Por sentença proferida em 4 de dezembro de 2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva e absolveu a Entidade Requerida da instância, por entender que a ação deveria ter sido intentada contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (AIMA), e não contra o Ministério da Administração Interna, entidade que à data da propositura da ação já não detinha competência em matéria de proteção internacional, e por considerar que a ilegitimidade passiva singular é insuscetível de sanação.

Inconformado, o A./Recorrente interpôs recurso jurisdicional da decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
"1ª: A presente acção tem como objecto o acto do Conselho Directivo do AIMA, que se encontra devidamente identificado na petição inicial, e, só por mero lapso a acção foi proposta contra o MAI (que tutelava o SEF), sendo que a indevida indicação do demandado poderia ser sanada.
2ª. O poder inquisitório do juiz, aconselha a que se adote uma interpretação que não possa vir a penalizar o Autor em decorrência de um lapso do seu mandatário, aqui até compreensível.
3ª. O "dever" de boa gestão processual (artigo 6º do CPC), permite o aperfeiçoamento da PI, quanto à identificação da entidade demandada, em homenagem ao princípio "Pro Actione", o que devia ter sido viabilizado.
4ª. Mais do que um "poder", com a consequente disponibilidade do seu exercício ou não, caberá ao juiz um verdadeiro "dever" de, além do mais, providenciar pelo suprimento da falta de pressupostos processuais sanáveis, de garantir o resultado do "andamento célere" do processo.
4ª. Tal solução permitiria mecanismos de simplificação e agilização processual com vista a, em "prazo razoável", o tribunal decidir da "justa composição do litígio", por forma a que o Autor não possa ficar sem tutela.
5ª. O convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença de exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a inépcia da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
6ª. Na situação dos autos, impunha-se ao tribunal a quo que, previamente à decisão de absolvição da instância, tivesse convidado o autor a suprir esse obstáculo, apresentando nova petição inicial.
7ª. Não o tendo feito, incorreu em erro de julgamento, pois que para além das enunciadas no art. 89.º, n.º 3 CPTA contam-se entre as situações passíveis de suprimento ou correção a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal de pretensões.
8ª. O tribunal a quo deveria ter convidado a autora a aperfeiçoar a petição inicial, o que desde logo, ao não ter sido feito, constitui erro de julgamento, em decorrência, designadamente, da violação do princípio Pro Actione (Artº 7º do CPTA).
9ª Por outro lado, o artigo 547º do CPC, "Adequação formal" "O juiz deve adotar a tramitação processual adequada às especificidades da causa e adaptar o conteúdo e a forma dos atos processuais ao fim que visam atingir, assegurando um processo equitativo.", ou seja, um processo justo.
10ª A Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) estabelece nesta matéria, o direito de qualquer pessoa a que a causa seja examinada e decidida de forma "equitativa", por um tribunal independente e imparcial (Artº 6º nº 1 daquela Convenção, aprovada para ratificação pela Lei nº 65/78 de 13/10), sendo que a própria jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH), é determinante no sentido de que o legislador quis expressamente vincular o juiz português à interpretação do princípio da adequação formal em conformidade com aquele normativo internacional e à jurisprudência do TEDH.
11.ª Aliás, não decidir nessa conformidade determina a violação do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, com violação do artigo 20º da Constituição da República Portuguesa, sendo que a decisão recorrida, na interpretação que faz, quer do artigo 7º, quer do artigo 10º, quer do artigo 87º, todos do CPTA, para determinar a absolvição da instância, é inconstitucional, por violação do artigo 20º da CRP.
12ª. Efetivamente, o convite ao aperfeiçoamento só não será admissível e como tal haverá proferimento de decisão de absolvição da instância quando estejamos em presença da exceção dilatória insuprível que não consente a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a inépcia da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
13ª. Entre as situações passíveis de suprimento ou correção contam-se a ilegitimidade passiva do demandado, a coligação ilegal, a falta identificação dos contrainteressados em preterição de litisconsórcio necessário passivo e a cumulação ilegal de pretensões.
14ª. Impunha-se ao julgador "a quo" que tivesse formulado, previamente à emissão da decisão de absolvição da instância nos termos em que veio a ocorrer, convite dirigido ao A. no sentido deste vir suprir a exceção através da apresentação de nova petição inicial dirigida à entidade administrativa dotada de efetiva legitimidade passiva, aperfeiçoando dessa forma aquele articulado, pelo que incorreu em erro de julgamento.
15ª. No caso presente, estamos perante a impugnação de um ato proferido pela AIMA, sendo que a ação foi intentada contra o MAI, que tutelava o SEF, entidade que a AIMA veio substituir, o que levou o Tribunal a quo a julgar o MAI como parte ilegítima na ação.
16ª. Nos termos dos artigos 577.º/e) e 578.º do CPC/2013, a ilegitimidade, enquanto exceção dilatória, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa dando lugar à absolvição da instância, importando verificar se a mesma é suprível.
17ª. As regras do processo civil em matéria de ilegitimidade (passiva) não podem ser transpostas, sem mais, para o processo administrativo, podendo-se determinar que o tribunal exerça previamente o seu novel dever de direção e gestão processual (Artº 6º CPC), convidando ao aperfeiçoamento da petição, em homenagem também ao pré-existente princípio pro actione (Artº 7º CPTA), disposições que, assim, foram violadas pela douta sentença recorrida.
18ª. O convite ao aperfeiçoamento só não será admissível, havendo lugar a decisão de absolvição da instância, quando estejamos em presença de exceção dilatória insuprível que não consinta a renovação da instância [v.g., a inimpugnabilidade do ato, a inépcia da petição inicial, a caducidade do direito de ação, a litispendência, o caso julgado].
20ª. Impunha-se, assim, ao tribunal a quo que, previamente à decisão de absolvição da instância, tivesse convidado o autor a suprir esse obstáculo, apresentando nova petição inicial, pelo que, não o tendo feito incorreu em erro de julgamento, em decorrência, designadamente, da violação do princípio Pro Actione (Artº 7º do CPTA).
Nestes termos e nos melhores de direito, que V. Exas., mui doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se determinando a baixa dos autos à 1ª instância, para prosseguimento da sua tramitação, com o convite ao aperfeiçoamento da PI, designadamente no que concerne à identificação da Entidade Demandada, assim se fazendo a costumada e inteira JUSTIÇA!"

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e com efeito suspensivo.

Notificado, o Recorrido não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, atenta a natureza urgente do processo, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, a questão que a este Tribunal cumpre apreciar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento ao ter absolvido a Entidade Demandada da instância por ilegitimidade passiva.

3. Fundamentação de facto

Não se fixaram factos na sentença recorrida.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento

O Recorrente insurge-se contra a sentença que julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva e absolveu a Entidade Demandada da instância, sem previamente convidar o Autor ao aperfeiçoamento da petição inicial. Sustenta que a ilegitimidade passiva decorrente da errada identificação da entidade demandada é suscetível de sanação e que sobre o tribunal recaía o dever de, ao abrigo dos artigos 6.º do CPC e 7.º do CPTA, convidar o Autor a suprir tal deficiência, apresentando nova petição inicial dirigida à entidade dotada de efetiva legitimidade passiva.
Cumpre apreciar e decidir.
Importa considerar que, no caso dos autos, está em causa a impugnação jurisdicional da decisão proferida em 19.8.2024 pelo vogal do Conselho Diretivo da AIMA, I.P. que considerou infundado o pedido de proteção internacional apresentado pelo Requerente em posto de fronteira e que, nos termos do artigo 25.º, n.º 2 da Lei n.º 27/2008, segue a tramitação e os prazos previstos no artigo 110.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com exceção do disposto no respetivo n.º 3.
Como resulta do artigo 10.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida, sendo que nos processos intentados contra entidades públicas a parte demandada é, em regra, a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
A ilegitimidade passiva constitui exceção dilatória, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e importa a absolvição da instância, nos termos dos artigos 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e), do CPTA e 577.º, alínea e), e 578.º do CPC.
No caso dos autos, a ação foi intentada contra o Ministério da Administração Interna. Porém, como resulta do ato, este foi praticado pelo Vogal do Conselho Direito Diretivo da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., entidade que é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e de património próprio (artigo 1.º, n.º 1 do Anexo ao Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho).
O que significa que a ação deveria ter sido, em conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, interposta contra a AIMA, I.P. e não contra o Ministério da Administração Interna.
A questão é, porém, a de saber se, verificando-se que foi demandada uma entidade diferente do autor do ato impugnado, sem que um e outro pertençam à mesma pessoa coletiva pública, como advoga o Recorrente, tal exceção é ou não suscetível de sanação, com a consequente obrigação de o tribunal convidar o Autor ao aperfeiçoamento da petição inicial antes de proferir decisão de absolvição da instância.
A resposta é negativa. A ilegitimidade passiva singular — a que decorre da propositura da ação contra pessoa coletiva diversa daquela que é parte na relação material controvertida — é insuscetível de suprimento, conduzindo necessariamente à absolvição da instância.
Esta conclusão resulta, desde logo, da ausência de norma expressa que preveja tal possibilidade de sanação. Com efeito, o CPTA apenas prevê a sanação de irregularidades processuais relativas à identificação do demandado quando esteja em causa uma confusão entre órgão e pessoa coletiva integrada na mesma estrutura (artigo 10.º, n.º 3 do CPTA) e nos casos de sanação da falta de personalidade judiciária quando a ação tenha sido proposta contra um ministério quando o devia ser contra o Estado Português, nos termos do artigo 8.º-A, n.º 4, do CPTA. Fora desses casos expressamente previstos, não se encontra contemplada a possibilidade de suprimento da ilegitimidade passiva singular decorrente da demanda de pessoa coletiva distinta daquela que é parte na relação material controvertida.
Seguimos, aqui, o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo que, em acórdão de 27 de fevereiro de 2025, proferido no processo n.º 01686/24.6BELSB (disponível em www.dgsi.pt), em situação paralela à dos presentes autos — em que o autor havia igualmente demandado o Ministério da Administração Interna em lugar da AIMA, em ação de impugnação de decisão proferida em matéria de proteção internacional —, se pronunciou afirmando que a ilegitimidade passiva singular – nos casos em que o autor indica uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indica um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva” – não é passível de suprimento, não podendo a mesma dar lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento.
Como aí se sumariou,
“II - O regime previsto nos citados preceitos do CPTA – artigos 7.º-A, n.ºs 1 e 2 e 87.º, n.º 1, a) – não difere significativamente do disposto nos artigos 6.º, n.ºs 1 e 2 e 590.º, n.º 2, a) do CPC.
IV - A situação legalmente configurada de ilegitimidade singular passiva pressupõe que a entidade demandada seja estranha ao litígio, sendo um terceiro que nada tem que ver com ele e em relação ao qual é absolutamente indiferente o desfecho da causa.
V - Não é possível extrair do quadro legal aplicável a possibilidade da sanação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular, no caso se ser indicada como entidade demandada e, consequentemente, citada para contestar, uma certa pessoa coletiva pública, in casu, um instituto público, quando o ato impugnado fora praticado por um ministério, ou vice-versa.
VI - Uma coisa é a possibilidade de sanação das situações em que ocorra a indicação como entidade demandada do órgão de uma certa pessoa coletiva que deva ser a demandada, caso em que por o órgão indicado integrar essa mesma pessoa coletiva nada obsta à respetiva correção, por se reconduzir a situação a um mero erro na identificação da entidade demandada e não a um caso de ilegitimidade passiva; outra coisa é a indicação como entidade demandada de um certo Ministério, quando o deva ser o Estado português, representado pelo Ministério Público, em confusão entre a demanda do Estado, representado pelo Ministério Público e o Estado-Ministério, que também não se reconduz a um problema da falta de legitimidade passiva, mas neste caso de falta de personalidade judiciária, a que a lei dá resposta no sentido da sanação no artigo 8.º-A, n.ºs 3 e 4 do CPTA e outra coisa muito diferente é o autor indicar uma pessoa coletiva pública como demandada, quando o deva ser outra pessoa coletiva pública ou algum ministério, ou indicar um ministério quando deva ser um instituto público ou outra pessoa coletiva.
VII - Só este terceiro grupo de situações são verdadeiramente casos de ilegitimidade passiva singular.
VIII - Tendo o legislador do CPTA introduzido, em relação a vários pressupostos processuais, a possibilidade de sanação ope legis, à semelhança do que se verifica no CPC, não é possível extrair de qualquer disposição legal de qualquer dos Códigos, a possibilidade de suprimento da exceção de ilegitimidade passiva singular, que se traduz num pressuposto relativo à posição das partes em relação à lide, no sentido de assegurar que seja demandada a parte que se possa pronunciar sobre o mérito da causa e que estão na causa os verdadeiros sujeitos da relação material controvertida, em face do direito substantivo aplicável.”
O princípio pro actione consagrado no artigo 7.º do CPTA e o dever de gestão processual previsto no artigo 6.º do CPC não impõem solução diversa. Estes princípios habilitam o tribunal a suprir ou a convidar as partes a suprir exceções dilatórias sanáveis, mas não permitem ao tribunal contornar a insanabilidade de exceções que, pela sua natureza, não consentem a renovação da instância, como sucede precisamente com a ilegitimidade passiva singular. O convite ao aperfeiçoamento pressupõe que exista uma instância validamente constituída suscetível de ser regularizada — o que não é o caso quando a ação foi proposta contra entidade que não é parte na relação material controvertida, pois a instância nunca chegou a constituir-se validamente.
Não procede igualmente o argumento da violação do direito à tutela jurisdicional efetiva garantido pelo artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa. A identificação correta da entidade demandada constitui um ónus processual elementar que recai sobre o Autor, cujo incumprimento acarreta as consequências processuais previstas na lei. A absolvição da instância por ilegitimidade passiva singular não impede o Autor de instaurar nova ação contra a entidade dotada de efetiva legitimidade passiva — a AIMA, I.P. —, desde que o faça dentro dos prazos legalmente previstos.
Não tendo, pois, o tribunal a quo incorrido em erro de julgamento ao absolver a Entidade Demandada da instância sem formular convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, improcede o recurso.

4.2. Da condenação em custas

Sem custas, por ser gratuito o processo, nos termos do artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, de 30 de junho.

V. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso;
b. Sem custas.