Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	542/16.6BELLE

Secção:	CT


Data do Acordão:	03/23/2017

Relator:	ANA PINHOL

Descritores:	OPOSIÇÃO CONVOLAÇÃO ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL OBRAS COERCIVAS

Sumário:	I.A discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade. II. Na circunstância dos autos (execução das obras pela câmara municipal – artigo 86º do RJUE) o meio processual próprio para sindicar a legalidade do despacho proferido pelo Presidente da Câmara determinando o pagamento subjacente à dívida exequenda é a acção administrativa especial e não a impugnação judicial.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I.RELATÓRIO

G..., LDA, com os sinais dos autos, recorre do despacho que, proferido pela Meritíssima Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, lhe indeferiu liminarmente a oposição que deduzira contra a execução fiscal nº 4579/2016, para cobrança coerciva de dívida referente a obras de urbanização executadas pelo MUNICÍPIO DE ..., no montante de €32.540,05.

A recorrente termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«I - O crédito que a exequente invoca não é um tributo ou imposto motivo pelo qual estava vedado à oponente o processo de impugnação previsto nos artigos 99° e seguintes do Código do Procedimento e do Processo Tributário.

II - O crédito do exequente está a ser cobrado num processo de execução fiscal por ser essa a modalidade de cobrança dos créditos das Câmaras Municipais de acordo com o n°1 do artigo 179° do Código do Procedimento Administrativo.

III - O processo de impugnação não se encontra previsto no Código do Procedimento Administrativo.

IV - O despacho de 8 de Abril de 2015 que determinou a cobrança da quantia de €32.540,05 não foi dado a conhecer à oponente, pois o mesmo não acompanhou as notificações de 13 de Abril de 2015, de 13 de Julho de 2015 e de 23 de Junho de 2016.

V - Nunca foi assim a oponente confrontada com o despacho que determinou a cobrança da dívida em execução fiscal.

VI - A oponente veio salientar tal omissão no processo de execução fiscal, conforme consta do requerimento cuja fotocópia juntou a estas alegações.

VII - A oposição fundamenta-se assim na ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sem que lhe seja assegurado meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.

VIII - Estando vedado o processo de impugnação à oponente, esta apenas podia recorrer ao processo de oposição à execução fiscal.

IX - Disposições violadas: artigos 1°, 99°, 203 e 204° n°1, al. h) do Código do Procedimento e do Processo Tributário; artigo 179° n°1 do Código do Procedimento Administrativo».

Contra-alegou o recorrido, o Município de ..., aí concluindo do modo que segue:

«Nestes termos e pelo que mais doutamente será suprido, deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a douta decisão de indeferimento liminar da Oposição, pois não é este o meio processual idóneo, não sendo possível a convolação do processo na forma adequada, uma vez que "o prazo de impugnação há muito que se encontra ultrapassado, pelo que a p.i. é intempestiva para ser convolada para impugnação judicial, meio processual adequado".»

Foi dada vista ao MINISTÉRIO PÚBLICO e a Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer de fls. 107 a 109 dos autos, no sentido da improcedência do recurso.

Correram os Vistos legais e cabe decidir.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
O objecto dos recursos é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações (cfr. artigo 635.º, n.º 4 e artigo 639.º, n.ºs 1 e 2, do novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2003, de 26 de Junho), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Do teor das alegações da recorrente resulta que a matéria a decidir se resume a aferir do acerto da decisão recorrida quanto ao juízo do tribunal a quo de considerar verificado o erro na forma do processo e não ser possível a convolação para impugnação judicial (meio processual que considerou adequado para questionar a legalidade do “acto” que classificou de “liquidação” e que está na origem da dívida exequenda).

III. FUNDAMENTAÇÃO
A decisão recorrida é do seguinte teor:

«(…) G..., LDA., NIPC …, com sede na Praça …, n°14, 1°, ..., tendo sido citada para o processo de execução fiscal n°4579/2016, para cobrança coerciva de dívida de remanescente do valor não coberto pela caução resultante de execução pelo Município de ... de obras de execução, no valor de €32.540,05.

Como fundamento, em síntese, invocou o erro sobre os pressupostos de facto, alegando que que todas as obrigações decorrentes do Alvará n°6/84, esgotaram-se quando obteve o deferimento tácito das infra-estruturas por terem decorrido mais de 90 dias sobre o pedido de recepção definitiva das obras, sem o Município de ... se pronunciar.

Mais alega que, as obras executas pela Câmara Municipal de ..., nada tiveram que ver com imperfeições, incorrecções ou omissões na execução das infra-estruturas do Alvará 6/84, executadas pela Oponente, mas tão só com o desgaste das mesmas pela utilização pública durante 16 anos.

Alega ainda que, ao longo de 16 anos, o Município de ... não executou qualquer obra de reparação ou manutenção das infra-estruturas do Alvará de loteamento n° 6/84 e que nos trabalhos que a Oponente deixou por executar apenas se poderá incluir o coletor pluvial, cujo pagamento pela execução aquele já recebeu, quando accionou a garantia bancária.

(…)

Cabe, desde já, aferir se os fundamentos usados pela Oponente se integram nos previstos no art.204° do CPPT.

A oponente opõe-se invocando, no capítulo III da sua p.i, que as obras não são da sua responsabilidade, mas sim, da própria Câmara Municipal, que não fez qualquer intervenção durante 16 anos de utilização pública das infra-estruturas, bem como, desde o deferimento tácito do pedido de recepção definitiva das obras que não lhe pode ser assacada qualquer responsabilidade.

Ora, tal significa que em primeiro lugar, está em causa aferir da legalidade da liquidação que, a proceder os fundamentos invocados, todos os actos posteriores estão inquinados, inclusive a execução fiscal e quantia exequenda em causa.

Nos termos do art.204° n°1, al. h) do CPPT, são fundamentos de Oposição a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação.

No caso vertente, a lei assegura meio judicial, precisamente, a impugnação judicial, prevista no art. 99° do CPPT, pelo que, esse é o meio processual idóneo.

Dispõe o n°3 do art. 97° da LGT que deverá ordenar-se "a correcção do processo quando o meio usado não for o adequado segundo a lei".

E também o n°4 do art. 98° do CPPT estabelece que "em caso de erro na forma do processo, este será convolado na forma do processo adequada, nos termos da lei".

Esta convolação é admitida, desde que, não seja manifesta a improcedência ou intempestividade do meio processual para o qual a petição inicial for adequada, além da idoneidade da respectiva petição para ser utilizada para outro meio processual.

A impugnação judicial deve ser apresentada no prazo de três meses, conforme o art. 102° do CPPT.

Este prazo é peremptório e de caducidade, cujo decurso tem como consequência a extinção do direito de praticar o ato (arts. 298° n°2 e 333° n°1, ambos do C.C. e n° 3 do art. 145° do CPC) e cuja inobservância configura excepção peremptória, porque é um "pressuposto processual negativo, que, nos lermos do art°.493, nº3, do C.P.Civil, consiste na ocorrência de factos que impedem o efeito jurídico dos articulados pelo autor, assim sobrevindo o não conhecimento "de meritis" e a consequente absolvição oficiosa do pedido " - vide Acórdão do STA de 28/11/2012, rec. nº01038/12 e Acórdão do TCA Sul n°06038/12 de 15-01-2013 (www.dgsi.pt) e Lopes de Sousa, in "Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado", 5ª, edição, l Volume, Áreas Editora, 2006.

Compulsados os autos, verifica-se que a liquidação em causa teve como prazo limite de pagamento, 30 dias após a notificação para o fazer, o que veio a acontecer em 17/07/2015 - cfr. assinatura de aviso de recepção e oficio n°15525 de 13/07/2015 constantes de fls. não numeradas do PEF.

Mais se verifica que a p.i. foi apresentada em 09/09/2016, pelo que, o prazo de impugnação há muito que se mostra ultrapassado, peto que, a mesma é intempestiva para ser convolada para impugnação judicial, meio processual adequado.

Termos em que se indefere liminarmente a presente Oposição.(…)».

B.DE DIREITO
O presente recurso jurisdicional vem dirigido contra a decisão que indeferiu liminarmente a oposição à execução fiscal n.º 4579/2016, instaurada pela Câmara Municipal de ... contra a sociedade “ G..., Lda”, para cobrança de dívida decorrente da realização de obras coercivas, no montante de € 32.540,05, por considerar ocorrer erro na forma de processo, e não se mostrar viável a convolação da acção em impugnação judicial por alegada intempestividade da formulação da pretensão.
É do assim decidido que a recorrente discorda, sustentando, por um lado, que o processo de impugnação judicial não se encontra previsto no Código do Procedimento Administrativo (CPA) e sustentando por outro lado, que não tendo sido notificada do despacho que determinou a cobrança da quantia exequenda, o meio próprio para discutir a legalidade da dívida exequenda é a oposição judicial.
Sendo estas as questões que se discutem no recurso, vejamos então como resolvê-las.
No caso em apreço, o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de ... (fls.31/33 dos autos) consubstancia a decisão de determinar o pagamento da quantia de € 32.540,05, ao abrigo do artigo 84º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Janeiro, (Regime Jurídico da Urbanização e Edificação) relativa ao remanescente do valor, não coberto pela caução decorrente de obra coerciva executada pela Câmara Municipal de ....
O que significa, que a quantia a pagar, foi imposta por força de um acto administrativo (na definição de acto administrativo dada pelo artigo 120º do CPA- artigo 148º do actual CPA - «Consideram-se actos administrativos as decisões da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visem produzir efeitos jurídicos numa situação concreta»).
Nos termos do disposto no artigo 179º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, na redacção do Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro: «Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário o prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como o regulado na legislação do processo tributário.».
Tal preceito deve ser interpretado, no sentido de que a Administração não pode executar coercivamente o acto para obter do particular o pagamento de quantia certa, devendo para tal dirigir-se aos tribunais tributários.
E, quanto ao processo de execução fiscal, abrange como sabemos, para além de outras, a cobrança coerciva de «Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo.» (cfr.alínea b) do n.º2 do artigo 148º do Código do Procedimento e do Processo Tributário (CPPT).
In casu, embora o quantum da obrigação pecuniária se mostre fixado em acto administrativo, não há que chamar à colação o CPA, como faz a recorrente, para procurar o meio processual para reagir contra aquela decisão.
Na verdade, ressalta da simples leitura do diploma, no que ora importa, que regula o “acto” e o “procedimento administrativo” enquanto «[s]ucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.».(cfr. artigo 2º, do diploma).
Isso resulta, até, dos objectivos que no preâmbulo deste diploma legal se acentuam: «[U]m Código do Procedimento Administrativo visa sempre, fundamentalmente, alcançar cinco objectivos:
a) Disciplinar a organização e o funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços;
b) Regular a formação da Administração, por forma que sejam tomadas decisões justas, legais, úteis e oportunas;
c) Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito;
d) Salvaguardar em geral a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos;
e) Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações.».
Por conseguinte, a procura do meio processual adequado para efeitos de impugnação contenciosa contra o despacho proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de ..., tem como lugar no CPTA, diploma que regula o Direito Processual Administrativo nas suas diferentes formas, visando, nas palavras de MÁRIO ESTEVES DE. OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA « [a] realização adjectiva do Direito Administrativo. E também de algum direito privado subjectivamente ligado à Administração, diga-se.» (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, Almedina, vol.I anotação ao artigo 1º, pág.98).
Chegados aqui, resulta para nós como inequívoca a conclusão de que o CPA não regula o direito processual administrativo, contrariamente ao que defende a recorrente.
Consequentemente, o primeiro argumento avançado nas conclusões recursórias não encontra, como se demonstrou, aconchego na lei.
A recorrente invocou ainda a verificação do fundamento previsto na alínea h), do n.º1, do artigo 204º, do CPPT, alegando, em síntese, que não pode ser responsabilizada pelo «pagamento da quantia exequenda, atendendo a que respeita a obras cuja execução não eram da responsabilidade da oponente», alegando para tanto, que a Câmara Municipal de ..., não fez qualquer intervenção durante 16 anos de utilização das infraestruturas, nem após o deferimento tácito do pedido de recepção definitiva das obras.
Mas a recorrente também carece de razão legal quanto a esta alegação.
Como avançou a Meritíssima Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a recorrente pretende discutir a legalidade concreta da dívida exequenda e essa discussão está-lhe vedada nesta sede, como resulta do disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 204º do CPPT (onde se prevê como fundamento de oposição a «[i]legalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação»).
De facto, por um lado, o CPPT prevê, no citado preceito legal como fundamento de oposição, a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação.
E, tal como expende CASALTA NABAIS a propósito do processo de oposição regulado pelo CPPT «[C]omo facilmente se compreenderá, na oposição à execução fiscal não é, em princípio, admitida a discussão da ilegalidade do ato tributário, que deve ser discutida no processo de impugnação, a menos que, como prescreve a alínea h) do preceito em causa, a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra esse ato». (in: Direito Fiscal, 2.ª Ed., págs. 323).
Aliás, é também este o entendimento da nossa jurisprudência, tido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.01.2014, proferido no processo n.º 1805/13: «[p]oderá conhecer-se na oposição à execução fiscal da legalidade em concreto da dívida exequenda nas situações em que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação. Ou seja, apenas nas raras situações em que a dívida exequenda não tenha origem em acto tributário ou administrativo prévio.» (disponível em texto integral em www.dgsi.pt).
Também faz notar JORGE LOPES DE SOUSA, que a discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda em sede de oposição só será possível nas «[s]ituações em que seja a própria lei que não prevê meio de impugnação contenciosa», como o são aquelas «aqueles em que se permite a extracção de certidões de dívida perante a mera constatação de omissão de um pagamento sem que haja um acto administrativo ou tributário prévio definidor da situação.» (in: Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, III volume, anotação 2 ao artigo 204.º, pág.496).
Em suma: a discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, como já afirmamos, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade.
Nesta perspectiva, há que considerar que «[n]os casos em que não existe um acto de liquidação propriamente dito, não deve admitir-se a discussão da sua legalidade quando a lei prevê a sua impugnação contenciosa, não podendo, pois, deslocar-se a respectiva sindicância judicial para o meio processual de oposição à execução».(acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23.10.2002, proferido no processo 0966/02, www.dgsi.pt.).
Revertendo ao nosso caso e dando por assente a posição tomada, no sentido de que o acto que determinou o pagamento subjacente à quantia exequenda, consubstancia um acto administrativo, a recorrente sempre tinha, a possibilidade de suscitar, em devido tempo e pelo meio processual adequado -Acção Administrativa Especial - artigo 53º do CPTA e 44º do ETAF - (no nosso caso, estando provado que a notificação à recorrente do despacho que determinou o pagamento da quantia exequenda ocorreu em 17.07.2015, ou seja, durante o período de férias judiciais de Verão (no ano de 2015, as férias de Verão decorreram entre 15 de Julho a 31 de Agosto), e considerando que, no caso concreto, o prazo de propositura da acção é de 3 meses, aquele prazo suspendeu-se, de acordo com o nº 1 do artigo 144º do Código Processo Civil (CPC), o que significa que só começou a correr no primeiro dia após o termos das férias judiciais, ou seja, no dia 1 de Setembro de 2015) as questões relativas à ilegalidade concreta do acto que suporta a dívida exequenda.
Em função de tudo o exposto, conclui-se que não é correcto o entendimento adoptado na sentença recorrida quando equacionou a convolação da petição de oposição para impugnação judicial.
Mas sempre será de destacar, ainda, que a recorrente alega que «O despacho de 8 de Abril de 2015 que determinou a cobrança da quantia de €32.540,05 não foi dado a conhecer à oponente, pois o mesmo não acompanhou as notificações de 13 de Abril de 2015, de 13 de Julho de 2015 e de 23 de Junho de 2016.» [conclusão IV].
Desde logo, porque tal questão só foi suscitada pela recorrente em sede de recurso, pois nada foi alegado a esse propósito na petição inicial, e também porque nada foi dito a esse propósito na sentença recorrida, e não se tratando de matéria do conhecimento oficioso, não deve agora este Tribunal Central Administrativo, como tribunal de recurso, conhecer dessa questão, que é de considerar como questão nova.
Como é sabido, os recursos jurisdicionais não servem para proferir novas decisões nem para apreciar questões que não tenham nem devessem ter sido apreciadas, mas para aferir da legalidade das decisões já proferidas.
Improcedem, pois, todas as conclusões de recurso.

IV.CONCLUSÕES
I.A discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade.
II. Na circunstância dos autos (execução das obras pela câmara municipal – artigo 86º do RJUE) o meio processual próprio para sindicar a legalidade do despacho proferido pelo Presidente da Câmara determinando o pagamento subjacente à dívida exequenda é a acção administrativa especial e não a impugnação judicial.

V.DECISÃO
Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, embora com a presente fundamentação.

Custas a cargo da recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Março de 2017

[Ana Pinhol]

[Jorge Cortês]

[Cristina Flora]