Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07564/11

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/30/2011

Relator:	CRISTINA DOS SANTOS

Descritores:	ANULAÇÃO DE DESPACHO DE INDEFERIMENTO – ACTO NEGATIVO EXECUÇÃO DO EFEITO REPRISTINATÓRIO DA ANULAÇÃO

Sumário:	1. O efeito repristinatório da anulação de um acto de conteúdo negativo esgota-se na própria eliminação do acto anulado. 2. O dever de a Administração substituir o acto de conteúdo negativo jurisdicionalmente anulado não se confunde com a execução do efeito repristinatório da anulação de recolocação do interessado na posição da qual o acto anulado o tinha retirado.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Sofia …………, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Lisboa dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, fez menos correcta aplicação do direito aos factos e indevida interpretação do disposto nos autos 173, 175 a 158 do CPTA e no DL 81-A/96, de 21 de Junho.
2. Com efeito, se o douto aresto exequendo tivesse sido executado, como foi decidido, a exequente estaria na situação devida caso não tivesse sido praticado o acto anulado;
3. Ora, a exequente está exactamente na situação em que se encontrava antes da prática do acto anulado;
4. Sem nunca ter sido celebrado o devido contrato a termo
5. Basta atentar nos procedimentos administrativos adoptados para a concretização das situações dos colegas com que se comparou para concluir como o executado não praticou o que lhe era
imposto para dar execução ao título executivo.
6. Jamais se pode, assim, considerar o Acórdão exequendo como executado.
Nestes termos, deve ser dão Provimento ao presente recurso e, em consequência, a douta sentença recorrida ser anulada e proferido douto Acórdão que declare não executado o douto aresto exequendo, determinando o prosseguimento da execução até à sua efectiva conclusão, com todas as legais consequências, nomeadamente em matéria de custas e demais legal, assim sendo feita a habitual justiça.

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O Recorrido Instituto Superior de Agronomia Universidade Técnica de Lisboa contra-alegou, concluindo como segue.

1. O prazo para interpor o presente recurso - sendo aceite a interpretação da ora Recorrente, da aplicabilidade ao presente recurso das normas do CPTA ex vi do n° 4 do artigo 5° da Lei n° 15/2002, de 22/2, que aprovou o referido Código -, terminaria a 24/1/2010: o presente recurso vem interposto por requerimento datado de 25/1/2011, pelo que é claramente intempestivo, assim devendo ser rejeitado, com as legais consequências.
2. Tendo em vista obter a execução proferida a Exequente ora Recorrente pediu ao Tribunal a quo que fosse executada aquela decisão que redundava no seguinte: "de que sejam desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a obtenção de autorização ministerial, a que se refere o nº 2 do artigo 5° do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho, para a celebração entre esse instituto e a então requerente do contrato a termo certo previsto na dita disposição legal";
3. Atenta a regra da obrigatoriedade do cumprimento das decisões judiciais, este acto foi entretanto praticado pelo Executado autor do acto ora Recorrido (por despacho de 12 de Outubro de 2009, exarado sobre a informação 24/DRH/2009, da mesma data), e consequentemente, realizadas as diligências exequendas do deferimento da pretensão, ou seja, o envio, à Direcção-Geral do Ensino Superior, sucessora nas competências do Departamento do Ensino Superior, atenta a regra do n° 3 do artigo 174° do CPTA.
4. Mais se acrescentava que deveriam ser praticadas as diligências com vista à obtenção da referida autorização, designadamente, com o envio das fichas do modelo então previsto, à Direcção-Geral do Ensino Superior, entidade competente, também, ao tempo, para a finalidade pretendida: foi o que foi feito porquanto ao Senhor Director-Geral do Ensino Superior foi remetida a Ficha SEO preenchida de harmonia com o artigo 5° do referido Decreto-lei n° 81- A/96, de 21 de Junho e referente à Exequente ora Recorrente. Isto em 22/10/2009, pelo Oficio n° 407/DRH/2009, que aliás remeteu também cópia da sentença exequenda.
5. O dever em que a Administração ficou constituída por efeito da anulação do acto administrativo cifra-se, no caso concreto, na substituição do acto ilegal, sem reincidir nas ilegalidades apontadas na decisão exequenda, dever que a executada, efectivamente, cumpriu.
6. O titulo executivo que é a douta sentença anulatória foi assim integralmente cumprido.
7. E a verdade é que a douta sentença, porque não podia ir mais além do que foi, não padece de qualquer erro ou insuficiência que comprometa a sua validade.
Nestes termos e nos mais de direito que serão por Vossas Excelências doutamente supridos deve o presente recurso ser rejeitado por intempestivo ou em todo o caso indeferido por ser válida a decisão recorrida que, assim, deve ser mantida como é de Justiça.

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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juizes Desembargadores
Adjuntos, vem para decisão em conferência.

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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. Por requerimento dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do ISA, a Rte solicitou que, à semelhança do ocorrido com os identificados colegas, bolseiros de investigação, fossem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração do contrato a termo certo a que se refere o artigo 4° do Decreto-Lei n° 8 1 -A/96, de 2 1 de Junho.
2. Nos termos constantes do ofício 0030, de 11.01.99, dirigido à Rte e por esta recebido, sob a epígrafe: "Aplicação do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho ", o Rdo indeferiu a pretensão do Rte nos seguintes termos "O requerente tem a situação de bolseiro de investigação (Ciência e Práxis XXI) no ISA, sendo-lhe aplicável o DL 437/89, de 19 de Dezembro. Nos termos deste diploma o contrato de concessão de bolsas não gera nem tutela relações de trabalho subordinado, estando vedado aos bolseiros de investigação (por imposição legal à entidade acolhedora) que desempenhem funções para satisfação de necessidades permanentes dos serviços. Tais requisitos impedem que seja abrangido pelo DL 81-A/96 uma vez que este diploma legal exige a subordinação hierárquica e o exercício de funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (artigo A sua situação também não é comparável com a de Jorge …….., pois o seu inicio de funções no ISA ocorreu com um contrato de trabalho a termo certo com as funções inerentes à categoria de técnico superior de 2ª classe, horário completo e subordinação hierárquica. A situação de Ana ……….. também é diferente pois era uma mera prestadora de serviços paga a recibo verde. Com os melhores cumprimentos,
O Presidente do Conselho Directivo José ……… "
3. O Acórdão do TCA, de 26.03.09, revogando a sentença proferida em primeira instância, anulou o despacho do Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia (ISA), que indeferiu a pretensão formulada pela Recorrente e ora Exequente, no sentido de "serem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração de contrato a termo certo a que se refere o artigo 4° do Decreto-Lei n° 81-A/96, de 21 de Junho."
4. Em 12.10.09 foi proferida a seguinte informação pelos serviços do ISA:
"O Acórdão de 26 de Março de 2009 do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n° O J 978/06, 2" Juízo, já transitado em julgado, notificado em 27.03.09, revogou a sentença proferida em 17.06.05, no processo 269/99 do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em que foi Recorrente Sofia …………. e Recorrido o Presidente do Conselho Directivo do Instituto Superior de Agronomia. No entender do acórdão, a recorrente preenchia efectivamente os requisitos previstos no artigo 4° do Decreto-Lei e tinha direito a ver deferida a sua pretensão ao desenvolvimento dos trâmites necessários com vista à obtenção da autorização ministerial para celebração do correspondente contrato a termo certo ao abrigo daquele diploma. Nos termos do n° l do artigo 172° do CPTA, deve ser praticado um novo acto administrativo no respeito pelos limites da autoridade do caso julgado sem os vícios que lhe vêm assacados naquele aresto. O acto praticado em 11.01.99 pelo então Presidente do Conselho Directivo deste Instituto indeferiu, como se referiu, o pedido da então requerente de que fossem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a obtenção de autorização ministerial a que se refere o n° 2 do artigo 5° do Decreto-Lei n° 81-A/de 21 de Junho, para a celebração entre este Instituto e Sofia Cerrasoli Salvatori, do Contrato de Trabalho a Termo Certo, previsto na dita disposição legal. Nestes termos, afigura-se-nos necessário que V. Exa.manifeste o seu acordo ao deferimento deste pedido com efeitos reportados à primeira data, por força da regra da obrigatoriedade do cumprimento das decisões judiciais (artigo 158º do CPTA), devendo este acto, agora com conteúdo positivo, ser notificado à então requerente. Simultaneamente, devem ser praticadas as diligências com vista à obtenção da referida autorização, designadamente, com o envio das fichas do modelo então previsto à Direcção-Geral do Ensino Superior, entidade competente, também, ao tempo, para a finalidade pretendida. À consideração superior, A Chefe da Divisão de Recursos Humanos. (cfr. doe. de fls. 32 e 33)
5. Sobre essa informação foi proferido, em 12.10.09, o seguinte despacho pelo Presidente do ISA: "Concordo. " (cfr. doe. de fls. 32).
6. Em 22.10.09 o Presidente do Conselho Directivo do ISA remeteu Director-Geral do Ensino Superior ofício do seguinte teor: "Assunto: Execução de sentença Decreto-Lei n°81-A/96, de 21 de Junho. A fim de dar execução ao acórdão de 26.03.09 do Tribunal Central Administrativo Sul que revogou a sentença proferida em 17.06.2005, no processo n° 269/99 do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, junto se envia a V. Exa. a ficha SEO preenchida de harmonia com o artigo 5° do referido Decreto-Lei n° 81-/98, de 21 de Junho e referente a Sofia …. ………. Mais se anexa o processo instrutor bem como cópia da sentença. " (cfr. fls. 62 e 63).

DO DIREITO

Vem suscitada pela entidade Recorria a intempestividade de interposição do presente recurso, para o que importa considerar os actos jurídicos praticados nos autos e que a seguir se descrevem:
A. A presente acção de execução de sentença deu entrada no TAC de Lisboa em 03.Set.2009, sob o registo nº 186280, conforme carimbo aposto na petição de execução a fls. 2 dos autos;
B. A prolação de sentença de 24.Nov.2010 constante do processo a fls. 66/74, foi notificada à ora Recorrente na pessoa do seu Ilustre Mandatário por ofício datado de 06.12.2010, constante a fls. 76 dos autos;
C. Por requerimento de 07.Jan.2011 foi requerida a confiança dos autos pelo Ilustre Mandatário da ora Recorrente, e deferida conforme termo, a fls. 79 e 80 dos autos;
D. A petição de recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 25.Jan.2011, sob o registo nº 241537, tendo sido enviada via correio registado sob o nº RC451707920PT de 24.Jan.2011, conforme carimbo aposto no articulado a fls. 81 dos autos e doc. junto a fls. 105.
Tem natureza processual o prazo de 30 dias para interposição de recurso ordinário da sentença de execução, o que significa que o evento que fixa o termo ad quem no caso de envio da peça pelo correio sob registo é o “da efectivação do respectivo registo postal”, regra do artº 150º nº 2 b) CPC, ou seja, no caso, o dia 24.Jan.2011, pelo que o recurso é tempestivo.

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Resolvida esta questão, importa atender à matéria de recurso, relevando em primeiro lugar os termos do acórdão exequendo deste TCA proferido no rec. nº 1978/06, de 26.Março.2009, que se transcreve na parte julgada útil:

“(..) A discordância entre a recorrente e a entidade recorrida centra-se no facto das funções por ela exercidas se reconduzirem à figura do bolseiro de investigação - situação a coberto do DL nº 437/89, de 19/12, cujo artigo 4º, nº 3 dispõe que o contrato de concessão de bolsas não gera nem titula relações de trabalho subordinado, além de que o nº 2 do artigo 10º proíbe expressamente as instituições acolhedoras de recorrer, directa ou indirectamente, aos bolseiros de investigação para satisfação de necessidades permanentes dos respectivos serviços -, situação essa que no entender da entidade recorrida impediria que
a recorrente pudesse beneficiar do mecanismo previsto no DL nº 81-A/96, de 21/6.
Contudo, a análise da factualidade dada como assente demonstra que a recorrente - embora numa primeira fase prestasse trabalho remunerado através de recibo verde, e só depois como bolseira de investigação -, exercia funções fundamentais para o Departamento de Engenharia Florestal [cfr. ponto x. do probatório], as quais, de acordo com a factualidade dada como assente no respectivo ponto viii., correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, indo mesmo a entidade recorrida mais longe, ao
afirmar que "todos os bolseiros de investigação com contrato à data de 10-1-96 já se encontravam numa situação de "recibo verde" ou contrato a termo certo"e que "a forma que se encontrou para lhes poder ser assegurada a remuneração foi, bem ou mal, a contratação ao abrigo do Decreto-Lei nº 437/89, de 19/12, satisfazendo, no entanto, os mesmos necessidades permanentes dos serviços e estando sujeitos a subordinação hierárquica e horário completo, conforme declarações oportunamente enviadas, parecendo-nos injusto não poderem ser abrangidos pelo articulado do DL nº 81-A/96, de 21/6".
Ora, não restando dúvidas de que a recorrente exercia funções de investigadora do DEF [Departamento de Engenharia Florestal do Instituto Superior de Agronomia] como decorre da lista de investigadores do DEF constante de fls. 39 dos autos, e que oportunamente foi remetida à tutela para regularização do pessoal em situação irregular, ao abrigo do DL nº 81-A/96, de 21/6, a sua situação funcional era em tudo idêntica à dos seus colegas que integravam essa mesma lista pois, se assim não fosse, muito mal se compreenderia a sua inclusão naquela lista.
E do teor dessa listagem decorre também, como se viu, que a recorrente exercia funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, como o atestou o dirigente máximo do serviço, na informação constante de fls. 43.
Com efeito, aí é dito que a recorrente exercia "tarefas fundamentais ao desenvolvimento da actividade cientifica do DEF", e estas não poderiam ser, seguramente, tarefas de desenvolvimento de projectos de investigação devidamente identificados e de duração limitada, como erradamente considerou a sentença recorrida.
Sendo o DEF um departamento de cariz eminentemente científica, o exercício de tarefas fundamentais de desenvolvimento da actividade científica inculca a ideia de que se trata das tarefas permanentes do DEF, pois a simples circunstância de se considerar que as mesmas se inserem no desenvolvimento da actividade do DEF significa, como acertadamente notou o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no douto parecer de fls. 213/216, "que tais tarefas se enquadram no âmbito de actividade das atribuições do ISA e mais concretamente no âmbito das competências do DEF e se, elas são fundamentais ao desenvolvimento da actividade do DEF, tal significa que são vitais ao desenvolvimento da actividade do DEF e, sendo funcionalmente fundamentais/vitais, elas ganham perenidade e são permanentes, motivos por que, a nosso ver, tais tarefas preenchem o conceito indeterminado de «necessidades permanentes dos serviços» a que alude o artigo 4º, nº l do DL nº 81-A/ 96, de 21/6".
Finalmente, importa atentar que as verdadeiras razões que motivaram a não inclusão da recorrente no regime de regularização excepcional criado pelo DL nº 812-A/96, de 21/6, posto que aquela fazia parte da lista de situações irregularmente existentes como se alcança do citado documento, foram apenas e tão só razões de natureza orçamental, como o denuncia o ofício nº 2866, de 17-12-97, dirigido pelo recorrido ao Secretário de Estado do Ensino Superior [cfr. ponto xiv. da matéria de facto dada como assente].
É pois possível extrair desde já uma conclusão:
Como resulta da matéria de facto dada como assente, a situação da recorrente encontrava acolhimento no artigo 4º do DL nº 81-A/96, de 21/6, já que tendo esta iniciado as suas funções ao serviço do Departamento de Engenharia Florestal do Instituto Superior de Agronomia em Outubro de 1990, estas subsistiam há mais de três anos, tendo por referência o dia 10 de Janeiro de 1996.
Simplesmente, o dirigente máximo do serviço - o Presidente do Conselho Directivo daquele Instituto, e aqui recorrido -, não obstante numa primeira fase ter cumprido o disposto no nº 4 do artigo 4º do DL nº 81-A/96, relativamente à recorrente, recusou-lhe a aplicação daquele regime de regularização extraordinária na sequência de requerimento que aquela lhe dirigiu nesse sentido, obviando dessa forma a celebração do contrato a termo certo, o qual, como vimos, estava dependente da remessa ao membro do Governo da tutela pelos serviços e organismos de determinados elementos [nome do contratado, data em que iniciou funções, funções que exerce e respectiva equiparação a categoria e carreira, remuneração que aufere, declaração do dirigente máximo do serviço ou organismo de que o contratado satisfaz necessidades permanentes do serviço, e declaração de que a satisfação dos encargos até final do corrente ano, para os contratados nessa situação, se encontra assegurada no agrupamento económico «Despesas com o pessoal» ou noutras rubricas que permitam a necessária alteração orçamental], para efeitos da competente autorização do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, sob proposta do membro do Governo da tutela [nº 3 do artigo 4º do DL nº 81-A/96, de 21/6].
Porém, como acima se deixou amplamente demonstrado, tal entendimento não tinha correspondência com a realidade dos factos, já que as funções exercidas pela recorrente - como aliás reconheceu o dirigente máximo do serviço, e aqui recorrido, no ofício n9 374, de 24-2-97, dirigido ao Director do Departamento de Ensino [cfr. ponto viii. da matéria de facto] e na memória justificativa constante da 2- listagem enviada pelo Departamento de Engenharia Florestal ao Presidente do Conselho Directivo do ISA, e aqui recorrido, na qual constava o nome da recorrente como executando funções consideradas fundamentais para o desenvolvimento da actividade científica do DEF [cfr. ponto x. da matéria de facto] - se destinavam efectivamente a satisfazer necessidades permanentes de natureza científica do Departamento de Engenharia Florestal.
Donde, e em consequência, o despacho que indeferiu a pretensão da recorrente de "serem desenvolvidas as diligências necessárias tendo em vista a celebração de contrato a termo certo a que se refere o artigo 4º do Decreto-Lei nº 81-A/96, de 21 de Junho", mostrava-se inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, o que constituía fundamento bastante para que fosse concedido provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrente.
Contudo, ao assim não ter entendido, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento e, como tal, não pode manter-se.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e com tais fundamentos, acordam em conferência os Juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional revogando a sentença recorrida e, em consequência, conceder provimento ao recurso contencioso, anulando o acto recorrido. (..)”.

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Chegados aqui cabe referir que por via da sentença proferida em acção de contencioso anulatório interposta pela ora Recorrente o alcance do respectivo caso julgado é limitado ao efeito anulatório do despacho de indeferimento da pretensão formulada pela ora Recorrente, despacho da autoria do Presidente do Conselho Directivo do ISA, constante do ofício nº 29 de 11.01.1999.
Efectivamente, sendo o indeferimento um acto de conteúdo puramente negativo, acontece, como nos diz a doutrina, que “(..) Embora este acto não seja susceptível de execução material e, portanto, nenhuma providência material haja que exigir, o simples facto da emissão do acto ilegal e anulável já faz nascer na esfera do particular uma necessidade de tutela e, portanto, o interesse em agir pela via processual. Este acto possui o alcance de tornar juridicamente irrelevante, inatendível, a invocação da situação jurídica real, isto é, do quadro da relação, subjacente ao acto, tal como esse quadro se apresentava e, portanto, deveria ter sido por ele reconhecido. (..)”
(..) Ao nível do conteúdo, a execução do efeito repristinatório da anulação concretiza-se na recolocação do interessado na posição da qual o acto anulado o tinha retirado, restabelecendo a situação que existia no momento em que esse acto foi praticado.
O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se, deste modo, à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial, que existia no momento da intervenção ilegal, e concretiza-se na remoção da situação de agressão que a alterou no plano dos factos. (..)”
Ou seja, “(..) se a existência do acto negativo anulável impede a satisfação da pretensão do interessado e só a sua remoção torna de novo atendível o dever da Administração dar a essa pretensão a devida resposta, parece forçoso reconhecer que a remoção do acto ilegal de recusa (..) constitui sempre o momento lógico prévio do qual depende a emissão de um novo acto sobre a pretensão do interessado. (..) o dever de a Administração substituir o acto de conteúdo negativo não se confunde (..) com a execução do efeito repristinatório da anulação (..) [a reconstituição do statu quo ante]
Não pode, na verdade, dizer-se que a não alteração da situação do interessado (..) é consequência da execução do acto administrativo de recusa, cujos efeitos se esgotam na própria recusa. O efeito repristinatório da anulação de um acto negativo esgota-se na própria eliminação do acto anulado. (..)
(..) no modelo tradicional do contencioso administrativo de tipo francês centrado no recurso de anulação (..) o efeito repristinatório da anulação do indeferimento renovável tem o alcance de constituir a Administração no dever de responder ao requerimento que lhe tinha sido apresentado, a verdade é que não se pode afirmar que a anulação constitui o particular num direito de ver deferida a sua pretensão, condicionado pela eventualidade de o indeferimento vir a ser renovado.
A substituição do acto denegatório no respeito do caso julgado constitui, ela própria, cumprimento da obrigação da Administração para com o recorrente, que vê satisfeito o seu direito à execução, quer lhe seja dado ou recusado o benefício pretendido. A sua posição subjectiva dirige-se exclusivamente à substituição do acto anulado no reexercício do poder administrativo. (..)” (1)

*
De tudo quanto vem dito, particularmente em sede de transcrições doutrinárias, decorre que do caso julgado da sentença que anulou o despacho de indeferimento (acto de conteúdo negativo) não podem extrair-se efeitos jurídicos com o alcance de constituir a Administração nos deveres enunciados no artigo 4º do requerimento de execução da ora Recorrente e concretizados no petitório no tocante ao pagamento de diferenciais remuneratórios e de reconstituição de percurso profissional supondo a celebração de um contrato de trabalho a termo que, em sede de acórdão exequendo, não foi ordenada.
O entendimento trazido a recurso pela Recorrente consiste em associar ao efeito anulatório do acto negativo – que se esgota na sua substituição sem quaisquer deveres de reconstituição tardia de statu quo ante por efeito de uma inexistente repristinação - um complexo de efeitos jurídicos completamente ausentes do âmbito do caso julgado anulatório, supondo uma pronúncia que o Tribunal não emitiu na exacta medida em que não lhe foi solicitada, atenta a natureza do acto administrativo cuja anulação foi peticionada.

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Pelo exposto improcedem todas as questões trazidas a recurso nos itens 1 a 6 das conclusões.

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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.
Custas a cargo da Recorrente.

Lisboa, 30.JUN.2011,

(Cristina dos Santos) ………………………………………………………………………………

(António Vasconcelos) ……………………………………………………………………………

(Paulo Gouveia) …………………………………………………………………….......................

(1) Mário Aroso de Almeida, Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina/ 2002, págs. 169, 459/460, 559/561e 567/568.