Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	03276/99

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	02/24/2000

Relator:	Fonseca da Paz






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. Relatório.
J...., residente em Rua....., Sesimbra, inconformado com a sentença proferida no TAC de Lisboa que, na acção de reconhecimento de direito que intentara contra o Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, julgara procedente a excepção prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, interpôs o presente recurso jurisdicional, formulando as seguintes conclusões:
“1) Após a Revisão Constitucional de 1989 deve considerar-se revogado o nº 2 do art. 69º da LPTA;
2) Com a autonomização, na 2ª Revisão Constitucional (1989), de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” (como se dispunha no texto anterior) mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 5), a Constituição superou decididamente o quadro originário de recurso de anulação de actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração;
3) O significado essencial da norma contida no nº 5 do art. 268º da CRP consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa -, permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meios específicos de impugnação (“recurso contencioso”) ou à existência de um “acto administrativo”;
4) Através da institucionalização de acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visa não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abre as vias para a introdução de verdadeiros direitos;
5) A norma contida no art. 69º da LPTA deve ser interpretada de acordo com a argumentação retratada anteriormente, sob pena de violação do princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa;
6) O preceito em causa (art. 268º nº 5 da CRP) é claro ao consagrar que é igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa;
7) As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, reguladas nos arts. 69º e 70º da LPTA, são, na sua estrutura, recursos contenciosos de plena jurisdição, seguindo os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos da administração local;
8) As acções referidas na proposição anterior devem ser propostas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido que o autor invoca;
9) A regra do art. 69º, nº 2, da LPTA, com o sentido que a jurisprudência lhe dava, ao abrigo do texto constitucional de 1982, não subsiste no nosso ordenamento jurídico e que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição;
10) Sob pena de violação dos arts. 69º da LPTA e do art. 268º, nº 5 da CRP, deve o recurso proceder, revogando-se a sentença recorrida, e, em consequência ordenar-se o prosseguimento da acção, assim se fazendo justiça!”
O R. contra alegou, tendo concluído que a decisão recorrida não merece censura, pelo que deve ser negado provimento ao recurso.
A digna Magistrada do M.P. junto deste TCA pronunciou-se pelo improvimento de recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação.
2. 1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
a) O A. encontra-se aposentado definitivamente desde 22/10/93, como Chefe de Esquadra da Polícia de Segurança Pública, posto ao qual foi promovido em 16/2/74, tendo sido desligado do serviço a partir de 10/4/75;
b) A pensão do A. está a ser processada pelo 4º escalão, índice 225, tendo sido fixada por despacho, de 6/4/95, da Direcção da Caixa Geral de Aposentações no montante de 211.900$00;
c) A Provedoria de Justiça formulou a recomendação nº 113/94, cujo teor consta de fls. 12 e se dá por reproduzido.

2. 2. Matéria de Direito.
A sentença recorrida absolveu o R. da instância, com fundamento na verificação da excepção dilatória prevista no nº 2 do art. 69º da LPTA, por entender que o A., através da interposição de recurso contencioso do acto de 6/4/95, que fixou definitivamente o valor da sua pensão, poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretende fazer valer com a acção de reconhecimento de direito. Considerou ainda que o citado preceito da LPTA, interpretado no sentido de que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostre apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, não é incompatível com o preceituado no art. 268º da CRP.
Contra este entendimento se insurge o recorrente, alegando que a norma do nº 2 do art. 69º da LPTA foi revogada pelo nº 5 do art. 268º da CRP, na redacção resultante da Revisão Constitucional de 1989, pelo que a acção de reconhecimento de direito não pode hoje ser rejeitada com fundamento naquela disposição da LPTA.
Vejamos se assim se deve considerar.
O nº 2 do art. 69º da LPTA estabelece que as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo “só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”.
Na versão do texto constitucional de 1982, o nº 3 do art. 268º dispunha o seguinte:
“É garantido aos interessados recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”
Com a lei constitucional nº 1/89, as disposições homólogas daquela passaram a ser as seguintes:
“4. É garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
5 - É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.
Com a revisão constitucional de 1997 esta matéria foi reformulada, encontrando-se, hoje, o nº 4 do art. 268º assim redigido:
“4 - É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”.
Perante a autonomização, no nº 5 do art. 268º da CRP, da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, efectuada pela Revisão Constitucional de 1989, houve quem sustentasse que se reconhecia aos administrados uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas, permitindo-lhe o acesso à justiça para defesa de direitos e interesses legalmente protegidos, sem se condicionar esta acção à adopção de meios específicos de impugnação, como o recurso contencioso, ou à existência de um acto administrativo ( Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira in “Constituição de República Portuguesa Anotada”, 3ª ed., 1993, pag. 268).
Alguma jurisprudência do STA também veio a considerar que, após a Revisão Constitucional de 1989, o nº 2 do art. 69º da LPTA se devia considerar revogado, pelo que deixavam de existir quaisquer obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição, para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos perante a Administração nos Tribunais Administrativos (cfr. Acs. de 4/5/93 - Proc. nº 31976, de 3/7/93 in B.M.J. 429º-557 e de 19/4/94 - Proc. nº 33191).
Mas os acórdãos citados foram os únicos exemplos da adopção dessa posição, dado que se veio a firmar uma jurisprudência largamente dominante no sentido de que a regra do nº 2 do art. 69º da LPTA era consentânea com o novo texto constitucional (cfr., entre muitos, os Acs. do STA de 3/5/94 in A.D. 390º-683, de 26/4/95 - Proc. nº 36273, de 28/9/95 in BMJ 449º-168, de 12/12/95 - Proc. nº 37.841, de 12/3/96 in BMJ 455º-314, de 16/4/96 - Proc. nº 37.862, de 23/4/96 - Proc. nº 36.597, de 9/5/96 - Proc. nº 37.415, de 10/10/96 - Proc. nº 37.519, de 18/2/97 - Proc. nº 40.257, de 30/4/97 - Proc. nº 37775, de 19/6/97 - Proc. nº 40.532, de 26/6/97 - Proc. nº 41367, de 7/10/97 - Proc. nº 42.124, de 3/10/97 - Proc. nº 41469, de 6/11/97 - Proc. nº 36.832, de 18/12/97 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano I, nº 1, pag. 105, de 28/5/98 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano I, nº 3, pag. 71 e de 23/6/99 - Proc. nº 44697 e o Ac. do TCA de 18/3/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 2, pag. 230).
Este entendimento dominante veio a ser consagrado, após recurso por oposição de julgados, no Ac. do Pleno de Secção do Contencioso Administrativo de 31/3/98 (in BMJ 475º-360).
De acordo com esta jurisprudência, a acção de reconhecimento de direito não é um meio alternativo ou residual do recurso contencioso, mas complementar de outros meios de defesa contenciosa, pelo que só deve ser utilizada quando estes, nomeadamente o recurso contencioso de anulação, não constituam uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção se visa acautelar. Na hipótese de existir um acto administrativo, o recurso a esta acção só será lícito se o interessado alegar e demonstrar os factos essenciais de onde decorra a necessidade do uso dessa via judiciária para a efectiva tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
O Tribunal Constitucional, no Ac. nº 452/95 (publicado, no DR, II Série, de 21/11/95), abordou esta questão, referindo que a força irradiante e conformadora do novo nº 5 do art. 268º da CRP (na redacção resultante da Revisão Constitucional de 1989) exige que o nº 2 do art. 69º da LPTA “seja interpretado em termos de consentir ao particular, mesmo na hipótese de existir um acto administrativo, a propositura de uma acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, desde que demonstre que o recurso contencioso não é susceptível de assegurar, num determinado caso concreto, uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”. E embora não tivesse que decidir a questão de constitucionalidade do citado art. 69º, nº 2, o aludido acórdão veio a considerar que a interpretação referida era compatível com o art. 268º nº 5, da CRP.
Esta posição de Tribunal Constitucional veio a ser reiterada no Ac. nº 104/99, de 10/2 (publicado no DR, II série, de 10/4/99, pags. 5297 - 5301), o qual julgou a questão da conformidade constitucional do nº 2 do art. 69º, quer perante o nº 5 do art. 268º, na versão resultante da Revisão Constitucional de 1989, quer em face do actual nº 4 deste preceito, concluindo pela sua constitucionalidade quando interpretado no sentido de que “estando em causa um acto administrativo, o particular pode largar mão da acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse legítimo, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados”.
Desta digressão pela jurisprudência constitucional e administrativa, resulta que a norma do nº 2 do art. 69º da LPTA é compatível com o art. 268º da CRP, quer na versão actual, quer na que resultou da Revisão Constitucional de 1989, pelo que o pressuposto processual aí contido continua a funcionar desde que o recurso contencioso e a respectiva execução da sentença anulatória se mostrem adequados para obter uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do particular; fora destes casos, o acesso à acção de reconhecimento de direito será lícito, embora o particular tenha de alegar e provar os factos essenciais que tornam legítimo e necessário o seu uso para efectiva tutela dos aludidos direitos ou interesses.
Esta posição - que perfilhamos - baseia-se em argumentação que se pode sintetizar da seguinte forma:
- Do facto de o nº 5 do art. 268º da CRP (na versão resultante da Revisão Constitucional de 1989) não fazer depender o acesso à justiça administrativa do exercício de quaisquer outros meios impugnatórios não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer;
- nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo;
- o recurso contencioso, seguido de execução da sentença anulatória (onde os poderes dos tribunais administrativos são de plena jurisdição), em princípio, assegurará uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses afectados e quando assim não seja, o nº 2 do art. 69º, na interpretação que adoptamos, não obsta à instauração imediata e autónoma da acção de reconhecimento de direito;
- se, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (loc. cit.), “através da institucionalização das acções jurisdicionais administrativas a título principal, a Constituição visou não apenas colmatar as insuficiências e limites do contencioso de mera anulação, como abrir as vias para a introdução de verdadeiros “writs” (no sentido anglo-saxónico)”, esse objectivo não é contraditório com o disposto no nº 2 do art. 69º que não impede o desencadeamento imediato deste meio processual, quando se verifiquem tais insuficiências e limites do recurso contencioso (por deste não resultar uma efectiva tutela dos direitos ou interesses legítimos dos particulares), ou a adopção pelo tribunal dos “writs” exemplificados por aqueles autores.
No caso em apreço, o recorrente não põe em causa o entendimento acolhido na sentença recorrida de que a interposição de recurso contencioso do acto de 6/4/95 seguido de execução da eventual sentença anulatória lhe permitiria obter a tutela jurisdicional efectiva do direito que pretende fazer valer com a presente acção, limitando-se a invocar a inconstitucionalidade da norma aí aplicada.
Ora, não existindo dúvidas que, conforme já ficou demonstrado, essa inconstitucionalidade não se verifica e que a interposição de recurso contencioso do acto de 6/4/95, com fundamento em vício de violação de lei nos termos alegados na presente acção, seguido da execução de sentença anulatória, permitiria que o recorrente obtivesse a alteração da sua pensão de aposentação de acordo com o aqui peticionado, deve improceder o presente recurso jurisdicional.

3. Decisão
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 30.000$00 e 15.000$00

Entrelinhei: foi revogada
Lisboa, 24/2/2000
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Mário Frederico Gonçalves Pereira
Carlos Manuel Maia Rodrigues