Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	413/24.2BECTB

Secção:	CA


Data do Acordão:	09/25/2025

Relator:	HELENA TELO AFONSO

Descritores:	ASPETO DA EXECUÇÃO DO CONTRATO NÃO SUBMETIDO À CONCORRÊNCIA - ARTIGO 70.º, N.º 2, ALÍNEA B) DO CCP AFASTAMENTO DO EFEITO ANULATÓRIO DO CONTRATO - ARTIGO 283.º, N.º 4, DO CCP AFASTAMENTO DO EFEITO ANULATÓRIO DO CONTRATO, NOS TERMOS DO DISPOSTO NO ARTIGO 283.º, N.º 4, DO CCP

Sumário:


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção de Contratos Públicos


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório:
L…, LDA., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, na qual formulou os seguintes pedidos:
“Ser anulado o Despacho da Senhora Diretora-Geral do Território, que constitui o ato de adjudicação, proferido em 20.11.2024, e notificado à Autora em 21.11.2024, que adjudicou à Q… – Consultores De Gestão S.A. o contrato destinado à “Aquisição de serviços para a análise de requisitos, desenvolvimento e implementação das plataformas de execução e de fiscalização do cadastro predial, harmonização e interoperabilidade com o BUPi, para a Direção Geral do Território”;
II. Em consequência, em face da exclusão da proposta da Contrainteressada, ser a entidade demandada condenada a praticar o ato administrativo legalmente devido, adjudicando a proposta da Autora no âmbito do procedimento pré-contratual dos presentes autos.”.

Indicou como contrainteressadas a Q… -CONSULTORES DE GESTÃO S.A. e a S…, LDA..

Por sentença proferida a 28 de maio de 2025 foi a ação julgada improcedente.

Vencida na ação, a Autora interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
“A) O Tribunal a quo incorre em erro de julgamento quanto à matéria de facto, porquanto deveria ter introduzido na matéria de facto provada, com relevância para a boa decisão da causa, no ponto 5, antes daquele que ali figura, o seguinte: A proposta apresentada pela Contrainteressada propõe como data de início da execução da fase destinada ao “Produto 1” o dia 05.10.2025 [decorridos quatro dias do início de vigência do contrato] e como data de conclusão prevista no sobredito cronograma para o “Produto 1” o dia 03.11.2024 [decorridos trinta e quatro dias do início de vigência do contrato];
B) De resto, a falta de quaisquer factos alusivos ao prazo de execução contratual concretamente proposto afigura-se contraditória e incoerente com a fundamentação plasmada na sentença proferida, que reconhece a dilação no início da execução contratual perpetrada pela Contrainteressada, sem dar como provado tal facto, objetivo e não controvertido;
C) Os factos vertidos nos artigos 20.° a 23.° da petição inicial deveriam ter sido considerados provados, o qual foi, aliás, corroborado pela análise conjugada dos vários elementos que incluem o procedimento administrativo junto aos autos;
D) Os concretos meios probatórios que imporiam decisão diversa sobre a matéria de facto, e a inclusão dos enunciados, são o teor da proposta apresentada pela Contrainteressada Q..., designadamente o cronograma contido no documento intitulado “8_Q_Cronograma_DGT_CP_5276_2024_signed.pdf”, e o teor da Cláusula 2.ª, n.º 2, alínea a) do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos;
E) Ao não considerar tais factos como provados, incorreu a douta sentença em erro de julgamento sobre a matéria de facto, que aqui expressamente se impugna, devendo V. Exas., em face do exposto e no âmbito dos poderes de cognição, revogar a sentença recorrida, por se constatar uma manifesta desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos;
F) O Tribunal a quo incorre em erro de julgamento em matéria de Direito, por violação do artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos, por não considerar a violação clara dos aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência, perpetrados no cronograma da proposta apresentada pela Contrainteressada, que reflete o incumprimento dos prazos parciais previstos no Caderno de Encargos;
G) Impunha-se ao Tribunal a quo, sem prejuízo do espaço de discricionariedade valorativa da Administração, uma apreciação relativa ao erro manifesto incorrido pela Ré quanto à permissão do incumprimento de prazos parciais da proposta apresentada pela Contrainteressada, só assim garantindo o princípio da igualdade na análise e ponderação das propostas apresentadas, que legalmente se impõe;
H) Ao considerar que não se verifica qualquer incumprimento dos prazos parciais de execução, previstos no Caderno de Encargos, quando tal vicissitude é evidente, o que determinaria a exclusão da proposta da Contrainteressada, incorre a sentença recorrida em erro de julgamento por errada subsunção dos factos ao Direito, e ainda, por errada aplicação e interpretação do disposto no artigo 70.°, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos, devendo a mesma ser revogada pelo Tribunal ad quem e substituída por outra que, sem padecer dos mesmos vícios, julgue a ação improcedente, anulando-se o ato de adjudicação impugnado e excluindo-se a proposta da Contrainteressada;
I) O Tribunal a quo incorre em erro de julgamento em matéria de Direito, por violação do artigo 70. °, n.º 2, alínea a) e 57. °, n.º 1, alínea c) do Código dos Contratos Públicos, porquanto desvaloriza a omissão de concretização dos “entregáveis”, assim como a falta de especificação das tarefas da equipa de cada perfil na proposta apresentada pela Contrainteressada, nos termos exigidos no Programa do Procedimento;
J) Por não serem cumpridas pela Contrainteressada as imposições constantes do Programa do Procedimento, às quais a entidade adjudicante pretendeu a vinculação de todos concorrentes e face às quais a respetiva omissão comina com a exclusão da proposta, nos termos do regime legal consagrado no Código dos Contratos Públicos, o Tribunal a quo não podia decidir como decidiu;
K) Ao concordar, sem mais, com o júri do concurso, o Tribunal a quo faz tábua rasa das normas regulamentares às quais a entidade adjudicante se encontra vinculada, compactuando com um tratamento desigual dos concorrentes em sede de análise das propostas apresentadas, levando a que as dúvidas interpretativas sejam resolvidas após a fase de apresentação das mesmas, pelo júri do procedimento, o que não pode aceitar-se;
L) Ao não determinar que a Ré incorreu em erro manifesto ao não excluir a proposta da Contrainteressada Q..., a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento por errada subsunção dos factos ao Direito, e ainda, por errada aplicação e interpretação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 70.°, n.° 2, alínea a) e 57.°, n.° 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, o que determina a revogação da douta sentença recorrida e a sua substituição por outra que, sem padecer dos mesmos vícios, julgue a ação improcedente, anulando-se o ato de adjudicação impugnado e excluindo-se a proposta da Contrainteressada.
Nestes termos e nos demais de Direito, deve a decisão judicial proferida pelo Tribunal a quo ser revogada pelo Tribunal ad quem, e, consequentemente, ser anulado o ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada, em virtude de se verificarem motivos para a respetiva exclusão, tudo com as demais consequências legais, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA.”.

O Recorrido Ministério da Coesão Territorial apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:
“A. A Sentença recorrida não enferma de qualquer vício, nem de erro de julgamento quanto a matéria de facto ou quanto a matéria de Direito;
B. Deve ser mantida a Sentença recorrida, nos exatos termos em que foi proferida;
C. Deve a Recorrente ser condenada nas custas do recurso.”.

O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), relativamente ao recurso interposto pela Autora, não se pronunciou.

Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.

II. Questões a apreciar e decidir:
As questões suscitadas pela Autora e Recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões, são as seguintes:
- se a sentença recorrida padece de erro de julgamento da matéria de facto, por ter efetuado uma incorreta apreciação da prova, concretamente quanto à matéria factual plasmada nos artigos 21.º a 23.º da p.i.;
- se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento por violação do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos, por incumprimento de prazos parciais da proposta apresentada pela Contrainteressada e por violação do artigo 70.°, n.º 2, alínea a) e 57.°, n.º 1, alínea c) do Código dos Contratos Públicos, por omissão de concretização dos “entregáveis”, assim como por falta de especificação das tarefas da equipa de cada perfil na proposta apresentada pela Contrainteressada, nos termos exigidos no Programa do Procedimento.

III – Fundamentação:
3.1. De facto:
Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:
“1. Em 26.08.2024, foi publicado no Diário da República, n.°164, o anúncio do procedimento concursal n.° 17732/2024, com vista à celebração de um contrato para a “Aquisição de serviços para a análise de requisitos, desenvolvimento e implementação das plataformas de execução e de fiscalização de cadastro predial, harmonização e interoperabilidade com o BUPi, para a Direção Geral do Território" - cf. aviso fls. 212 Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43
2. Do Programa do Procedimento consta, entre o mais, o seguinte:

“(...)
Cláusula 6.ª
Documentos da proposta

1- A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos, sob pena de exclusão:
a) Documento Europeu Único de Contratação (DEUCP) preenchido e assinado;
b) Declaração de Impedimentos, a que se refere o n.º 4 do artigo 69.º do Código do Procedimento Administrativo;
c) Documento com a Memória Descritiva, onde conste, discriminadamente:
i. Modelo conceptual e abordagem metodológica a aplicar na execução dos serviços;
ii. Organização e modelo de gestão e controlo da prestação de serviços, incluindo o modelo de colaboração a adotar, com identificação das dependências de cada fase que sejam da responsabilidade do Contraente Público, ou obriguem à intervenção deste;
iii. Entregáveis, incluindo a descrição detalhada dos respetivos formatos e conteúdos, modelos e exemplos ilustrativos;
iv. Planeamento detalhado com apresentação de cronograma com "Milestones", incluindo a descrição detalhada de cada atividade e os respetivos prazos de execução;
v. Equipa a afetar à prestação de serviços com identificação dos recursos, anos de experiência no perfil proposto e perfil de competência e da sua organização, com indicação das tarefas a que cada recurso estará afeto respetiva percentagem de afetação, de forma a cumprir o disposto nas especificações técnicas do caderno de encargos;
vi. Curriculum Vitae de todos os membros da equipa;
vii. Número de horas propostas de manutenção evolutiva em garantia (mínimo de 3000 horas);
viii. Prazo para a manutenção corretiva e evolutiva em garantia (mínimo 1825 dias);
ix. Número de workshops a realizar após entrada em produção (mínimo de 2);
x. Valor total da prestação de serviços, sem menção do IVA.
2 - O concorrente pode apresentar, como documento que instrui a proposta, qualquer outro documento, cuja apresentação considere necessária ao esclarecimento da sua proposta
(…)

Cláusula 14.ª
Critério de adjudicação

1- A adjudicação será feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofator, densificada unicamente pelo fator "PREÇO", nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.
” - cf. fls. 198, 199 e 202 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43.
3. Do caderno de encargos consta, entre o mais, o seguinte:
“(…)

Cláusula 5.ª
Vigência e local do contrato

1 - O contrato inicia a sua vigência no dia 01 de outubro de 2024, ou na data da sua outorga, se esta for posterior, e mantém-se em vigor até à sua plena e pontual execução, em conformidade com os respetivos termos e condições previstos nas especificações técnicas do presente caderno de encargos, sem prejuízo das condições acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, no prazo máximo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.
4 -Sem prejuízo de, quando aplicável, os serviços poderem ser executados remotamente, quaisquer serviços que pressuponham a presença física dos colaboradores do adjudicatário são desenvolvidos nas instalações dos serviços centrais da DGT, sitas na Rua de Artilharia Um, n.º 107, 1099-052 Lisboa, onde devem ser igualmente entregues quaisquer produtos e documentos devidos no âmbito da execução do contrato.
5 - O Cocontratante obriga-se a aceitar as normas e os procedimentos do Contraente Público, respeitantes ao acesso e circulação dentro suas instalações, bem como as relativas às políticas de segurança informática e privacidade. (...)"
- cf. fls. 155 da Petição Inicial (180373) Petição Inicial (006900272) de 04/12/2024 15:33:21.
4. Ao concurso aludido no ponto 1 apresentaram-se, como concorrentes, entre outros, a aqui Autora e as contrainteressadas Q..., a S… - facto não controvertido.
5. Com a proposta a contrainteressada Q... apresentou um cronograma que aqui se dá por integralmente reproduzido e um documento intitulado “Memória descritiva” em que consta, entre o mais, o seguinte:
“(…)
ENTREGAS NO ÂMBITO DO SERVIÇO
1. A execução do contrato compreende, entre outras obrigações previstas na legislação aplicável, o descrito no presente caderno de encargos, designadamente nos seus Anexo I e Anexo II, para cada produto identificado.
2. A execução do contrato compreende, para cada produto, as seguintes entregas:
a) No âmbito do "PRODUTO 1 - "Análise de requisitos, arquitetura e desenho funcional da aplicação de execução simples de cadastro predial, interoperabilidade com o BUPI e harmonização, e interoperabilidade com a aplicação para fiscalização de cadastro predial":
i. Documento "Análise de Requisitos da Aplicação de Execução Simples de Cadastro Predial", o qual deve conter a análise, e eventual proposta de alteração ou adaptação, de todos os requisitos, previamente identificados, para a criação, desenvolvimento tecnológico e implementação desta aplicação, e sua integração no SNIC.
ii. Documento "Análise, Arquitetura e Desenho Funcional da Aplicação de Execução Simples de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Análise e desenho funcional da Aplicação de Execução de Cadastro Predial;
B. Análise e desenho funcional da infraestrutura de dados;
C. Análise e desenho funcional da arquitetura do sistema;
D. Análise e desenho funcional das interações com sistemas de informação parceiros, nomeadamente BUPI;
E. Desenho da arquitetura da infraestrutura tecnológica de suporte à plataforma e sua escalabilidade, o qual deve detalhar, entre outas, as características tecnológicas necessárias ao suporte das aplicações e dos seus serviços, incluindo especificações de servidores, sistemas de alojamento da informação, da base de dados e da velocidade de acesso aos serviços;
F. Integração com a autenticacao.gov.pt e a iAP, designadamente a Plataforma de Pagamentos da Administração Pública;
iii. Documento "Interface Gráfica da Aplicação de Execução de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Proposta de Interface Gráfica da aplicação e Guia de Estilos;
i. Documento "Análise de Requisitos da Aplicação de Execução Sistemática de Cadastro Predial", o qual deve conter a análise, e eventual proposta de alteração ou adaptação, de todos os requisitos, previamente identificados, para a criação, desenvolvimento tecnológico e implementação desta aplicação, e sua integração no SNIC.
ii. Documento "Análise, Arquitetura e Desenho Funcional da Aplicação de Execução Sistemática de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Análise e desenho funcional da Aplicação de Execução de Cadastro Predial;
B. Análise e desenho funcional da infraestrutura de dados;
C. Análise e desenho funcional da arquitetura do sistema;
D. Análise e desenho funcional das interações com sistemas de informação parceiros, nomeadamente BUPi;
E. Desenho da arquitetura da infraestrutura tecnológica de suporte à plataforma e sua escalabilidade, o qual deve detalhar, entre outras, as características tecnológicas necessárias ao suporte das aplicações e dos seus serviços, incluindo especificações de servidores, sistemas de alojamento da informação, da base de dados e da velocidade de acesso aos serviços;
F. Integração com a autenticacao.gov.pt e a iAP, designadamente a Plataforma de Pagamentos da Administração Pública;
iii. Documento "Interface Gráfica da Aplicação de Execução Sistemática de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Proposta de Interface Gráfica da aplicação e Guia de Estilos;
B. Protótipo da aplicação;
C. Proposta de branding da aplicação.
iv. Documento "Interoperabilidade com o BUPI e harmonização, e interoperabilidade com a Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial", no qual deve constar toda a informação necessária à operacionalização da interoperabilidade com o BUPI e harmonização, bem com a interoperabilidade entre as aplicações de Execução Sistemática de Cadastro predial e de Fiscalização de Cadastro predial.
B. Protótipo da aplicação;
C. Proposta de branding da aplicação.
iv. Documento "Interoperabilidade com o BUPI e harmonização, e interoperabilidade com a Aplicação de Fiscalização de Cadastro Predial", no qual deve constar toda a informação necessária à operacionalização da interoperabilidade com o BUPI e harmonização, bem com a interoperabilidade entre as aplicações de Execução Simples de Cadastro predial e de Fiscalização.
b) No âmbito do "PRODUTO 2 - "Desenvolvimento e implementação da aplicação de execução simples de cadastro predial, interoperabilidade com o bupi e harmonização, e interoperabilidade com a Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial":
i. Projeto de desenvolvimento e implementação da Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial, do qual deve constar:
A. Metodologia de desenvolvimento;
B. Cronograma detalhado de atividades;
C. Afetação de recursos;
D. Identificação da solução a desenvolver/implementar por requisito;
E. Plano de testes;
F. Entrada em produção.
ii. Manuais de instalação, administração, utilização e de programação desenvolvida;
iii. Documentação técnica de suporte ao desenvolvimento e funcionamento da aplicação;
iv. Realização de 2 (dois) workshops após entrada em produção.
c) No âmbito do PRODUTO 3 - "Análise de requisitos, arquitetura e desenho funcional da aplicação de execução sistemática de cadastro predial, interoperabilidade com o bupi e harmonização, e interoperabilidade com a Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial":
d) No âmbito do PRODUTO 4 - "Desenvolvimento e implementação da Aplicação de Execução Sistemática de Cadastro Predial, interoperabilidade com o BUPI e harmonização, e interoperabilidade com a Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial":
i. Projeto de desenvolvimento e implementação da Aplicação de Execução Sistemática de Cadastro Predial, do qual deve constar:
A. Metodologia de desenvolvimento;
B. Cronograma detalhado de atividades;
C. Afetação de recursos;
D. Identificação da solução a desenvolver/implementar por requisito;
E. Plano de testes;
F. Entrada em produção.
ii. Manuais de instalação, administração, utilização e de programação desenvolvida.
iii. Documentação técnica de suporte ao desenvolvimento e funcionamento da aplicação.
iv. Realização de 2 (dois) Workshops após entrada em produção.
e) No âmbito do PRODUTO 5 - "Análise de requisitos, arquitetura e desenho funcional da Aplicação para Fiscalização da Atividade de Cadastro Predial e interoperabilidade com as Aplicações de Execução Simples e Execução Sistemática de Cadastro Predial, integração e conservação de cadastro predial":
i. Documento "Análise de Requisitos da Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial", o qual deve conter a análise, e eventual proposta de alteração ou adaptação, de todos os requisitos, previamente identificados, para a criação, desenvolvimento tecnológico e implementação desta aplicação, e sua integração no SNIC.
ii. Documento "Análise, Arquitetura e Desenho Funcional da Aplicação de para Fiscalização de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Análise e desenho funcional da Aplicação de Execução de Cadastro Predial;
B. Análise e desenho funcional da infraestrutura de dados;
C. Análise e desenho funcional da arquitetura do sistema;
D. Análise e desenho funcional das interações com sistemas de informação parceiros, nomeadamente BUPi;
E. Desenho da arquitetura da infraestrutura tecnológica de suporte à plataforma e sua escalabilidade, o qual deve detalhar, entre outas, as características tecnológicas necessárias ao suporte das aplicações e dos seus serviços, incluindo especificações de servidores, sistemas de alojamento da informação, da base de dados e da velocidade de acesso aos serviços;
F. Integração com a autenticacao.gov.pt e a iAP, designadamente a Plataforma de Pagamentos da Administração Pública;
iii. Documento "Interface Gráfica da Aplicação de Execução de Cadastro Predial", no qual devem constar pelo menos os seguintes capítulos:
A. Proposta de Interface Gráfica da aplicação e Guia de Estilos;
B. Protótipo da aplicação;
C. Proposta de branding da aplicação.
iv. Documento "Interoperabilidade da aplicação de fiscalização de cadastro predial com as aplicações de execução simples de cadastro predial, execução sistemática de cadastro predial, integração e conservação de cadastro predial", no qual deve constar toda a informação necessária à operacionalização da interoperabilidade entre a aplicação de Fiscalização de Cadastro Predial e as aplicações de Execução Simples, Execução Sistemática e Conservação de cadastro predial.
f) No âmbito do PRODUTO 6 - "Desenvolvimento e implementação da aplicação para fiscalização da atividade de cadastro predial e interoperabilidade com as aplicações de execução simples e execução sistemática de cadastro predial, integração e conservação de cadastro predial";
i. Projeto de desenvolvimento e implementação da Aplicação para Fiscalização de Cadastro Predial, do qual deve constar:
A. Metodologia de desenvolvimento;
B. Cronograma detalhado de atividades;
C. Afetação de recursos;
D. Identificação da solução a desenvolver/implementar por requisito;
E. Plano de testes;
F. Entrada em produção.
ii. Manuais de instalação, administração, utilização e de programação desenvolvida.
iii. Documentação técnica de suporte ao desenvolvimento e funcionamento da aplicação.
iv. Realização de 2 (dois) Workshops após entrada em produção.
(…)

«Imagem em texto no original»

VI - Curriculum Vitae de todos os membros da equipa
- cf. fls. 265 da Petição Inicial (006900272) de 04/12/2024 15:33:21 e fls. 552 e 584 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43
6. Em 09.10.2024 o júri do concurso elaborou Relatório preliminar - cf. fls. 25 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43
7. Do relatório preliminar aludido no ponto anterior consta que as propostas admitidas foram ordenadas da seguinte forma:

«Imagem em texto no original»

- cf. fls. 31 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43.
8. Em 25.10.2024 a autora exerceu o direito de audiência prévia - fls. 108 e seguintes Processo Administrativo "Instrutor" (006905355) de 10/01/2025 15:35:19
9. Em 08.11.2024 o Júri elaborou relatório final - cf. fls. 119 Processo Administrativo "Instrutor" (006905355) de 10/01/2025 15:35:19
10. Do relatório aludido no ponto anterior consta, entre o mais, o seguinte:
“(…)
Pronúncia do concorrente L… (516241562)
• Após atenta análise desta pronúncia, cumpre referir o que se expõe nos pontos infra:
Ponto I:
• O júri entende como “formato” não a estrutura específica de arquivo dos entregáveis a fornecer, mas a identificação, estrutura e organização da informação constante de cada um dos entregáveis, o que se verifica, estando, por isso, cumprido o ponto iii da alínea c) do n.º 1 da cláusula 6.ª do programa.
Ponto II:
• Entende o júri que a tabela apresentada pelo concorrente Q... - Consultores de Gestão S.A., na qual descreve a afetação e tarefas de cada perfil cumpre o solicitado nas peças do procedimento, assim como os curriculum vitae apresentados.
• De facto, face à diversidade e tipo de projetos a que os CVs fazem referência, é possível aferir que os requisitos técnicos do caderno de encargos se encontram cumpridos.
• No mais, o ponto 4, e), i. das Especificações Técnicas-Caderno de Encargos preceitua que:
Pelo menos um dos recursos humanos da equipa de trabalho deve ter experiência documentada no desenvolvimento de projetos em que tenham sido utilizadas metodologias como Service Design e Design Thinking, ou equivalente, para a recolha de informação junto da diversos stakeholders.
• Tendo-se exigido experiência em projetos em que tenham sido utilizadas metodologias como Service Design Thinking, ou equivalente, o júri considera estar cumprido o ponto v da alínea c) do n.º 1 da cláusula 6.ª do programa e o ponto 4 do Anexo de Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, uma vez que, pese embora nenhum dos recursos humanos a afetar à prestação de serviços tenha experiência na metodologia Service Design Thinking, o elemento Nuno Henriques, especialista em engenharia de sistemas, tem experiência nas metodologias Agile e Design Thinking, que se consideram equivalentes.
• Assim, o júri considera estarem suficientemente identificados e caraterizados os recursos a afetar ao projeto, nomeadamente no que se refere aos anos de experiência no perfil proposto e perfil de competência e da sua organização, com indicação das tarefas a que cada recurso estará afeto e respetiva percentagem de afetação.
Ponto III:
• O n.º 1 da cláusula 5.ª do caderno de encargos estatui o seguinte prazo de vigência do contrato:
1 - O contrato inicia a sua vigência no dia 01 de outubro de 2024, ou na data da sua outorga, se esta for posterior, e mantém-se em vigor até à sua plena e pontual execução, em conformidade com os respetivos termos e condições previstos nas especificações técnicas do presente caderno de encargos, sem prejuízo das condições acessórias que devam perdurar para alem da cessação do contrato, no prazo máximo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.
• Face ao exposto, compreende o júri que o cronograma apresentado pela Q... - Consultores de Gestão S.A. tenha estabelecido como início dos trabalhos o dia 01 de outubro de 2024, da mesma forma que está estabelecido nas peças do procedimento e, tal como aqui disposto, deve-se considerar o início da prestação de serviços a data de outorga do contrato, caso esta seja (como será) posterior ao dia 01 de outubro de 2024;
• Demais, e conforme consta do ficheiro entregue pela entidade concorrente Q... - Consultores de Gestão S-A.',n_Q_Cronograma_DGT_CP.5276_2024_signed pdf, estão cumpridos os prazos de vigência que constam do caderno de encargos, de acordo com o patente nos seguintes pontos do cronograma:
1 - Gestão - de 1/10 a 30/9 - 365 dias
1.5.1 - Produto 1 - de 5/10 a 3/11 - 30 dias
1.6.1 - Produto 2 - de 4/11 a 6/1 - 44 dias
1-5-2 - Produto 3 - de 7/1 a 19/2 - 44 dias
• Assim, o júri entende que os prazos constantes do planeamento apresentado pela entidade concorrente Q... - Consultores de Gestão S.A. cumprem os prazos máximos identificados no caderno de encargos para o projeto e para cada um dos produtos
Ponto IV:
• No que concerne ao conjunto de tarefas listadas entre o ID 18 e o ID 25 do cronograma apresentado pela empresa Q... - Consultores de Gestão S.A., sendo a sua epígrafe Encerramento do projeto, e face ao facto de esta informação se encontrar numa etapa anterior ao início da execução do projeto em si, e a par das reuniões preparatórias de trabalho, entende o júri que a mesma faz referência ao encerramento da preparação e planeamento do projeto.
• Importa referir que, no referido cronograma, se encontram mencionadas todas as tarefas e datas-chave consideradas fundamentais ao bom desenvolvimento do projeto, e que as mesmas cumprem o prazo máximo definido nas especificações técnicas do caderno de encargos.
Por tudo o expendido, consideram-se infundadas as alegações aduzidas pelos concorrentes acima consignados em sede de audiência prévia, devendo manter-se a ordenação das propostas.
V. Conclusões
Considerando o exposto, e com os fundamentos que antecedem, o júri delibera, por unanimidade, manter as conclusões do relatório preliminar, bem como a ordenação das propostas constantes neste e, de acordo com o n.º 1 do artigo 148.º do CCP, propõe a adjudicação dos concorrentes conforme a seguir indicado:

«Imagem em texto no original»

Em cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 148.º do CCP, o presente relatório final, juntamente com os demais documentos que compõem o processo, será enviado ao órgão competente para a decisão de contratar para que, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo, possa decidir sobre a aprovação de todas as propostas contidas neste relatório, nomeadamente para efeitos de adjudicação.
E nada mais havendo a tratar a reunião foi dada por terminada, tendo-se elaborado o presente relatório que vai ser assinado por todos os membros do júri.
(...)" -cf. fls. 122 e seguintes Processo Administrativo "Instrutor" (006905355) de 10/01/2025 15:35:19
11. Em 17.12.2024 foi celebrado contrato entre a entidade adjudicante e a contrainteressada Q... - cf. fls. 579 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43.
12. Em 19.12.2024 o contrato aludido no ponto anterior foi publicado no Portal dos Contratos Públicos - cf. fls. 594 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43.

Factos não provados
Com interesse para a decisão da causa, inexistem.
Motivação da decisão da matéria de facto
Os factos elencados na factualidade assente resultaram da análise crítica de toda a prova produzida nos autos, designadamente dos documentos constantes dos autos, não impugnados pelas partes, conforme remissão feita a propósito de cada número do probatório para a respetiva paginação eletrónica do documento que contribuiu para a extração de tal facto.”.

***

Ao abrigo do art.º 662.º n.º 1, do CPC, ex vi art.º 140.º n.º 3, do CPTA, procede-se ao aditamento da seguinte factualidade:
13. Na cláusula 2.ª, do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos, prevê-se:
“2. PRAZOS DE EXECUÇÃO
1. A prestação do SERVIÇO tem o prazo máximo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.
2. Sem prejuízo do previsto no número anterior, para cada PRODUTO, a prestação do SERVIÇO tem os seguintes prazos:
a) EXECUÇÃO DE CADASTRO PREDIAL
i. PARA O PRODUTO 1 – “ANÁLISE DE REQUISITOS, ARQUITETURA E DESENHO FUNCIONAL DA APLICAÇÃO DE EXECUÇÃO SIMPLES DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM O BUPI E HARMONIZAÇÃO, E INTEROPERABILIDADE COM A APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO;
ii. PARA O PRODUTO 2 – “DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DA APLICAÇÃO DE EXECUÇÃO SIMPLES DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM O BUPI E HARMONIZAÇÃO, E INTEROPERABILIDADE COM A APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 66 (SESSENTA E SEIS) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO;
PARA O PRODUTO 3 – “ANÁLISE DE REQUISITOS, ARQUITETURA E DESENHO FUNCIONAL DA APLICAÇÃO DE EXECUÇÃO SISTEMÁTICA DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM O BUPI E HARMONIZAÇÃO, E INTEROPERABILIDADE COM A APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 44 (QUARENTA E QUATRO) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO;
iv. PARA O PRODUTO 4 – “DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DA APLICAÇÃO DE EXECUÇÃO SISTEM£TICA DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM O BUPI E HARMONIZAÇÃO, E INTEROPERABILIDADE COM A APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 90 (NOVENTA) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO.”
b) FISCALIZAÇÃO
i. PARA O PRODUTO 5 – ANÁLISE DE REQUISITOS, ARQUITETURA E DESENHO FUNCIONAL DA APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM AS APLICAÇÕES DE EXECUÇÃO SIMPLES E EXECUÇÃO SISTEMÁTICA DE CADASTRO PREDIAL, INTEGRAÇÃO E CONSERVAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 40 (QUARENTA) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO;
ii. PARA O PRODUTO 6 – “DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DA APLICAÇÃO PARA FISCALIZAÇÃO DA ATIVIDADE DE CADASTRO PREDIAL, INTEROPERABILIDADE COM AS APLICAÇÕES DE EXECUÇÃO SIMPLES E EXECUÇÃO SISTEMÁTICA DE CADASTRO PREDIAL, INTEGRAÇÃO E CONSERVAÇÃO DE CADASTRO PREDIAL”, O PRAZO MÁXIMO DE 95 (NOVENTA E CINCO) DIAS CONSECUTIVOS CONTADOS A PARTIR DA DATA DE ENTRADA EM VIGOR DO CONTRATO;
5. ENTREGAS NO ÂMBITO DO SERVIÇO
1. A execução do CONTRATO compreende, entre outras obrigações previstas na legislação aplicável, o descrito no presente CADERNO DE ENCARGOS e seus anexos para cada PRODUTO identificado.
2. A execução do CONTRATO compreende, para cada PRODUTO, as seguintes entregas:
(…)” – cfr. fls. 111-112 e 115-120 do processo administrativo.
14. Na sequência de pedido de esclarecimentos sobre o modo de contagem dos prazos parciais previstos para o desenvolvimento dos produtos, a entidade demandada respondeu nos seguintes termos:
“(…)
D - Pedido de esclarecimento da empresa S… , Lda.

Resposta: A interpretação está correta. Apresenta-se a seguinte tabela para que fique clara a nossa resposta.

Dias seguidos	Dias seguidos por produto	Produtos	Descrição simplificada
30	30	Produto 1	Requisitos para a execução simples e interoperabilidade
96	66	Produto 2	Desenvolvimento e implementação da execução simples e interoperabilidade
140	44	Produto 3	Requisitos para a execução simples e interoperabilidade
230	90	Produto 4	Desenvolvimento e implementação da execução sistemática e interoperabilidade
270	40	Produto 5	Requisitos para a fiscalização e interoperabilidade
365	95	Produto 6	Desenvolvimento e implementação da fiscalização e interoperabilidade

- (cfr. fls. 237-238 do processo administrativo);
15 – O contrato para a aquisição de serviços para a análise de requisitos, desenvolvimento e implementação das plataformas de execução e de fiscalização de cadastro predial, harmonização e interoperabilidade com o BUPi, para a Direção Geral do Território foi assinado em 17 de dezembro de 2024 – cfr. fls. 1502-1517 do processo administrativo;
16 – Por decisão de 25 de março de 2025, foi determinado o levantamento do efeito suspensivo automático do contrato – cfr. fls. 2770-2780 do SITAF.

3.2. De Direito
Nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a autora, ora recorrente, o pedido de anulação do “Despacho da Senhora Diretora-Geral do Território, que constitui o ato de adjudicação, proferido em 20.11.2024, e notificado à Autora em 21.11.2024, que adjudicou à Q... – Consultores De Gestão S.A. o contrato destinado à “Aquisição de serviços para a análise de requisitos, desenvolvimento e implementação das plataformas de execução e de fiscalização do cadastro predial, harmonização e interoperabilidade com o BUPi, para a Direção Geral do Território”; e “Em consequência, em face da exclusão da proposta da Contrainteressada, ser a entidade demandada condenada a praticar o ato administrativo legalmente devido, adjudicando a proposta da Autora no âmbito do procedimento pré-contratual dos presentes autos.”.
Formulou, posteriormente, a autora o pedido de ampliação do objeto do processo à anulação do contrato celebrado, o qual foi admitido por despacho de 19 de maio de 2025.
A presente ação foi julgada totalmente improcedente, tendo a entidade demandada sido absolvida dos pedidos.
Inconformada a autora interpôs recurso desta sentença defendendo que esta incorreu em erro de julgamento da matéria de facto e de direito.

Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela autora e recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas, em II.

Do invocado erro de julgamento da matéria de facto.
Comecemos, então, por apreciar e decidir se a sentença recorrida padece do invocado erro de julgamento da matéria de facto.
Nas conclusões A) a E) a recorrente alegou que o Tribunal a quo incorreu “em erro de julgamento quanto à matéria de facto, porquanto deveria ter introduzido na matéria de facto provada, com relevância para a boa decisão da causa, no ponto 5, antes daquele que ali figura, o seguinte: A proposta apresentada pela Contrainteressada propõe como data de início da execução da fase destinada ao “Produto 1” o dia 05.10.2025 [decorridos quatro dias do início de vigência do contrato] e como data de conclusão prevista no sobredito cronograma para o “Produto 1” o dia 03.11.2024 [decorridos trinta e quatro dias do início de vigência do contrato];
B) De resto, a falta de quaisquer factos alusivos ao prazo de execução contratual concretamente proposto afigura-se contraditória e incoerente com a fundamentação plasmada na sentença proferida, que reconhece a dilação no início da execução contratual perpetrada pela Contrainteressada, sem dar como provado tal facto, objetivo e não controvertido;
C) Os factos vertidos nos artigos 20.° a 23.° da petição inicial deveriam ter sido considerados provados, o qual foi, aliás, corroborado pela análise conjugada dos vários elementos que incluem o procedimento administrativo junto aos autos;
D) Os concretos meios probatórios que imporiam decisão diversa sobre a matéria de facto, e a inclusão dos enunciados, são o teor da proposta apresentada pela Contrainteressada Q..., designadamente o cronograma contido no documento intitulado “8_Q_Cronograma_DGT_CP_5276_2024_signed.pdf”, e o teor da Cláusula 2.ª, n.º 2, alínea a) do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos;
E) Ao não considerar tais factos como provados, incorreu a douta sentença em erro de julgamento sobre a matéria de facto, que aqui expressamente se impugna, devendo V. Exas., em face do exposto e no âmbito dos poderes de cognição, revogar a sentença recorrida, por se constatar uma manifesta desconformidade dos factos assentes com os meios de prova disponibilizados nos autos;”.
O artigo 662.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC) dispõe que “1 - A Relação deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.”.
“Com a nova redacção do art.º 662.º pretendeu-se que ficasse claro que (…) quando esteja em causa a impugnação de determinados factos cuja prova tenha sido sustentada em meios de prova submetidos a livre apreciação, a Relação deve alterar a decisão da matéria de facto sempre que, no seu juízo autónomo, os elementos de prova que se mostrem acessíveis determinem uma solução diversa, designadamente, em resultado da reponderação dos documentos, depoimentos e relatórios periciais, complementados ou não pelas regras de experiência. (…) a Relação deve assumir-se como verdadeiro tribunal de instância e, por isso, desde que, dentro dos seus poderes de livre apreciação dos meios de prova, encontre motivo para tal, deve introduzir as modificações que se justificarem. (1-Cfr. António Santos Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 2014, 2.ª Edição, Almedina, págs. 232-233.)”.
O artigo 640.º, n.º 1, do CPC, prevê os ónus que estão a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto, nos seguintes termos:
“1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas (…)”.
No acórdão deste TCA Sul, de 22 de agosto de 2019, proc. n.º 580/18.4BEBJA, consultável em www.dgsi.pt, considerou-se que “para a modificação da matéria de facto é necessário que haja uma dada matéria de facto que foi identificada e apreciada pelo tribunal de 1.ª instância e que este tenha exteriorizado a sua convicção na fixação da matéria provada e não provada. Só depois, se face às provas produzidas e para as quais o Recorrente remete, se impuser forçosamente decisão diversa da tomada pela 1.ª instância, há que alterar aquela. Mas terá que se tratar de uma prova firme, indiscutível ou irrefutável, que necessariamente abala a convicção que o tribunal de 1.ª instância retirou da prova produzida.
Igualmente, a matéria de facto que se exige fixada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pelo A. e R. Ou seja, ainda que seja alegada determinada matéria de facto e ainda que a mesma resulte provada nos autos, se a mesma for irrelevante para a decisão a proferir, não há-de ser tomada em consideração pelo juiz em sede de 1.ª instância e tal omissão também não conduz a um erro decisório.”.
E o artigo 607.º, do CPC relativo à elaboração da sentença prevê no seu n.º 3 que o juiz deve “discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final”.
Prevendo-se no n.º 4, deste artigo que “[n]a fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; o juiz toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito, compatibilizando toda a matéria de facto adquirida e extraindo dos factos apurados as presunções impostas pela lei ou por regras de experiência.”.
Vejamos, então.
O alegado nos artigos 20.º a 23.º da petição inicial, com exceção do alegado no artigo 22.º, encerra conclusões da autora ora recorrente, no que respeita ao cronograma de atividades apresentado pela Contrainteressada e ao prazo de execução contratual, concluindo pelo seu incumprimento, pelo que não se trata de matéria de facto a incluir no elenco dos factos provados, como pretende a recorrente.
Com efeito, no artigo 20.º da contestação refere a ora recorrente que: “Uma análise ao cronograma de atividades apresentado pela Contrainteressada permite concluir, de forma palmar, que o prazo contratualmente imposto para o início da execução do contrato não se encontra a ser respeitados, bem como os prazos sucessivos, ultrapassando, em várias fases da execução do contrato, os prazos parciais máximos previstos no caderno de encargos” - vide Documento número 8 que aqui se junta e se dá por integralmente reproduzido para os devidos e legais efeitos.”. Não incluindo, assim, este artigo qualquer matéria de facto, que se impunha julgar provada ou não provada, o mesmo sucedendo nos artigos 21.º e 23.º da petição inicial.
No artigo 22.º da petição inicial a autora alegou o seguinte:
“A data de início da execução da fase destinada ao “Produto 1” é 05.10.2025 [decorridos quatro dias do início de vigência do contrato] e a data de conclusão prevista no sobredito cronograma para o “Produto 1” é de 03.11.2024 [decorridos trinta e quatro dias do início de vigência do contrato]”.
Desta forma, o alegado no artigo 22.º da petição inicial respeita à «data de início da execução da fase destinada ao “Produto 1”» e à data de conclusão dessa fase, em conformidade com o previsto no cronograma apresentado pela contrainteressada adjudicatária, datas relativamente às quais as partes não estão em divergência.
Ora, é a seguinte a redação do ponto 5 da matéria de facto julgada provada na sentença recorrida:
“Com a proposta a contrainteressada Q... apresentou um cronograma que aqui se dá por integralmente reproduzido e um documento intitulado “Memória descritiva” em que consta, entre o mais, o seguinte:
“(…)
ENTREGAS NO ÂMBITO DO SERVIÇO
1. A execução do contrato compreende, entre outras obrigações previstas na legislação aplicável, o descrito no presente caderno de encargos, designadamente nos seus Anexo I e Anexo II, para cada produto identificado.
2. A execução do contrato compreende, para cada produto, as seguintes entregas:
(…)
VI - Curriculum Vitae de todos os membros da equipa
- cf. fls. 265 da Petição Inicial (006900272) de 04/12/2024 15:33:21 e fls. 552 e 584 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43”.
O Tribunal a quo, no que respeita ao cronograma apresentado pela contrainteressada, do qual constam todos os prazos referentes à execução do contrato a que respeita o objeto do procedimento pré-contratual em causa nestes autos, considerou-o integralmente reproduzido neste ponto 5 da matéria de facto, remetendo a fundamentação desta decisão para “fls. 265 da Petição Inicial (006900272) de 04/12/2024 15:33:21”, a que corresponde o documento 8 junto pela autora, ora recorrente, com a petição inicial e para “fls. 552 e 584 do Processo Administrativo "Instrutor" (006905351) de 10/01/2025 15:32:43”, constando o cronograma de fls. 578-580 do processo administrativo, o qual foi levado ao probatório, como facto assente.
Tendo a sentença recorrida na fundamentação de direito efetuado a subsunção dos factos relativos aos prazos de execução global e parciais ao direito, como a recorrente reconhece, quando refere que «resulta que o Tribunal a quo se sustenta “no cronograma apresentado pela contrainteressada Q...”, para reconhecer a dilação no início da execução contratual perpetrada por esta, sem que tal facto, objetivo e não controvertido, tenha sido dado como provado.».
Assim, a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento da matéria de facto, que a recorrente lhe imputou, não sendo necessário aditar um facto provado ao elenco dos factos provados, com a redação proposta pela recorrente.
Deste modo, a impugnação de facto da recorrente não merece acolhimento.

Do invocado erro de julgamento por violação do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos, por incumprimento de prazos parciais da proposta apresentada pela Contrainteressada e por violação do artigo 70.º, n.º 2, alínea a) e 57.º, n.º 1, alínea c) do Código dos Contratos Públicos, por omissão de concretização dos “entregáveis”, assim como por falta de especificação das tarefas da equipa de cada perfil na proposta apresentada pela Contrainteressada, nos termos exigidos no Programa do Procedimento.
Alegou a Recorrente e em suma que ao não determinar que a Ré incorreu em erro manifesto ao não excluir a proposta da Contrainteressada Q..., a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento por errada subsunção dos factos ao direito, e ainda, por errada aplicação e interpretação do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 70.°, n.º 2, alíneas b) e a) e 57.°, n.º 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos, o que determina a revogação da sentença recorrida e a sua substituição por outra que, sem padecer dos mesmos vícios, julgue a ação improcedente, anulando-se o ato de adjudicação impugnado e excluindo-se a proposta da Contrainteressada.
Dispõe o artigo 70.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos (CCP) que “[a]s propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.”. Sendo que “Os fatores e eventuais subfatores que densificam o critério de adjudicação e o critério de desempate devem estar ligados ao objeto do contrato a celebrar.” – cfr. artigo 75.º, n.º 1 do CCP.
Nos termos do artigo 74.º do CCP, com a epígrafe “Critério de adjudicação” a “adjudicação é feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através de uma das seguintes modalidades:
a) Multifator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um conjunto de fatores, e eventuais subfatores, correspondentes a diversos aspetos da execução do contrato a celebrar;
b) Monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, designadamente o preço.”.
O critério de adjudicação adotado no concurso foi o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, em conformidade com o previsto no artigo 74.º, n.º 1, alínea b), do CCP, sendo o preço o único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência (cfr. cláusula 14.ª, n.º 1, do programa do procedimento).
Dispõe-se no artigo 56.º, n.º 1, do CCP que a “proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.”.
E no n.º 2 do referido artigo 56.º prevê-se que “Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos.”.
Com a epígrafe “Documentos da proposta” prevê o artigo 57.º, do CCP, o seguinte:
“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:
a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;
b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;
c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;”.
E no artigo 70.º, n.º 2, alíneas a) e b), dispõe-se:
“2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;”.
O programa do procedimento é o regulamento que define os termos a que obedece a fase de formação do contrato até à sua celebração – cfr. artigo 41.º do CCP.
E o caderno de encargos é a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar – cfr. artigo 42.º, n.º 1 do CCP.
Como se prevê no n.º 3 do artigo 42.º do CCP “[as] cláusulas do caderno de encargos relativas aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência podem fixar os respetivos parâmetros base a que as propostas estão vinculadas.”.
Estabelecendo o n.º 4 do referido artigo 42.º que “[o]s parâmetros base referidos no número anterior podem dizer respeito a quaisquer aspetos da execução do contrato, tais como o preço a pagar ou a receber pela entidade adjudicante, a sua revisão, o prazo de execução das prestações objeto do contrato ou as suas características técnicas ou funcionais, bem como às condições da modificação do contrato, devendo ser definidos através de limites mínimos ou máximos, consoante os casos, sem prejuízo dos limites resultantes das vinculações legais ou regulamentares aplicáveis.”.
“O caderno de encargos pode também descrever aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, nomeadamente mediante a fixação de limites mínimos ou máximos a que as propostas estão vinculadas” - cfr. n.º 5 do artigo 42.º do CCP.
No artigo 42.º, n.º 11, do CCP estatui-se que “[p]ara efeito do disposto nos n.ºs 3 e 5, consideram-se aspetos submetidos à concorrência aqueles que correspondam a fatores ou subfatores que densificam o critério de adjudicação, e aspetos não submetidos à concorrência todos os demais.”.
A autora, ora recorrente, discorda do decidido pelo Tribunal a quo que não considerou ocorrer violação clara dos aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência, perpetrados no cronograma da proposta apresentada pela Contrainteressada, que reflete o incumprimento dos prazos parciais previstos no Caderno de Encargos; que se impunha ao Tribunal a quo, sem prejuízo do espaço de discricionariedade valorativa da Administração, uma apreciação relativa ao erro manifesto incorrido pela Ré quanto à permissão do incumprimento de prazos parciais da proposta apresentada pela Contrainteressada, só assim garantindo o princípio da igualdade na análise e ponderação das propostas apresentadas, que legalmente se impõe; e que ao considerar que não se verifica qualquer incumprimento dos prazos parciais de execução, previstos no Caderno de Encargos, quando tal vicissitude é evidente, o que determinaria a exclusão da proposta da Contrainteressada, incorre a sentença recorrida em erro de julgamento por errada subsunção dos factos ao Direito, e ainda, por errada aplicação e interpretação do disposto no artigo 70.°, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos.
A sentença recorrida, relativamente a esta questão, considerou que a existência de uma dilação no início da execução dos trabalhos, relativamente ao prazo fixado no caderno de encargos que refere a data de 01.10.2024 não se afigura relevante face à análise que o júri do concurso fez do caderno de encargos, considerando que o início efetivo da prestação sempre terá que coincidir com a data da outorga do contrato e que esta última sempre ocorreria, como veio a ocorrer, em data posterior ao dia 01.10.2024. E que tendo considerado o júri que a referida dilação em nada beliscava o cumprimento dos prazos parciais e global fixados no caderno de encargos, de acordo com o cronograma apresentado pela contrainteressada Q..., concluiu que não se verifica existir qualquer erro manifesto na apreciação da questão em apreço, por parte do júri do procedimento, que autorize o tribunal a invadir o espaço de discricionariedade valorativa da Administração.
O assim decidido não poderá manter-se.
Vejamos.
Provou-se que a cláusula 5.ª do caderno de encargos, quanto à vigência do contrato, dispõe que o “contrato inicia a sua vigência no dia 01 de outubro de 2024, ou na data da sua outorga, se esta for posterior, e mantém-se em vigor até à sua plena e pontual execução, em conformidade com os respetivos termos e condições previstos nas especificações técnicas do presente caderno de encargos, sem prejuízo das condições acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, no prazo máximo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.”.
Do cronograma apresentado pela contrainteressada consta como data de “Arranque de projeto”, isto é, de início dos trabalhos o dia 1 de outubro de 2024, em conformidade com o que está estabelecido nas peças do procedimento, em concreto, na transcrita cláusula 5.ª do caderno de encargos. E nesta conformidade, entendeu o júri do procedimento que “deve-se considerar o início da prestação de serviços a data de outorga do contrato, caso esta seja (como será) posterior ao dia 01 de outubro de 2024;”.
Esta conclusão não enferma de qualquer erro de apreciação, atenta a previsão da referida cláusula 5.ª, pois verificou-se que não seria possível celebrar o contrato a tempo do mesmo iniciar a sua vigência no dia 01 de outubro de 2024. Sucede que foi com base no pressuposto de que o contrato iniciava a sua vigência no dia 1 de outubro de 2024, que a contrainteressada apresentou o seu cronograma, devendo, assim, a legalidade do mesmo ser aferida em função desta data, não obstante o contrato só poder vir a iniciar a sua vigência na data da sua outorga, uma vez que veio a ser posterior, o que impõe, todavia, uma posterior adaptação do cronograma em face da efetiva data de entrada em vigor do contrato, tendo por base a data da efetiva celebração do contrato.
Acresce que resulta, igualmente, do cronograma apresentado pela contrainteressada Q... - Consultores de Gestão S.A. que a gestão do projeto decorrerá durante 365 dias, prevendo-se como data de início o dia 1 de outubro de 2024 e data de terminus o dia 30 de setembro de 2025, o que cumpre a previsão do caderno de encargos – cfr. n.º 2 do anexo das Especificações técnicas e cláusula 5.ª do caderno de encargos, nos quais se prevê que a prestação do serviço tem o prazo máximo de 365 dias.
Prevê-se, ainda, no cronograma a duração e data de início das tarefas de “Planeamento”, “Controlo de progresso” e “Encerramento de projeto”.
Assim como se preveem as tarefas e os prazos relativos aos produtos 1 a 6 e formação, prevendo-se, especificamente, que as tarefas relativas ao produto 1 serão desenvolvidas em 30 dias, concretamente, de 05/10 a 03/11, quanto ao produto 2, em 64 dias, de 04/11 a 06/01, quanto ao produto 3, em 44 dias, de 07/1 a 19/2, quanto ao produto 4, em 85 dias, de 20/02 a 15/05, quanto ao produto 5, em 40 dias, de 16/05 a 24/06 e quanto ao produto 6, em 90 dias, de 25/06 a 22/09, decorrendo a formação em 6 dias, de 23/09 a 29/09.
Desta forma, não pode deixar de se concluir que os prazos constantes do planeamento apresentado pela Q... - Consultores de Gestão S.A. observam os prazos máximos identificados/previstos no caderno de encargos para o desenvolvimento do projeto e de cada um dos produtos, prevendo o desenvolvimento/entrega dos produtos nos prazos parciais e global fixados no caderno de encargos.
A circunstância de o contrato ter sido celebrado apenas em 17.12.2024 não obsta a esta conclusão, sendo de observar o previsto na já referida cláusula 5.ª do caderno de encargos, ou seja, o contrato inicia a sua vigência na data da sua outorga, uma vez que esta foi posterior ao dia 01 de outubro de 2024, “e mantém-se em vigor até à sua plena e pontual execução, em conformidade com os respetivos termos e condições previstos nas especificações técnicas do presente caderno de encargos, sem prejuízo das condições acessórias que devam perdurar para além da cessação do contrato, no prazo máximo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias.”.
Assim, é de “considerar o início da prestação de serviços a data de outorga do contrato, caso esta seja (como será) posterior ao dia 01 de outubro de 2024”, como entendeu o júri do procedimento concursal.
Sucede que a proposta apresentada pela contrainteressada na contagem dos prazos máximos parciais – que observou, reitere-se -, previstos no n.º 2, do anexo Especificações técnicas, quanto aos produtos 1, 2 e 3, em face das atividades prévias que se propôs executar apresenta uma dilação no início e na entrega, uma vez que em conformidade com o previsto neste n.º 2, estes prazos devem contar-se desde a data da vigência do contrato. Ora, tal não é observado pelo cronograma apresentado pela contrainteressada, dado que prevê iniciar estas tarefas após a realização das tarefas que denominou de arranque de projeto, iniciando a contagem do prazo de 30 dias, para o produto 1, no dia 5 de outubro de 2024, e não na data que considerou como de celebração do contrato, isto é, 1 de outubro de 2024 e na qual, efetivamente, propõe o arranque de projeto, o que levaria a um atraso de 3 dias na entrega do produto 1. No caso do produto 2, prevê o início dos trabalhos iniciando a contagem do prazo de 64 dias, em 04/11, o que levaria a um atraso na entrega do produto de 1 dia e no caso do produto 3, prevê o início dos trabalhos, iniciando a contagem do prazo em 07/01, mantendo o atraso de 1 dia. A partir do produto 4, a contrainteressada propões um prazo menor que o previsto nas peças do procedimento (menos cinco dias), observando assim os prazos quer de conceção/desenvolvimento, quer de entrega dos produtos. Sendo que como está provado, quanto aos produtos 5 e 6 a previsão de entrega, também, respeita os prazos previstos nas peças do procedimento.
Em suma, a contrainteressada propõe fornecer os produtos em observância dos prazos parciais (de conceção/desenvolvimento) e global previstos no caderno de encargos, no entanto, quanto aos três primeiros produtos verifica-se a referida dilação na entrega, atenta a data prevista nas peças do procedimento para a entrada em vigor do contrato e tida por referência no cronograma apresentado pela contrainteressada. Esta dilação (curta) na entrega dos produtos 1 a 3, não se mostra relevante em termos de concorrência, ou da observância do princípio da igualdade, dado que a proposta prevê que os recursos técnicos e humanos fiquem alocados ao desenvolvimento do projeto desde a data do início de vigência do contrato, não se traduzindo, assim, em qualquer vantagem para a contrainteressada adjudicatária, em detrimento dos outros concorrentes.
Saliente-se ainda, que a redação da cláusula 2.ª, do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos, relativa aos prazos de execução suscitou dúvidas de interpretação, e foi objeto de esclarecimentos pelo júri, na sequência de um pedido efetuado por um interessado – cfr. facto provado n.º 14, ou seja, o júri esclareceu que o início do prazo de um produto, conta-se a partir do prazo de entrega do produto anterior e não como resulta da letra da norma, que estabelece que o prazo máximo se conta “a partir da data de entrada em vigor do contrato”.
Assim, não pode deixar de concluir-se que na proposta apresentada pela contrainteressada, quanto aos produtos 1, 2 e 3, não foi integralmente observada a previsão da cláusula 2.ª, do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos, referente a um aspeto da execução do contrato – prazo – não submetido à concorrência, incorrendo, assim, a sentença recorrida em violação do previsto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos.
Referiu, ainda, a recorrente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento em matéria de direito, por violação do artigo 70. °, n.º 2, alínea a) e 57. °, n.º 1, alínea c) do Código dos Contratos Públicos, porquanto desvaloriza a omissão de concretização dos “entregáveis”, assim como a falta de especificação das tarefas da equipa de cada perfil na proposta apresentada pela Contrainteressada, nos termos exigidos no Programa do Procedimento, aos quais a entidade adjudicante pretendeu a vinculação de todos os concorrentes e face às quais a respetiva omissão comina com a exclusão da proposta, nos termos do regime legal consagrado no Código dos Contratos Públicos. Ao concordar com o júri do concurso, o Tribunal a quo faz tábua rasa das normas regulamentares às quais a entidade adjudicante se encontra vinculada, compactuando com um tratamento desigual dos concorrentes em sede de análise das propostas apresentadas, levando a que as dúvidas interpretativas sejam resolvidas após a fase de apresentação das mesmas, pelo júri do procedimento, o que não pode aceitar-se;
Está provado que, sob pena de exclusão, a proposta deve ser constituída por documento com a Memória Descritiva, onde conste, discriminadamente, designadamente “iii. Entregáveis, incluindo a descrição detalhada dos respetivos formatos e conteúdos, modelos e exemplos ilustrativos” – cfr. cláusula 6.ª, n.º 1, alínea c), iii) do Caderno de Encargos.
A este respeito o júri do procedimento considerou “como “formato” não a estrutura específica de arquivo dos entregáveis a fornecer, mas a identificação, estrutura e organização da informação constante de cada um dos entregáveis, o que se verifica, estando, por isso, cumprido o ponto iii da alínea c) do n.º 1 da cláusula 6.ª do programa.”.
Avaliação que a sentença recorrida considerou acertada, por entender que “mais importante do que a concreta especificação formal do tipo de ficheiro a entregar (ainda que referido no caderno de encargos) é o conteúdo e a organização da informação apresentada pelos concorrentes, na memória descritiva que conta para a apreciação das propostas dos concorrentes (cf. ponto 9 e 10 da matéria de facto provada).
Face ao exposto, também aqui se conclui pela não verificação de qualquer erro manifesto na avaliação efetuada pelo júri do procedimento que legitime a intervenção deste Tribunal em matéria de valoração discricionária da Administração.”.
E o assim decidido é para confirmar, pois, provou-se que com a proposta a contrainteressada Q..., Lda., apresentou um cronograma, a que já supra nos referimos, e um documento intitulado “Memória descritiva”, do qual consta, designadamente, uma descrição detalhada das denominadas “entregas” que a execução do contrato compreende para cada produto, indicando relativamente a cada produto, com descrição do mesmo, os documentos a entregar e uma síntese do seu conteúdo, modelos/imagens e exemplos ilustrativos, designadamente do protótipo da aplicação – cfr. facto assente n.º 5 – não incorrendo, assim, em violação do previsto na cláusula 6.ª, n.º 1, alínea c), iii) do Caderno de Encargos. Violação que, de resto, a recorrente alegou genericamente, sem qualquer substanciação.
Do referido documento intitulado “Memória descritiva”, consta, também, a identificação da equipa de projeto, o perfil e curriculum vitae de cada um dos elementos a afetar ao projeto, assim como a respetiva afetação e percentagem à realização dos trabalhos – cfr. facto assente n.º 5.
Com efeito e como concluiu o júri do procedimento concursal “a tabela apresentada pelo concorrente Q... - Consultores de Gestão S.A., na qual descreve a afetação e tarefas de cada perfil cumpre o solicitado nas peças do procedimento, assim como os curriculum vitae apresentados.
• De facto, face à diversidade e tipo de projetos a que os CVs fazem referência, é possível aferir que os requisitos técnicos do caderno de encargos se encontram cumpridos.
• No mais, o ponto 4, e), i. das Especificações Técnicas-Caderno de Encargos preceitua que:
Pelo menos um dos recursos humanos da equipa de trabalho deve ter experiência documentada no desenvolvimento de projetos em que tenham sido utilizadas metodologias como Service Design e Design Thinking, ou equivalente, para a recolha de informação junto da diversos stakeholders.
• Tendo-se exigido experiência em projetos em que tenham sido utilizadas metodologias como Service Design Thinking, ou equivalente, o júri considera estar cumprido o ponto v da alínea c) do n.º 1 da cláusula 6.ª do programa e o ponto 4 do Anexo de Especificações Técnicas do Caderno de Encargos, uma vez que, pese embora nenhum dos recursos humanos a afetar à prestação de serviços tenha experiência na metodologia Service Design Thinking, o elemento Nuno Henriques, especialista em engenharia de sistemas, tem experiência nas metodologias Agile e Design Thinking, que se consideram equivalentes.
• Assim, o júri considera estarem suficientemente identificados e caraterizados os recursos a afetar ao projeto, nomeadamente no que se refere aos anos de experiência no perfil proposto e perfil de competência e da sua organização, com indicação das tarefas a que cada recurso estará afeto e respetiva percentagem de afetação.”.
E efetivamente, este entendimento tem correspondência nos documentos juntos pela contrainteressada com a proposta apresentada, como concluiu a sentença recorrida, e resulta do seguinte trecho do seu discurso jurídico fundamentador, quanto a esta questão:
“Por fim, quanto à alegada falta de concretização das tarefas da equipa de cada perfil solicitado nas peças de procedimento, também aqui se acompanha a argumentação do júri do procedimento no sentido de que a análise dos CV’s oferecidos pela contrainteressada Q... é bastante para se poder aferir do cumprimento dos requisitos técnicos fixados no caderno de encargos.”.
Assim, não assiste razão à recorrente quando defende que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento em matéria de direito, por violação do artigo 70. °, n.º 2, alínea a) e 57. °, n.º 1, alínea c) do Código dos Contratos Públicos, dado que não está demonstrado que tenha ocorrido omissão de concretização dos “entregáveis”, bem como não se verifica a invocada falta de especificação das tarefas da equipa de cada perfil na proposta apresentada pela Contrainteressada, nos termos exigidos no Programa do Procedimento.
Como supra se concluiu, o cronograma proposto pela contrainteressada respeita os prazos parciais previstos para a conceção/desenvolvimento de todos os produtos (1 a 6), assim como o prazo global. Sucede que, ainda que, como já se referiu, a contrainteressada se proponha entregar o produto 1 no prazo previsto de 30 dias, o produto 2 no prazo de 64 e o produto 3 no prazo de 44 dias, em respeito pelos prazos definidos no caderno de encargos, prevê no referido cronograma a prévia realização de tarefas relativas ao “Arranque de projeto”, “Planeamento”, “Controlo de progresso” e “Encerramento de projeto”, elencadas sob os n.ºs ID 1 a 25, todas a iniciar a 1 de outubro de 2024, ou seja, na data prevista para a celebração do contrato. O que motivou a previsão da contrainteressada de iniciar, em concreto, a tarefa relativa ao produto 1, em 5 de outubro de 2024, a tarefa relativa ao produto 2, em 4 de novembro de 2024 e a tarefa relativa ao produto 3, em 7 de janeiro de 2025, razão pela qual se concluiu que o cronograma apresentado com a proposta da contrainteressada não observou, integralmente, a previsão da cláusula 2.ª, do Anexo “Especificações Técnicas” do Caderno de Encargos, que determina que os prazos máximos de prestação dos serviços relativos a cada produto se contam a partir da data de entrada em vigor do contrato e que o prazo de cada produto sucede o prazo de conclusão do produto anterior, incorrendo em violação do previsto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do Código dos Contratos Públicos.
Prevê-se no artigo 283.º, do CCP, sob a epígrafe: “Invalidade consequente de atos procedimentais inválidos”:
“1 - Os contratos são nulos se a nulidade do ato procedimental em que tenha assentado a sua celebração tenha sido judicialmente declarada ou possa ainda sê-lo.
2 - Os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os atos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjetiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial.
3 - (Revogado.)
4 - O efeito anulatório previsto no n.º 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato procedimental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.”.
No artigo 45.º, do CPTA, sob a epígrafe “Modificação do objeto do processo”, dispõe-se:
“1 - Quando se verifique que a pretensão do autor é fundada, mas que à satisfação dos seus interesses obsta, no todo ou em parte, a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, ou a entidade demandada demonstre que o cumprimento dos deveres a que seria condenada originaria um excecional prejuízo para o interesse público, o tribunal profere decisão na qual:
a) Reconhece o bem fundado da pretensão do autor;
b) Reconhece a existência da circunstância que obsta, no todo ou em parte, à emissão da pronúncia solicitada;
c) Reconhece o direito do autor a ser indemnizado por esse facto; e
d) Convida as partes a acordarem no montante da indemnização devida no prazo de 30 dias, que pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se dentro daquele prazo.
(…)”.
O regime do artigo 45.º do CPTA é objeto de extensão ao contrato nos termos previstos no artigo 45.º-A, do CPTA que estabelece no n.º 1, o seguinte:
“1 - O disposto no artigo anterior é aplicável quando, tendo sido deduzido pedido respeitante à invalidade de contrato por violação das regras relativas ao respetivo procedimento de formação, o tribunal:
a) Verifique que já não é possível reinstruir o procedimento pré-contratual, por entretanto ter sido celebrado e executado o contrato;
b) Proceda, segundo o disposto na lei substantiva, ao afastamento da invalidade do contrato, em resultado da ponderação dos interesses públicos e privados em presença.”.
Considerou-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de maio de 2012, proferido no processo n.º 760/11 (2-Consultável em www.dgsi.pt.) “que o n.º 4 do art.º 283º do CCP encerra o princípio de que nem toda a invalidação do acto em que assenta a celebração do contrato provoca, necessariamente, a invalidação do próprio contrato (neste sentido: Pedro Gonçalves, in A Concessão de Serviços Públicos, pág. 141).
A apreciação da consequência da invalidação do contrato à luz dos princípios da proporcionalidade e da boa fé traduz uma ampla discricionariedade jurisdicional, onde há lugar a uma ponderação de todos os interesses em presença e a uma realística relevância dos diferentes níveis de gravidade que pode apresentar um vício gerador de anulabilidade (cfr. João Pacheco de Amorim, “A Invalidade e a (In)eficácia do contrato Administrativo no Código dos Contratos Públicos”, in “Estudos de Contratação Pública – tomo I”, Coimbra Editora, 2008, a págs. 650).
Deve, pois, o tribunal proceder à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, temperada pela gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedimental em causa, para concluir se, no caso concreto, a anulação do contrato se revela desproporcionada ou contrária à boa fé.”.
Ora, no caso dos autos em face da procedência da ilegalidade, ponderando os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do ato de adjudicação da proposta da contrainteressada, conclui-se que a anulação do contrato se revela desproporcionada e causadora de um excecional prejuízo ao interesse público.
Senão vejamos.
Atenta a avaliação das propostas levada a cabo pelo júri, a declaração de invalidade do ato de adjudicação e do contrato, determinaria a retoma do procedimento, com a condenação do recorrido a praticar novo ato de adjudicação que recaísse sobre a proposta da recorrente e a prosseguir com os ulteriores termos do procedimento, incluindo a celebração do contrato se a tal nada mais obstasse.
A contrainteressada apresentou proposta no valor de € 209.800 e a autora no valor de € 339.693.
A proposta de prestação dos serviços objeto do procedimento pré-contratual em causa nestes autos, apresentada pela contrainteressada e que veio a ser adjudicada, observou o prazo global e os prazos parciais previstos para o desenvolvimento dos produtos, ultrapassando, no entanto, quanto aos produtos 1 a 3 os prazos de entrega dos produtos, em 3 e 1 dia, respetivamente, o que se afigura de gravidade mínima, atento o prazo global de cumprimento do contrato e a sua especificidade, em particular porque se previa afetar os recursos humanos e técnicos ao cumprimento do contrato desde a sua entrada em vigor.
Sucede que o contrato foi assinado em 17 de dezembro de 2024 e por decisão proferida nos autos, em 25 de março de 2025, foi determinado o levantamento do efeito suspensivo automático do contrato, estando, assim, em execução há cerca de seis meses. Atento objeto do contrato, a duração prevista para o mesmo e os prazos previstos para o desenvolvimento dos produtos, a sua anulação afigura-se prejudicial quer para o interesse público, quer para o da contrainteressada.
Do lado da autora dos presentes autos, ora recorrente, estarão em causa lucros cessantes que possam ter decorrido da preterição da sua proposta no âmbito do procedimento concursal em questão.
Efetuada a ponderação dos interesses económicos, verifica-se que os prejuízos que adviriam para o interesse público com a anulação do contrato, em confronto com os prejuízos da autora/recorrente decorrentes da não adjudicação, são superiores. Atendendo, desde logo, ao valor do contrato e à circunstância de se tratar de um fornecimento financiado com fundos PRR, que seria inutilizado, implicando, ainda, que o fornecimento dos produtos em causa viesse a ser dilatado no tempo, causando excecional prejuízo ao interesse público.
No que toca à gravidade do vício que afeta o ato, não se tratando de vício de natureza procedimental, releva que o prazo global previsto para a execução do contrato é observado, os recursos humanos e técnicos são afetados ao cumprimento do contrato desde o dia da sua celebração, desenvolvendo diversas tarefas de planeamento, ainda que se verifique uma dilação de relevância diminuta no início das tarefas de desenvolvimento dos três primeiros produtos, mas sem consequências no prazo global, como já se referiu.
Assim, atenta a valoração e hierarquização dos interesses em causa e por se revelar desproporcionada a anulação do contrato, conclui-se que deve operar o seu afastamento, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 4, do CCP.
Não podendo a recorrente ver satisfeitos os pedidos que deduziu no presente processo, assiste-lhe o direito a ser indemnizada por esse facto, devendo as partes ser convidadas a acordarem no montante da indemnização devida, no prazo de 30 dias – cfr. artigo 45.º, n.º 1 do CPTA.

Em face do exposto, deve ser concedido provimento ao recurso, determinado o afastamento do efeito anulatório do contrato, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 4, do CCP e a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco para aí prosseguirem, se a tal nada obstar, para nos termos previstos no artigo 45.º, n.º 1, alínea d) do CPTA, convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida no prazo de 30 dias.

*
As custas serão suportadas pelo recorrido – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.

IV. Decisão:
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso e, consequentemente,
- determinar o afastamento do efeito anulatório do contrato; e,
- determinar a remessa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco para aí prosseguirem, se a tal nada obstar, para nos termos previstos no artigo 45.º, n.º 1, alínea d) do CPTA, convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida no prazo de 30 dias.
Custas pelo recorrido.
Lisboa, 25 de setembro de 2025.

(Helena Telo Afonso – relatora)

(Jorge Martins Pelicano – 1.º adjunto)

(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro – 2.ª adjunta)