| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do 2º Juízo do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul1- RELATÓRIO
O Director Nacional da Polícia de Segurança Pública recorre para este TCAS da sentença, de 03.05.2003, do, então, 1º Juízo Liquidatário do TAF de Lisboa, que concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por Armindo ..., identificado a fls.2, anulou, por procedência do vício de violação de lei, o seu despacho, de 12.06.2001, proferido no uso da competência delegada pelo Ministro da Administração Interna (despacho n.º23257/00, 2ªSérie), que indeferiu o pedido de promoção por antiguidade à categoria de comissário, ao aqui recorrido.
Para tanto finaliza a sua alegação com as seguintes conclusões:
“1.°- Os postos de subintendente e comissário comportam 287 vagas no quadro, existindo 80 subintendentes a preencher lugares do quadro, podendo este número ascender a 115 (40%) do número de lugares globalmente fixado (n.° 4 do artigo 3.° do Estatuto do Pessoal da PSP);
2.° - Como a dotação é global e existindo apenas 80 subintendentes, sobram 207 vagas para o posto de comissário, sendo este o número relevante para a aplicação da norma de reserva de 1/3 contida no n.° 3 do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 511/99, por remissão do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 173/2000;
3.° - Correspondendo a 69 um terço de 207, tal significa que estão reservadas 69 vagas do quadro destinadas a comissários oriundos do ex- CPCE. Porém, existindo 83 comissários do ex-CPCE, 69 dos quais a preencher vagas do quadro e 14 na situação de supranumerário por força do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 173/2000, os quais devem preencher obrigatoriamente as primeiras vagas que se verificarem no quadro (artigo 14.° do EP/PSP), inexistem vagas no quadro para promoção de subcomissários oriundos do referido ex-CPCE, requisito essencial para o efeito;
4.°- Mesmo na eventual hipótese de não se considerar global a dotação prevista no quadro para subintendentes e comissários, neste caso, sendo de 204 o número de lugares de comissário, dos quais 74 estão ocupados por oficiais oriundos do CFOP e 83 oriundos do ex-CPCE, verifica-se ser de 47 o número de lugares vagos e um número excedentário de 83 lugares respeitante a oficiais originários do ex-CPCE e um número deficitário de 62 lugares para oficiais originários do CFOP, por aplicação do regime de reserva de vagas previsto no artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 173/2000;
5.° - Quer na hipótese prevista na conclusão anterior quer na prevista no n.° 4, a douta sentença violou o disposto no artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 173/2000;
6.° - O regime previsto no n.° 4 do artigo 3.° do EP/PSP não se aplica apenas para o futuro e na elaboração do novo quadro de pessoal com funções policiais, sendo aplicável à estruturação do quadro actualmente em vigor;
7.° - A medida prevista no n.° 4 do artigo 3.° do EP/PSP constitui uma medida destinada a obter uma melhor gestão dos recursos humanos e constitui a transposição para a PSP do regime introduzido para a função pública, em matéria de dotações globais, através do Decreto-Lei n.° 404-A/98;
8.° - A decisão recorrida violou por isso o disposto no n.° 4 do artigo 3.° do EP/PSP.
9.° - O eventual provimento do recurso contencioso de anulação é susceptível de prejudicar terceiros, designadamente oficiais, em número considerável, com o posto de subcomissário, oriundos do CFOP;
10.° - Não tendo estes sido identificados nem citados, não lhes foi assegurado o exercício do direito do contraditório, o que constitui violação de um direito fundamental e do regime contido na alínea b) do n.° 1 do artigo 36.° da LPTA, sendo por isso nula a decisão recorrida”
Não foram apresentadas contra – alegações.
O EPGA, junto deste tribunal, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Os autos vêm à conferência depois de recolhidos os vistos legais.
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2- FUNDAMENTAÇÃO
2.1.- DE FACTO
A sentença recorrida deu como assente, a seguinte matéria de facto:
“ 1- O recorrente detém a categoria de Subcomissário desde 1.7.89 (admitido por acordo);
2 - Em 20.12.2000, o número de lugares ocupados do posto de Comissário era de 157, cfr. último quadro do documento de fls 24 dos autos;
3 - Em 20.12.2000, o número de lugares ocupados do posto de Subintendente era de 80, cfr. último quadro do documento de fls 24 dos autos;
4- O recorrente requereu, em 19.6.2001, à entidade recorrida, a sua promoção no posto de Comissário, ao abrigo do art.° 1.° do Dec.-Lei n.° 173/2000, de 9.8., cfr. respectivo original, a fls 13 do processo instrutor;
5- Por despacho de 28.6.2001, exarado na informação n.° 651/SPP/2001, de 18.6.2001, processo n.° 35/C;M/123847, foi indeferido o pedido de promoção do recorrente, com fundamento na inexistência de vaga no posto de Comissário para promoção de Subcomissários oriundos do ex-CPCE, nos termos expostos no Memorandum n.° GEP.222/2000, cfr. docs. de fls 3 e fls 5-12 ambos do processo instrutor.”
Em sede de fundamentação dos factos provados exarou-se na sentença que “ A convicção do tribunal resultou do adquirido processual, com excepção do facto n.º 1 , o qual foi admitido por acordo”.* 2.2.- MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Fixada a materialidade fáctica plausível à solução do pleito, vejamos agora o direito.
Como é pacificamente defendido pela nossa doutrina e decidido na nossa jurisprudência, por força dos termos conjugados dos artºs. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do CPC, o âmbito do recurso é determinado pelas conclusões da alegação do recorrente, só abrangendo as questões que nestas estejam contidas (cfr. Prof. J.A.Reis, in CPC Anotado, Vol. V, pág. 363, Rodrigues Bastos, in Notas ao CPC, Vol. III, pág. 299 e, entre muitos, os Acs. do STJ de 4/7/76, BMJ 258º-180, de 2/12/82, BMJ 322º-315 e de 25/7/86, BMJ 359º-522).
Donde que:
A questão decidenda consiste, em primeiro lugar, em saber qual a interpretação a dar à expressão formulada pelo legislador no artigo 2º do DL 173/2000, de 9 de Agosto, quando refere, para o “durante o período ” Este período transitório de 6 meses fixado no artigo 1º do DL n.º173/2000, veio a manter-se por mais 1 ano, por força do DL n.º 322/2001, de 14 de Dezembro (artigos 1º e 2º), ou seja o período transitório perdurou desde 9 de Agosto de 2000 a 9 de Fevereiro de 2002.
é “ igualmente aplicável às vagas existentes no posto de comissário” o regime de reserva de vagas previsto no n.º 3 do artigo 7º do DL n.º 511/99, sendo certo que nesse período de tempo os oficiais de polícia podiam ser promovidos, “por antiguidade ao posto de comissário, com dispensa de realização de concurso, desde que estejam reunidas as seguintes condições:
a) Existência de vaga;
b) Tempo mínimo de antiguidade no posto imediatamente anterior” (n.º1 do DL n.º 173/2000).
Para um melhor enquadramento do problema vejamos, pois, as normas relevantes.
O DL n.º 511/99, de 24 de Dezembro, que aprovou, em anexo, o Estatuto do Pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP), também determinou, por um período de cinco anos, medidas transitórias em matéria de promoções, no intuito de acautelar a “ normal progressão na carreira dos oficiais de polícia não possuidores de licenciatura ministrada pelo Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, que é-lhes reservado um terço das vagas existentes no posto de subintendente”(n.º3 do artigo 7º, e n.º1 sublinhado nosso).
Na verdade, de acordo com o Estatuto, em vigor à data da prática do acto impugnado, o desenvolvimento das carreiras de pessoal com funções policiais faz-se por progressão e promoção (artigo 24º n.º1), sendo a progressão automática (n.º2 do referido artigo), enquanto que a promoção depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos:
” i) existência de vaga;
ii) tempo mínimo no posto imediatamente anterior;
iii) aprovação em concurso de avaliação curricular ou em curso de formação adequada nos termos estabelecidos no presente Estatuto” (n.º 3 do artigo 24º).
Dos citados normativos, resulta, com evidente clareza, que à mecanicidade da progressão, que depende, unicamente, da “permanência no escalão imediatamente anterior…., tornando-se efectiva no 1º dia do mês seguinte ao do preenchimento do respectivo requisito” (n.º 2 do art.º 24º) , se contrapõe para a promoção um procedimento que passa, além das outras duas condicionantes, pela aprovação em concurso (de avaliação curricular).
A este propósito, escreveu-se no Acórdão do STA de 03.11.2004, rec.05/04, que se passa a citar, que: “ (…) A razão de ser da diferença radica, a nosso ver, em duas ordens de razões, ambas de ordem pública: uma que resulta do facto da promoção, contrariamente ao que acontece com a progressão, que apenas contende com a retribuição salarial, implicar o exercício de funções diferentes, mais qualificadas, o que aconselha a avaliação das capacidades dos candidatos para as exercerem; outra que resulta das necessidades do serviço, necessidades essas que podem levar a considerar que, por exemplo, não se torna necessário preencher todos os lugares dos quadros das categorias superiores ou que não é aconselhável desfalcar os quadros das categorias inferiores e, como tal, a não abrir concursos, assim se configurando uma situação de boa afectação e gestão de recursos humanos”.
Assente que o novo Estatuto preceitua que a forma de recrutamento para o posto de comissário há-de ser feita mediante concurso de avaliação curricular (art.º 33º), nele também se determinou que “As normas para a execução dos processos de concursos do pessoal com funções policiais são objecto de regulamento, a aprovar por portaria do Ministro da Administração Interna” (artigo 78º).
Porém, como essa regulamentação ainda não estava aprovada o legislador garantiu as promoções ao posto de subintendente, logo no diploma que aprovou o Estatuto (artigo 7º do DL n,º 511/99), e fê-lo, reservando um terço das vagas ali existentes aos oficiais de polícia oriundos do Curso de Promoção a Chefe de Esquadra (CPCE), por um período de cinco anos.
Posteriormente, o DL n.º 173/00, de 9 de Agosto, veio a propiciar idêntico regime às promoções ao posto de comissário, por um período de seis meses que foi alargado por mais um ano, por força do DL n.º 322/01, de 14 de Dezembro.
Aqui chegados, cumpre, pois, indagar como interpretar a expressão “vagas existentes no posto”, empregue na redacção dos citados normativos.
Há-de entender-se, como fez a sentença recorrida, que julgou ser de desconsiderar, no momento em que existem lugares para preencher, qual a proveniência dos oficiais de polícia que já ocupam os lugares do quadro; isto é, se esses oficiais são oriundos do Curso de Formação dos Oficiais de Polícia (CFOP), ou do Curso de Promoção a Chefe de Esquadra (CPCE), por entender que o que é realmente relevante é que (no momento em que existem lugares vagos) se respeite a proporção de um terço na atribuição das vagas aos oficiais de polícia que não detenham a licenciatura adequada?
Ou deve entender-se, como defende a entidade recorrente, que a proporção de um terço (das vagas existentes) em função “ da distribuição dos lugares no quadro já ocupados por cada um desses dois tipos de oficiais, consoante a sua origem (CFOP ou CPCE)”?
No domínio da interpretação das leis, cabe ao intérprete descer da letra da lei (que funciona simultaneamente como ponto de partida e limite) e desvendar o pensamento do legislador que ao elaborar uma qualquer norma jurídica tem em vista a satisfação de certas necessidades.
E, assim o sendo, somos de crer que o legislador, de então, ao preservar um terço das vagas existentes, quis garantir aos oficiais oriundos do CPCE a possibilidade de progredirem na carreira enquanto não era aprovada a regulamentação concursal, reservando-lhes, assim, um terço dos lugares que no momento o quadro tem “ vazios”, uma vez que logo que finde o período de transição a “quota“ de um terço deixa de ser aplicável, só podendo vir a ocupar as vagas que existam e as que venham a existir os oficiais de polícia que tenham “ aprovação em concurso de avaliação curricular ou em curso de formação adequado, nos termos estabelecidos no presente Estatuto “ (alínea c) do n.º 4 do artigo 24º do Estatuto).
O Decreto Lei n.º 173/00 foi gizado no intuito de desbloquear as promoções dos oficiais de polícia que, nos termos dos artigos 24º e 33º do Estatuto, devessem ser promovidos pelo método de avaliação curricular, bloqueamento que resultava da falta de regulamentação dos concursos, cujos moldes ainda estavam por definir.
Derrogando, ainda que temporariamente, o método de recrutamento para o posto de comissário (que é o concurso de avaliação curricular, consignado no artigo 33º do Estatuto) o legislador concedeu aos oficiais de policia oriundos do CPCE, que detenham o tempo de serviço mínimo no posto imediatamente anterior e desde que exista vaga no quadro, a possibilidade de acederam à promoção para o posto de comissário, que de outra forma, viam coarctada, por inexistência de qualquer regulamentação concursal o acesso à promoção.
Ademais, prevendo o novo Estatuto que só possam ingressar no posto de subcomissário (posto imediatamente inferior ao de comissário) aqueles “indivíduos habilitados com licenciatura ministrada pelo Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança” (artigo 34º, n.º1 do Estatuto), fácil é de antever que num futuro próximo, todos os oficiais de polícia que ocupam no quadro o posto de subcomissário estarão habilitados com a licenciatura adequada, o que consequentemente conduz a que um cada vez maior número destes oficiais de polícia possa vir a aceder ao posto de comissário.
Na senda, aliás, da profunda alteração que foi levada a cabo com a aprovação da Lei n.º 5/99, de 27 de Janeiro, (Lei da Organização e Funcionamento da Polícia de Segurança Pública) e no caminho de um “processo de modernização sustentado”, como refere o preâmbulo.
Assim, no caso vertente, o legislador teve em mira garantir a promoção na carreira aos oficiais de polícia que por não estarem habilitados com a licenciatura ministrada pelo Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, e que por inexistir regulamentação concursal, veriam as vagas do quadro, para o posto de comissário, ser preenchidas pelos oficiais de polícia com curso de formação adequado ora, tal desiderato só se alcançava, no imediato, se o legislador reservasse uma quota dos lugares do quadro que ainda estão por preencher aqueles oficiais de polícia.
Ensina-nos a doutrina que a promoção “ nada mais é do que o nome por que se designa o acesso de um funcionário ou agente à categoria imediatamente superior da respectiva carreira” (Paulo Veiga e Moura, in Função Publica, Regime Jurídico, Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, Vol.1º, 2ª ed. Pág. 425).
Assim sendo, a promoção só pode operar para os oficiais de polícia que ainda não ocupam no quadro o posto a que almejam ascender, ao passo que os que já lá se encontram já viram garantida a sua subida na hierarquia deste serviço público, que é o corpo de polícia.
Vejamos então se existia, ou não, vagas no quadro para o posto de comissário, e em que número.
O quadro de pessoal, aprovado pela Portaria n.º 212/98, de 3 de Abril A Portaria n.º 212/98 só veio a ser revogada pela Portaria n.º 767/2005, de 05 de Setembro., comportava 204 efectivos para o posto de comissário e em 20.12.2000, destes 204 lugares 157 encontravam-se preenchidos, conforme resulta do ponto 2 do probatório (que não foi contestado) e para o posto de subintendente 83 lugares (ponto 3 da matéria de facto).
À data da pratica do acto impugnado, e por força do DL n.º 322/2001, de 14 de Dezembro (artigos 1º e 2º), mantinha-se em vigor, para os oficiais não habilitados com a licenciatura adequada, o regime da reserva de um terço das vagas existentes no quadro, para o posto de comissário.
Porém, o n.º 4 do artigo 3º do Estatuto prevê que: “ na carreira de oficial de polícia será fixada dotação global para o conjunto dos posto de subintendente e comissário, não podendo, contudo, o número de lugares ocupados por subintendentes exceder 40% do número de lugares globalmente fixados”.
E, o diploma que deu corpo ao compromisso de proceder à fixação do princípio das dotações globais, veio a ser publicado em 24 de Abril de 2001- DL n.º 141/2001 – com entrada em vigor no dia imediato ao da sua publicação, estabeleceu no artigo 1º que ”(…) o regime de dotação global dos quadros de pessoal, para as carreiras de regime especial e com designações especificas” , de aplicação a todos os serviços e organismos da administração, central , regional e local, cujos quadros de pessoal se consideram automaticamente alterados, definiu que as dotações globais passam a corresponder “ à soma dos lugares das categorias abrangidas “( artigos 2º e 3º do citado normativo).
Foi, pois, neste enquadramento legal, aplicável à estrutura do quadro de pessoal com funções policiais, que o aqui recorrido requereu, em 19.6.2001, à entidade recorrida, a sua promoção ao posto de Comissário (ponto 4 do probatório); ora, nessa data já se encontrava em vigor a dotação global e o número de lugares no posto de comissário e no posto de subintendente era, agora, e por via dela, num total de 287 efectivos.
Assim sendo dos 287 lugares existentes no quadro, 80 já estavam ocupados por subintendentes e 157 por comissários, existindo, assim, 50 vagas, como bem refere a entidade recorrente, contudo estes lugares vagos podiam ser preenchidos pelas duas categorias de oficiais de polícia, uma vez que o número de lugares a preencher por subintendentes podia ascender a 115 lugares, ou seja 40 % da globalidade (n.º 4 do artigo 3º do Estatuto).
O que nesta eventualidade conduzia, inevitavelmente, à diminuição do número de efectivos no posto de comissário, que passariam a um total de 172 lugares. Como 157 deles já se encontravam preenchidos, restavam 15 vagas naquele momento, e seria sobre este número de lugares desocupados que a reserva de um terço, para os oficiais de polícia não licenciados, se aplicava.
Um terço de 15 são 5 vagas.
Todavia, a Administração, poderia entender, por razões de interesse publico que no momento não seria aconselhável desfalcar o número de efectivos da categoria inferior, manter no quadro os 80 subintendentes, e, a assim ser, ficavam 207 lugares para o posto de comissário, como aliás até se refere nas conclusões do recurso, encontrando-se 157 lugares já ocupados, sobejavam 50 vagas no quadro, sendo sobre este número que se aplicava, igualmente, a “quota” de um terço que por imposição legal está caucionada aos oficiais de polícia que frequentaram o Curso de Promoção a Chefes de Esquadra.
Um terço de 50 são 16.
Contudo quer se encontre, à data prática do acto impugnado, 5 ou 16 vagas por preencher no quadro de pessoal com funções policiais, ainda resta indagar se o aqui recorrido tinha um direito a ser promovido, que será, pois, a segunda questão colocada.
A resposta encontra-se, a nosso ver, no Acórdão do STA acima citado, considerando que acolhemos inteiramente a ponderação feita nessa douta peça jurisdicional, com a devida vénia, transcrevemo-la na parte que agora interessa:
“ (…) o legislador estabeleceu, para um período transitório de seis meses, que as promoções, desde que verificados os outros dois referenciados requisitos, se processassem por antiguidade. Suprimiu, assim, como refere o acórdão recorrido, o requisito do concurso curricular, que substituiu pelo da antiguidade. Mas nada mais adiantou, o que significa que tudo se passa de acordo como os princípios gerais, ou seja, que a promoção produz efeitos a partir da data em que podia ser efectuada. Se tivesse sido efectuada através do (normal) concurso, só após a sua execução a nomeação/promoção podia ser feita. Como foi efectuada por antiguidade, só após o estabelecimento deste método de promoção podia sê-lo.
E, mais adiante escreveu, que a antiguidade nas “(…) categorias apenas lhes conferiam um requisito necessário para efeitos de promoção à categoria de subintendente e não, conforme já foi salientado, que tivessem o direito a serem promovidos com efeitos a partir da data em que perfizeram a antiguidade suficiente para poderem ser promovidos”
Tal só significa que o aqui recorrido não tinha um efectivo direito à promoção a partir da momento em que perfez a antiguidade suficiente para ser promovido, pois a Administração tem o poder discricionário de desencadear ou não os procedimentos de promoção, atendendo em primeira linha aos interesses públicos de boa gestão dos recursos e só depois á satisfação às necessidades dos funcionários.
Assim sendo e, por somente caber decidir, no âmbito deste recurso jurisdicional, se existiam, ou não, no quadro de pessoal com funções policiais, vagas para oficiais de policia oriundos do CFCE (no momento em que o aqui recorrido solicitou a sua promoção ao posto de comissário), a procedência do vício de violação ao disposto no artigo 2º do DL n.º 173/00, fica condicionada, ao conhecimento do posicionamento do aqui recorrido, para efeitos de promoção ao posto de comissário, bem como ao saber se as vagas existentes foram ocupadas, na vigência do citado normativo.
Deste modo e pelo que fica exposto, a sentença recorrida não merece censura ao considerar que, à data do acto impugnado, existiam vagas no quadro para o posto de comissário, que podiam ser preenchidas por oficiais não licenciados, ao abrigo do regime instituído pelo DL n.º 173/00, de 9 de Agosto, cuja vigência foi prorrogada pelo DL n.º º 322/2001, de 14 de Dezembro; mas, não obstante se deva reconhecer que o recorrente reunia todos os requisitos para ser promovido, a promoção dependia não só, como si diz na sentença, da determinação do universo dos demais oficiais do mesmo posto e respectivas antiguidades, mas ainda, de a Administração desencadear o procedimento de promoção.
Assim, é de negar provimento ao recurso com a presente fundamentação.* 3.- DECISÃO
Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes do 2º Juízo da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso confirmando-se a sentença ainda que por fundamentação algo distinta.*
Lisboa, 08.11.2007
(Gomes Correia)
(Magda Geraldes)
(Cristina Santos) |
