo-se que o acto em apreço se traduza numa 'decisão voluntária da Administração definidora de uma situação jurídica na matéria', no que não é de incluir os casos de pura omissão, nomeadamente quanto a remunerações, subsídios, gratificações, etc. que não façam parte integrante da remuneração central ou nuclear ".
E, ainda,
" em relação às diferenças salariais não há razão para nos afastarmos da linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal invocada na sentença recorrida ".
Na mesma esteira vai o Acórdão de 6 de Outubro de 1994, sobre o rec. n.° 34337, invocado e parcialmente transcrito pela recorrente, dele dimanando doutrina, segundo a qual, " os actos de processamento de vencimentos ou outras remunerações não constituem simples operações materiais, sendo actos jurídicos individuais e concretos, firmando-se na ordem jurídica com força de caso decidido ou caso resolvido, se não forem oportunamente impugnados pela forma adequada".
Ora, se cada, um dos actos mensais de processamento de vencimentos, designadamente da remuneração nuclear ou central, definiu a situação jurídica individualizada da recorrente, esta situação está há muito consolidada, transcorridos que estão todos os prazos de impugnação ( cfr. art.° 168.° n.° 1 do CPA e art.° 28.° da LPTA ).
Em consequência, conclui o recorrido o referido acto de indeferimento expresso praticado pelo Senhor Director-Geral dos Impostos, bem como o acto tácito negativo do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, constituem actos de efeitos meramente confirmativos de uma situação particular da recorrente já consolidada na ordem jurídica, por isso mesmo insusceptível de impugnação contenciosa, em conformidade com o previsto no n.° 1 do art.° 25.° da LPTA.
Não logra o efeito pretendido tal arguição, porquanto a citada doutrina deve completar-se com mais este requisito:
A exigência da comunicação do acto processador das remunerações, por forma adequada a permitir a sua eficaz impugnação, em conformidade com as exigências constitucionais ( cfr., entre outros, os Acs. do STA de 30.05.01, -Pleno, rec.40850; de 26.11.97, 1ª- Pleno, rec.36927; de 21.03.01, rec.46969; de 28.11.00, rec. 41276; de 21.01.99, rec.38201), não sendo bastante para cumprir esse objectivo a nota de abonos de que é exemplo o documento mecanográfico (neste sentido, cfr. Acs. do STA de 28.10.99, rec. 41279; de 21.09.00, rec.41121; de 31.01.01, rec.35742)
Ora, a autoridade recorrida não demonstra que os actos de processamento das remunerações da recorrente, enquanto em “regime de tarefa”, tenham definido a questão da sua pretensão à remuneração correspondente à categoria de liquidadora tributária, nem que tais actos lhe tenham sido comunicados nos termos do nº1 do art. 30º da L.P.T.A., então em vigor, por forma a permitir-lhe a reacção contenciosa.
Acresce, como se decidiu no Ac. do STA de 8.05.2001, rec.47176, em caso análogo ao dos autos, que embora os actos de processamento sejam considerados actos administrativos susceptíveis de se firmarem na ordem jurídico como caso decidido, esta característica reporta-se ao que é efectivamente decidido ao efectuar-se o processamento de certas importâncias e não ao que nesse processamento é omitido por não estar sequer sujeito a apreciação quando o processamento é efectuado.
Não existiu qualquer manifestação volitiva de nenhum órgão da Administração ao processar pagamentos como liquidador tributário, uma vez que essa questão não estava suscitada, nem sequer em termos gerais quando aqueles processamentos tiveram lugar.
Improcede, assim, a questão prévia.

A questão de fundo é saber se saber se a recorrente tem direito a ser remunerada pela categoria de liquidador tributário durante o período em que desempenhou funções na situação de tarefeira .
O STA tem decidido não se verificarem os pressupostos da remuneração do “falso tarefeiro” como trabalho igual a liquidador tributário (Ac. de 8.05.01 e 1.02.01, in recs.47176 e 46782, respectivamente).
Tem-se entendido que a falta de qualificação adequada prevista na lei para o exercício de certas funções, implica, na realidade, trabalho qualitativamente diferente do prestado antes e depois das provas para provimento em determinada categoria.
Daí a conclusão de que o serviço prestado pela recorrente enquanto tarefeira não pode ser entendido como tendo o mesmo grau de qualidade daquele que veio a ser desempenhado por ela posteriormente ao ingresso na carreira, na categoria de liquidador tributário.
Igual conclusão se retira por exegese legal:
Com o DL n° 427/89, de 7 de Dezembro, que definiu o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego, no desenvolvimento do regime jurídico do DL nº 184/89, de 2 de Junho, para o pessoal impropriamente designado por “tarefeiro”, consagrou-se um processo de regularização da sua situação jurídica, que culminou, nuns casos, com a contratação a termo certo e, noutros, com a integração nos quadros de pessoal ou nos quadros de efectivos interdepartamentais, se não houvesse vagas da respectiva categoria, após a apresentação a concurso (preâmbulo).
No art. 37º e seguintes deste diploma regulou-se a transição do pessoal em situação irregular, reconhecendo-se aos tarefeiros a qualidade de agentes administrativos.
Para que receba os vencimentos relativos a determinado cargo, ao funcionário ou agente exige-se, para além do desempenho do mesmo, que disponha do título jurídico que viabilize o respectivo processamento, e requer-se, ainda, que a lei autorize o pagamento.
O título jurídico que viabiliza o processamento das remunerações é a nomeação ou o contrato ( cfr. art. 5º do DL n.184/89, de 2.06, e art. 3º do DL n. 353-A/89, de 16 de Outubro ).
A lei que autoriza o pagamento deve obediência ao disposto no art. 25º do DL n. 184/89, de 2 de Junho, sobre “Quadros de pessoal”, com o seguinte teor:
«1 - Afixação de quadros de pessoal dos serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma obedece aos seguintes princípios:
a) A legislação específica de cada serviço ou organismo contém a identificação das carreiras e categorias necessárias e adequadas à prossecu-ção das respectivas atribuições, bem como o re-gime de provimento das carreiras e categorias não previstas na lei geral ou na legislação rela-tiva aos corpos especiais;
b) As dotações de efectivos por categoria são feitas anualmente, através dos respectivos orça-mentos, considerando a prossecução eficaz do plano anual de actividades e o desenvolvimento de carreira dos funcionários.
2 - O quadro de pessoal fixado nos termos do nú-mero anterior não pode conter categorias ou carreiras não previstas na lei geral, na legislação relativa aos cor-pos especiais ou na legislação específica do próprio ser-viço ou organismo.
3 - Na fixação dos quadros de pessoal deve-se ter em atenção a utilização dos mecanismos de recruta-mento e mérito excepcionais previstos neste diploma, por forma que a previsão de efectivos por categorias viabilize e não prejudique o desenvolvimento harmó-nico das carreiras.
4 - O quadro de pessoal a que se refere a alínea b) do n.° 1 deve ser afixado nos respectivos serviços e organismos até 31 de Março e, bem assim, divulgado por forma a possibilitar fácil consulta ao respectivo pessoal.
5 - A constituição de excedentes faz-se nos termos da lei e não pode resultar da fixação anual dos quadros.»
A recorrente exerceu funções inerentes à categoria de Liquidadora Tributária, sujeita à disciplina e hierarquia e com horário de trabalho completo, na situação de "tarefeira", no período de 01/09/84 até 14/04/89?
Tal alegação não é contrariada pela entidade recorrida. Mas esta será, das condições necessárias para o direito à pretendida remuneração, a única passível de demonstração.
Senão vejamos:
À data dos factos estes princípios estavam em vigor:
O vencimento é fixado na lei por categorias em que os diversos lugares se integram, e não estipulado caso por caso, em atenção a méritos ou serviços pessoais.
Provido num lugar, o funcionário integra-se em certa categoria a que na lei corresponde determinado vencimento-base. E sob esse aspecto fica numa situação estatutária ou legal, pois não pode receber mais nem menos do que a lei determinar, e só por lei poderá o seu vencimento ser alterado (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., vol. II, p.761 e ss.).
No art. 3º do DL nº 248/85, de 15 de Julho, diploma que regulou o regime geral de estruturação das carreiras da função pública numa perspectiva de avaliação global das funções exercidas, revogando o DL nº 191-C/79, de 25 de Junho, sob a epígrafe (Carreira e emprego) estabeleceu-se:
«1- As funções públicas podem ser asseguradas em regime de carreira ou em regime de emprego.
2 - O desempenho de funções públicas que correspondam a necessidades permanentes e próprias dos serviços deve, em princípio, ser assegurado por pessoal em regime de carreira.
3 - O desempenho de funções públicas que não correspondam a necessidades permanentes deve, em princípio, ser assegurado em regime de emprego por pessoal admitido por contrato administrativo de provimento ou por contrato de trabalho.
4 - A carreira estrutura-se na base do princípio de adequação às funções e desenvolve-se de acordo com as regras gerais de ingresso e acesso definidas no presente decreto-lei, sem prejuízo da existência de requisitos especiais com relação a carreiras específicas.
5 - Os postos de trabalho a preencher em regime de emprego são remunerados com vencimento idêntico ao de categoria equiparável inserida em carreira.
6 - O disposto no presente artigo não altera a natureza jurídica do vínculo nem afecta, as expectativas de acesso do pessoal actualmente em regime de carreira, bem como não prejudica o disposto na lei geral sobre contratos de pessoal, contratos de prestação de serviço e contratos de trabalho.»
O processamento dos vencimentos do pessoal da função pública é sempre um acto de direito público (acto administrativo), independentemente do facto de esse pessoal ter sido investido nas respectivas funções por contrato daquela natureza ou antes de direito privado ( Ac. do STA de 21.1097,rec 38895).
Questionando a mera legalidade do indeferimento da pretensão formulada de que o serviço prestado enquanto tarefeira equivale para efeitos remuneratórios ao de liquidador tributário, a interessada teria de fundamentar-se em legislação condicionante do contrato de tarefa que havia firmado com a Administração.
Efectivamente, a natureza contratual do vínculo jurídico oponível à Administração apenas poderia apoiar o seu pedido em sede de acção declarativa instaurada para o efeito.
Ora, não se vislumbra qualquer fundamento legal que fundamente esse pedido.
No art° 38°, n°9, do DL n° 427/89, de 7 de Dezembro, sob a epígrafe "Processo de regularização ", fixou-se:
Sem prejuízo da aplicação de regimes mais favoráveis, o tempo de serviço prestado em situação irregular pelo pessoal aprovado no concurso a que se referem os números anteriores releva na categoria de ingresso em que sejam contratados, bem como para efeitos de aposentação e sobrevivência, mediante o pagamento dos respectivos descontos. Ou seja, o tempo de serviço prestado em situação irregular apenas releva para efeitos de antiguidade na categoria de ingresso em que o agente é contratado (bem como para efeitos de aposentação e sobrevivência).
Mas não faz equivaler, para efeitos remuneratórios, as funções prestadas em regime de tarefa às exercidas em determinada categoria, e designadamente, às de liquidador tributário.
E essa equivalência não é feita por qualquer outro diploma, designadamente pelo DL n° 187/90, de 7 de Junho, que estabeleceu o estatuto remuneratório do pessoal das carreiras da administração tributária e aprovou a respectiva escala salarial.
Por outro lado, afigura-se-nos inócua a invocação da alínea a) do n°1 do art°59° da Constituição.
No referido preceito, sob a epígrafe "Direitos dos trabalhadores " estatui-se que:
"1. Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:
a)À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna. ".
Referem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª edição, p.319, que “...a igualdade de retribuição como determinante constitucional positiva ( e não apenas como princípio negativo de proibição de descriminação) impõe a existência de critérios objectivos para a descrição de tarefas e avaliação de funções necessárias à caracterização de trabalho igual (trabalho prestado à mesma entidade quando são iguais ou de natureza objectivamente igual as tarefas desempenhadas) e trabalho de valor igual (trabalho com diversidade de natureza das tarefas, mas equivalentes de acordo com os critérios objectivos fixados)”.
A implementação do aludido princípio constitucional no sistema retributivo da função pública pelo legislador ordinário encontra-se no art. 14º do DL n.º184/89, de 2 de Junho, diploma que estabelece princípios gerais em matéria remuneratória, fixando-se no art. 14º, sob a epígrafe “princípios do sistema retributivo”, o seguinte:
1- O sistema retributivo estrutura-se com base em princípios de equidade interna e externa.
2- A equidade interna visa salvaguardar a relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e as correspondentes remunerações e, bem assim, garantir a harmonia remuneratória entre cargos no âmbito da Administração.
3- A equidade externa visa alcançar o equilíbrio relativo em termos de cada função no contexto de mercado de trabalho.
Em sede de matéria remuneratória, e como se escreve no Ac. do TCA de 07.03.02, proc. nº 10265/00, «estamos perante direitos económicos, sociais e culturais que implicam direitos a prestações(J. GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional, 6ª ed., revista, pag. 668).
São direitos que derivam de opções do legislador constitucional, mas cujo conteúdo exacto, forma de processar a atribuição e sob que condições e pressupostos, só pelo legislador ordinário podem ser definidos. O que quer dizer que tais direitos só beneficiam de garantia nos aspectos materiais que tenham sido definidos e concretizados pelo legislador (ex: salário mínimo), caso em que não poderão ser restringidos(apud, J. GOMES CANOTILHO e VITRAL MOREIRA, in Constituição da República Portuguesa anotada, Coimbra Editora, pag.319). Por isso, a não ser por evidente e arbitrária ofensa do conteúdo constitucional mínimo, os tribunais não poderão controlar as opções legislativas ordinárias(J. C. VIEIRA DE ANDRADE, in.Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976- reimpressão -, pags. 199, 201 e 207).»
Razão pela qual não faz qualquer sentido a invocação feita pela recorrente de se ter ofendido a equidade administrativa resultante do art. 59º da CRP.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando em €150 a taxa de justiça co 50% de procuradoria.

Lisboa, 20 de Março de 2002
Carlos Maia Rodrigues (relator)
Magda Geraldes
Gonçalves Pereira