| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:
I
M… intentou, em 30.4.2009, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO da cultura, pedindo a anulação do «ato que procedeu à revogação do despacho datado de 15.02.2008 que homologou a lista de classificação final e consequente ato de nomeação da Autora publicado no DR a 6.03.2008».
Por acórdão de 4.12.2015 o tribunal a quo julgou a «ação parcialmente procedente, improcedendo o pedido anulatório e procedente o pedido de reconhecimento à Autora do direito às remunerações recebidas durante a vigência do ato de nomeação anulado através do ato impugnado».
Inconformada, a Autora interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:
O Recorrido apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:
1. O acto revogatório impugnado - Despacho 5945/2209, de 9 de Fevereiro, proferido pela então Inspectora-Geral - é perfeitamente válido, não enfermando de qualquer vício;
2. O mesmo Despacho limitou-se a revogar um outro Despacho, da mesma Inspectora-Geral - Despacho 6551/2008, de 15 de Fevereiro - esse, sim, ferido de invalidade, por violação da lei;
3. O Despacho de nomeação revogado tinha permitido a nomeação da autora para uma categoria para a qual não dispunha do tempo de serviço necessário, faltando-lhe assim um requisito legal essencial para acesso à nova categoria;
4. O acto impugnado, o Despacho revogatório, foi, por outro lado, praticado dentro do prazo de um ano previsto, por lei, para a revogação do Despacho de nomeação;
5. O mesmo acto tem, ainda, eficácia retroactiva (ver o n.° 2 do artigo 145.° do anterior Código do Procedimento Administrativo), retroagindo os seus efeitos à data da prolação do Despacho por ele revogado, ou seja 15 de Fevereiro de 2008;
6. A Autora teve conhecimento, por comunicação telefónica da então Inspectora-Geral no próprio dia 9 de Fevereiro de 2009, do conteúdo do Despacho revogatório ora impugnado, bem como dos respectivos fundamentos, não tendo requerido certidão dos mesmos, nos termos do artigo 60.° do anterior CPA;
7. Estes elementos nunca lhe foram negados pela IGAC;
8. O Despacho revogatório foi publicado no Diário da República (de 20 de Fevereiro de 2009);
9. O Despacho revogatório ora impugnado está devidamente fundamentado, nos termos do n.° 1 do artigo 125.° do anterior CPA;
10. Não poderia ter havido lugar à audiência prévia, no âmbito deste processo, face ao disposto na alínea a (urgência da decisão a tomar) e da alínea b) (poder a audiência prévia comprometer a execução ou a utilidade da decisão) do n.° 1 do artigo 103.° do anterior CPA;
11. O acto revogado era ilegal face aos artigos 18.° do Decreto Regulamentar n.° 19 -A/2004, de 14 de Maio, e sobretudo perante o texto inequívoco do n.° 2 do artigo 3.° da Lei n.° 15/2006, de 26 de Abril, que veio clarificar aquele artigo do decreto Regulamentar.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso e mantido o Despacho revogatório.
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Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.
II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar:
a) Se se verifica a nulidade invocada pela Recorrente;
b) Se existe erro de julgamento quanto às seguintes questões:
i) Extemporaneidade do ato revogatório;
ii) Falta de fundamentação;
iii) Aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo;
iv) Violação dos princípios da boa-fé, da igualdade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da justiça.
III
A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:
A) A Autora foi nomeada na categoria de Inspectora Principal da carreira de Inspector Superior do quadro de pessoal da Inspecção- Geral da Administração Pública a 23.06.2005;
B) A Autora foi transferida, na mesma categoria e carreira, para o quadro de pessoal da Inspecção-Geral das Actividades Culturais por despacho de 10.03.2006;
C) A Autora foi opositora e admitida ao Concurso Interno de Acesso Geral para o preenchimento de um lugar de Inspector Superior da carreira de Inspector Superior do quadro de pessoal da Inspecção Geral das Actividades Culturais, aberto pelo Aviso n° 15285/2007 publicado no DR a 22.08.2007;
D) A Autora requereu ao Júri do concurso o “suprimento da avaliação de desempenho” relativa ao ano de 2005, tendo este atribuído à Autora a classificação de “Muito Bom”;
E) Dá-se por reproduzido o teor da lista de classificação final de fls. 53 dos autos, da qual consta que a Autora foi a única candidata admitida e foi classificada com 17,20 valores;
F) A lista de classificação final foi homologada por despacho datado de 15.02.2008;
G) A Autora foi nomeada na categoria de Inspector Superior por despacho da mesma data, publicado no DR a 6.03.2008;
H) A Autora tomou conhecimento do despacho mencionado na alínea anterior na data da sua prática;
I) Por despacho datado de 9.02.2009 foram revogados os despachos homologatórios da lista de classificação final e de nomeação da Autora, mencionados nas alíneas antecedentes;
J) O despacho mencionado na alínea anterior foi publicado no DR a 20.02.2009;
K) A Autora recebeu o ofício de fls. 56 dos autos, datado de 25.03.2009, com o teor seguinte:
L) A Autora não foi notificada do despacho mencionado em I);
M) A Autora não foi ouvida, em sede de audiência prévia, antes da prolação do despacho mencionado em I);
N) Pelo Ministro da Cultura foi proferido o despacho datado de 5.02.2009 com o teor seguinte:
Determino, nos termos legais e com fundamento no Parecer da Senhora Procuradora da República, Dr.ª M…, datado de 19 de Dezembro de 2008, e na Informação n.° 75/MJN/08, datada de 24 de Novembro de 2008, subscrita pela Senhora Dr.ª M…, Adjunta deste Gabinete, que a Senhora Inspectora-Geral das Actividades Culturais revogue, em tempo, isto é, até 14 de Fevereiro de 2009, o acto da sua autoria datado de 15 de Fevereiro de 2008, acto esse de homologação da lista de classificação final do concurso e do consequente acto de nomeação da Lic. M….
Mais determino que a Senhora Inspectora-Geral das Actividades Culturais ordene a reposição das quantias indevidamente recebidas pela referida licenciada.
O) Dá-se por reproduzido o parecer da procuradora da República mencionado no despacho da alínea anterior, de fls. 197-199 dos autos, o qual remete para o parecer de fls. 200-209;
P) Dá-se por reproduzido o parecer de fls. 200-209, no qual se referiu, designadamente, que:
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
«Imagem em texto no original»
A) A Autora exerceu, durante o tempo em que vigorou o acto revogado, as funções inerentes à categoria de Inspector Superior, designadamente actividade externa em execução de acções de auditoria em órgãos e serviços no âmbito do Ministério da Cultura, bem como em actos de representação da IGAC.
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Ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 662.º/1 do Código de Processo Civil, ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, adita-se aos factos provados o seguinte:
B) O despacho revogatório, de 9.2.2009, da autoria da Inspetora-Geral das Atividades Culturais, publicado na 2.ª série do Diário da República de 20.2.2009, tem o seguinte teor:
«Em cumprimento do despacho do Ministro da Cultura de 5 de Fevereiro de 2009, e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 135°e 141.° do C.P.A., revogo o despacho datado de 15 de Fevereiro de 2008, de homologação da lista de classificação final e do consequente acto de nomeação da Lic.ª M…, este publicado na 2.ª série do Diário da República, n.° 47, de 6 de Março de 2008 (despacho extracto n.° 6551/2008).
O presente despacho produz efeitos a partir desta data».
IV
Da alegada nulidade do acórdão recorrido
1. Alega a Recorrente que «o acórdão recorrido, ao tomar como sua a fundamentação da sentença então reclamada, replicando-a, sem se deter minimamente com uma análise da argumentação aduzida na dita reclamação e, bem assim, não se pronunciando concretamente sobre os fundamentos de tal reclamação, incorre, também ele, nos vícios daquela sentença. No fundo o tribunal a quo não se pronunciou concretamente sobre os argumentos aduzidos em sede de reclamação da sentença, o que se pode reconduzir a uma situação de ausência de pronúncia face às questões suscitadas naquela reclamação, incumprindo o determinado no artigo 615.º, n.º 1, alíneas b) e d), do CPC (ou artigo 668.º, n.º 1, alíneas b) e d), do CPC de 1961), aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, o que acarreta a sua nulidade».
2. Não lhe assiste razão. Como há muito vem sendo reiterado pela doutrina e pela jurisprudência, argumentos são uma realidade que não se confunde com questões. A omissão de pronúncia apenas decorre da falta de pronúncia sobre questões que o juiz devesse apreciar e não da eventual falta de ponderação de argumentos da parte.
Da alegada extemporaneidade da revogação
3. Como adiante melhor se verá, está em causa a revogação de atos inválidos. E tais atos são os seguintes, ambos de 15.2.2008:
a) Despacho de 15.2.2008 da Inspetora-Geral das Atividades Culturais que homologou a lista de classificação final do Concurso Interno de Acesso Geral para o preenchimento de um lugar de Inspetor Superior da carreira de Inspetor Superior do quadro de pessoal da Inspeção-Geral das Atividades Culturais, aberto pelo Aviso n.º 15285/2007, publicado na 2.ª série do Diário da República de 22.8.2007;
b) Despacho de 15.2.2008 da Inspetora-Geral das Atividades Culturais que nomeou a Recorrente na categoria de Inspetor Superior, publicado na 2.ª série do Diário da República de 6.3.2008.
4. Não obstante a alegada falta de fundamentação consubstancie uma das questões a apreciar, dir-se-á por ora, apenas para melhor compreensão, que os referidos despachos foram revogados por se ter considerado, posteriormente, e na sequência de uma denúncia apresentada pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, que o suprimento da avaliação, efetuado pelo júri, não poderia ter a virtualidade de dar à Recorrente tempo de serviço que a mesma não detinha.
5. Estavam em causa, pois, atos inválidos, cujo regime de revogabilidade constava do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo de 1991, no qual se estabelecia o seguinte:
«1 — Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
2 — Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar».
6. Como se deu conta no acórdão recorrido, resulta «da matéria assente que a revogação não foi objecto de notificação à Autora (alínea L) dos factos assentes), sendo esta a circunstância da qual a Autora faz emergir a tese segundo a qual foi ultrapassado o prazo de um ano para a prática do acto revogatório, já que este apenas se torna perfeito com a notificação».
7. Essa tese não foi aceite pelo tribunal a quo, que a apreciou do seguinte modo:
«Como referido acima, a notificação dos actos administrativos é uma condição integrativa da sua eficácia e não tem efeitos ao nível da validade ou existência dos actos administrativos.
No caso, relevante para o efeito da observância do prazo de 1 (um) ano para a revogação é a data da prática do acto revogatório, sendo que a sua eventual ineficácia não se afigura passível de o invalidar por via do decurso do prazo previsto na lei para a sua revogação.
Falece, assim, a alegação da Autora no sentido da invalidade do acto impugnado por violação do prazo previsto nos arts. 140º/1/b) e 141º do CPA».
8. Julga-se que se decidiu bem. Na verdade, a norma que resulta da conjugação dos artigos 141.º do Código do Procedimento Administrativo de 1991 e 58.º/1/a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é no sentido de que a revogação em causa pode ser efetuada dentro do prazo de um ano.
9. Portanto, o ponto de referência que a lei elegeu como aferidor da tempestividade foi a prática do ato de revogação, inexistindo qualquer referência à sua notificação. O que se compreende. A validade do ato afere-se em função da sua prática, não da respetiva notificação, realidade posterior e externa ao próprio ato. Ao contrário do que alega a Recorrente, a notificação do ato nada tem a ver com a sua perfeição.
Da alegada falta de fundamentação
10. Tal como resulta do artigo 268.º/3 da Constituição da República Portuguesa, os atos administrativos carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetam direitos ou interesses legalmente protegidos. Essa obrigação era concretizada no artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo de 1991, de cujo n.º 1/a), em conjugação com o seu corpo, resulta que devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente, neguem, extingam, restrinjam ou afetam por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções. É o caso, incontestado, da decisão impugnada, cuja fundamentação terá de ser clara, coerente e completa (artigo 125.º/2 do Código do Procedimento Administrativo, interpretado a contrario). Por outro lado, de há muito vem sendo reconhecido, jurisprudencial e doutrinalmente, que a fundamentação é um conceito relativo, devendo concluir-se pela sua existência quando um destinatário normal, na suposta posição do interessado em concreto, atento o tipo legal do ato, os seus termos e as circunstâncias que rodearam a sua prolação, não tenha dúvidas acerca das razões que motivaram a decisão.
11. O despacho revogatório, de 9.2.2009, da autoria da Inspetora-Geral das Atividades Culturais, publicado na 2.ª série do Diário da República de 20.2.2009, tem o seguinte teor:
«Em cumprimento do despacho do Ministro da Cultura de 5 de Fevereiro de 2009, e nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 135°e 141.° do C.P.A., revogo o despacho datado de 15 de Fevereiro de 2008, de homologação da lista de classificação final e do consequente acto de nomeação da Lic.ª M…, este publicado na 2.ª série do Diário da República, n.° 47, de 6 de Março de 2008 (despacho extracto n.° 6551/2008).
O presente despacho produz efeitos a partir desta data».
12. Relativamente ao despacho do Ministro da Cultura de 5.2.2009, que expressamente se disse estar a ser cumprido, é o seguinte o seu teor:
«Determino, nos termos legais e com fundamento no Parecer da Senhora Procuradora da República, Dr.ª M… datado de 19 de Dezembro de 2008, e na Informação n.° 75/MJN/08, datada de 24 de Novembro de 2008, subscrita pela Senhora Dr.ª M…, Adjunta deste Gabinete, que a Senhora Inspectora-Geral das Actividades Culturais revogue, em tempo, isto é, até 14 de Fevereiro de 2009, o acto da sua autoria datado de 15 de Fevereiro de 2008, acto esse de homologação da lista de classificação final do concurso e do consequente acto de nomeação da Lic.ª M….
Mais determino que a Senhora Inspectora-Geral das Actividades Culturais ordene a reposição das quantias indevidamente recebidas pela referida licenciada».
13. Por sua vez, a referida Procuradora da República, Dra. M… [facto O], tinha-se pronunciado nos seguintes termos:
«Através do ofício acima referenciado, remeteu Va Exa uma denúncia apresentada pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado questionando a regularidade da nomeação de M… como inspectora superior do quadro de pessoal da IGAC na sequência do concurso aberto pelo Aviso n° 15285/2007 publicado no Diário da República, 2a série, N° 161, de 22 de Agosto de 2007.
Considerando a possibilidade de eventual invalidade do acto e consequente revogação, bem como o prazo legalmente fixado para o efeito, deu-se prioridade à análise da matéria denunciada, com tratamento processual em anexo ao presente inquérito.
(…)
Dado que a IGAC fornecera, entretanto, toda a pertinente e necessária documentação, foi analisada a matéria e emitido parecer pela Lic. M…, assessora no âmbito deste inquérito para a área de recursos humanos.
O parecer, que nos merece inteira concordância, conclui pela anulabilidade do acto de homologação da lista de classificação final do concurso e do consequente acto de nomeação da Lic. M… na categoria de inspector superior, da autoria da Sra. Inspectora-Geral na data de 15 de Fevereiro, propondo- se a sua revogação com o efeito de reposição das quantias indevidamente recebidas pela referida licenciada durante o desempenho das funções de inspector superior, registando-se que tal revogação deverá ocorrer até ao dia 14 de Fevereiro de 2009.
Junto se remete o mencionado parecer juntamente com cópias de sete documentos (requerimento da Lic. M…, declaração da extinta Inspecção-Geral da Administração Pública, Actas n°s. 2, 4, 6, Informação de serviço n° 6/IGAC/DAG e termo de aceitação de nomeação)».
14. Por último, pode ler-se, nomeadamente, o seguinte no parecer exarado pela Dra. M… [facto P]:
«ASSUNTO: Denúncia apresentada pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado contra a Inspecção-Geral das Actividades Culturais (IGAC) - nomeação de M… como inspectora superior do quadro de pessoal da IGAC.
1. O Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (STE) dirigiu a Sua Excelência o Ministro da Cultura um pedido de esclarecimento sobre se a licenciada M…, promovida a inspectora superior do quadro de pessoal da Inspecção-Geral das Actividades Culturais (IGAC), na sequência de abertura de concurso, reunia o requisito legal de tempo mínimo de serviço de permanência na categoria do inspector principal para ser opositora ao mesmo concurso, uma vez que "de acordo com informações recebidas, a funcionária em questão não dispunha de avaliação do serviço em 2005 dado que esteve ausente do mesmo por licença por maternidade de Março a Dezembro desse ano".
(…)
7. Compulsado o processo de concurso em apreço, verifica-se o seguinte:
a. O concurso foi aberto pelo aviso n.º 15 285/2007, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 161, de 22 de Agosto de 2007;
b. O concurso teve a natureza de concurso interno de acesso geral, isto é, concurso aberto a todos os funcionários da Administração, independentemente do serviço ou organismo a que pertençam (Art. 6°, n. 4, a) do DL 204/98 de 11 de Julho);
c. O prazo de abertura do concurso foi fixado em dez dias — prazo mínimo legal (…);
d. O concurso destinava-se ao preenchimento de apenas um lugar;
e. Só podiam ser admitidos ao concurso para a categoria de Inspector superior os funcionários possuidores da categoria de inspector principal com, pelo menos, três anos de serviço classificados de "Muito Bom" ou cinco anos classificados de "Bom", conforme preceitua o art. 4.º, n.º 3, b) do DL n.“ 112/2001, de 6 de Abril - diploma que estabelece o enquadramento e define a estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública - e de licenciatura em Gestão de Recursos Humanos e Psicologia do Trabalho (ponto 6, c) do aviso do concurso). Habilitações literárias estas que não eram as únicas e, até, as mais adequadas ao desempenho do lugar a prover atento o respectivo conteúdo funcional definido no ponto 8 do aviso de abertura do concurso. Com efeito, o lugar posto a concurso destinava-se, na sua maioria, à realização de auditorias e inspecções em todas as áreas de actividade da lnspecção-Geral das Actividades Culturais, nomeadamente em acções de "controlo económico-financeiro" e de "prestação de contas" dos serviços e organismos do Ministério da Cultura e de "coordenação de equipas de auditorias às instituições e serviços com especial experiência e conhecimentos em gestão cultural";
(…)
10. A terceira opositora ao concurso, a Lic. M…, passou a ser a única concorrente admitida ao concurso, não obstante só possuir dois anos, um mês e 26 dias na categoria de inspector principal, com apenas um dos anos de serviço na categoria avaliado pelos serviços com a menção de “Muito Bom” e o outro ano de serviço - o de 2005 objecto de suprimento de avaliação do desempenho pelo júri do concurso, com a menção também de “Muito Bom”.
11. O esclarecimento pretendido pelo Sindicato dos Quadros Técnicos passa pela análise da questão de saber quando é que há lugar ao suprimento da avaliação do desempenho pelo júri no âmbito do processo de concurso e quais os seus efeitos.
12. Dispunha o art. 7 da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março - lei aplicável ao tempo da abertura do concurso em causa - que a avaliação do desempenho era obrigatoriamente considerada para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias. Para este efeito, as avaliações atribuídas deveriam ser em número igual ao número de anos de serviço exigidos como requisito de tempo mínimo de permanência na categoria anterior e reportados aos anos imediatamente precedentes relevantes para a promoção ou progressão (aditado art.- 7.º, n°3).
13. Tendo em vista a "diferenciação e reconhecimento do mérito de excelência" dos funcionários públicos, o art. 15.º, n.º 4 da Lei nº 10/2004, contemplava a redução em um ano dos períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais - como é o caso da carreira de inspecção - e nas carreiras horizontais para aqueles funcionários a quem fosse atribuída a classificação de "Muito Bom" durante dois anos consecutivos de serviço efectivo.
14. A figura do suprimento da avaliação do desempenho só podia ter lugar no âmbito do processo de concurso e quando o funcionário permanecesse em situação que inviabilizasse a atribuição de avaliação ordinária ou extraordinária, caso em que haveria lugar a adequada ponderação pelo júri do concurso do currículo profissional do funcionário relativamente ao período que não fora objecto de avaliação. Razão pela qual o suprimento da referida avaliação deveria ser requerido, no momento da apresentação da candidatura, ao júri do concurso, devendo tal faculdade legal ser publicitada no aviso de abertura do concurso.
15. Mas o suprimento da falta de atribuição de classificação só era relevante para fins de admissão a concurso e não para redução do tempo mínimo de permanência na categoria anterior para efeitos de promoção, conforme resulta, de forma inequívoca, da letra do disposto no art. 18.º, n.º 1, parte final, e n.º 3, do Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004.
16. O benefício da redução de um ano de permanência na categoria para o funcionário avaliado em dois anos consecutivos com a menção de "Muito Bom", só tinha lugar nos casos de avaliação ordinária ou extraordinária de serviço, tal como previa o art. 7.º da citada Lei n.º 10/2004. E nunca em caso de suprimento da falta de avaliação.
17. Para além da previsão expressa feita pelo legislador do art.º 18 do Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004 de que o efeito do suprimento da avaliação feita pelo júri do concurso era para admissão a concurso, qualquer outro entendimento que estendesse esse benefício à redução do tempo de permanência na categoria seria contrário a todo o enquadramento legal do sistema de avaliação de desempenho criado pela citada Lei n.º 10/2004.
18. Ora, o sistema de avaliação do desempenho criado pela Lei n.º 10/20004, assenta na obrigatoriedade de fixação anual de quotas para a atribuição de "Excelente" e de "Muito Bom", sendo que a atribuição dessas menções pelos avaliadores têm de ser previamente validadas pelo Conselho de Coordenação da Avaliação, que é um órgão colegial, presidido pelo dirigente máximo do organismo e integra, entre outros, todos os dirigentes de nível superior e os dirigentes de nível intermédio (…). Composição esta que permite ao CCA ter uma visão de conjunto do desempenho de todos os funcionários avaliados e do desempenho relativo de cada um deles para efeitos de atribuição das menções de “Excelente " e de "Muito Bom", com respeito pelas quotas fixadas anualmente para a avaliação do desempenho dos funcionários.
19. Na fixação dessas quotas não só não estão contemplados os casos de suprimento de avaliação, como também não faria sentido que os mesmos nela fossem considerados, uma vez que o júri do concurso é um órgão soberano, não integrado na hierarquia da organização. Razão pela qual não era legalmente viável a validação das suas deliberações pelo CCA.
20. Traçado o enquadramento legal do sistema de avaliação do desempenho na Administração Pública, passemos à análise da questão de saber se a Lic. M… reunia os pressupostos legais para haver lugar ao suprimento da falta de avaliação do serviço no ano de 2005.
21. De acordo com os factos relatados na informação do gabinete ministerial e comprovados pela junção das cópias dos Diários da República onde os mesmos foram publicados, resulta, em suma, o seguinte:
- a Licenciada M… foi nomeada, em 23 de junho de 2005, precedendo concurso, inspectora principal da carreira de inspecção superior do quadro da Inspecção-Geral da Administração Pública;
- a 10 de Março de 2006, iniciou funções na IGAC, por transferência para idêntica categoria e carreira do quadro de pessoal da IGAC;
- Em 22 de Agosto de 2007, é publicado o aviso de abertura do concurso interno de acesso geral para o provimento de um lugar de inspector superior;
- A referida licenciada foi opositora a este concurso, contando na data do termo do respectivo prazo de abertura apenas dois anos, um mês e 26 dias na categoria imediatamente anterior e não os três anos legalmente exigidos e constantes dos requisitos de admissão ao concurso.
22. O serviço desempenhado no ano de 2005 pela referida licenciada não foi avaliado pela Inspecção-Geral da Administração Pública por, conforme declaração junta ao processo de candidatura, emitida por aquela Inspecção-Geral, a Lic. M… ter "estado de licença de risco clínico, de maternidade, de 11/04/2005 a 2/09/2005 e de assistência a menores de 10 anos de 07/11/2005 a 6/12/2005".
23. Ora, a referida licenciada foi nomeada inspectora principal em 23 de Junho de 2005. Até ao final do ano de 2005 e na categoria relevante para o concurso em causa — inspectora principal - a Lic. M… não tinha mais de seis meses de contacto funcional com o respectivo avaliador da Inspecção-Geral da Administração Pública, que permitisse a avaliação ordinária do serviço por ela prestado nesse ano, conforme exigido pelo Art. 10.º, n.º 2 da Lei n.º 10/2004 de 22 de Março e art.º 15.º do Dec-Reg. n.º 19-A/2004.
24. Ao ser transferida para a IGAC em Março de 2006 a referida licenciada não podia também ser avaliada extraordinariamente pelo serviço prestado em 2005, pela Inspecção-Geral da Administração Pública, uma vez que nesta só prestou três meses de serviço, continuando, assim, a não reunir o tempo mínimo de contacto funcional com o seu avaliador naquela Inspecção-Geral (art. 11.º da Lei n.º 10/2004 e art.º 16 do Dec-Reg n.º 19- A/2004).
25. No ano de 2006 a referida funcionária foi avaliada pela IGAC com a menção de "Muito Bom".
26. Pelo exposto, pode-se concluir que a Lic. M… esteve no ano de 2005 em situação que inviabilizou legalmente a avaliação do desempenho do serviço prestado, tanto a avaliação ordinária, como a avaliação extraordinária. Por conseguinte, reunia os pressupostos para haver lugar ao suprimento da falta de avaliação do ano de 2005.
27. Suprimento esse que foi requerido ao júri do concurso e foi por ele efectuado, com a atribuição da menção de "Muito Bom".
28. Só que desse suprimento não poderia advir o benefício de redução de três para dois anos do tempo de permanência na categoria de inspector principal, uma vez que o suprimento só produz efeitos para admissão ao concurso, conforme expressamente estipulado o art 18.º, n.° 3 do citado Dec-Reg. Nº 9-A/2004 e sem qualquer margem para dúvidas de interpretação.
29. Nestes termos, a deliberação do júri que admitiu a Lic. M… ao concurso para acesso à categoria de inspector superior violou a lei, por aquela funcionária não reunir um dos requisitos legais de tempo mínimo de permanência na categoria imediatamente anterior, exigida no art.º 4.º, n.º 3 do Dec-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril.
30. A lista de classificação final do concurso foi homologada pela Senhora Inspectora-Geral da IGAC, tendo assim convertido em definitivo um acto opinativo ilegal. Do mesmo vício enferma o acto de nomeação da Lic. M… na categoria de inspector superior, proferido pela Senhora Inspectora-Geral, em 15 de Fevereiro de 2008».
15. Em face do que vem transcrito, é manifesto que foi cumprido o dever de fundamentação, bem se sabendo que a mesma pode «consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto» (artigo 125.º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991).
16. Quaisquer vicissitudes relativas à notificação, que a Recorrente invoca, são, como já anteriormente se disse, alheias à validade do respetivo ato.
Da ilegalidade da aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo
17. Tendo reconhecido a existência de violação do direito à audiência dos interessados, o acórdão recorrido recusou as respetivas consequências invalidantes. Isto porque considerou que «ainda que a Autora tivesse sido ouvida no procedimento, como se impunha em face da disciplina prevista no CPA, subsistiria o fundamento que determinou a revogação dos actos, que assentaram na verificação de um pressuposto que não se verificava – o tempo de serviço». É isso que agora importa apurar, ou seja, se é correto o fundamento do ato revogatório.
18. A Lei n.º 10/2004, de 22 de março, que criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública (SIADAP), estabelecia o seguinte no seu artigo 7.º, na parte que aqui releva:
«Artigo 7.º
Consideração da avaliação de desempenho
1 - A avaliação do desempenho é obrigatoriamente considerada para efeitos de:
a) Promoção e progressão nas carreiras e categorias;
b) Conversão da nomeação provisória em definitiva;
c) Renovação de contratos.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior é exigida, no mínimo, a classificação de Bom, excepto nos casos em que legalmente seja indispensável a classificação de Muito bom, e, em qualquer das situações, pelo tempo de serviço legalmente estabelecido.
3 - Para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias as avaliações atribuídas deverão ser em número igual ao número de anos de serviço exigidos como requisito de tempo mínimo de permanência na categoria ou escalão anteriores e reportados aos anos imediatamente precedentes relevantes para aqueles efeitos.
(…)».
19. Por outro lado, o artigo 15.º/4 do mesmo diploma estabelecia que «[a] atribuição de Muito bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos, reduz em um ano os períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais».
20. Ao concurso em causa (para a categoria de inspetor superior) só podiam ser admitidos os funcionários possuidores da categoria de inspetor principal com, pelo menos, três anos de serviço classificados de Muito Bom ou cinco anos classificados de Bom, conforme imposto pelo artigo 4.º/3/b) do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril.
21. Quando se apresentou ao concurso a Recorrente tinha 2 anos, 1 mês e 26 dias de tempo de serviço na categoria de inspetor principal, não possuindo avaliação de desempenho relativa ao ano de 2005. Por esse motivo requereu ao júri do concurso o suprimento da falta dessa avaliação de desempenho. Como se deu conta no acórdão recorrido, «[o] Júri considerou a classificação atribuída por via do suprimento solicitado para efeitos da aplicação da disciplina prevista no art. 15º/4 da Lei nº 10/2004, reduzindo o tempo de serviço exigível para a promoção». Ou seja, reduziu para dois o período a priori legalmente exigido (três anos). E como igualmente se disse no acórdão recorrido: «Foi nesta ilegalidade que se sustentou o acto impugnado. E com razão. É manifesto, em face da natureza e finalidade da avaliação concedida em “suprimento”, ao que acresce que a lei afasta expressamente a produção de efeitos daí derivados, para além dos que a determinam – a admissão a concurso (cfr. art. 18º/3 do Dec. Regulamentar nº 19-A/2004 enunciado)».
22. E na verdade nenhuma razão assiste à Recorrente. Recorde-se desde logo o disposto no artigo 15.º/4 da Lei n.º 10/2004, de 22 de março:
«4 - A atribuição de Muito bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos, reduz em um ano os períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais».
23. Daqui decorre ser o seguinte o facto que produz a redução em um ano dos períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais: atribuição de Muito bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos. Ora, se é na avaliação do desempenho, afastada está a atribuição em sede de suprimento, que pressupõe exatamente o inverso do previsto na lei (falta de avaliação do desempenho). A referida avaliação de desempenho é aquela que efetivamente existe e que foi efetuada no âmbito do procedimento legalmente previsto para o efeito. Portanto, o suprimento da avaliação nada tem a ver com o tempo de serviço legalmente exigido.
24. E é nesta linha que se integra o regime constante do artigo 18.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio. Ali se estabelecia o seguinte:
«Artigo 18.º
Suprimento da avaliação 1 - Quando o trabalhador permanecer em situação que inviabilize a atribuição de avaliação ordinária ou extraordinária e não lhe for aplicável o disposto no artigo anterior, terá lugar adequada ponderação do currículo profissional relativamente ao período que não foi objecto de avaliação, para efeitos de apresentação a concurso de promoção ou progressão nos escalões.
2 - O suprimento previsto no número anterior será requerido ao júri do concurso, no momento da apresentação da candidatura, nos termos previstos no respectivo aviso de abertura, ou ao dirigente máximo do serviço, quando se complete o tempo necessário para a progressão.
3 - A ponderação curricular só é relevante para fins de admissão a concurso e não prejudica, em caso de deliberação favorável do respectivo júri, nova apreciação curricular para efeitos de ordenação dos candidatos».
25. Também por aqui se vê que o que se supre é a falta de avaliação, não a falta do tempo de serviço. Mal se poderá compreenderia, de resto, que uma ponderação curricular, efetuada pelo júri de um concurso, e que se esgota nos exatos limites definidos no n.º 3, pudesse reduzir o tempo de serviço legalmente exigido.
26. De qualquer modo, a discussão da presente questão é encerrada com a aplicação da Lei n.º 15/2006, de 26 de abril, a qual fixou os termos de aplicação do sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública criado pela Lei n.º 10/2004, de 22 de março, e em cujo artigo 3.º/4 se estabeleceu que os direitos previstos nos n.ºs 2 a 5 do artigo 15.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de março, não podem ser conferidos quando a avaliação de desempenho tenha sido suprida. E como se sabe a ilegalidade cometida decorreu, precisamente, da aplicação do benefício previsto no artigo 15.º/4 da Lei n.º 10/2004, de 22 de março, no qual, recorde-se, se estabelecia que «[a] atribuição de Muito bom na avaliação de desempenho, durante dois anos consecutivos, reduz em um ano os períodos legalmente exigidos para promoção nas carreiras verticais ou progressão nas carreiras horizontais».
27. Por fim, tenha-se ainda presente o seguinte: já se disse, anteriormente, que ao concurso em causa (para a categoria de inspetor superior) só poderiam ser admitidos os funcionários possuidores da categoria de inspetor principal com, pelo menos, três anos de serviço classificados de Muito Bom ou cinco anos classificados de Bom, conforme imposto pelo artigo 4.º/3/b) do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de abril.
28. Temos, assim, e de forma cristalina, enunciado o requisito exigido: três anos de serviço classificados de Muito Bom (irreleva, para o efeito, o requisito alternativo reportado aos cinco anos). Ora, se a lei exige três anos de serviço classificados de Muito Bom, nenhum sentido faz aplicar uma norma que reduz em um ano o período legalmente exigido quando é atribuído Muito Bom durante dois anos consecutivos.
29. De resto, o próprio artigo 15.º/5 da Lei n.º 10/2004, de 22 de março, deixa claro que «[o]s direitos conferidos nos termos dos números anteriores não dispensam o preenchimento de requisitos especiais de acesso exigidos em legislação especial». Portanto, a redução prevista no n.º 4 apenas se aplica quando a classificação exigida é inferior a Muito Bom, ou seja, Bom (de acordo com o disposto no artigo 7.º Lei n.º 10/2004, de 22 de março, a avaliação do desempenho é obrigatoriamente considerada para efeitos de promoção e progressão nas carreiras e categorias, conversão da nomeação provisória em definitiva e renovação de contratos, sendo «exigida, no mínimo, a classificação de Bom, excepto nos casos em que legalmente seja indispensável a classificação de Muito bom, e, em qualquer das situações, pelo tempo de serviço legalmente estabelecido».
30. Portanto, se a Recorrente tivesse sido avaliada com Muito Bom em 2005 e em 2006 não poderia ter-se candidatado na medida em que não teria três anos de serviço classificados de Muito Bom na categoria de inspetor principal. Não obstante – e até por via da alegada proteção do regime da maternidade –, entende que o poderia ter feito em resultado da falta de avaliação relativa ao ano de 2005 ter sido suprida pelo júri, para efeitos de admissão ao referido concurso.
31. Concluindo: os atos revogados são inválidos, não podendo ter sido outra a decisão constante do ato revogatório. É certo que a Recorrente ainda ensaia a tese de que «havia uma margem de decisão que poderia ser diferente do que efetivamente foi na altura decidido pelo recorrido, conforme o próprio tribunal a quo acabou por confirmar». Refere-se ao «alcance do ato revogatório (…) no que concerne aos montantes remuneratórios entretanto auferidos pela Recorrente durante o período em que o ato revogado esteve efetivamente em vigor».
32. Julga-se existir aqui um duplo equívoco. Por um lado, o que se discute é a revogação dos atos já identificados, no âmbito anteriormente apreciado, e não a parte do ato de 9.2.2009 que determinou a devolução de montantes remuneratórios. De qualquer modo, e nesta parte – que não se discute no presente recurso –, também não havia margem de decisão. Não havia alternativa entre decidir legalmente ou decidir ilegalmente. Decisão legal havia apenas uma: a que tivesse o sentido definido no acórdão recorrido. Aliás, não deixa de ser curiosa a afirmação da Recorrente de que nessa vertente «é manifesto que não estávamos perante uma decisão vinculada». Tal significará, para a Recorrente, que o Recorrido gozava de poder discricionário para determinar, ou não, a devolução dos montantes remuneratórios em causa. O que significaria também, e afinal, que o acórdão recorrido teria, ilegalmente, invadido os espaços de valoração própria do Recorrido. A própria Recorrida reconhecerá o desacerto de tal tese.
33. Temos, em conclusão, que o acórdão recorrido decidiu bem ao recusar os efeitos invalidantes da preterição da audiência dos interessados.
Da alegada violação dos princípios da boa-fé, da igualdade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da justiça
34. Por último, alegou a Recorrente a violação dos princípios da boa-fé, da igualdade, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da justiça. Fê-lo, no entanto, sem qualquer substanciação, não dando a conhecer ao tribunal de apelação as razões pelas quais dissentia do julgamento feito, nessa parte, pelo tribunal a quo. Por essa razão, e nesta sede, nada haverá a conhecer.
V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido, com a fundamentação precedente.
Custas pela Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).
Lisboa, 13 de fevereiro de 2025.
Luís Borges Freitas – relator
Teresa Caiado – 1.ª adjunta
Maria Helena Filipe – 2.ª adjunta |
