| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do TCA
I- Relatório
M..., residente no Porto, recorre jurisdicionalmente da sentença proferida no TAC do Porto que, com o fundamento na inexistência do requisito da al. c), do nº1, do art. 76º da LPTA, lhe indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro pelo qual lhe ordenou a remoção integral de um prédio urbano de forma a repor o terreno na situação anterior à sua ocupação.
Nas alegações, concluiu do seguinte modo:
« A - Os actos praticados no exercício de uma competência própria e ao abrigo da autonomia administrativa, regulando materialmente a situação concreta, constituem actos administrativos definitivos e executórios.
B - Assim, tendo em consideração, por um lado, a autonomia administrativa de que gozam as Direcções Regionais do Ambiente e Ordenamento do Território e, por outro, a natureza própria e primária da competência consagrada no artigo 89.0 do Decreto-Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, importa concluir que a ordem de demolição proferida pelo Director da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, cuja suspensão se requer nos presentes autos, constitui um acto administrativo definitivo e executório, contenciosamente recorrível, nos termos do disposto no artigo 25.0 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
C - Sempre que a exigência de interposição de recurso hierárquico necessário seja susceptível de, no caso concreto, afectar de forma intolerável ou desrazoável o direito ao recurso contencioso, deve admitir-se o recurso contencioso imediato, bem como o pedido judicial de suspensão de eficácia, de forma a garantir, nesse caso concreto, uma tutela judicial efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular .
D - Encontram-se reunidas, no caso sub judice, as condições que impõem a dispensa da exigência de recurso hierárquico necessário prévio.
E - A notificação da ordem de demolição não contém os elementos informativos referidos na alínea c) do n.º 1 do artigo 68º do Código de Procedimento Administrativo. Nessa medida, justifica-se, em obediência ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, a dispensa do recurso hierárquico necessário, admitindo-se o recurso contencioso imediato.
F - A sentença ora recorrida, ao indeferir o pedido de suspensão de eficácia, com fundamento na irrecorribilidade contenciosa do acto em questão, porque implica uma restrição inadmissível do direito ao recurso contencioso e a uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Recorrente, viola o artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa.
G - É o acto recorrido, praticado pelo Director da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, que assume a natureza de acto lesivo, porquanto é através desse acto que a Administração, no uso da competência que lhe advém directamente da lei, definiu autoritária, unilateralmente e com eficácia externa, a situação jurídica concreta do particular - a ora Recorrente»
* Neste tribunal, o digno Magistrado do MP opinou no sentido da improcedência do recurso.* Apreciando.
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II- Os Factos
Na 1ª instância, foi considerada provada a seguinte factualidade:
«1- Alegando a sua propriedade sobre uma casa situada no areal da praia de Mira, os seus proprietários requereram oportunamente à Direcção Regional do Ambiente e O. T. Do Centro autorização para procederem a obras de manutenção nessa causa.
2- E em Agosto de 2001 requereram junto da Câmara Municipal licença para essas mesmas obras.
3- Foi entretanto proferido o acto impugnado a ordenar a remoção integral do referido prédio bem como de todo o entulho, de forma a ser reposto o terreno na situação anterior à sua ocupação».
De acordo com o disposto no art. 712º do CPC, porque constantes dos autos, incluem-se ainda mais os seguintes factos:
4- A ... requereu no Tribunal Judicial de Vagos a justificação judicial de posse do prédio urbano sito na praia de Mira, cuja demolição pelo acto suspendendo foi ordenada, posse que judicialmente lhe foi declarada (doc. fls. 17).
5- Antes de falecer, A ... legou a suas sobrinhas L..., F... H... o dito prédio(fls.20 a 27).
6- Em 1988 F... requereu autorização de obras de manutenção na casa, o que foi deferido pela Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Centro, com o esclarecimento de que deveria pedir o licenciamento da ocupação do terreno dominial(fls. 28).
7- A mesma F... requereu à Câmara Municipal de Mira o licenciamento do projecto de arquitectura para alteração/ampliação da casa para moradia turística(fls. 30).
8- Entretanto, foi praticado o acto referido em 3 supra.
9- A casa em questão encontra-se desabitada e no estado que as fotografias de fls. 51 a 54 documentam.
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III- O Direito
1- A sentença de 1ª instância, na linha da jurisprudência dominante, segundo a qual os Directores Regionais são equiparados a Directores Regionais e que das decisões destes cabe recurso hierárquico necessário, considerou que o acto suspendendo não era definitivo, nem, por isso, recorrível contenciosamente.
Assim, entendendo que não se verificava o requisito da al. c), do nº1, do art. 76º da LPTA, indeferiu o pedido.
Vejamos.*
2- É sabido que no âmbito deste requisito são irrelevantes todas as referências a propósito da ilegalidade intrínseca dos actos suspendendos, uma vez que pela natureza preventiva e cautelar deste meio contencioso não é possível apreciar a sua eventual invalidade, matéria que em exclusivo pertence à substância do recurso( Ac. do STA, de 31/07/75, in A.D. nº 169/51; 13/02/75, in A.D. nº 161/660).
Aqui apenas são de considerar questões que afectem o prosseguimento do recurso mercê de obstáculos processuais como a extemporaneidade, a ilegitimidade e a manifesta ilegalidade do recurso(cfr. art. 57º do RSTA) entre outros de conteúdo idêntico( Ac. STA, 20/05/93, Rec. Nº 32.115).
Por outro lado, é dado adquirido que à impossibilidade de apreciação do mérito do recurso no meio acessório em que nos encontramos assistem razões mais fundas, como a que se prende com a natureza urgente do meio, incompatível por exemplo com a produção de prova, ou com o princípio da presunção de legalidade dos actos administrativos( Ac. STA, de 10/11/89, Rec. Nº 27.370; STA, de 17/11/83, BMJ, nº 331/388). * 3- Pois bem. Tem vindo a jurisprudência do STA nos últimos tempos a considerar (nem sempre assim foi, lembre-se) que dos actos dos Directores cabe sempre recurso hierárquico para o Ministro respectivo.
De modo que, sendo o Director Regional do Ambiente equiparado a Director Geral(art. 4º, do DL 127/2001, de 17/04), o regime haveria de ser o mesmo. E isso foi, efectivamente, concluído nos Acs. do STA, de 21/04/1999, Proc. Nº 043002; de 5/2/2002, Proc. Nº 047841; 2/05/2002, Proc. Nº 047947; 9/05/2002, Proc. Nº 048272).
No entanto, também sobre este mesmo assunto, também já foi entendido que o DRAOT goza de competências próprias e exclusivas, não sendo necessário recurso hierárquico das suas decisões(Acs. do STA, de 26/03/98, Proc. Nº 041150; 28/01/97, Proc. Nº 041150-A; 24/05/2001, Proc. Nº 046794).
Como se vê, apesar do peso da 1ª corrente, não se pode afirmar aqui uma posição absolutamente tranquila.
Ora, nós não acompanhamos cegamente a corrente dominante.
As nossas razões são basicamente as seguintes:
Embora a exclusividade seja característica essencial de um poder decisor repartido num esquema de graus, já não é sinal de dispositividade apenas concedida ao inferior hierárquico. Pode realmente acontecer que também possa ser reconhecida ao chefe ou apenas ao subalterno. Depende de caso para caso e da norma atributiva de competência.
Aí reside a confusão que vem sendo feita sobre o assunto e em que o STA, erradamente quanto a nós, ultimamente vem insistindo a propósito do carácter definitivo ou não do acto do Director Geral relativamente ao Ministro da respectiva área.
Para nós, definitividade e exclusividade são conceitos distintos.
A exclusividade é sinal de um poder dispositivo para decidir. A definitividade é a marca da reactividade, da impugnabilidade administrativa e contenciosa da decisão tomada em 1º grau decisor: considerado que a decisão administrativa é definitiva, por ser a única que verdadeiramente e em definitivo compromete a Administração, dela não cabe recurso hierárquico necessário e, antes, é susceptível de impugnação contenciosa imediata.
A exclusividade refere-se, pois, a um feixe substantivo de poderes, e só se compreende no quadro de uma competência funcional e orgânica, enquanto a definitividade, ligada ao aspecto da recorribilidade do acto, tem na sua essência uma marca adjectiva.
Neste contexto, como diz FREITAS DO AMARAL, « não é válida como princípio geral a máxima de que a competência do superior abrange a dos subalternos»( in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, pag. 68 e Curso de Direito Administrativo, I, 2ª ed., pag. 645-647).
Ou, como refere GUY BRAIBANT, « Não é verdadeira a ideia de quem pode o mais pode o menos»( in Le Droit Administratif, pag. 238).
Isto, porque a competência é de ordem pública. E se é pública, deverá ser nessa ordem (normativa/pública) que deve ser encontrada a fonte de todos os poderes.
Aliás, nesta matéria o domínio é o do princípio da legalidade da competência vertido no art. 29º, n.º1, do C.P.A.(« A competência é definida por lei ou por regulamento...») segundo o qual a fonte directa da competência reside apenas na norma, nunca na relação administrativa hierárquica e, por conseguinte, nunca na superioridade do chefe ( F. AMARAL, Curso cit, pag. 644-647; PAULO OTERO, in O Poder de Substituição em Direito Administrativo, II, Lisboa, 1995, pag.238).
Portanto, se “não há competência sem texto”, terá que ser no universo normativo que se deve procurar a fonte dos poderes para a intervenção decisora e dispositiva do órgão sobre dada matéria e será aí que deveremos indagar sobre a natureza exclusiva, simultânea, separada, reservada, etc, dessa competência!!!
Ora, não se conhecem no nosso direito diplomas que confiram ao chefe competência absoluta(para tudo), a ponto tal que para ele deva caber sempre um recurso hierárquico do acto do subalterno.
Se fosse de conceber uma tal regra geral – que nos forçaria a concluir que do acto do inferior sempre haveria de caber recurso hierárquico necessário para o órgão superior da cadeia(para a qual grande parte da jurisprudência se inclina no que concerne à relação Director/Ministro)- não seria necessário que a lei viesse estabelecer, como frequentemente o faz, que deste ou daquele acto do subalterno cabe recurso hierárquico necessário. Se o legislador assim se viu na necessidade de definir o tipo de recurso a interpor é porque ele mesmo entendeu que nesse domínio a regra vigente é de sinal contrário: a de que não há recursos hierárquicos necessários, salvo quando especialmente previstos na lei.
Portanto, diremos:
a)- Se a lei afirma que do acto do subalterno cabe recurso contencioso, o que está é a dizer-nos que o acto praticado é definitivo(embora tal não signifique que o superior não disponha por lei de competência igual para a mesma matéria. Pode até acontecer que tenha; simplesmente, em tal hipótese, é por lei reservada ao primeiro a competência para decidir o assunto).
b)- Se, ao contrário, estabelece que daquele acto cabe recurso hierárquico necessário, o que agora nos transmite é que a decisão impugnada não é definitiva e que, por isso, não pode ser objecto de recurso contencioso.
c)- Se nada diz, nem num sentido, nem noutro, será preciso apurar qual a extensão e a titularidade da dispositividade de poderes criados pela norma. Impor-se-á indagar até que ponto, e a quem, a lei deu esses poderes decisores e dispositivos: se ao subalterno, ao chefe, ou se a ambos.
Se a não deu expressamente ao superior e a tiver dado ao inferior hierárquico, deve considerar-se que a conferiu exclusivamente ao segundo. Isso significa que o chefe não poderá decidir a questão, nem em primeiro, nem em segundo grau, isto é, nem primariamente, nem em sede de recurso hierárquico. Por outras palavras, nem sequer no âmbito de um recurso o chefe poderá reexaminar o assunto, apenas o poderá rever.
Porque o asseguramos?
Porque no recurso hierárquico necessário, que inevitavelmente pressupõe que o subordinado não tem competência exclusiva, o órgão “ad quem”, além do poder de revogar o acto recorrido(fazendo-o desaparecer da ordem jurídica), tem ainda o de fazer o reexame da questão, de se substituir ao órgão “a quo” e de praticar novo acto como se estivesse em plano primário de decisão(cfr. art. 174º, n.º1, 2ª parte, do CPA).Isto é, pode revogar o acto recorrido e praticar ele próprio um novo acto administrativo, decidindo por si( substituindo-se agora ao órgão subalterno) e de uma vez por todas a matéria da controvérsia.
Mas se o poder dispositivo é exclusivo do subordinado, fica claro que no recurso hierárquico o chefe não pode exercer a mesma competência que a lei apenas quis dar ao primeiro. Nessa exacta medida, quando muito, no uso de uma faculdade de revisão, apenas poderá revogar o acto do primeiro(art. 174º, n.º1, 1ª parte, do CPA). Revoga-o, mas terá que fazer baixar o procedimento à instância inferior, ou seja, ao órgão “a quo” para que este pratique uma nova decisão em conformidade com os fundamentos que estiveram na base da revogação. Nestas circunstâncias, o recurso hierárquico só pode ser facultativo.
E isto é assim qualquer que seja a relação hierárquica em presença, o que quer dizer que os princípios expostos não variam só porque esteja em causa uma relação do tipo Director/Ministro.
Por outro lado, é inútil apelar ao art. 182º da C.R.P., como temos visto fazer, porque ele não muda o rumo às coisas. Essa disposição não configura de maneira nenhuma uma norma de competência, mas sim uma norma programática, inserida sistematicamente num capítulo organizacional como é o do Capítulo I, do Título IV, e que literalmente até surge mais vocacionada para exprimir a noção de Governo. Não é, portanto, uma norma que defina o leque de competências dos elementos do Governo.
De referir, ainda, que o art. 201º, n.º2, da C.R.P., embora trate da competência dos Ministros, fá-lo para estabelecer uma competência genérica no quadro organizacional a que pertence. Não para definir os poderes de decisão em cada caso concreto, não para eleger as matérias sobre as quais tem poder de intervenção directa de cariz decisor e dispositivo, não para instituir que para tudo e para qualquer coisa, até para a compra de um par de sapatos do seu contínuo, disponha do dever de decidir( F. AMARAL, Curso cit, pag. 244). Mas sim para esclarecer que no âmbito da sua acção geral não se pode afastar da política que tenha sido definida para o seu Ministério pelo Primeiro-Ministro(art. 201º, n.º1) e pelo Conselho de Ministros(art. 200º, n.º1, al. a)).
É por isso que aquele Professor, sobre o modo de se saber se o acto é definitivo assevera que o desiderato só se resolve «Através da lei, porque é a lei que nos diz quais são os órgãos da Administração que têm capacidade para praticar actos verticalmente definitivos»(in Direito Administrativo, vol. III, pag. 236; sobre este tema específico e para mais desenvolvimentos, vidé J. CÂNDIDO DE PINHO, in Breve Ensaio sobre a Competência Hierárquica, Almedina, pags. 19-33 e 95 e sgs).
Como refere também RODRIGO QUEIRÓ, não deve seguir-se a «doutrina segundo a qual o superior pode sempre substituir-se ao inferior no exercício da sua competência(ubi maior minor cessat), quer devido aos interesses, particularmente de natureza pública, que explicam e justificam a distribuição da competência de cada ente público pelos seus vários órgãos, quer para evitar a eliminação da garantia de uma dupla apreciação dos problemas da legalidade e do mérito, postos no exercício de qualquer competência»(in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol.II, 2ª ed., pag. 537/539).
Ou como assevera PAULO OTERO «Em situações de atribuição específica de competência aos órgãos subalternos, sem qualquer referência a um poder dispositivo do superior sobre tais matérias, o princípio da desconcentração – entre outros factores, designadamente o princípio da imodificabilidade da competência- impede que o silêncio da lei possa ser interpretado como atribuindo uma competência dispositiva primária ao superior hierárquico, seja permitindo-lhe o exercício de um poder de substituição dispositiva ou conferindo-lhe uma competência alternativa incondicionada em relação à competência dos subalternos. Não é válida, por conseguinte, a afirmação de que a competência dos superiores compreende sempre a competência externa dos subalternos»(in ob. cit., II vol., pags. 736/737).
Ora, o DL n.º 323/89, de 26/9, surgido todo ele embuído de um espírito desconcentracionista e, pois, de um ambiente capaz de colocar os Directores num verdadeiro estado de poder, confere-lhes competências próprias e específicas, tendo com isso o legislador mostrado que as quis atribuir apenas a eles nas matérias que ali estão definidas.
Em suma, se para essas mesmas matérias não houver igual competência que por outra lei ordinária tenha sido dada ao Ministro, isso quererá dizer decisivamente que nelas não pode intervir através de decisões administrativas, porque isso representaria uma interferência na acção dos Directores geradora de incompetência. Logo, não se lhes pode substituir, nem modificar as suas decisões. Apenas as pode revogar em sede de revisão e, por conseguinte, no quadro de um recurso hierárquico facultativo.
Por outro lado, na hipótese concreta, a lei é clara ao definir as Direcções Gerais do Ambiente como serviços desconcentrados e dotados de autonomia administrativa(era assim pelo DL nº 190/93, de 24/05: art. 1º, nº1; é assim agora pelo DL nº 127/2001, de 17/04: art. 1º).
É certo que as DRAOT (Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território) dependem do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território(art. 1º, nº3, cit. DL nº 127/2001). Contudo, essa dependência é apenas o sinal de uma marca organizacional caracterizada por uma relação hierárquica própria de um sistema de desconcentração de poderes no quadro da Administração Estadual Directa. Mas daí já não é possível extrair a conclusão da necessidade de recursos hierárquicos em todos os casos para o órgão de cúpula que é o Ministro, mas apenas que é sempre possível o recurso hierárquico(facultativo) para o Ministro. Para além daquilo, o que mais se pode concluir já não serve os propósitos da dialéctica em exame. Trata-se simplesmente do feixe de poderes que ao “chefe” são reconhecidos no âmbito da relação de supremacia que o liga ao inferior: poderes de direcção, supervisão, disciplinar, inspecção(sobre o assunto, F. AMARAL, Curso, I, cit., pag. 641 e sgs).
Ora, tal autonomia administrativa, como já alguém disse, é o «poder de um ente público, no exercício das suas atribuições, praticar por si só actos administrativos perfeitos, isto é, actos de autoridade definitivos(actual ou potencialmente) executórios, dos quais não cabe já um recurso hierárquico necessário» (BAPTISTA MACHADO, Participação e Descentralização, in RDES, ano XXII, pag. 7; no mesmo sentido, M. CAETANO, in Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed., pag. 222; também, SÉRVULO CORREIA, in Noções de Direito Administrativo, pag. 194 ).
Aliás, até mesmo no plano financeiro, a autonomia administrativa se revela pela competência conferida aos «dirigentes dos serviços e organismos» para a prática de actos de actos definitivos e executórios em matéria de autorização e pagamento de despesas(cfr. arts. 2º, nº1, da Lei nº 8/90, de 20/02 e art. 3º, DL nº 155/92, de 28/07; na mesma linha: SOUSA FRANCO in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4ª ed., pag. 161/162).
Em vista do exposto, não acolhemos os fundamentos da sentença recorrida, visto que a competência para a apreciação da matéria em apreço e que constitui o conteúdo do acto suspendendo apenas é cometida ao Director Regional(DL nº 46/94, de 22/02: arts. 3º, 6º e 55º; DL nº 217/2001, de 17/04), sendo certo que em nenhum lado existe disposição legal que daquele acto obrigue à interposição de recurso hierárquico necessário para o Ministro ou que a este confira igual competência dispositiva/substitutiva(em sentido semelhante, v. ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº19, pag. 23/24).
Como assim, não pode sufragar-se a decisão recorrida.* 4- Posto isto, convém referir que o TCA , no recurso jurisdicional interposto em processo de suspensão de eficácia, não está limitado à apreciação dos vícios da sentença proferida na 1ª instância, podendo ainda conhecer do mérito do próprio pedido de suspensão em todos os seus fundamentos ou requisitos(Acs. do STA, de 7/03/96, in BMJ, nº 455/290; de 12/03/96, in Ap. ao D.R. de 31/08/98, pag. 1811 e de 05/03/97, Rec. Nº 31.997;tb.STA, de 18/12/97, in BMJ, nº 472/277; TCA, de 18/06/98, in BMJ nº478/479 e 3/12/98, in BMJ, nº -482/313). Por outro lado, não se pode dizer que a decisão desta instância seja uma decisão-surpresa se as partes na 1ª instância já se pronunciaram( ou tiveram oportunidade de o fazer) sobre tais requisitos(cit. Ac. do STA de 18/12/97, in BMJ nº 472/277).
Vejamos então se o pedido poderá proceder pela verificação dos constantes das alíneas a) e b) do nº 1, do art. 76º da LPTA.
Como é sabido, a concessão da suspensão de eficácia dos actos administrativos depende da verificação dos seguintes requisitos:
a)- a execução tem que constituir causa de prejuízos de difícil reparação;
b)- a suspensão, se decretada, não pode implicar grave lesão do interesse público;
c)- do processo não hão - de resultar fortes indícios de ilegalidade na interposição do recurso contencioso( deste já conhecemos).
Tal é o que emerge do artigo 76º da LPTA.
É, por outro lado, ponto assente que estes requisitos são de verificação cumulativa, necessariamente. Donde, bastará que um deles fique por demonstrar para que a providência já não possa ser decretada( entre outros, os Acs. Do STA de 9/6/92, in AD nº 379/723; de 3/5/94, in AD nº 403/759; STA de 2/7/96, in Proc. Nº 40.501).
Relativamente ao primeiro, importa desde já referir que o conceito indeterminado "prejuízo de difícil reparação" tem que ser concretizado, reproduzido ou traduzido caso a caso por factos que o interessado requerente deve trazer ao processo. Não, bem entendido, através de uma demonstração cabal, perfeita e exaustiva da invocação factual, uma vez que neste processo não é possível efectuar prova testemunhal, e até porque a lei não é tão exigente a esse ponto ao bastar-se com uma forte aparência, com um mero padrão de probabilidade( «...cause provavelmente...»). Mas, de qualquer modo, cabe ao requerente expor as razões fácticas que se integrem no conceito, devendo para isso ser explícito, específico e concreto, não lhe sendo permitido recorrer a expressões vagas, genéricas e irredutíveis a factos que não permitam o julgador extrair aquele juízo ( entre outros, o Ac. do STA, de 14/06/95, in Ap. ao DR, de 20/1/98, proc. Nº 5380).
Não bastam, assim, alegações conclusivas. É necessário alegar factos que permitam estabelecer um nexo de causalidade ou de causa e efeito entre a execução do acto e o invocado prejuízo( Ac. do STA de 13/5/86, Rec. Nº 23.793).
Relativamente ao tema, tem sido estabelecido um critério para o preenchimento do conceito, que é o que se prende com o da possibilidade de avaliação económica do dano: se este for avaliável economicamente ou quantificável, dimensionável ou de exacto e fácil apuramento , não seria subsumível ao requisito e, logo, nunca o "lesado" acederia com êxito à suspensão. Diferentemente, não sendo o dano susceptível de avaliação económica já se estaria perante prejuízo de difícil reparação( Acs. do STA, de 19/3/92, in AD nº 373 e de 25/8/93, in AD nº 385/13; SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, pag. 522).
Trata-se de um critério falível em certas situações, como é o caso do prejuízo que para os interessados requerentes representa a demolição da casa onde tenham instalada a sua única residência, como o dissemos noutras ocasiões. Não deverá contar tanto aí o dano económico, esse mais ou menos quantificável, como aquele de ordem moral e social que constitui a perda do espaço habitacional onde alguém condignamente resida.
No caso concreto, não está em jogo o direito constitucional à habitação, é certo, visto que a requerente(nem outra pessoa qualquer) reside na casa.
Porém, independentemente disso, sempre cremos que a sua demolição representa um dano completamente irreparável.
Em 1º lugar, não se trata de uma edificação qualquer, como muitas que povoam selvática e clandestinamente as zonas balneares, abarracadas e inestéticas, algumas delas sem o menor respeito pela paisagem costeira marítima, outras com ofensa de valores profundos como a defesa do ambiente, etc, etc.
Trata-se de uma moradia sólida(ainda que degradada pelo não uso habitacional), muito antiga(construída em 1933) e a respeito da qual existe uma sentença judicial de 1971(fls. 17/19), reconhecendo a posse judicial desde aquela data(1933), na sequência de uma pretensa cedência da Câmara Municipal de Mira.
Em 2º lugar, também não é (na aparência, pelo menos) uma construção que tenha sido levada a cabo unicamente com objectivo de lazer e de fruição balnear, como tantas que sem licença vão aparecendo por toda a parte, pois de acordo com elementos dos autos(nomeadamente a sentença de fls. 17 do Tribunal de Vagos) o seu proprietário dela fez a sua casa de habitação.
Para além disso, ainda de acordo com os elementos dos autos, no rés-do-chão, durante largos anos(alegadamente cerca de meio século) ali esteve instalado o quartel da Guarda Fiscal, o que de algum modo contribui para a legitimação da sua existência e posse pelo dono A ..., tio da requerente e, em certa media, também se pode dizer ter servido interesses públicos.
Isto não significa que ela não tenha mesmo que ser demolida futuramente.
Simplesmente, porque estamos perante um processo cautelar, em que dados apontam para a existência de um título de posse, frustrar-se-ia o seu escopo preventivo se não fosse dada a possibilidade de a requerente discutir a legalidade da decisão suspendenda e de fazer ver os seus pontos de vista a respeito da licitude da sua pretensão.
Demolir uma casa nestas condições(independentemente do seu valor arquitectónico, que algum até parece ter) é causar um dano irremediável, na medida em que nem mesmo um eventual provimento do recurso, seguido da execução do julgado, jamais permitiria repor a situação ao anterior estado. Seria simplesmente impossível tal reconstituição natural, o que tornaria do mesmo modo impossível a sua execução(cfr. art. 6º, nºs 1 e 2, do DL nº 256-A/77, de 17/08: situação análoga de demolição apresentada por FREITAS DO AMARAL, in A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 125).
Mas essa impossibilidade, além de física(uma vez que o imóvel pura e simplesmente teria desaparecido), seria igualmente legal.
Na verdade, a partir do momento em que a demolição ocorresse, e desaparecida a coisa, em seu lugar restaria “nada”, apenas o “sítio”, simplesmente areia. Ora, se esse sítio se inclui no domínio público marítimo parece claro que a ordem jurídica nunca iria permitir no futuro uma “nova” construção violadora das normas públicas de direitos dominiais, mesmo que “de jure constituto” a sentença desse razão à requerente na apreciação judicial da questão contenciosa.
Portanto, não apenas nessa função preventiva que o meio processual representa, mas também porque a demolição representaria uma perda totalmente irreparável(lembremos que a pretensão da requerente era remodelar e restaurar a casa, e isso seria impossível depois que deixasse de existir), cremos que se pode justamente dar por provada a verificação do 1º requisito.* 5- Na dialéctica dos interesses, interessa agora constatar se, não obstante, o interesse público reclama a não concessão de eficácia.
Para tanto, apenas teremos que lançar mão da motivação do acto.
Ora, segundo este, as razões para a demolição são: a)- a falta de licença da utilização do terreno e pagamento de taxa; b)- a circunstância de a casa não se encontrar em área urbana, nem urbanizável; c)- o facto de ter sido levantado um auto de notícia devido ao estado de degradação, abandono, insalubridade, e uso indevido da mesma.
Relativamente ao 1º argumento(1º argumento de legalidade), pese embora o princípio da presunção de legalidade de que gozam os actos administrativos, a verdade os elementos indiciários dos autos aparentam um quadro jurídico de posse que pode inflectir ou ilidir essa presunção. Por isso, porque não podem discutir-se aqui questões de legalidade, na sequência do atrás dizíamos, trata-se de um assunto que só será resolvido no contencioso. Discutível que é, não entendemos legitimada a demolição para já.
Quanto ao segundo(2º argumento de legalidade), essa é igualmente questão que também aqui não pode estar em apreciação e só a análise de instrumentos de ordenamento do território(PDM: planos directores municipais; POOC: plano de ordenamento da orla costeira) permitirão a conclusão acertada. Por isso, não há elementos seguros sobre a violação actual dessas regras e disposições normativas.
No que respeita ao terceiro(argumento de segurança e salubridade) não é coisa que não possa ter remédio paliativo. Se a situação existiu durante algum tempo, algum tempo mais a situação pode durar sem que os riscos aumentem. Bastará pensar num reforço de policiamento no local(ao olhar para o auto de notícia de fls. 45, fica-se com a ideia de que o que periga é a saúde das crianças e adolescentes que a frequentam ao encontrarem no seu interior «seringas e outros apetrechos usados por tóxico dependentes e actividades de prostituição») para impedir que os consumidores de droga frequentem o local, tal como será suficiente para evitar esse perigo que a requerente, enquanto espera pelo trânsito em julgado do recurso contencioso, proceda ao fechamento dos vãos das portas e janelas, impedindo assim a intrusão de pessoas indesejáveis.
Quer isto dizer que, não havendo outros perigos para a vida das pessoas, nomeadamente não se antevendo iminente ruína, nem desabamento, não se vê que haja aqui “grave lesão do interesse público” a reclamar a imediata execução do acto.
Em suma, nada obstará ao deferimento da pretensão.
***
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em:
a)- Na apreciação do recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida;
b)- Na apreciação do mérito, deferir o pedido de suspensão de eficácia.
Sem custas.
Lisboa, 27 de Junho de 2002 |
