| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
1. A Sociedade ………………, SA, L………… e marido, M…………., inconformados com a sentença do T.A.F. de Beja, que julgou improcedente o processo cautelar de suspensão de eficácia que haviam intentado contra o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e a Associação de Caçadores e Pescadores de Santo Tirso, dela recorreram para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª. – Há factos alegados pelos recorrentes estão provados nos autos, por documentos, por admissão, por serem factos notórios, resultarem das regras de experiência comum, com interesse para a decisão da causa, que não foram considerados como factos provados e que devem sê-lo;
2ª. – É o que sucede relativamente aos factos alegados nos arts. 6º., 14º., 16º., 17º., 19º., 22º., 23º., 25º., 26º., 27º., 29º., 30º., 33º., e 34º., da petição inicial, que devem ser incluídos e aditados aos factos provados referidos na sentença recorrida, que são factos relevantes para a decisão da causa, respeitando aos pressupostos necessários à procedência da providência cautelar;
3ª. – No âmbito das suas competências de promover o ordenamento e o aproveitamento racional dos recursos cinegéticos, o Estado pode decidir criar uma zona de caça municipal e transferir a sua gestão para um terceiro, mas não fica eximido do dever de cumprimento do direito de audiência;
4ª. – O direito de audição dos proprietários e arrendatários dos prédios era obrigatório porque não estava em causa a emissão de uma Portaria de conteúdo geral e abstracto, mas uma Portaria que se limita a legitimar, de forma concreta, a invasão e ocupação por parte dos beneficiários concretos da Portaria, de prédios de terceiros alheios aos interesses dos beneficiários, que têm ou podem ter razões legítimas para se oporem à sujeição dos seus prédios à pretensão autorizada na Portaria;
5ª. – A Portaria, ao impor, sem prévio direito de audição dos proprietários e arrendatários dos prédios da recorrente sociedade, um onús com efeitos patrimoniais que podem lesar e lesam os seus titulares, sem o conhecimento nem o consentimento dos recorrentes e contra quaisquer razões de defesa ou oposição factual, concreta em função da sua situação de facto concreta, actua de forma que ofende frontalmente os princípios constitucionais de defesa de propriedade e os princípios constitucionais que garantem o direito, as liberdades e as garantias dos cidadãos;
6ª. – O acto que cria uma zona de caça municipal compreende uma forte margem de discricionaridade, pois não se apresenta como a única solução legalmente possível face aos interesses em presença, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo do contra-interessado, seja no carreamento de factos para o procedimento, de matéria probatória, ou mesmo de alegações de direito, estando a Administração obrigada a fazer uma ponderação dos interesses em presença e, com vista à decisão a tomar, deve ouvir o dono, os arrendatários dos terrenos abrangidos pela zona de caça municipal;
7ª. – É facto notório que a integração dos prédios numa zona de caça municipal afecta, restringe, limita, os direitos à iniciativa, à propriedade privada dos recorrentes e lhes causa prejuízos, pois não se podem opôr à prática da actividade cinegética nos prédios, que ficam sujeitos ao trânsito dos caçadores e ao abate e apreensão das espécies ali existentes, o que condiciona o direito de propriedade da proprietária, os direitos de gozo e fruição dos arrendatários e condiciona o exercício das actividades económicas de exploração florestal e de criação de gado que os recorrentes desenvolvem nos prédios (art. 17º. da Lei 173/99, de 21/9 e art. 10º. do D.L. 202/2004, de 18/8);
8ª. – É manifesto que as posições jurídicas dos recorrentes enquanto proprietária e arrendatários dos prédios foram directamente afectadas no procedimento administrativo respeitante à criação de zona de caça municipal e que, por isso, os recorrentes são interessados no procedimento e deviam ter sido informados pela Administração para o exercício do direito de audiência e notificados da respectiva decisão (arts. 7º., 8º., 66º., 100º., do C.P.A. e art. 267º., nº 5 e 268º., nº 3, da C.R.P.);
9ª. – O exercício do direito de audiência pressupõe que, depois de recolhidos todos os elementos indispensáveis à decisão e, consequentemente, na fase conclusiva do procedimento, a Administração informe o administrado dos elementos de que dispõe e o sentido provável da decisão que preparou, permitindo-lhe contrapor as suas razões, influenciar a vontade da administração e propor soluções alternativas, o que, no caso, não sucedeu relativamente aos recorrentes;
10ª. – É manifesto que no caso houve preterição da formalidade da audiência prévia dos recorrentes, o que se traduz em vício de forma que torna o acto impugnado inválido, determinando a sua anulação, por omissão do cumprimento do art. 100º. do C.P.A.;
11ª. – Não se verificam as situações de excepção previstas no art. 103º. do CPA;
12ª. – É manifesto a ilegalidade do acto administrativo em causa, pelo que, no que respeita ao requisito do “fumus boni iuris”, está-se perante um acto manifestamente ilegal que afecta os direitos dos recorrentes, um acto eivado do vício de falta de audiência prévia, falta de notificação dos recorrentes, de violação de lei, pelo que a providência cautelar deve ser concedida (art. 120º., nº 1, al. a), do CPTA);
13ª. – À cautela, dir-se-á ainda que estão verificados no caso os demais pressupostos para que a providência cautelar conservatória seja deferida;
14ª. – Há fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que os recorrentes visam assegurar no processo principal com a anulação do acto administrativo que cria a referida zona de caça municipal e não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (art. 120º., nº 1, al. b), do CPTA);
15ª. – Com a execução da Portaria que cria a zona de caça municipal, a recorrente L…………….. fica impossibilitada de manter instalada nos referidos prédios a sua unidade pecuária de criação de gado e fica impedida de exercer a actividade económica que exerce, pelo que caso não seja suspensa a eficácia do acto administrativo em causa, a recorrente L………….. vai ter que encerrar a sua unidade pecuária, deixa de ter condições para manter o posto de trabalho do trabalhador que para si trabalha, o que põe em causa a subsistência do agregado familiar da recorrente L………………;
16ª. – A recorrente Sociedade fica também prejudicada, porque, como contrapartida do arrendamento dos prédios, a recorrente L……………mantem-nos limpos de matos ou de arbustos inúteis e prejudiciais à boa exploração dos prédios e executa todos os trabalhos necessários à boa manutenção do arvoredo, nomeadamente os sobreiros, o que se traduz num benefício económico para a recorrente sociedade e com a integração dos prédios na zona de caça, a recorrente L………….. vai cessar o contrato de arrendamento, passando a ter que ser a recorrente sociedade a suportar os custos inerentes a todos os referidos trabalhos de limpeza e boa conservação dos prédios e seu arvoredo;
17ª. – Da ponderação dos interesses em presença, em termos de proporcionalidade, decorre que a concessão da suspensão da eficácia do acto até que seja proferida decisão definitiva no processo principal, não constitui grave prejuízo para a Associação que requereu a criação da zona de caça e para o interesse público de preservação dos recursos cinegéticos, já que há muitas outras zonas em que pode ser exercida a caça e é feita a preservação desses recursos, não superior ao prejuízo que para os recorrentes resultaria da recusa da suspensão da eficácia, pois implicaria o desaparecimento da actividade económica da pecuária exercida pela recorrente L……………, com a consequente extinção de postos de trabalho e do bem estar pessoal e social e condições de vida e subsistência que o emprego e o exercício de uma actividade económica proporciona e implicaria para a recorrente sociedade custos com a manutenção do montado de sobro que desincentivam a continuação da actividade florestal;
18ª. – Inexiste grave lesão do interesse público de gestão dos recursos cinegéticos e do interesse no exercício da caça e, pelo contrário, o interesse público de criação e manutenção das actividades económicas, do emprego e de bem estar económico e social e o interesse dos recorrentes no exercício de actividades económicas, sobrepõe-se àqueles e exige a suspensão da eficácia do acto administrativo em causa (art. 120º., nº 2, do CPTA);
19ª. – Estão preenchidos cumulativamente e verificados, no caso concreto, todos os requisitos que a lei exige para que o Tribunal conceda a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do referido acto administrativo (art. 120º. do CPTA);
20ª. – A sentença recorrida não procede a uma correcta aplicação das normas legais aplicadas e viola o disposto nos arts. 120º do CPTA, arts. 7º., 8º., 66º., 100º., do CPA, arts. 61º, 62º., 267º nº 5 e 268º nº 3, da CRP”.
Apenas contra-alegaram os referidos Ministérios, os quais, nas respectivas contra-alegações, concluíram pela improcedência do recurso e pela confirmação da sentença recorrida.
O digno Magistrado do M.P. junto deste tribunal emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) No D.R., I Série, nº. 234, de 3/12/2008, foi publicada a Portaria nº. 1390/2008, do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, nos termos constantes de fls. 23 e 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, pela qual foi criada a zona de caça municipal de Monte Novo do Zambujeiro pelo período de seis anos e transferida a sua gestão para a Associação de Caçadores e Pescadores de Santo Tirso, dela fazendo parte os terrenos cinegéticos cujos limites constavam da planta anexa, sitos na freguesia de Santa Susana, município de Alcácer do Sal, com a área de 438 ha, e na freguesia de São Cristóvão, município de Montenor-o-Novo, com a área de 193 ha, perfazendo a área total de 631 ha;
b) A recorrente “T……………r” é proprietária do prédio rústico denominada “Herdade …………….”, com a área de 190,150 ha, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de …………. sob o art. 26, Secção U, e descrito na Conservatória do Registo Predial de …………. sob o número ………/151193 da freguesia de …………. (art. 6º. do requerimento inicial não impugnado e documento de fls. 28 a 30 dos autos);
c) A recorrente “T…………..r” é proprietária do prédio misto denominado “Herdade da ………………..”, com a área de 176,4750 ha, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de ………….. sob o art. 25, Secção U, e art. 288º. Urbano e descrito na Conservatória do Registo Predial de ………….. sob o número ……/151193 da freguesia de …………. (art. 6º. do requerimento inicial não impugnado e documento de fls. 31 e 32 dos autos);
d) Os prédios identificados nas als. b) e c) encontram-se dentro dos limites da planta anexa à Portaria referida na al. a) (art. 13º. do requerimento inicial não impugnado);
e) Entre a “T……….” e L…………………. foram celebrados “contratos de arrendamento rural” tendo por objecto os prédios identificados nas als. b) e c), nos termos constantes dos documentos de fls. 34 a 37 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
f) A “T…………” tem por objecto a exploração agrícola, pecuária, silvícola e florestal de propriedades suas ou alheias e serviços com ela relacionados, a caça e o povoamento cinegético e a prestação de serviços de alojamento Turístico em instalações próprias (art. 5º. do requerimento inicial não impugnado e documento de fls. 25 dos autos);
g) A recorrente L……………… exerce a actividade de pecuária de criação de gado ovino e caprino e tem instalada a sua unidade de produção pecuária nos prédios referidos nas als. b) e c) (art. 16º. do requerimento inicial não impugnado);
h) Os recorrentes não foram ouvidos no âmbito do procedimento administrativo de criação da aludida zona de caça municipal nem foram notificados pessoalmente desta decisão (arts. 33º. e 34º. do requerimento inicial não impugnados).
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2.2. Os ora recorrentes, no processo cautelar que intentaram, pediram a suspensão de eficácia do acto administrativo que criou a zona de caça municipal de Monte …………….
A sentença recorrida, entendendo que estava em causa a impugnação de acto manifestamente legal, por não haver lugar à audiência prévia dos requerentes da providência cautelar, julgou esta improcedente.
No presente recurso jurisdicional, os recorrentes impugnam a matéria fáctica considerada provada pela sentença, por entenderem que dela deviam fazer parte os factos que alegaram nos arts. 6º., 14º., 16º., 17º., 19º., 22º., 23º., 25º., 26º., 27º., 29º., 30º., 33º., e 34º. do seu requerimento, entendem que a providência deveria ter sido decretada ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA por o acto ser manifestamente ilegal em virtude de ter sido preterida a formalidade da audiência prevista no art. 100º. do C.P.A. e por não lhe ter sido notificado pessoalmente e que, mesmo que assim se não considerasse, deveria ter sido decretada nos termos da al. b) do mesmo art. 120º., nº 1.
Vejamos se lhes assiste razão.
Quanto aos factos alegados nos arts. 6º., 16º., 33º. e 34º. do requerimento inicial, entendemos que os mesmos revestem relevância para a decisão, motivo por que, ao abrigo do art. 31º., nº 3, do ET.A.F., se procede à sua inclusão na matéria fáctica provada.
No que concerne à matéria alegada nos arts. 19º., 29º. e 30º. do requerimento inicial, não incluem, em rigor, factos materiais, mas conclusões que seriam extraídas destes, não se justificando, por isso, a sua inclusão entre os factos provados.
Quanto aos restantes factos, afigura-se-nos que são irrelevantes para a decisão da providência cautelar, atento a que, como veremos, o que está em causa é apenas a questão de saber se o acto suspendendo deveria ter sido precedido da formalidade da audiência prévia prevista no art. 100º. do CPA.
No que respeita a esta questão, e não havendo dúvidas que não se está perante nenhuma das situações previstas no art. 103º. do C.P.A., importa averiguar em 1º. lugar se os recorrentes devem ser considerados interessados para efeitos do disposto no nº 1 do citado art. 100º..
Interessados na decisão são, desde logo, aqueles que com esta são prejudicados ou desfavorecidos.
A criação de uma zona de caça municipal por um período de seis anos, com a transferência da sua gestão para uma associação de caçadores e pescadores e à qual têm acesso todos os caçadores (cfr. arts. 17º., da Lei nº. 173/99, de 21/9 e 10º., do D.L. nº. 202/2004, de 18/8), implica, para os proprietários e arrendatários dos prédios nela integrados, um condicionamento dos seus direitos de gozo e fruição que não se podem opôr à prática da actividade cinegética, ao abate e apreensão das espécies neles existentes e ao trânsito dos caçadores por esses prédios.
Assim, tal como se entendeu no Ac. do STA de 18/2/2004 (Proc. nº. 01618/02), confirmado pelo Ac. do Pleno da Secção de 23/5/2006 (in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano IX, nº. 3, págs 9 e 10), os proprietários (e arrendatários) de prédios sujeitos a ónus e limitações resultantes da criação de uma zona de caça municipal são interessados no procedimento administrativo, devendo ser informados pela Administração dos elementos de que esta dispõe e do sentido provável da decisão que preparou de forma a poderem contrapor as suas razões e a proporem soluções alternativas.
Nestes termos, e estando provado que as recorrentes “T…………” e L……………… não foram ouvidas antes da publicação da Portaria nº. 1390/2008, não há dúvidas que se verificou a preterição da formalidade da audiência prévia prevista no art. 100º., nº 1, do C.P.A.
E em nome do princípio do aproveitamento do acto administrativo não se pode negar a eficácia invalidante desse vício de forma.
É que, como se escreveu no Ac. do STA de 7/11/2001 – Proc. nº. 47857, esse princípio “só pode ser convocado quando o juiz possa estar seguro – sem margem para a menor dúvida de que o acto, com o sentido e conteúdo com que foi praticado, era a única decisão admissível à luz da vinculação legal: um tipo legal que consinta margem de discricionaridade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento do acto pelo Tribunal”.
Ora, a criação de uma reserva municipal de caça não é de modo algum um acto desprovido de margem de discricionaridade, não se apresentando à luz da lei e do interesse público como a única alternativa decisória, absolutamente inevitável e incapaz de ser influenciada pelo contributo dos recorrentes, seja no carreamento de factos para o procedimento, de matéria probatória, ou mesmo de alegações de direito cfr. citado Ac. do STA de 23/5/2006.
Não põe em causa este entendimento a circunstância de os recorrentes terem o direito de pedirem a exclusão dos prédios em questão da zona de caça municipal, pois não é por serem titulares desse direito que deixam de ser interessados no procedimento administrativo de criação dessa zona de caça ou que deixa de lhes ser garantida a sua participação na tomada da decisão final (cfr. art. 267º., nº 5, da C.R.P.) que não pode ser substituída pela concessão de uma possibilidade de intervenção “a posteriori” , a qual, como referimos, é sempre um acto com uma grande margem de discricionaridade.
Assim, ao contrário da sentença, entendemos que o acto suspendendo padece de vício de forma por preterição da formalidade da audiência prévia prevista no art. 100º do CPA, sendo, por isso, evidente a procedência da pretensão anulatória formulada na acção principal, o que implica a concessão da requerida suspensão de eficácia, ao abrigo da al. a) do nº 1 do art. 120º. do C.P.T.A.
Procede, pois, o presente recurso jurisdicional.
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3. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e deferindo a suspensão de eficácia requerida quanto aos prédios em questão.
Custas em ambas as instâncias pelos recorridos Ministérios.
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Lisboa, 20 de Maio de 2010
as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Rui Fernando Belfo Pereira
António de Almeida Coelho da Cunha |
