| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Carlos ..., médico veterinário, Técnico Superior de 1ª Classe da Carreira de Médico Veterinário do quadro da Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho, veio interpor RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 26-3-2002, pelo qual foi indeferido o pedido de acumulação de funções públicas com privadas, assacando-lhe o vício de violação da lei, por violar as disposições conjugadas do nº 3 do artigo 32º do DL nº 427/89, de 7/12, e o artigo 2º do DL nº 413/93, de 23/12.
Na sua resposta, a entidade recorrida defende o improvimento do recurso [cfr. fls. 21/24 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Notificado para os termos e efeitos do disposto no artigo 67º do RSTA, o recorrente apresentou alegações, onde formulou as seguintes conclusões:
“1. Vem o presente recurso contencioso de anulação interposto do despacho do Senhor Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, datado de 26 de Março de 2002, que indeferiu o pedido do ora recorrente de acumulação das suas funções públicas com as de médico veterinário coordenador da OPP [Organização de Produtores Pecuários] de Vila Nova de Famalicão.
2. Por, no seu requerimento, ter sido explícito ao pedir expressamente a acumulação de funções públicas com privadas, a pretensão formulada pelo recorrente ficou sujeita ao regime cominatório do artigo 108º, nºs 1, 2 e 3, alínea g), do Código do Procedimento Administrativo.
3. O que significa que, tendo decorrido mais de noventa dias após a apresentação do pedido aqui em apreço, sem que a autoridade recorrida sobre ela tenha proferido qualquer decisão, deve ter-se para todos os efeitos como deferida a acumulação de funções solicitada pelo recorrente.
4. Sem nada conceder quanto ao que acaba de alegar-se, a mesma acumulação de funções sempre teria de ser autorizada, visto que, tratando-se as funções de médico veterinário coordenador de funções privadas, se verificam no caso todas as condições estabelecidas no nº 3 do artigo 32º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7/12 – o que, aliás, não é sequer contestado pela autoridade recorrida.
5. Se por absurdo se viesse a considerar – o que aqui se conjectura como mera hipótese de raciocínio – que as funções a acumular eram pretensamente ambas públicas, mesmo assim nada obstaria a que o pedido do recorrente fosse deferido”.
A entidade recorrida contra-alegou, tendo concluído nos seguintes termos:
“1ª – O prazo para que se gere o deferimento tácito previsto no artigo 108º do CPA, conta-se de acordo com o disposto no artigo 72º do mesmo Código, ou seja, com exclusão dos sábados, domingos e feriados.
2ª – Tal prazo só começa a contar a partir do dia em que o processo já instruído é presente à entidade competente para decidir – nº 2 e segunda parte do artigo 108º referido.
3ª – Tendo o processo devidamente instruído dado entrada no Gabinete da entidade recorrida, competente para autorizar, em data posterior a 14 de Fevereiro de 2002 e o despacho recorrido sido proferido em 26-3-2002, é manifesto não existir nessa data acto tácito de deferimento.
4ª – O recorrente, na qualidade de médico veterinário da Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho, exerce as funções de inspector sanitário.
5ª – As funções que pretendia exercer na OPP de Vila Nova de Famalicão eram as de médico veterinário coordenador, previstas no nº 2 do artigo 14º e artigo 12º da Portaria nº 356/2000, de 16 de Junho de 2000.
6ª – A fiscalização do exercício e desempenho destas funções é feito pelos Serviços de Veterinários da Direcção Regional de Agricultura que o recorrente integra.
7ª – Existe, por isso, objectivamente violação dos deveres previstos nas alíneas c) e d) do nº 3 do artigo 32º do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro.
8ª – O despacho recorrido fez, pois, correcta aplicação da lei, não estando ferido dos vícios que lhe são imputados”.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 48/49 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso contencioso, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. O recorrente é técnico superior de 1ª classe, da carreira de médico veterinário, do quadro de pessoal da Direcção Regional de Agricultura de Entre-Douro e Minho.
ii. Por requerimentos datados de 24-10-2001, o recorrente requereu ao Sr. Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas se dignasse autorizá-lo a acumular o exercício das suas funções públicas de técnico superior de 1ª classe, da referida carreira, com as funções privadas de prestador de serviços, enquanto médico veterinário coordenador da “Organização de Produtores Pecuários da Cooperativa dos Produtores de Leite de Vila Nova de Famalicão” e as funções privadas de sócio gerente da “Clínica Veterinária da Trofa” [cfr. fls. 15/19 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iii. A acumulação das funções públicas do recorrente com as funções privadas de sócio gerente da “Clínica Veterinária da Trofa” veio a ser autorizada por Despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, datado de 11-1-2002 [cfr. fls. 26 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. Porém, relativamente à igualmente peticionada acumulação de funções públicas com as funções privadas de prestador de serviços, enquanto médico veterinário coordenador da “Organização de Produtores Pecuários da Cooperativa dos Produtores de Leite de Vila Nova de Famalicão”, tendo sido proposto o indeferimento dessa pretensão, foi o recorrente notificado para os termos e efeitos do disposto nos artigos 100º e segs. do CPA [cfr. fls. 32/38 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. O recorrente pronunciou-se nos termos constantes de fls. 40/43 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
vi. Visando preparar a decisão do recorrido, foi elaborada na Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas a Informação nº 108/02, datada de 12-3-2002, com o seguinte teor:
“Assunto: "PEDIDO DE ACUMULAÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS COM ACTIVIDADE PRIVADA". CARLOS .... ALEGAÇÕES NOS TERMOS DOS ARTIGOS 100º E 101º DO C.P.A.
1 – Na sequência da informação nº 008/2002 desta Auditoria Jurídica respeitante a um pedido de acumulação de funções formulado pelo Técnico Superior de 1ª classe da carreira de Médico Veterinário do quadro da Direcção Regional de Agricultura de Entre-Douro e Minho, senhor Carlos ..., vem este funcionário e nos termos dos artigos 100º e 101º do Código do Procedimento Administrativo alegar, em síntese, o seguinte:
- A situação em apreço não pode configurar um caso de indeferimento tácito mas sim de deferimento tácito, previsto no artigo 108º, nºs 1, 2 e 3, alínea g) do CPA;
- Isto porque, embora a Auditoria Jurídica concluísse pela natureza pública de ambas as funções que se pretende acumular, o certo é que o pedido em apreciação é um pedido de acumulação de funções públicas e privadas;
- Sendo assim, não existe qualquer obstáculo legal à autorização de acumulação das referidas funções, pois verificam-se todas as condições estabelecidas no nº 3 do artigo 32º do Decreto-Lei nº 427/89, para a concessão da autorização dessa acumulação;
- Não está aqui em causa a hipótese de comprometimento da isenção e da imparcialidade das funções do ora requerente como funcionário público e dessa acumulação não advém qualquer prejuízo para o exercício daquelas funções;
- O Estado, autorizando a acumulação pretendida, vê assegurada, de forma mais controlada e eficiente, a execução das acções sanitárias na O.P.P. [Organização de Produtos Pecuários];
- Ainda que se entendesse que as pretendidas funções de médico veterinário coordenador de programas sanitários da O.P.P. têm natureza pública, de qualquer modo não se encontra fundamentado o mencionado indeferimento visto que considera o requerente que a situação em causa se integra na categoria de actividades de carácter temporário complemento do cargo ou função, prevista na alínea c) do nº 2 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/89;
- Pelo que deveria ser autorizada a acumulação de funções pretendida.
2 – Mas continuamos a entender que aquelas funções de médico veterinário coordenador de programas sanitários da O.P.P. têm natureza pública.
3 – Aliás, o requerente, nestas alegações ora em apreciação, veio referir que inicialmente considerou que a actividade em questão tem natureza pública.
4 – Mas, na verdade, no primeiro requerimento, datado de 9 de Julho de 2001, onde então solicitou, globalmente, autorização para acumulação da actividade pública de Inspector Sanitário da D.R.A.E.D.M. com as funções de veterinário coordenador da O.P.P. e com as funções de sócio gerente de uma clínica veterinária de animais de companhia, considerou que tais funções eram ambas privadas.
5 – E no segundo requerimento, datado de 24 de Outubro de 2001, onde então solicitou, autonomamente, autorização para acumulação dessa actividade pública de Inspector Sanitário da D.R.A.E.D.M. com as funções de veterinário coordenador da O.P.P., reponderando então a situação, veio expressamente referir que "tais funções devem considerar-se como revestindo natureza pública e não privada, visto que não só apenas podem ser exercidas por médico veterinário acreditado na Direcção-Geral de Veterinária, como respeitam a acções higio-sanitárias que cabe ao Estado realizar, achando-se por este delegadas nas O.P.P’s.".
6 – Efectivamente essas funções têm natureza pública como se retira da Portaria nº 1088/97, de 30 de Outubro, que aprovou o Regulamento de Constituição, Funcionamento e Organização das O.P.P’s. para defesa sanitária dos ruminantes e do Decreto-Lei nº 257/97, de 8 de Outubro, que regulamenta a actividade dos médicos veterinários acreditados.
7 – E invoca o requerente nestas suas alegações em apreciação que o Senhor Director Regional de Agricultura da D.R.A.E.D.M. entendeu que a actividade de médico veterinário coordenador da O.P.P. tinha natureza privada devido à circunstância de o protocolo celebrado entre essa Direcção Regional de Agricultura e a O.P.P. traduzir-se num contrato de prestação de serviços.
8 – Ora, desde logo, naquela mencionada informação nº 008/2002 explicitou-se que aquela posição do Senhor Director Regional de Agricultura da D.R.A.E.D.M. não se afigurava correcta.
9 – De facto, a circunstância de o requerente ter sido contratado como prestador de serviços, para exercer as funções de médico veterinário coordenador, não faz perder a sua natureza pública.
10 – Efectivamente, não é pela circunstância de o requerente não ter, no exercício dessas funções, a qualidade de funcionário público que tais funções perdem a sua natureza pública.
11 – Na verdade, as funções públicas embora sejam, caracteristicamente, desempenhadas por funcionários ou agentes integrados numa pessoa colectiva pública, também abrangem as que, embora exercidas por pessoas não vinculadas à Administração Pública, correspondem ao cumprimento de tarefas que são próprias ou exclusivas desta.
12 – Tal acontece, por exemplo, com o administrador ou liquidatário judicial ou com o perito nomeado por repartição de finanças, os quais, embora não sejam ou possam não ser funcionários, desempenham nestes casos funções de natureza pública.
13 – E onde se deve incluir de igual modo e concretamente o médico veterinário coordenador de programas sanitários da O.P.P..
14 – Assim, a "função pública" tanto consiste numa actividade própria dos funcionários ou agentes da Administração Pública como numa tarefa correspondente à satisfação de uma necessidade colectiva, desempenhada, ou não, por funcionários.
15 – Reiteramos, pois, que as funções de médico veterinário coordenador de programas sanitários da O.P.P. têm natureza pública.
16 – Por outro lado, esta situação não se enquadra naquela, invocada pelo requerente, categoria de actividades de carácter temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função, prevista na alínea c) do nº 2 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 427/89, e onde é permitida a acumulação de funções, visto que, em nosso entender, aquela actividade de coordenador de programas da O.P.P. não complementa a actividade pública do requerente, de inspector sanitário numa unidade de abate e transformação de suínos.
17 – Afigura-se-nos, pois e em conclusão, que não se deverá autorizar a acumulação de funções em apreço.” [cfr. fls. 47/51 do processo instrutor apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Sobre essa informação recaiu então o despacho recorrido, datado de 26-3-2002, a indeferir a pretensão do recorrente de acumular as suas funções públicas com as funções de prestador de serviços, enquanto médico veterinário coordenador da “Organização de Produtores Pecuários da Cooperativa dos Produtores de Leite de Vila Nova de Famalicão” [Idem, fls. 47].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos se o despacho recorrido padece dos vícios que o recorrente lhe aponta.
Como decorre dos autos, o recorrente, veterinário e técnico superior de 1ª classe do quadro da DRAEM, impugna o acto de indeferimento do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 26-3-2002, do pedido que havia formulado para a acumulação de funções públicas com privadas, pedindo a respectiva anulação por vício de violação de lei, designadamente, do disposto no artigo 108º, nºs 1, 2 e 3, alínea g) do CPA, e nº 3 e artigo 32° do DL nº 427/89, de 7/12.
Inversamente, a entidade recorrida e o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, defendem a improcedência do recurso.
Como ponto prévio, importa analisar e tomar posição sobre a divergência que opõe recorrente e entidade recorrida/MºPº sobre a natureza das funções a acumular: para o primeiro tratar-se-iam de funções de natureza privada e, para os segundos, de funções com evidente cariz público, visto que o lugar de coordenador da OPP [Organização de Produtores Pecuários] de Vila Nova de Famalicão tem indiscutivelmente natureza de funções públicas, como decorre da previsão dos artigos 12º, 14º e 16º da Portaria nº 356/2000, de 16/6, com compromisso da isenção e imparcialidade, derivado da confusão entre fiscal e fiscalizado.
Vejamos.
A aludida Portaria veio regulamentar o exercício das competências das diferentes entidades envolvidas na execução das acções de profilaxia e polícia sanitária inerentes aos diversos planos de erradicação das doenças dos animais, estabelecendo o seu artigo 3º, nº 1, que a execução das acções de profilaxia médica e sanitária daqueles planos compete (i) à Direcção-Geral de Veterinária [DGV] e às Direcções Regionais de Agricultura [DRA], na qualidade de autoridade sanitária veterinária nacional e autoridades sanitárias veterinárias regionais, e (ii) às Organizações de Produtores Pecuários [OPP] que estabelecerem protocolos de delegação de competências com a DGV no âmbito do Plano Nacional de Saúde Animal, através dos seus médicos veterinários coordenadores e executores, estabelecendo o nº 2 do referido artigo que a execução das acções de polícia sanitária compete exclusivamente à DGV e às DRA.
Significa isto que, em matéria de execução das acções de profilaxia médica e sanitária dos diversos planos de erradicação das doenças dos animais, houve uma repartição de competências entre os serviços centrais [DGV] e regionais [DRA] do Ministério da Agricultura e, por via de delegação das mesmas, as organizações de produtores pecuários [OPP] que tivessem estabelecido protocolos nesse sentido; o fim prosseguido, em ambos os casos, seria sempre o do relevante interesse público na erradicação das doenças dos animais, aliás traduzido no extenso rol de competências cometidas às OPP’s no artigo 9º da citada Portaria e, em particular, ao médico veterinário coordenador, pelo artigo 12º da mesma.
Dúvidas não há, assim, de que as citadas funções de médico veterinário coordenador, embora levadas a cabo no âmbito de entidades de cariz privado ou cooperativo – as organizações de produtores pecuários – se revestem de carácter público, atentos os fins que visam prosseguir.
Ora, se assim é, o requerimento apresentado pelo recorrente em 24-10-2001 teria que ser interpretado no sentido de que o que era pedido era a cumulação de funções públicas com funções de carácter público e não privado, o que faria excluir tal pedido do âmbito de previsão do artigo 108º do CPA, isto é, sem que a falta de decisão da Administração no prazo aí previsto fosse susceptível de gerar o deferimento tácito do pedido formulado [cfr. artigo 108º, nºs 1 e 3, alínea g) do CPA], sendo antes de presumir o respectivo indeferimento.
Porém, dado que ocorreu o indeferimento expresso da pretensão formulada, a questão perdeu relevo, passando a ter mero interesse teórico, embora possa com segurança adiantar-se, pelas razões expostas, que não ocorreu a invocada violação do artigo 108º, nºs 1 e 3, alínea g) do CPA. E, por outro lado, atenta a natureza pública das funções a exercer pelo médico veterinário coordenador, também nunca seria caso de aplicação do artigo 32º do DL nº 427/89, de 7/12, pelo que tal norma não foi igualmente violada.
Resta, por último, apreciar se a decisão recorrida foi correcta, do ponto de vista legal, no pressuposto de as funções a acumular revestirem carácter público.
Na pronúncia emitida em sede de audiência prévia, o recorrente sustentou que, a admitir-se terem as funções de médico veterinário coordenador carácter público, a respectiva acumulação justificar-se-ia ao abrigo da alínea c) do nº 2 do artigo 31º do DL nº 427/89, de 7/12, ou seja, por estarem em causa actividades de carácter ocasional e temporário que possam ser consideradas complemento do cargo ou função. Contudo, como notou a informação de que se apropriou a entidade recorrida para indeferir a pretensão do recorrente, esta situação não se enquadra naquela, visto que a mesma – coordenação de programas da OPP – não era complementar da actividade pública do recorrente, enquanto inspector sanitário numa unidade de abate e transformação de suínos.
Em conclusão, uma vez que o acto recorrido não padece de qualquer censura, em particular de violação de lei que o recorrente lhe aponta, improcedem todas as conclusões da sua alegação, pelo que, e em consequência, o presente recurso não merece provimento.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes do 1º Juízo Liquidatário do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso contencioso, mantendo na ordem jurídica o despacho recorrido.
Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 180,00 e a procuradoria em € 60,00.Lisboa, 6 de Março de 2008
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Vasconcelos]
[Magda Geraldes] |
