Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06525/02

Secção:	CA . 1.º JUÍZO LIQUIDATÁRIO


Data do Acordão:	10/14/2010

Relator:	BEATO DE SOUSA

Descritores:	PENA DE DEMISSÃO DEFICIÊNCIAS DA ACUSAÇÃO FALTA DE AUDIÊNCIA DO ARGUIDO

Sumário:	Tendo sido aplicada ao arguido a pena de demissão, configuram a nulidade insuprível do processo disciplinar, prevista no artigo 42º nº1 ED, as deficiências da acusação consistentes na falta de discriminação precisa dos factos que constituem a infracção; na falta de referência aos preceitos legais que tipificam essas infracções e prevêem a correspondente pena; e, finalmente, na falta de menção à possibilidade de tais factos inviabilizarem a manutenção da relação funcional.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Tribunal Central Administrativo Sul
1º Juízo – 1ª Secção (Contencioso Administrativo)

7

Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:

RELATÓRIO

A..., id. a fls. 2, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Chefe de Estado-Maior da Armada, de 18-06-2002, que lhe aplicou a pena de demissão por violação do dever de assiduidade.

O Recorrido respondeu conforme fls. 60 e seguintes.

Em alegações a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
EM CONCLUSÃO:
1) - Dado que a Nota de Culpa não se apresenta deduzida em artigos, não descreve as infracções de uma forma individualizada e referidas aos correspondentes preceitos legais, nomeadamente, in casu, foi omitida a referência à alínea h), n.°2 do art. 26° do E. D., preceito que seria fundamental para a Recorrente compreender totalmente a gravidade do processo no qual era Arguida, tanto mais que seria possível, como de resto, foi, a aplicação de uma pena de demissão, a Decisão Recorrida violou o disposto no art. 42° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, Decreto-Lei n.°24/84, de 16 de Janeiro, o que constitui nulidade insuprível, pelo que o despacho recorrido deverá ser anulado;
2) - Por não terem sido consideradas as concretas circunstâncias do modo de entrega dos documentos justificativos das faltas da Recorrente bem como o facto de ter entregue as cópias das justificações que tinha em seu poder, as quais sempre seriam causas de exclusão de Culpa, ou pelo menos, fortemente atenuantes, pelo que, a pena de demissão que lhe foi imposta é desproporcionada e inadequada ao diminuto grau de culpa da recorrente, e deverá, em conformidade, ser anulada por violação disposto no n.°2 do art. 266 da Constituição da República Portuguesa, por violação dos princípios da justiça, da igualdade, da imparcialidade, da proporcionalidade e da boa fé, pelo que o despacho punitivo ora recorrido deve ser anulado;
3) Bem como por terem sido utilizados, contra a Recorrida, meios de prova inadmissíveis, tais como a menção da incumprida verificação domiciliária de doença pela A.D.S.E. sem que fosse observado o disposto no n.°4, do art. n.°33 do Decreto-Lei n.º100/99, de 31 de Março, assim lhe negando possibilidade de defesa sobre tal facto e pela utilização do meio de prova fornecido pela submissão da Recorrida a exame pela Junta de Saúde Naval, quando a entidade competente é a A.D.S.E., nos termos art. 46° do Decreto-Lei n.°100/99, de 31 de Março, não foi observado, pelo Recorrido, o disposto no n.°2 do art. 266 da Constituição da República Portuguesa, por violação do principio da justiça, da imparcialidade e da boa fé, pelo que o despacho punitivo ora recorrido deve ser anulado;
4) - O n.°1 do art. 26 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local deve ser interpretado como exigindo que as infracções disciplinares sejam valoradas como inviabilizantes da manutenção da relação funcional, o que, ao não suceder no caso em apreço, nem mesmo em sede de Nota de Culpa, dado que, no caso dos autos, foi justamente isso que aconteceu, pelo que, além do mais, também funcionaria como uma garantia do funcionário, pois que, estando considerada na acusação, o coloca de sobreaviso quanto às intenções da Administração de lhe impor uma sanção expulsiva. Tudo visto, faz incorrer o acto recorrido em ilegalidade, isto é, não tendo o Recorrido ponderado previamente tal juízo de prognose, violou o disposto no citado normativo legal, pelo que deve ser anulado.
5) - O despacho recorrido não ponderou correctamente as circunstâncias relevantes, in casu, aplicando à Recorrente a pena de Demissão da Função Pública, sem atender ao requisito geral contido no n.°1, do art. 26° do E.D.F.A.A.C.R.L., aprovado pelo Decreto-Lei n.°24/84, de 16 de Janeiro, dado que mesmo do teor do relatório final não decorre que exista uma quebra incurável da relação funcional, ou a fundamentada invocação de tal situação, pelo que enfermando do vicio de violação de lei, deverá ser anulado;
6) - O despacho recorrido não ponderou a pena a aplicar à Recorrente à luz do disposto no art. 28° do supra citado diploma legal, omitindo completamente qualquer menção aos critérios nele enunciados, pelo que enfermando do vicio de violação de lei, deverá ser anulado;
7) Ao não serem ponderadas, ou sequer referidas, em sede de relatório final e da decisão punitiva, as razões invocadas pela Recorrente, as quais sempre seriam atenuantes, o despacho recorrido padece de vício de forma, pelo que devera ser anulado;
8) O facto descrito no ponto 16 do relatório final - de capital importância para a fundamentação da decisão punitiva - nunca poderia ser dado como provado face à prova produzida em sede de processo disciplinar, pelo que o despacho recorrido padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto;
9) Ao incluir no ponto 14 do Relatório Final, que mereceu a concordância do Recorrido em sede de despacho punitivo, factos que não constavam da acusação - alegado incumprimento nos prazos de entrada dos atestados médicos (fls. 60 a 63), os quais são agravantes na medida em que traduzem um juízo de censura para a Recorrente, verifica-se a nulidade insuprível do processe disciplinar, por falta de audiência do Arguido, nos termos do art. 42° do supra citado normativo legal.
Termos em que, por violação dos comandos invocados, deve ser anulado o Despacho de Sua Excelência o Chefe de Estado Maior da Armada, de 18.06.2002.

O Recorrido contra-alegou conforme folhas 182 e seguintes.

O Ministério Publico juntou o douto parecer de fls. 197.

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

Tendo em conta as posições assumidas pelas partes e os documentos dos autos, que se dão por integralmente reproduzidos quando mencionados, estão assentes os seguintes factos relevantes:

A) A Recorrente é funcionária do Quadro do Pessoal Civil da Marinha Portuguesa, com a categoria de Auxiliar de Limpeza.

B) Por ordem do Comandante da UAINA foi instaurado contra a Recorrente o processo disciplinar que se encontra anexo a estes autos (PD).

C) Transcreve-se a Nota de Culpa formulada contra a Recorrente, constante a fls. 10 e 11 do PD:
«NOTA DE CULPA
A...foi admitida em 03/09/1992 para as funções de Auxiliar de Limpeza como assalariada. Passou aos QPCM em Fevereiro de 1999.
Nos períodos de 21/09 a 04/10/1999 e 18/10 a 22/10/1999 faltou ao serviço com justificação por doença da própria. De referir que nestes períodos se encontrava grávida (mais ou menos 2/3 meses). Depois, durante o ano 2000, só trabalhou a primeira semana de Janeiro, tendo o parto ocorrido em 19 de Abril de 2000. Durante o resto do ano 2000 e após licença de parto, a funcionária não cumpriu nenhum dia de serviço. No ano 2001 não compareceu ao serviço um único dia. Para este efeito apresentou justificação de faltas umas vezes para apoio familiares descendentes e outras por doença da própria.
Das justificações para apoio a familiares descendentes tudo se poderá considerar normal. No entanto, as justificações por doença da própria podem sugerir as mais diversas interpretações. Numa análise mais profunda aos documentos apresentados, às declarações pouco coerentes da própria funcionária e das dificuldades de contacto com própria, poder-se-á concluir que esta funcionária não terá o menor sentido de cumprimento dos seus deveres profissionais.
Para prova desta conclusão basta referir as diversas diligências efectuadas para a contactar tanto por correspondência (Doc. n°1 e 2), verificação domiciliária da doença pela ADSE (Doc. n°3) e verificação através da autoridade da área G.N.R (Doc. n°4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12). Deste modo e na situação de incapacidade pela doença referida nos exames médicos, a funcionária deveria permanecer no seu domicílio.
Mas, como se pode verificar pelas várias provas existentes, a referida funcionária nunca foi encontrada no seu domicílio.
De referir que em data anterior a estes factos a funcionária já teria demonstrado a sua má fé no cumprimento do dever de obediência perante o 274374 CTEN SEF B..., que exercia e exerce as funções de 2° Comandante da UAINA.
Constatou-se, também, que a funcionária alterou definitiva ou temporariamente o seu local de domicílio sem que para o efeito tenha comunicado o facto aos respectivos serviços.
A funcionária continuou a faltar:
1. No período de 07 a 17 de Janeiro de 2002 ao abrigo e atestado dos médicos, mas que no entanto não foram considerados por não terem sido entregues de acordo com a lei vigente, motivo pelo qual não foram as faltas consideradas justificadas.
2. No período de 18 de Janeiro a 19 de Fevereiro de 2002 a coberto de atestados médicos, logo faltas justificadas.
3. No período de 19 de Fevereiro a 23 de Março de 2002, sem qualquer justificação ou mesmo sem qualquer comunicação aos serviços.
4. No período de 24 de Março a 01 de Abril de 2002, a coberto de atestado médico, consideradas faltas justificadas.
Esta funcionária foi presente à Junta de Saúde Naval em 04 de Setembro de 2001 e homologou a seguinte opinião: “Necessita de dois períodos consecutivos de 30 dias de licença para tratamento, ao abrigo do n°1 do art. 38° do Dec. Lei n° 100/99, de 31 de Março. Findo estes, deve voltar à Junta de Saúde Naval com o relatório do médico da Unidade, que inclua o parecer do médico Neurocirurgião assistente”, conforme Doc. n°13 (OP4 40/03-10-2001). Em 18 de Dezembro de 2001 foi novamente presente à Junta de Saúde Naval, cuja opinião homologada foi a seguinte: “APTA PARA TODO O SERVIÇO”, conforme Doc. n°14 (OP4 01/02-01-2002). De salientar que a opinião da Junta de Saúde Naval não referiu a existência de qualquer condicionalismo para as funções da referida funcionária. Nesta sequência e face ao parecer da Junta de Saúde Naval que data posterior aos atestados médicos referem problemas clínicos que não foram detectados pela Junta de Saúde Naval em 18/12/2001.
Em 26/03/02 foi recebido na Unidade uma carta registada com aviso de recepção na qual consta 1 (um) atestado médico com texto ilegível, mas que se presume justificação entre os dias 24 de Março e o dia 01 de Abril de 2002, conforme Doc. n°15 que se junta.
A mesma carta continha algumas fotocópias sobre das quais não foram entregues os originais, assim e por respeito à lei não podem os mesmos servir como prova, com a agravante que somos levados a interpretar que a funcionária agiu com dolo, como prova o envelope que não tinha remetente, conforme Doc. n°16, o que aliás não é a primeira vez que acontece, pois já em 06/02/2002 acontecera o mesmo (conforme Doc. n°17 que se junta ao processo). Embora a carta viesse sem remetente, agindo de boa fé, o serviço da funcionária aceitou o atestado médico que vinha com o aqui referido envelope, o que até prova em contrário, somos levados a concluir que a funcionária quer dolosamente omitir o seu paradeiro.
Nestes termos, a funcionária é acusada de violar dever de assiduidade, previsto na alínea g) do n°4 do art. 3° com remissão do art. 71° do E.D.
Assim, nos termos do n°1 do art. 59° do mesmo diploma, tem a arguida o prazo de dez dias, para querendo apresentar a sua defesa por escrito.»

D) Dá-se como reproduzido o Relatório elaborado pelo instrutor, a fls. 89-93 do PD.

E) Em 18-06-2002 o CEMA proferiu o despacho objecto deste recurso contencioso, que se transcreve:
«DESPACHO
Em concordância com o despacho do Comandante da Unidade de Apoio às instalações Navais de Alcântara, aplico à Arguida A..., 12003892, Auxiliar de Limpeza, a pena de demissão, prevista na alínea f) do n°1 do art° 11°, do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84, de 16 de Janeiro, por força das disposições conjugadas do n°1 e alínea g) do n°4 do art° 3°, da alínea h) do n°2 do art° 26°, do n° 4 do art° 17° do mesmo Estatuto e do artigo 1° do Decreto-Lei n° 264/89, de 18 de Agosto.»

DE DIREITO

Afigura-se útil transcrever o douto parecer do M.P., uma vez que foca e descreve com proficiência as debilidades de que enferma o processo disciplinar, sobretudo ao nível da acusação (Nota de Culpa), susceptíveis de contaminar de ilegalidade a decisão final. Transcrevendo:
*
«O objecto do presente recurso contencioso é o despacho do Chefe do Estado Maior da Armada, de 18.6.02, que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de demissão, por violação do dever de assiduidade.
A meu ver, o recurso deve merecer provimento, desde logo pela violação do art° 42°, n°1 do ED, primeiro dos vícios imputados ao acto em crise pela recorrente.
Estabelece a referida norma, para além do mais, que é insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais.
Ora da análise da nota de culpa enviada à arguida constata-se que a acusação, além de não ser articulada e não fazer qualquer referência às penas que entende aplicáveis às infracções consideradas, contém uma amálgama de factos e de imputações apresentados de forma confusa, integrando condutas ilícitas e outras que embora não o sendo, são tratadas de forma igualmente reprovadora, não sendo claro que factos delituosos lhe são, efectivamente, imputados.
Por outro lado, a nota de culpa não esclarece por que razão os atestados médicos apresentados pela recorrente para as faltas dadas no período de 7 a 17 de Janeiro de 2002, não foram entregues de acordo com a lei vigente, tendo por isso sido consideradas injustificadas.
Em suma, a acusação formulada contra a recorrente é pouco clara e precisa, não obedecendo ao estipulado no n°2 do art° 57° do ED, dado que não articulou, com a necessária discriminação, as faltas averiguadas, com referência aos correspondentes preceitos legais e às penas aplicáveis, o que, a meu ver, configura a omissão do dever de audiência do arguido, constituindo nulidade insuprível.
Desde há muito que se mostra firmada a orientação jurisprudencial no sentido do estrito cumprimento deste princípio, o que se justifica dado que o arguido tem de saber, claramente, do que vem acusado, pois, só assim se pode plenamente defender, sendo certo que o adequado enquadramento jurídico-disciplinar da sua conduta só é possível, caso os factos em que a mesma se decompõe estejam precisa e concretamente discriminados.
Face ao exposto, sou de parecer que o acto deve ser anulado, dando-se, assim, provimento ao recurso.»
*
É correcta a tese do M.P.
Dispõe o artigo 57º nº2 ED que o instrutor deduzirá a acusação “articulando, com a necessária discriminação, as faltas que reputar averiguadas, com referência aos correspondentes preceitos legais e às penas aplicáveis”.
Se a acusação não cumprir tais requisitos mínimos, ou seja, nos termos do artigo 42º nº1, se aquela não for formalizada “em artigos de acusação nos quais as infracções sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais”, ocorrerá a nulidade insuprível resultante de falta de audiência do arguido.
Considerando que o procedimento disciplinar não é obrigatoriamente instruído nem decidido por juristas, seria excessivo ver em tais normas exigências formais estritas, em termos de dedução dos factos por artigos e de subsunção desses factos às normas legais aplicáveis.
No entanto, do espírito dessas normas ressuma que a acusação tem que ser nítida em dois aspectos mínimos, a saber, na descrição dos factos que configuram a infracção e na previsão das consequências que, na opinião da Administração, poderão decorrer da demonstração da veracidade de tais factos, ou seja, a pena aplicável.
Esta transparência de propósitos é ainda mais premente nos casos em que a Administração se propõe, ou admite a possibilidade, de aplicar uma pena expulsiva. Nestas hipóteses, dada a magnitude das consequências nocivas na esfera jurídica do arguido, a Administração terá que deixar bem claro que a infracção ou infracções em causa são susceptíveis de inviabilizar a manutenção da relação funcional.
Esta visão das coisas aflora na jurisprudência dos tribunais administrativos. Neste sentido veja-se o acórdão de 02-12-2004, proc. 01038/04, da 1ª subsecção do CA do STA, em cujo sumário pode ler-se:
«I – (…)
II – (…)
III - É certo que o processo disciplinar tem peculiares características, não obedecendo a formas rígidas e solenes (cfr n°1, do art. 36° do E.D.).
IV - Contudo, a natureza sumária e menos rígida do processo disciplinar não pode ser conseguida à custa do cerceamento das garantias constitucionais de defesa do arguido.
V - O direito de defesa, consubstanciado na audiência do arguido, não se satisfaz apenas com a descrição naturalística dos factos na acusação, exigindo também que ao arguido seja dado conhecimento da qualificação jurídica que a entidade acusadora faz desses factos, com especificação dos preceitos legais que se consideram violados e com o anúncio da pena disciplinar que se estima adequada à gravidade da infracção.
VI - No caso das penas expulsivas a que alude o n°1 do artº 26° do ED, preencherá os requisitos legais da acusação aquela que, após descrever, com precisão e clareza os comportamentos imputados ao arguido, proceda à sua qualificação jurídica como infracção disciplinar inviabilizadora da manutenção da relação funcional, anunciando o propósito de aplicação de uma das penas expulsivas.»
Ora, a Nota de Culpa deduzida contra a Recorrente, no caso em apreço, é gravemente deficiente em qualquer dos apontados aspectos.
Não discrimina com precisão os factos que constituem a infracção, antes, como refere o MP, contém uma amálgama caótica de factos e juízos valorativos que não permitem ao destinatário discernir com nitidez quais são os elementos da infracção, ou infracções, nem erigir relativamente a eles uma defesa esclarecida.
Não faz referência aos preceitos legais que tipificam essas infracções e prevêem a pena correspondente.
E, finalmente, não faz menção à possibilidade de tais infracções poderem quebrar o vínculo de confiança que deve existir entre superiores hierárquicos e subordinados, isto é, de inviabilizarem a manutenção da relação funcional estabelecida entre a administração da Marinha Portuguesa e a Recorrente.
Estas deficiências conjugadas configuram a nulidade insuprível do processo disciplinar prevista no artigo 42º nº1 ED, que foi invocada pela Recorrente e pelo MP e, em consequência, acarretam a ilegalidade da decisão final punitiva.

DECISÃO

Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e anular o acto recorrido.
Sem custas.

Lisboa, 14 de Outubro de 2010
BEATO DE SOUSA
ANTÓNIO VASCONCELOS
CARLOS ARAÚJO