| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou improcedente a providência cautelar antecipatória requerida.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1 – O Recorrente Jurisdicional veio a juízo exercer a tutela jurisdicional efectiva da defesa de direitos e interesses colectivos (cfr artºs 1º a 15º das presentes alegações).
2 – Tem assento na nossa ordem jurídico-constitucional a plenitude da tutela jurisdicional efectiva – principal e cautelar (artºs 20º, nº 4 e 268º, nº 4 da Constituição, e artº 2º do CPTA). Assim,
2.1 – Impunha-se que a douta sentença recorrida, para dar como não verificado o “critério de decisão” do artº 120º, nº 1, a), do CPTA, tivesse procedido à análise crítica, ainda que sumária, da prova indiciariamente fixada (não sendo, aliás, complexa a indagação), face ao artº 205º, nº 1, do CPTA, e aos artºs 653º, nº 2, 384º, nº 3 e 304º, nº 5 do Código de processo Civil, “ex vi” do artº 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (cfr. artºs 25º a 32º das presentes alegações).
3 - O Recorrente Jurisdicional suscitou, para fundamentar a verificação do “critério de decisão” do artº 120º, nº 1, a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a questão da inconstitucionalidade, em várias dimensões, das normas do acto legislativo suportantes das ablações expropriativas (desprovidas de qualquer compensação) das remunerações e outros abonos (matricialmente remuneratórios) dos seus associados.
3.1 – A douta sentença recorrida não procedeu à análise crítica, ainda que sumária, desta questão – remetendo-se a sua apreciação para o processo principal e dando por não verificado este “critério” de decisão. Com o que,
3.2 E salvo o merecido respeito, não fez boa interpretação e aplicação do direito (artºs 204º, 205, nº 1 da Constituição, e artº 1º, nº 2 do ETAF) – e, pois, não fez bom julgamento (cfr. artºs 33º a 37º das presentes alegações).
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
a) Não havendo que indagar além da summaria cognitio, a sentença recorrida fez uma correcta e fundamentada interpretação da lei, bem como e uma adequada aplicação do direito ao caso concreto.
b) Nenhum dos argumentos expendidos pelo Requerente no presente recurso é susceptível de conduzir à revogação da sentença recorrida, pelo que deve o mesmo ser julgado improcedente.
c) O critério previsto na alínea a) do n.° 1 do art. 120° do CPTA é excepcional, devendo o Tribunal deferir a providência cautelar ao abrigo daquela norma apenas quando a procedência da acção principal seja de tal forma evidente que outra solução seria susceptível de ofender a lei e os princípios estruturantes do ordenamento jurídico.
d) As razões apresentadas pelo Requerente assentam em juízos lógico-argumentativos de complexa verificação, pelo que bem decidiu o Tribunal pela falta de evidência quanto à procedência da acção a formular no processo principal, já que a análise dos argumentos apresentados pelas partes implicava indagações que extravasavam o âmbito dos autos - art. 120°, n.° 1, alínea a), do CPTA.
e) Pesar e ponderar o peso normativo do direito alegado, com plena incidência constitucional, exigiria uma complexa hermenêutica jurídica, exercício que se situa fora do âmbito da natureza e regime da tutela cautelar, que, por definição, é sumária, provisória e urgente.
f) Face à natureza da matéria em causa, e às suas implicações em matéria de aplicação do direito, não poderia o Tribunal concluir no sentido do «carácter incontroverso (que não admita dúvidas), patente (posto que visível sem mais indagações) e irrefragável (irrecusável, incontestável) do presumível conteúdo favorável da sentença de mérito da causa principal» -cfr. Ac. TCA Sul, de 0610.2010 (Proc. n.° 05939/10).
g) Por outro lado, bem decidiu e fundamentou o Tribunal no sentido da não verificação, in casu, de uma situação de facto consumado, bem como da não ocorrência de prejuízos de difícil reparação que houvessem de suportar a concessão da providência cautelar antecipatória requerida - art. 120°, n.° 1, alínea c), do CPTA.
Termos em que se deve concluir pela improcedência do recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
Os Factos
A sentença recorrida considerou indiciariamente assentes os seguintes factos:
1. Em 14.10.2010, o Governo, em Conselho de Ministros, aprovou, para ser submetida à Assembleia da República, uma "Proposta de Lei sobre o "Orçamento do Estado para 2011";
2. A qual, em 15.10.2010, foi publicada no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.° 16, sob o sumário "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) - Orçamento do Estado para 2011";
3. O Capítulo III da "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) - Orçamento do Estado para 2011" contém "disposições relativas a trabalhadores do sector público";
4. O Diário da Assembleia da República, II Série A, n.° 16, de 15.10.2010, não contém qualquer convite às associações sindicais para se pronunciarem sobre a normação a editar e inscrita do Capítulo III da "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) - Orçamento do Estado para 2011";
5. Em 20.10.2010, teve lugar uma reunião plenária da Assembleia da República;
6. Nessa data, a Mesa da Assembleia da República informou os Deputados da entrada e admissão da "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) -Orçamento do Estado para 2011" e da sua "baixa à 5a e demais comissões";
7. E, sob impulso do Governo foram postas à apreciação pública, no "Boletim do Trabalho e Emprego", n° 5, Separata, as "normas constantes da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011 com incidência nos trabalhadores com relação jurídica de emprego público regulada pelo Código do Trabalho";
8. O prazo de apreciação pública fixado no referido "Boletim do Trabalho e Emprego", foi de vinte dias "a contar da data da sua publicação";
9. No Diário da Assembleia da República, n.° 29, Separata, de 27.10.2010, foi, pela Assembleia da República, submetido à apreciação pública o Capítulo III da "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) - Orçamento do Estado para 2011";
10. O prazo para a pronúncia das associações sindicais representativas dos trabalhadores destinatários da normação projectada editar foi fixado de 27 de Outubro a 15 de Novembro de 2010;
11. Em 3.11.2010, a Assembleia da República discutiu e votou, na generalidade, a "Proposta de Lei n.° 42/XI (2a) - Orçamento do Estado para 2011";
12. No dia 31.12.2010 foi publicada na 1a série do Diário da República a Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprova o "Orçamento do Estado para 2011";
13. Dessa lei consta um artigo 19°, que corresponde ao artigo 17° da Proposta de Lei original, que sob a epígrafe «Redução remuneratóría», dispõe como se transcreve: "1 - A 1 de Janeiro de 2011 são reduzidas as remunerações totais ilíquidas mensais das pessoas a que se refere o n.°9, de valor superior a € 1500, quer estejam em exercício de funções naquela data, quer iniciem tal exercício, a qualquer título, depois dela, nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre o valor total das remunerações superiores a € 1500 e inferiores a € 2000;
b) 3,5 % sobre o valor de € 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remuneração total que exceda os € 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das remunerações iguais ou superiores a € 2000 até €4165;
c) 10 % sobre o valor total das remunerações superiores a €4165.
2- Excepto se a remuneração total ilíquida agregada mensal percebida pelo trabalhador for inferior ou igual a € 4165, caso em que se aplica o disposto no número anterior, são reduzidas em 10 % as diversas remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias nos seguintes casos:
a) Pessoas sem relação jurídica de emprego com qualquer das entidades referidas no n. ° 9, nestas a exercer funções a qualquer outro título, excluindo -se as aquisições de serviços previstas no artigo 22°;
b) Pessoas referidas no n.° 9 a exercer funções em mais de uma das entidades mencionadas naquele número.
3 - As pessoas referidas no número anterior prestam, em cada mês e relativamente ao mês anterior, as informações necessárias para que os órgãos e serviços processadores das remunerações, gratificações ou outras prestações pecuniárias possam apurara taxa de redução aplicável.
4 - Para efeitos do disposto no presente artigo:
a) Consideram -se remunerações totais ilíquidas mensais as que resultam do valor agregado de todas as prestações pecuniárias, designadamente, remuneração base, subsídios, suplementos remuneratórios, incluindo emolumentos, gratificações, subvenções, senhas de presença, abonos, despesas de representação e trabalho suplementar, extraordinário ou em dias de descanso e feriados;
b) Não são considerados os montantes abonados a título de subsídio de refeição, ajuda de custo, subsídio de transporte ou o reembolso de despesas efectuado nos termos da lei e os montantes pecuniários que tenham natureza de prestação social;
c) Na determinação da taxa de redução, os subsídios de férias e de Natal são considerados mensalidades autónomas;
d) Os descontos devidos são calculados sobre o valor pecuniário reduzido por aplicação do disposto nos n.°s 1 e 2.
5 - Nos casos em que da aplicação do disposto no presente artigo resulte uma remuneração total ilíquida inferior a € 1500, aplica -se apenas a redução necessária a assegurar a percepção daquele valor.
6 - Nos casos em que apenas parte da remuneração a que se referem os n.°s 1 e 2 é sujeita a desconto para a CGA, I. P., ou para a segurança social, esse desconto incide sobre o valor que resultaria da aplicação da taxa de redução prevista no n.° 1 às prestações pecuniárias objecto daquele desconto.
7- Quando os suplementos remuneratórios ou outras prestações pecuniárias forem fixados em percentagem da remuneração base, a redução prevista nos n.°s 1 e 2 incide sobre o valor dos mesmos, calculado por referência ao valor da remuneração base antes da aplicação da redução.
8 - A redução remuneratória prevista no presente artigo tem por base a remuneração total ilíquida apurada após a aplicação das reduções previstas nos artigos 11.° e 12° da Lei n.° 12 -A/2010, de 30 de Junho, e na Lei n.° 47/2010, de 7 de Setembro, para os universos neles referidos.
9- O disposto no presente artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificado:
a) O Presidente da República;
b) O Presidente da Assembleia da República;
c) O Primeiro -Ministro;
d) Os Deputados à Assembleia da República;
e) Os membros do Governo;
f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;
h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;
i) Os membros dos governos regionais;
j) Os governadores e vice -governadores civis;
I) Os eleitos locais;
m) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;
n) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice -Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice -Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juizes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador -Geral da República;
o) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juizes militares e os militares que integram a assessor/a militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
p) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
q) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;
r) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto nos n.°s 1 e 2 do artigo 2° e nos n.°s 1, 2 e 4 do artigo 3° da Lei n.° 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.°s 64 -A/2008, de 31 de Dezembro, e 3 -B/2010, de 28 de Abril, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licença extraordinária;
s) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;
t) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial;
u) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
v) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no activo.
10 - Aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações que, até 31 de Dezembro de 2010, reúnam as condições para a aposentação ou reforma voluntária e em relação aos quais, de acordo com o regime de aposentação que lhes é aplicável, o cálculo da pensão seja efectuado com base na remuneração do cargo à data da aposentação, não lhes é aplicável, para efeito de cálculo da pensão, a redução prevista no presente artigo, considerando -se, para esse efeito, a remuneração do cargo vigente em 31 de Dezembro de 2010, independentemente do momento em que se apresentem a requerer a aposentação.
11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos.".
O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a providência cautelar antecipatória requerida, na qual se formulou o pedido da “condenação” do aqui Recorrido a não prolatar o acto administrativo de atribuição e processamento dos vencimentos e abonos dos seus associados com fundamento no art. 19º, nºs 1 e 4, alínea a) da lei do orçamento, no mês de Janeiro de 2011 e em todos os subsequentes, ou seja, a atribuir e processar os vencimentos e abonos dos seus associados em conformidade com o quadro normativo legal vigente em 2010.
Para tanto, e no que está em causa no presente recurso, ou seja, a verificação do fumus boni iuris na formulação do art. 120º, nº 1, al. a) do CPTA (uma vez que não se questiona a sentença quanto ao que decidiu sobre a previsão da al c) do mesmo preceito do CPTA), diz-se na sentença recorrida o seguinte:
“Sendo a tutela cautelar caracterizada pela dependência, sumaridade e provisoriedade, a evidência ou juízo de probabilidade da procedência ou improcedência da pretensão a formular no processo principal, supra referida, tem (dado tratar-se de tutela cautelar urgente) de ser aferida ou resultar de uma avaliação sumária do carácter ilegal ou legal do acto fundamento daquela pretensão, não podendo redundar num julgamento antecipado da causa principal.
Não se vislumbrando evidência na posição defendida por qualquer das partes, atendendo ao que alegaram e à factualidade considerada indiciariamente assente, devem os fundamentos de facto e de direito relativamente à ilegalidade / inconstitucionalidade dos actos a prolatar, agora aduzidos, constituir matéria do processo principal e nele ser conhecidos.”
O Recorrente alega que a sentença recorrida, para dar como não verificado o “critério de decisão” do artº 120º, nº 1, a), do CPTA, deveria ter procedido à análise crítica, ainda que sumária, da prova indiciariamente fixada (não sendo, aliás, complexa a indagação), face ao artº 205º, nº 1, da CRP (por lapso refere o CPTA), e aos artºs 653º, nº 2, 384º, nº 3 e 304º, nº 5 do CPC, “ex vi” do artº 1º do CPTA.
Vejamos.
O critério de decisão (nas palavras do Recorrente) é o que decorre da aplicação directa do art. 120º, nº 1, al a) do CPTA, não havendo aqui que aplicar subsidiariamente o disposto nos arts. 384º, nº 3 e 304º, nº 5 do CPC.
De acordo com o preceito do art. 120, nº 1, al. a) do CPTA, só a invalidade ostensiva do acto permite dar por verificada a respectiva previsão, não podendo a apreciação, nos termos de tal preceito, traduzir-se na convolação da tutela cautelar em tutela final urgente, meio adjectivo tipificado no art. 121º do CPTA.
A cognição sumária cautelar implica que na valoração antecipada da causa o tribunal proceda à apreciação perfunctória, sumária e provisória da relação material controvertida de modo a que o conteúdo e alcance dos efeitos de direito da decisão cautelar se traduzam em efeitos provisórios, isto é, juridicamente reversíveis se assim for exigido na sequência do juízo probatório quanto à matéria de facto e do discurso jurídico fundamentador em sede de acção principal.
Ora, no tocante à invalidade ostensiva configurada na al. a) do nº 1 do art. 120º do CPTA o pressuposto do fumus boni iuris toma uma configuração mais exigente, pois a decisão cautelar deixa de derivar da “probabilidade de existência do direito alegado” para sê-lo quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. E, como já se afirmou a previsão deste normativo não constitui a convolação do meio adjectivo cautelar em acção principal, pelo que tem que concluir-se que a hipótese deste preceito exige um critério de fumus boni iuris qualificado.
Significa isto, que a decisão que há-de tomar-se com base na factualidade alegada e determinante dos contornos do caso concreto, é de decretar a providência desde que o fumus boni iuris resulte da evidente invalidade de que padeça o acto administrativo.
Ora, tendo em atenção os vícios imputados no requerimento inicial e a contestação do recorrido, não se verifica a mesma, face aos factos dados como provados. Não estando a sentença obrigada a apreciar as ilegalidades invocadas, visto que considerou não ser manifesta a evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
Efectivamente, as ilegalidades que o Recorrente aponta como demonstrativas da “evidência” e da manifesta procedência da acção principal, são:
- Inconstitucionalidade formal do art. 19º da Lei nº 55-A/2010, de 31/12 (Lei do Orçamento do Estado para 2011), por não terem sido respeitados os direitos de participação dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, consignados no art. 56º, nº 2, al. a), da CRP, na Lei nº 23/98, de 26/5 e no art. 472º do Código do trabalho;
- Inconstitucionalidade material, por violação do princípio da irretratibilidade da remuneração;
Ora, tal como entendeu a sentença recorrida as ilegalidades invocadas não são, de forma alguma, evidentes, sendo de notar que a Lei do Orçamento de Estado foi promulgada sem que tenha sequer sido suscitada a fiscalização preventiva da sua constitucionalidade, nomeadamente no que ao preceito aqui em causa diz respeita (cfr. art. 278, nº 1 da CRP).
Sempre acrescentaremos, no entanto, quanto à invocada inconstitucionalidade formal, que o art. 56º, nº 2, al. a) da CRP não estabelece o conteúdo do que deve entender-se por “legislação do trabalho”, sendo certo que, nem este preceito, nem do Código do Trabalho (cfr art. 469º), nem ainda do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (Lei nº 59/2008, de 11/9) não decorre qualquer direito de audição ou participação das associações sindicais na elaboração da Lei do Orçamento do Estado.
E, tal como refere o Recorrido, se é certo que a norma do art. 19º não reveste natureza puramente orçamental, por se tratar de disposição de incidência remuneratória, também é verdade que está estritamente relacionada com matéria de receitas e despesas, em íntima conexão, visto pretender garantir-se um determinado nível de despesa pública (o que se enquadra no orçamento, enquanto mapa de previsão de receitas e despesas.
Assim, poderá discutir-se a inclusão duma norma remuneratória na lei do orçamento enquanto norma extravagante, mas daqui não resulta a sua inconstitucionalidade. Neste sentido se pronunciou o Ac. do Tribunal Constitucional nº 141/2002, Proc nº 198/92), no qual se afirmou, a propósito da fixação de um limite máximo na remuneração da função pública no âmbito da Lei do Orçamento do Estado, que: “se não pode considerar como absolutamente estranha à lei do orçamento a matéria atinente ao regime salarial da função pública, até pela dependência destes funcionários do estado, pelo que, pelo menos indirectamente, se conexiona com a matéria orçamental, já que o montante relativo aos salaries da função pública se enquadra numa das rubricas de despesas do orçamento”.
Aliás, conforme decorre da matéria de facto provada a proposta de lei apresentada pelo Governo foi publicada quer no Boletim do Trabalho e Emprego, quer no Diário da Assembleia da República, para apreciação pública.
Assim, não há qualquer evidência de inconstitucionalidade formal, como também não a há em relação à inconstitucionalidade material que obrigaria a uma análise aprofundada que não cabe no juízo sumário que importa formular no âmbito dos processos cautelares, nos termos acima referidos.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões do Recorrente.
Pelo exposto, acordam em:
a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida;
b) – sem custas, por isenção do Recorrente.
Lisboa, 9 de Junho de 2011
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Cristina dos Santos (em substituição). |
