| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS:
RELATÓRIO
Henrique ..., identificado nos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do «Secretário de Estado da Economia do Governo Regional dos Açores», de 13-01-2002 que, em sede de recurso hierárquico, manteve o acto que indeferiu o pedido de aposentação apresentado pelo Recorrente nos serviços da Junta Autónoma do Porto da Horta (JAPH).
O Recorrido, Secretário Regional da Economia do Governo Regional dos Açores, respondeu por excepção (irrecorribilidade do acto objecto deste recurso contencioso) e por impugnação.
Em alegações o Recorrente formulou as seguintes conclusões:
I) O acto é recorrível.
II) Tendo-se o legislador referido no Dec-lei n.º 467/99 de 6 de Novembro, a administrações portuárias abrangeu todas as autoridades portuárias, independentemente da respectiva designação e localização no território nacional
III) Existindo, ao tempo, três Juntas Autónomas de Portos na Região Autónoma dos Açores, são elas as administrações portuárias a que se referia o legislador no referido diploma.
IV) Por não se tratar de uma matéria de interesse exclusivamente regional o Governo da República tinha competência para legislar nos termos em que o fez no Dec-Lei 467/99, de 6 de Novembro, e fazer aplicar tal regime a todo o território nacional.
V) Os órgãos de Governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira foram ouvidos, conforme consta da preâmbulo do diploma, tal como no passado com outros diplomas sobre igual objecto - aposentação de trabalhadores portuários nomeadamente o 125/ 94, de 18 de Maio.
VI) O Dec.-Lei 467/99, de 6 de Novembro foi aplicado na Região Autónoma da Madeira.
VII) O facto de o Governo da República não assegurar as comparticipações não é motivo que justifique a inaplicabilidade de diploma à Região.
VIII) A não aplicação do diploma em causa aos trabalhadores portuários da Região Autónoma dos Açores viola os princípios constitucionais da universalidade e da igualdade consagrados na Constituição da República Portuguesa.
O Recorrente contra-alegou, concluindo:
1ª) a) A Junta Autónoma do Porto da Horta é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e os actos administrativos dos seus órgãos, dentro das atribuições da Junta e das competências de cada órgão, são definitivos e executórios abrindo-se quanto a eles, desde logo, a via contenciosa.
b) A deliberação da Comissão Administrativa da Junta Autónoma do Porto da Horta que indeferiu o requerimento de aposentação do recorrente é um acto administrativo definitivo e executório do qual podia ter sido interposto recurso contencioso de anulação. Desta forma,
c) O recurso tutelar por ele deduzido para o Secretário Regional da Economia, é meramente facultativo e o acto de indeferimento deste recurso constitui acto meramente confirmativo daquele indeferimento o qual, uma vez que a deliberação da Comissão Administrativa foi notificada ao recorrente em 17 de Outubro de 2002, não é susceptível de recurso (artigos 150°, n°1, al. d) e 177° do CPA e 55° da LPTA). Assim,
d) Face à irrecorribilidade contenciosa do despacho recorrido, o presente recurso foi ilegalmente interposto e deve ser rejeitado.
Sem prescindir
2ª) a) O artigo 1° do DL n.° 467/99 apenas se aplica aos trabalhadores das administrações portuárias, institutos portuários, instituto Marítimo - Portuário, Instituto do Trabalho - Portuário e Instituto Nacional de Pilotagem de Portos, ou seja, todas aquelas entidades que foram ou estão a ser objecto da reforma estrutural das autoridades portuárias em curso no continente e no qual o referido diploma legal se enquadra (cfr. preâmbulo do diploma).
b) Tal reforma não sucedeu, nem sucede, na Região Autónoma dos Açores onde se mantêm as Juntas Autónomas. Por outro lado;
3a) a) Não existe identidade entre os trabalhadores das juntas autónomas da Região Autónoma dos Açores e os das Administrações portuárias do continente, não só porque a natureza jurídica das entidades é diferente, como também porque as normas relativas ao seu estatuto pessoal e ao seu regime são diferente.Com efeito;
b) Estamos perante trabalhadores relativamente aos quais vigoram regimes jurídicos diferentes, desde logo decorrentes da diferente natureza jurídica das suas entidades patronais. Na verdade,
c) Com a transformação operada no continente das administrações portuárias em sociedades anónimas, foi aprovado pelo DL n.° 421/99, de 21/10, o novo Estatuto de Pessoal das Administrações Portuárias apenas se aplica a estas e aos referidos institutos portuários, não se aplicando às Juntas autónomas da região às quais se continua a aplicar o Estatuto de Pessoal, aprovado pelo DL n.° 101/88, de 26/3. (sendo o regime supletivo do primeiro o do contrato individual de trabalho e o do segundo o da função pública). Pelo que;
4ª) Deve considerar - se o acto irrecorrível ou, mesmo que assim se não entenda, julgar - se o recurso improcedente por o acto recorrido não padecer dos vícios que lhe são assacados.
O Ministério Público emitiu douto parecer no sentido da procedência da questão prévia suscitada e consequente rejeição do recurso.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Considerando as posições expressas pelas partes nos articulados e os documentos dos autos, cujo conteúdo se considera inteiramente reproduzido sempre que mencionado neste acórdão, estão assentes os seguintes factos relevantes:
A) O Recorrente apresentou nos serviços da Junta Autónoma do Porto da Horta requerimento datado de 08-05-2002, solicitando a sua aposentação antecipada, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº1 do DL 467/99, de 6/11 (Documento no P.A.).
B) Por deliberação tomada em reunião de 01-08-2002, a Comissão Administrativa da JAPH indeferiu aquela pretensão do Recorrente (Documento no P.A.).
C) O Recorrente interpôs recurso hierárquico daquela deliberação para o Secretário de Estado da Economia do Governo Regional dos Açores (Documento no P.A.).
D) O Secretário de Estado da Economia do Governo Regional dos Açores indeferiu o dito recurso hierárquico pelo despacho de 13-01-2003, documentado a fls 8/15 destes autos e no P.A.
DE DIREITO
No preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.° 30/2003/A, emanado da Assembleia Legislativa Regional da Região Autónoma dos Açores, que versa sobre o sistema portuário regional, lê-se a seguinte resenha histórica:
«O Decreto-Lei n.° 326/79, de 24 de Agosto, transferiu para a Região Autónoma dos Açores a jurisdição e administração dos portos do arquipélago, os quais mantiveram, no entanto, a natureza jurídica e a estrutura orgânica herdadas das bases da exploração portuária de 1949 (Lei n.° 2035, de 30 de Julho de 1949) e do Estatuto das Juntas Autónomas dos Portos de 1950 (Decreto-Lei n.º 37754, de 18 de Fevereiro de 1950). Assim, o panorama da administração portuária regional continua a ser o decorrente da legislação do Estado Novo, concebida a partir da lei dos portos de 1926 (Decreto com força de lei n.° 12 757, de 4 de Dezembro de 1926) e da lei orgânica das juntas autónomas dos portos de 1927 (Decreto n.º 14 718, de 12 de Dezembro de 1927).
As juntas autónomas existentes na Região Autónoma dos Açores continuam a ser as de Ponta Delgada, de Angra do Heroísmo e da Horta, esta última criada em regime de instalação pelo Decreto-Lei n.º 521/77, de 19 de Dezembro, o qual foi dado por terminado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 49/81/A, de 28 de Novembro.
Por continuarem sujeitas ao quadro legislativo dos anos 20 e 40, concebido para a política de desenvolvimento portuário do Estado Novo, as juntas autónomas existentes na Região não se mostram ajustadas às especificidades actuais do sistema portuário regional.» (...)
Efectivamente, tal como se lê naquela resenha, a Junta Autónoma do Porto da Horta (JAPH) foi criada pelo Decreto-Lei n.° 521/77 de 19 de Dezembro, que inicia assim o respectivo articulado:
«Artigo 1.°—1—É criada a Junta Autónoma do Porto da Horta (JAPH), organismo regional, nos termos do Estatuto das Juntas Autónomas dos Portos, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 37754, de 18 de Fevereiro de 1950, dotado de autonomia administrativa e financeira e personalidade jurídica de direito público, que, sob a orientação e fiscalização da Direcção-Geral de Portos, exercerá a administração do grupo de portos das ilhas de S. Jorge, Pico, Faial, Flores e Corvo, da Região Autónoma dos Açores.
2 — A JAPH fica sujeita a um período de instalação, com a duração de um ano, prorrogável por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e dos Transportes e Comunicações, sob proposta fundamentada da Direcção-Geral de Portos, ouvido o Governo Regional dos Açores.
3 — Durante o período de instalação a JAPH reger-se-á, na parte aplicável, em tudo o que não contrariar o disposto neste diploma, pelo Estatuto das Juntas Autónomas dos Portos.»
O artigo 1º/1 transcrito harmoniza-se com o artigo 1º do Decreto-Lei n.º 37.754, de 18/02/1950, que preceitua: «As juntas autónomas dos portos são organismos regionais com autonomia administrativa e financeira e personalidade jurídica...».
A JAPH foi, portanto, criada no «quadro legislativo dos anos 20 e 40», com saliência para o Decreto-Lei n.º 37.754, de 18/02/1950, e nesse regime permanecia em termos estatutários e orgânicos à data da publicação do Decreto Legislativo Regional n.° 30/2003/A, o que significa inequivocamente que o acto da Comissão Administrativa da JAPH impugnado, datado de 8 de Maio de 2002, estava também submetido a esse mesmo regime.
Assim, é seguro que o recurso interposto pelo Recorrente da deliberação da Comissão Administrativa da JAPH, para o Secretário Regional da Economia do Governo Regional dos Açores, não poderia ser um verdadeiro «recurso hierárquico», apesar de como tal ter sido indevidamente denominado e tramitado.
É que, como se refere no acórdão de 13-02-2008, da 2ª SUBSECÇÃO DO CA do S.T.A., Proc. 0946/06, «a possibilidade ou não de recurso hierárquico de qualquer acto depende, necessariamente, de a entidade que profere o acto estar na dependência hierárquica de outra entidade, para quem o recurso deve ser interposto.»
Quanto à projecção da autonomia administrativa no regime impugnatório dos actos administrativos é proficientemente retratada no acórdão do Pleno do STA de 9-6-2002, recurso n.º 39533, nestes termos:
«A autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos»
«A autonomia administrativa exclui a hierarquia administrativa e atribui ao dirigente máximo do serviço a quem é conferida competência própria e exclusiva».
É certo que subsiste uma relação de tutela administrativa em relação ao Governo. Mas sobre este tema prossegue o acórdão citado:
«Como limite à autonomia, surge a tutela administrativa, poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar».
«Neste domínio, a autonomia administrativa constitui a regra e a tutela a excepção, como conjunto de poderes que só existe nos casos expressamente previstos por lei e para os efeitos nela determinados».
«A tutela, especificamente a tutela correctiva, atribui ao titular respectivo o poder de, em via de recurso tutelar, revogar, modificar ou substituir a decisão do dirigente máximo do serviço sujeito a esse poder».
«O recurso tutelar apresenta-se como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se manifesta e, tal como ela, tem carácter excepcional».
Esta concepção está solidamente ancorada no artigo 177º do CPA, onde se dispõe de forma categórica que «O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo».
Sucede que em nenhum dos diplomas legais aplicáveis na matéria, mormente o DL 467/99, se encontra previsto qualquer recurso tutelar necessário para o membro do Governo Regional, relativamente às decisões das comissões administrativas das juntas autónomas portuárias em matéria de gestão de pessoal.
Portanto e em suma, o acto impugnado era um acto final, que continha a última palavra da Administração no procedimento disciplinar em causa, verticalmente definitivo e objecto idóneo de recurso contencioso directo, sendo assim procedente a questão prévia suscitada pelo Recorrido, com adesão do Ministério Público.
DECISÃO
Pelo exposto acordam em rejeitar o recurso por ilegalidade do respectivo objecto – artigos 54º LPTA e 57º § 4º RSTA.
Custas pelo Recorrente com 100 € de taxa de justiça e € 50 de procuradoria.
Lisboa, 9 de Outubro de 2008 |
