Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12972/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	09/22/2004

Relator:	Cristina dos Santos

Descritores:	ACTO INTERNO

Sumário:	Configuram-se como actos internos aqueles cujos efeitos se produzem apenas nas relações inter orgânicas do órgão que os praticou, não se reflectindo na esfera de interesses protegidos de pessoas estranhas àquela (ao órgão) que decide.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Serafim ..., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto dela vem recorrer para o que conclui como segue:
1. A UTAD é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, disciplinar e estatutária e pedagógica - v. art° 1a n° 1 dos estatutos da UTAD , aprovados por deliberação da assembleia da UTAD datadas de 17.12.97 e de 11.2.98, e homologado por despacho normativo n° 11-A/98, de 16.2.98 do Ministro da Educação, publicado no DR, l série - B, n° 44, de 21.2.98 - v. ei da Autonomia da Universidade ( Lei n° 108/88, de 24-9 - art° 3° e 8°).
2. Despacho n° 9/2001, proferido em 18 de Maio de 2001 pelo Reitor da UTAD), determinou a transferência do Recorrente para o sector de ofertas e permutas.
3. O Reitor da Universidade de UTAD proferiu o despacho recorrido por via do qual determinou que o Recorrente fosse colocado no sector de ofertas e Permutas, coordenando o sector.
4. Este despacho é ilegal é viola os direitos adquiridos pelo Recorrente.
5. A douta sentença recorrida incorreu em omissão de pronúncia, ao não apreciar o vício de forma - por violação do art° 100° CP A e por ausência de fundamentação.
6. A autoridade recorrida praticou o acto recorrido sem que, previamente tivesse efectuado a audiência prévia do recorrente.
7. Não lhe deu possibilidade de este se pronunciar sobre um acto que o afecta e lhe diz directamente respeito.
8. Não foi cumprido o disposto no art° 100° do CPA.
9. O despacho recorrido não se encontra fundamentado.
10. A autoridade recorrida não fundamenta, minimamente o seu despacho, e não indica, ainda que sucintamente, porque razão o recorrente é colocado no sector de ofertas e de permutas.
11. O "sector de ofertas e Permutas", não existe na Lei Orgânica da UTAD (cfr. art° 28) aprovada pelo Dec. Lei n° 20/88,de 28-1, nem existe nos Estatutos da UTAD.
12. O Recorrente foi provido definitivamente por nomeação com a categoria de técnico superior de 1a classe, no caso do chefe da Repartição Patrimonial da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro (UTAD).
13. O Recorrente foi alvo de um processo disciplinar, que ainda não se encontra definitivamente decidido, e no qual foi proferido despacho do Reitor da UTAD, n° 21/2000, de 21/8/00, no quaf se determinava que, cumprida a pena disciplinar, deveria o recorrente ser colocado num serviço diferente da mesma Unidade orgânica a que pertence.
14. Nesse processo disciplinar, foi proferido despacho do Reitor da UTAD que aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão por 121 dias, e que, ainda, se não tomou definitivo.
15. Foram, sucessivamente, interpostos recursos hierárquicos do despacho do Reitor da UTAD para o Plenário do Senado da UTAD e da deliberação deste que lhe negou provimento para o
Secretário de Estado do Ensino Superior.
16. Na sequência desse recurso hierárquico foi praticado despacho preliminar pelo Secretário de Estado do Ensino Superior, que determinou a competência dessa entidade para apreciar esse recurso hierárquico.
17. Ora, foi na sequência de tal despacho preliminar, que a autoridade recorrida praticou o acto recorrido e que reveste a natureza de pena disciplinar acessória.
18. O recurso hierárquico necessário tem efeito suspensivo, pelo que nunca deveria ser cumprido ou executado o despacho de 21/8/00, com o n° 21/00 do Sr. Reitor, antes da decisão final.
19. Por outro lado, o despacho n° 9/2001 ,de 18/5/01, a ser entendido como acto autónomo e destacável do processo disciplinar é, também ele ilegal.
20. Isto porque, o "sector de ofertas e Permutas", não existe na Lei Orgânica da UTAD (cfr. art° 28) aprovada pelo Dec. Lei n° 20/88,de 28- f, nem existe nos Estatutos da UTAD.
21. Deste modo, o Recorrente foi transferido, para um lugar e serviço que não se encontra previsto no quadro do mapa de pessoal não docente da UTAD- v. DR. -11 S., n° 264, de 12/11/99- e DR-II3 , n° 301, de 29.12.99.
22. Além disso, o recorrente tem direito a ocupar o lugar em que está provido.
23. A nomeação é um acto de administração pelo qual se preenche um lugar do quadro e se visa assegurar, de modo profissionalizado, o exercício de funções próprias do serviço público que revistam carácter de permanência - art° 4° n° 1 e 5° do Dec. Lei n° 427/89, de 7-12.
24. A modificação da relação jurídica de emprego só pode ser efectuada mediante nomeação em substituição, comissão de serviço extraordinário, requisição, destacamento ou transferência. - v. art°s 22° n° 1,2,3, 23°, 24°, 25°, 26° e 27° do D.L. n° 427/89, de 7-12.
25. A UTAD tem o poder de alterar o quadro de pessoal, desde que tal alteração não se traduza em aumento de valores totais globais - art° 4° n° 3 - ai. c) dos estatutos da UTAD.
26. Ora, a UTAD não alterou o seu quadro de pessoal, pelo que o provimento do recorrente no cargo, lugar e categoria em que se encontra provido se mantém inalterado.
27. Por este motivo, não pode ser o recorrente transferido.
28. O acto impugnado, mesmo que fosse discricionário, era vinculado, mas violou esta vinculação.
29. Assim, o acto recorrido violou os art°s 4° n° 1, 5° ,22° n° 1,2,3, 23°, 24°, 25°, 26° e 27° do D.L. n° 427/89, de 7-12. Art° 100° Cod. Proc. Adm., e praticou os vícios de forma e de violação de lei.
30. E a douta sentença recorrida, ao entender ser lícito o acto impugnado, violou, também, estes sobreditos normativos.

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A AR não apresentou contra-alegações.

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O EMMP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcdência do recurso, nos termos que se transcrevem:
“(..)
Conforme se explana no Ac. do Pleno do STA de 01/10/2003, Rec. n° 042521, cujo entendimento acompanhamos «... actos internos são aqueles cujos efeitos se produzem apenas nas relações inter orgânicas do órgão que os praticou e que são externos os actos cujos efeitos se projectam na esfera jurídica de sujeito diferente daquele que os praticou. - vd. M Caetano, "Manual de Direito Administrativo" 10." ed., vol. I, pg. 442 e F. Amaral "Direito Administrativo", vol. III, pg. 152.
E, porque assim, tem-se concluído que, por princípio, os actos internos não são lesivos e que, por via de regra, só os actos externos –por serem os únicos capazes de se projectarem na esfera jurídica de terceiros
e, consequentemente, de serem os únicos capazes de afectar os seus direitos ou interesses legítimos - são susceptíveis de impugnação contenciosa.
"A garantia de recurso contencioso só cobre os actos externos, não cobre os actos internos, porque por definição os actos internos não são susceptíveis de ferir os interesses dos particulares." - F. Amaral, obra e local citados.
O que, nesta ordem de ideias, vale por dizer que as decisões atinentes à remodelação de um serviço - designadamente aquelas que implicam mudanças para os seus funcionários — serão, normalmente, actos internos na medida em que, por se quedarem "intra muros" e por não terem capacidade de atingir a esfera jurídica daqueles, não serão lesivas dos seus direitos. E, porque assim, não serão recorríveis.
Daí que se possa afirmar que, estando constitucionalmente garantida a todos os administrados "a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, ..... a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma..... "- n. ° 4 do art. 268. ° da CRP - a pedra de toque de aferição da sindicabilidade de um acto é a capacidade lesiva dos seus efeitos.
3.1. Todavia, pode suceder que as ordens de serviço dadas por um superior hierárquico a um funcionário situado em escala inferior da sua cadeia hierárquica sejam lesivas dos direitos deste, uma vez que nada impede que um acto cuja aparente motivação seja a melhoria funcional dos serviços de uma entidade possa afectar directamente essas pessoas e lhes causar danos judicialmente atendíveis.
Vd. o caso, por exemplo, de uma ordem de serviço dada a um trabalhador com um horário inteiramente diurno e que, em função dela e sem visível justificação, passe a ter um horário que compreenda um turno nocturno, ou que altere o seu horário de forma a que deixe de prestar serviço só de manhã e passe aprestar serviço de manhã e de tarde.
Em tais situações - ainda que justificadas pela necessidade de reorganização e melhoria dos serviços e ainda que o estatuto e remuneração do interessado não saiam diminuídos - podem os seus direitos e legítimos interesses serem ilegalmente atingidos e, por isso, podem tais ordens serem lesivas e, consequentemente, recorríveis.
Não é absurdo imaginar, por exemplo, que, por vezes, a coberto da necessidade da remodelação de um serviço, se procure penalizar ilegalmente um funcionário.
E, porque assim é, a recorribilidade de tais actos tem de ser apreciada caso a caso em função das suas circunstâncias e da sua lesividade, isto é, em função da ofensa ilegal aos direitos e legítimos interesses das pessoas atingidas.
4. Descendo ao caso sub judicio verificamos que o que está em causa é a ordem verbal que determinou a transferência da Recorrente do Serviço de... para o serviço de..., decisão que vem atacada...
Ou seja, a Recorrente pretende a anulação do acto impugnado não em função da lesão e da ofensa aos seus direitos e interesses legalmente protegidos...
Não vem, assim, alegado que aquela ilegalidade cause ofensa aos direitos e legítimos interesses da Recorrente e descrita a forma como tal acontece.
Ora a invocação dessa lesividade, acompanhada da concreta descrição dos termos em que a mesma se traduziu, era essencial
Poder-se-á dizer que a Recorrente alegou que o acto impugnado "afectou os interesses profissionais legalmente protegidos" (art.° 5.° da petição inicial) e que o facto de este recurso ter sido interposto é prova evidente de que houve lesão e que de que tais direitos ou interesses foram desrespeitados, pois que, se assim não fosse, a Recorrente não tinha impugnado aquele acto.
Só que isso não basta para se poder aferir da sua recorríbilidade, pois que - como se disse - nessa aferição é essencial analisar se os factos alegados comportavam uma violação relevante dos legítimos direitos e interesses da Recorrente e isso exigia uma descrição desenvolvida de tais factos.
O que não foi f eito.
E se assim é está por demonstrar a recorribilidade do acto impugnado. ».
Também no caso em apreço, o recorrente, no recurso contencioso, não alegou factos concretos lesivos dos seus legítimos direitos e interesses com a mudança/transferência de sector dentro da UTAD,
limitando - se a invocar vícios de violação da lei, nomeadamente dos arts 4° n° l, 5°, 22° n°s 1,2 e 3 e 23° 27° do DL 427/89 de 07/12 e art. 100° CPA e de forma, por falta de fundamentação.
E, começando embora por pretender que o despacho impugnado constituiu uma pena acessória praticada no âmbito de um processo disciplinar ainda em curso, o certo é que do teor dos docs. de fls. 7 a 9, dados como factos provados, e do desaparecimento da pena disciplinar de transferência, conforme resulta do preâmbulo do DL n° 24/84 de 16/01 e da definição de transferência dada pelo art. 25° n° l do DL n° 427/89, não resulta qualquer imposição de transferência como forma de penalizar ilegalmente o recorrente.
Por outro lado, tendo o recorrente sido nomeado Técnico Superior principal, categoria que mantém no sector para o qual foi agora colocado, e conforme se fundamenta na douta sentença « tendo a dita "transferência" sido efectuada dentro da mesma Universidade, para departamento equivalente àquele em que o recorrente desempenhava funções », não se vê qual a lesividade que resulte para o recorrente de tal " transferência ".
Assim, ao considerar o acto impugnado como um mero acto de gestão do serviço onde o recorrente se insere e como tal irrecorrível, em consequência rejeitando o recurso e dele absolvendo a entidade recorrida, que a douta sentença em recurso não nos mereça qualquer reparo. (..)”.

*
Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias, vem para decisão em conferência.

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Interposto que foi recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, em incidente declarou-se este Alto Tribunal incompetente em razão da matéria, tendo os autos sido remetidos para o TCA Sul.

No STA foi julgada provada a seguinte factualidade, com base nos documentos juntos aos autos, com interesse para a decisão:

a- O recorrente é Técnico Superior Principal do quadro do pessoal não docente da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro -doc. de fls. 48 .
b- Pelo despacho n.º 9/2001, de 18-05-2001, o Reitor da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, na sequência da informação n.0 20/SDE de 16-05-2001, determinou, por conveniência de serviço, a colocação do recorrente no Sector de Ofertas e Permutas dos Serviços de documentação e Extensão daquela Universidade.

DO DIREITO

A fundamentação constante da sentença para julgar a causa improcedente é do seguinte teor:
“(..)
Pretende o recorrente que o despacho impugnado teve como virtualidade operar a sua transferência para um serviço diferente daquele em que se encontrava a exercer funções e constitui por isso uma pena acessória praticada no âmbito de um processo disciplinar que se encontra em curso.
Desde já se dirá que tal interpretação das normas legais que o recorrente entende terem sido violadas não está correcta.
Resulta do preâmbulo do DL n.° 24/84 de 16/1, § 5° que “É de realçar o desaparecimento da pena de transferência. Anote-se, todavia, que o seu desaparecimento resulta não tanto de dificuldades de aplicação mas sobretudo da consideração de que a transferência é um instrumento de gestão do pessoal e que, por isso, não deve ter uma valoração disciplinar autónoma “.
Também dispõe o art. 25°, n.° l do DL n.° 427/89 de 7/12 que a transferência consiste na nomeação do funcionário sem prévia aprovação em concurso para lugar vago do quadro de outro serviço ou organismo, da mesma categoria e carreira ou de carreira diferente desde que, neste caso, se verifique a identidade ou afinidade de conteúdo funcional e idênticos requisitos habilitacionais e que sejam iguais os índices correspondentes ao escalão l da categoria em que o funcionário se encontra e ao escalão l da categoria da nova carreira.
Efectivamente o que resulta da análise conjugada da factualidade concreta de que dispomos com as normas atrás apontadas, o despacho impugnado não pode ser visto como um acto que impõe a transferência do funcionário, mas sim um mero acto interno de gestão de pessoal, cfr. Acs. do STA de 7/11/2000, Rec. n.° 30821 e de 3/3/1998, Rec. n.° 42521.
É que, tendo a dita "transferência" sido efectuada dentro da mesma Universidade, para departamento equivalente àquele em que o recorrente se encontrava a exercer as suas funções, só pode ser vista como um acto de gestão de pessoal que não acarreta para o recorrente qualquer prejuízo ou lesão dos seus interesses.
Sendo a área funcional do recorrente o planeamento, auditoria, contabilidade, finanças, economia, gestão, organização e métodos estatísticos, relações internacionais e públicas, engenharias e outras áreas afins às actividades das unidades e serviços, cfr. mapa anexo ao despacho n.° 21716/99(2a série), in DR, II-Série, n.° 264 de 12/11/1999, afigura-se-nos que o serviço onde foi colocado se enquadra com naturalidade dentro da sua área funcional.
E nem sequer releva que o sector de ofertas e permutas não esteja previsto na Lei Orgânica da UTAD, já que, as atribuições do mesmo terão que ser definidas pelos órgãos competentes da Universidade que darão ao recorrente as directrizes e orientações para a prossecução das suas funções.
Assim sendo, e configurando-se o acto impugnado como um mero acto de gestão do serviço onde o recorrente se insere não se vislumbra que o mesmo seja lesivo dos seus interesses, já que os não põe em causa e consequentemente não se configura como violador dos comandos legais por si apontados.
Trata-se de um acto que pode ser livre e discricionariamente praticado pelo órgão com competência para a gestão do pessoal, a entidade recorrida, não podendo, face às normas legais em vigor ser visto como uma qualquer sanção disciplinar principal ou acessória.
Pelo exposto rejeita-se o presente recurso contencioso de anulação, por improcedente, de direito, e em consequência dele se absolve a entidade recorrida. (..)”.

***

Dir-se-á, desde já, que o julgado em 1ª Instância, para cujos fundamentos se remete sem qualquer declaração de voto, á para confirmar inteiramente, ao amparo e com os efeitos do artº 713º nº 5 CPC, ex vi artº 1º LPTA.
De facto, “(..) decisões com efeitos jurídicos internos são todas aquelas que não se reflectem na esfera de interesses protegidos de pessoas estranhas àquela (ao órgão) que decide (..) Tal critério tem, evidentemente, de ser tomado e aplicado com o máximo rigor, pois que para que uma decisão relativa ao funcionamento dos serviços deixe de ser puramente interna e passe a ser de feito externo – apta a poder ser considerada como acto administrativo – basta, por exemplo, que afecte a “posição jurídico laboral” (privada ou administrativa) de um funcionário, que mexa com qualquer direito, dever ou faculdade, que a lei, o acto ou o contrato respectivos lhe confiram(..)” (1).
Pelo que vem de ser dito e de acordo com a explanação doutrinária constante do douto parecer do EMMP junto deste TCA Sul, que seguimos e de que, com a devida vénia, nos apropriamos, improcedem as questões suscitas nos pontos 1 a 4 das conclusões de recurso.
Consequentemente, as questões suscitadas nas conclusões sob os ítens 5 a 30 configuram-se prejudicadas pela solução dada às antecedentes – cfr. artº 660º nº 2, in fine, CPC, ex vi artº 1º LPTA.

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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo – Sul, 1ª Secção Liquidatária em julgar improcedente o recurso interposto e confirmar a sentença proferida.
Custas a argo do A, fixando-se a taxa de justiça em € 300 e a procuradoria e metade.

Lisboa, 22.09.2004.

(Cristina Santos)

(Teresa de Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo – comentado, 2ª edição, Almedina, pág. 562.