Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	04051/08

Secção:	CA - 2.º JUÍZO


Data do Acordão:	11/10/2011

Relator:	PAULO CARVALHO

Descritores:	INADMISSIBILIDADE DE PEDIDO INDEMNIZATÓRIO EM EXECUÇÃO DE SENTENÇA DE ANULAÇÃO.

Sumário:	A execução da sentença de anulação não consente a fixação e pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo acto administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução, por força do artº 178.1. do CPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Vem interposto recurso do despacho de fls. 22, que indeferiu liminarmente a petição executiva.
Foram as seguintes as conclusões do recorrente:
A) A razão e o direito do exequente só se definiram, com a última decisão do último recurso, ou seja, com o texto que se apresentou como título executivo.
B)o Município de Palmela, por deliberação de 16 de Maio de 1990, na sequência de um processo disciplinar, aplicou ao exequente a sanção disciplinar de "passar à situação de aposentação compulsiva" e o ora exequente intentou o necessário recurso de anulação.
C) Em 5 de Novembro de 1992, foi notificado da sentença proferida nesse recurso, pela qual "Termos em que se decide anular a deliberação impugnada, por erro nos pressupostos de facto e de direito (vício de violação de lei). "Sucede, porém que o Município de Palmela recorreu dessa decisão, tendo o recurso, em 21 de Outubro de 1993, concluído com a decisão de "(..) se acorda em negar provimento ao recurso, confirmando a referida sentença".
D) Perante esta decisão, o município voltou a, com base nos mesmos factos, ocorridos em 1990, punir de novo, no mesmo processo disciplinar, o exequente; logo, o direito do exequente não ficou definitivamente esclarecido. Foi anulada a aposentação compulsiva, mas, o exequente não foi reintegrado no seu lugar e funções.
E) O município, por um seu ofício de 3 de Fevereiro de 1994, comunicou ao exequente que (..) determino desdejá o seguinte: reintegração dofuncionário nos quadros da Câmara na categoria que tinha à data da sua aposentação (..) Que até nova deliberação da Câmara Municipal o funcionário se mantenha na situação de suspensão preventiva em que se encontrou durante a instrução do processo disciplinar (..) ".
F) Decorre desta decisão, que na data de 3 de Fevereiro de 1994, os direitos do funcionário voltavam a ser discutidos, tendo como base os factos ocorridos em 1990.
G) Seguidamente, na data de 25 de Fevereiro de 1994, era comunicada ao exequente a nova decisão, proferida no mesmo processo disciplinar, com base nos mesmos factos, deliberada pela Câmara Municipal de Palmela, na sua deliberação aprovada em minuta, em reunião de 16 de Fevereiro de 1994, "(...) a aplicação ao arguido A...por infracções aos deveres de zelo, correcção e lealdade previstos na (...) a pena de inactividade pelo periodo de 21 meses, devendo a deliberação a recair sob a presente proposta ser tomada por escrutinio secreto" .
H) o município punia, de novo, o exequente, pelos mesmos factos e no mesmo processo disciplinar, com a pena de inactividade pelo periodo de 21 meses. Logo, O direito do exequente não estava definido. Não era, ainda, conhecido.
I) Nessa altura, vigorava o nº 3 do artigo 71 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, disposição que veio revogar o antigo artigo 5° do Decreto-Lei nº 48.051 e estava em vigor desde uma data anterior aos factos de 1990. Segundo esta disposição "Quando o direito a que se refere o número anterior resultar da prática de acto cuja legalidade seja impugnada contenciosamente a prescrição não terá lugar antes de decorridos 6 meses sobre o trânsito em julgado da respectiva sentença.
J) Perante este novo castigo, o exequente voltou a intentar recurso de anulação da decisão que consubstanciou o segundo castigo, para o Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa. Além disso, requereu o incidente de suspensão da eficácia daquele acto administrativo, obtendo provimento nesse pedido, na data de 27 de Abril de 1994. Contudo, de novo, o Município recorreu da citada decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual por acórdão notificado em 6 de Julho de 1994, decidiu "negar provimento ao recurso".
K) Com esta decisão, o exequente foi recolocado no seu local de trabalho, como operário qualificado, nas garagens do município, mas não lhe foi atribuído qualquer trabalho, função, ou actividade .
L) A integração do requerente foi provisória, porque o recorrente ainda podia ser alvo do castigo e vir a ser condenado na decisão de "inactividade pelo periodo de 21 meses."
M) Assim, a determinação da licitude ou ilicitude do comportamento da administração da autarquia ainda estava a ser discutida, dado que a integração do exequente foi meramente, cautelar e transitória, dado que a decisão de punir com a suspensão por 21 meses, podia ser confirmada .
N) E, se tal ocorresse, não tinha sentido pedir uma indemnização por estar colocado no posto de trabalho, sem nada que fazer, dado que o exequente podia ter de cumprir a pena de inactividade pelo periodo de 21 meses. Por isso, O exequente permaneceu ao abrigo do previsto no já transcrito nO3 do artigo 71° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
O) Em 21 de Fevereiro de 2003, o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa, notificou o exequente da sua decisão de "concede-se provimento ao recurso e, em consequência, decide-se anular o acto impugnado".
P) o município, como sempre fez, voltou a recorrer para o Supremo, mantendo-se a situação tal como estava. Finalmente, a decisão do Supremo Tribunal Administrativo foi notificada, por registo postal de 7 de Julho de 2006, e somente aí, por força dessa decisão, se soube que era confirmada a anulação da deliberação proferida pela Câmara Municipal de Palmela, na data de 25 de Fevereiro de 1994, pela qual lhe foi aplicada a sanção disciplinar de "inactividade pelo período de 21 meses".
R) Somente aí, o exequente ficou a saber que podia agir contra o comportamento ilícito da administração, que o tinha mantido no posto de trabalho sem funções, pois foi só nesse momento que se definiu que ele não tinha de se sujeitar a uma pena disciplinar de inactividade.
S) Assim sendo, os prazos de caducidade ou de prescrição (não tomando posição na querela doutrinária de saber se o prazo é de caducidade ou de prescrição) do direito a reclamar a indemnização derivada dos comportamentos ilícitos da administração só começou a correr na data do trânsito em julgado deste último acórdão, por foça da citada disposição do 3 do artigo 71° da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e das disposições legais que lhe sucederam, como o artigo 1730 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
T) Logo, pensa-se que, até ao momento da distribuição da presente acção executiva, não operou qualquer caducidade de qualquer direito do exequente, porque o mesmo agiu, sempre, dentro dos prazos previstos no citado artigo 1750 do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
U) o facto do comportamento da administração ser ilícito e o facto de só estarem em causa danos morais provocados por esse comportamento ilícito por um lado não exclui o exequente do regime previsto na revogada disposição do 3 do artigo 71 da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, nem o afasta do previsto na disposição que lhe sucedeu, ou seja, o direito de reclamar "dever de reconstituir a situação que existiria se o acta anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acta entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado", ao contrário do que se decidiu no despacho recorrido.
V) Os danos não patrimoniais resultam de um comportamento ilícito da administração, que o exequente só soube, com segurança, que era ilícito, no Verão de 2006, pois somente nessa data deixou de estar sujeito ao estigma de poder sofrer uma pena disciplinar de suspensão da sua actividade.
X) A lei, desde 2004, não permite a distinção que é feita na decisão recorrida. Na frase: dever de reconstituir a situação que existiria se o acta anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acta entretanto anulado, cabem os pedidos danos morais, pois, sempre se entendeu que a frase reconstituir a situação que existiria, envolve os danos patrimoniais e não patrimoniais, ou morais.
Z) Ora, nada permite ao intérprete distinguir onde o legislador não distinguiu. E se o legislador optou por uma expressão tão ampla como: reconstituir a situação que existiria se o acta anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, foi porque o legislador pretendeu que, na execução, danos morais também se pudessem reclamar.
AA) Se o legislador assim o quis, não pode o intérprete, perante o fôlego da Coperniciana Reforma da jurisdição administrativa operada pelo legislador de 2004, revogar a mesma, com a sua interpretação sincopada e restritiva, desfazendo o que o legislador quis fazer.
BB) O que acima se refere é confirmado pelo previsto no n? 3 do artigo 176 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Se é possível pedir a condenação da administração no pagamento de quantias pecuniárias, qual é a base que legitima que nessas quantias pecuniárias, não caiba uma indemnização por danos não patrimoniais? O intérprete não pode distinguir onde o legislador não distinguiu.
CC) A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, confirma o que acima se defende e, como decorre dessa jurisprudência, se inexiste a possibilidade do ressarcimento dos prejuízos decorrentes da prática de acta judicialmente anulado ser feito por qualquer outro meio processual que não aquele, então, o Tribunal jamais pode negar ao exequente o direito a fazer-se pagar, pelos danos morais que lhe foram infligidos; e, se o faz, aplica mal o direito.
DD) Resulta das decisões supra referidas que o exequente não só lançou mão do processo próprio, como, se socorreu do único meio processual que está ao seu dispor para reclamar os danos morais que o município lhe infligiu, com o seu comportamento, não sendo legal negar-lhe o uso do único meio processual posto ao seu serviço, devido aos eventuais meios de prova que possam ter de ser usados e argumentando com a complexidade da prova a produzir.
EE) Mais, o intérprete julgador, ao recusar o uso deste meio processual pelo exequente, acaba por ignorar e revogar, com a sua interpretação, o previsto no nº 3 do artigo 47° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o que, manifestamente, nega a aplicação da lei e não pode ser feito.
FF) o argumento da reforma do exequente, do ponto de vista jurídico é irrelevante. A partir do momento em que a câmara puniu o exequente pela segunda vez, com base nos factos de 1990, e este impugnou o castigo que lhe foi infligido, a legalidade do estatuto jurídico do exequente passou a ser controvertida, só ficando claramente definida com o trânsito em julgado do acórdão do Supremo, notificado no ano de 2006. Logo, só a partir do acórdão proferido no ano de 2006, dezasseis anos depois dos factos originais, começaram a correr os prazos previstos no artigo 175° e no nº 2 do artigo 176° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Prazos que foram respeitados e cumpridos.
GG) o facto de o exequente ter sido passado ao estatuto de aposentado, enquanto o Tribunal pensava e estudava a solução que iria dar ao novo recurso intentado pela câmara, é absolutamente irrelevante, para a definição da legalidade ou ilegalidade da situação do exequente.
Foram as seguintes as conclusões do recorrido:
A) A sentença que anulou a deliberação dos órgãos do aqui recorrido que aplicou ao recorrente a sanção disciplinar de inactividade por um período de 21 meses, não pode constituir titulo executivo da sua pretensão de ressarcimento de pretensos danos morais consequentes à anterior aplicação de uma sanção disciplinar de aposentação compulsiva.
B) Pois, acaso se entendesse, no que se nâo concede, que a decisão anulatória cie uma decisão disciplinar é, por si só, mesmo que a tal não condene nem tal direito reconheça, titulo executivo cie urna obrigação de indemnização cie danos morais, mesmo que não reclamados na fase declarativa, o título executivo teria de ser, em tal caso, a sentença que anulou a deliberação de aplicação da sanção pretensamente produtora do dano, ou seja, no presente caso, a sanção de apresentação compulsiva, e não a que anulou uma sanção disciplinar posterior.
C) Sendo óbvio que já caducou, há muito, o direito a desencadear a execução da sentença que anulou a deliberação que aplicou ao recorrente a sanção de aposentação compulsiva e já prescreveu, também há muito, qualquer direito à indemnização dos danos consequentes à declarada ilicitude de tal deliberação.
D) Por outro lado, o recorrente reclama ainda uma indemnização pelos pretensos danos morais sofridos em consequência de, ao ter sido reintegrado no seu posto de trabalho por força da suspensão de eficácia da deliberação que o puniu com a sanção de inactividade, alegadamente não lhe ter sido atribuída qualquer ocupação efectiva.
E) Caso tal desocupação efectiva tivesse, como o recorrente alega, ocorrido, após a sua reintegração, pelo menos formal, no posto de trabalho e consistisse numa violação dos seus direitos, tal redundaria ou numa incorrecta, incompleta e imperfeita execução da decisão judicial que suspendera a eficácia da deliberação que o sancionara com a inactividade, ou numa ilícita violação, no desenvolvimento das relações laborais, do direito à ocupação efectiva que lhe cabe no âmbito da relação jurídica de emprego.
F) O que nada tem a ver com a sentença, pretensamente exequenda, que anulou a decisão que aplicou ao recorrente a pena de Inactividade.
G) Pelo que, ainda que existisse alguma obrigação de indemnizar o recorrente por pretensa violação do seu direito à ocupação efectiva, o direito a tal indemnização teria de ser exercido no quadro de uma execução da sentença de onde emergia a obrigação da sua reintegração no serviço efectivo, ou através de uma acção declarativa para efectivação de uma responsabilidade civil por facto ilícito.
H) Sendo óbvio que tal pretensa obrigação de indemnizar nada tem a ver com a sentença, pretensamente exequenda, pois se tal obrigação existisse, no que se não concede, existiria independentemente da impugnação da deliberação da deliberação que sancionou o recorrente com inactividade ter sido ou não procedente.
I) Assim, a sentença dada à execução não constitui título executivo para qualquer das obrigações cuja efectivação o exequente reclama através do processo executivo em causa.
J) Pelo que por carência de título, bem se decidiu, como fez a sentença douta recorrida, ao indeferir liminarmente o pedido executivo, tendo feito uma correcta aplicação da lei, não merecendo, por tal, qualquer censura.

2. É a seguinte a factualidade com interesse para a decisão deste recurso:
1º- O exequente A... veio propor a presente acção executiva, em 19/03/2007, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe € 50.000,00 . doc. fls. 1.
2º- Por despacho de fls. 21 a petição foi liminarmente indeferida – doc. fls. 21.
O M. P. foi notificado para se pronunciar sobre o mérito do recurso, tendo-o feito a fls. 78, defendendo o seu provimento parcial.
O processo colheu os vistos legais e foi submetido à conferência.

3. São as seguintes as questões a resolver:
3.1. Está correcto o indeferimento liminar ?

4.1. O recorrente intentou a presente acção executivo, fundando o seu pedido em três causas de pedir distintas:
- um pedido indemnizatório por ter sido sujeito a reforma compulsiva, que foi anulada.
- um pedido indemnizatório por ter sido sujeito à pena de 21 meses de inactividade.
- um pedido indemnizatório por cumprimento defeituoso da decisão judicial de suspensão da pena de 21 meses de inactividade.
Vejamos cada um deles.
O primeiro corresponde ao processo que correu termos sob o nº 377/90, que está neste momento apenso a estes autos. Este processo terminou em 19/10/1993, pelo que o direito indemnizatório já caducou há muito tempo, muito antes da entrada em vigor do CPTA.
O segundo corresponde ao processo que correu termos sob o nº 174/94, que está apenso a estes autos. Este processo terminou por Acórdão de 06/07/2006. Neste Acórdão, não foi fixada nenhuma indemnização. A fixação de indemnização na primeira fase do processo executivo, só ocorre quando se conclua pelo reconhecimento da existência de uma causa legítima de inexecução, por impossibilidade ou grave lesão do interesse público, por força do artº 178.1 do CPTA (vide neste sentido, Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, ed. 2010, pág. 525). Ou seja, o dever de indemnizar não está incluído na obrigação de reconstituir a situação se o acto anulado não tivesse sido praticado. Esta obrigação traduz-se apenas em três aspectos: a) reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado; b) cumprimento tardio dos deveres que a administração não cumpriu durante a vigência do acto ilegal; c) eventual substituição do acto ilegal (cit., pág. 521).
Ou seja, como se disse no despacho recorrido, se o recorrente se quer ver indemnizado dos danos causados pelo acto ilegal, tem de propor uma acção de responsabilidade civil extracontratual. Da leitura do artº 47.3. do CPTA, podia-se pensar o contrário, mas essa interpretação seria errónea, pois esta disposição tem de ser interpretada em conjugação com o referido artº 178 (vide neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª ed., pág. 233: “a execução da sentença de anulação não consente, porém, o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo acto administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução”). No sentido do que acabamos de dizer, veja-se o Ac. do STA de 02/10/2010, proc. nº 47579A, consultável in www.dgsi.pt .
O terceiro corresponde ao processo que correu termos sob o nº 174-A/94, que está apenso a estes autos. Este processo terminou por Acórdão de 05/07/1994. Danos resultantes do seu cumprimento defeituoso, tinham de ser pedidos em acção de responsabilidade civil extracontratual, que há muito caducou, pois o recorrente está reformado desde 1998. Tudo quanto se disse relativamente ao segundo pedido aplica-se aqui, mutatis mutandis.
Temos pois de concluir que o recorrente não dispõe de título executivo para o pedido indemnizatório peticionado, e que este não é o processo próprio para obter esse título. Logo, está correcto o despacho que indeferiu liminarmente esta petição.

5. Conclusão: Por tudo quanto vem de ser exposto, Acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul em Julgar improcedente o recurso e confirmar o Douto despacho recorrido.
Custas pelo recorrente.
Registe e notifique.
LISBOA 10/11/2011

PAULO CARVALHO
CARLOS ARAÚJO
TERESA DE SOUSA