A. O relatório.

1. A Câmara Municipal de Sintra, dizendo-se inconformada com a sentença proferida pela M. Juiz do Tribunal Tributário de l.a Instância de Lisboa - 3.° Juízo, l.a Secção - que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por Auto-… - Sociedade …, Lda, contra a liquidação da taxa de carburantes dos anos de 1991 a 1994, do total de Esc. 7.136.649$00, veio da mesma recorrer para este Tribunal formulando para tanto nas suas alegações as seguintes conclusões subordinadas a alíneas de nossa iniciativa:

a) Mal andou a decisão recorrida, de 6.5.99, que julgou procedente a impugnação deduzida por Auto..., Lda, e, em consequência, declarou a nulidade da liquidação das taxa de ocupação do domínio público para os anos de 1991 a 1994, no valor de Esc. 7.136.649$00, exigida pela Câmara Municipal de Sintra à impugnante, por considerar existir vício de violação de lei resultante da manifesta violação dos princípios da proporcionalidade e da confiança estabelecidos nos art.°s 266.° n.°2 da CRP, 5.° n.°2 e 6.°-A n. °2 do CPA;

b) Com efeito, a questão da proporcionalidade não pode ser analisada levando em linha de conta apenas os parâmetros referidos na douta sentença recorrida. É que, por um lado, a taxa em causa não foi estabelecida unicamente pela ocupação do domínio público e, por outro, o interesse que orienta a autarquia no licenciamento não se traduz tão só na vantagem colectiva que representa a instalação de estabelecimentos de venda de combustíveis por todo o território;

c) Na verdade, a ocupação da via pública por instalações gasolineiras não equivale, por exemplo, à instalação de quiosques, esplanadas, etc., por aquelas instalações, ao contrário destas, implicarem a ponderação de factores inerentes à sua natureza poluidora, razão pela a Tabela de Licenças e Taxas do Município de Sintra possui um capítulo especificamente dedicado às taxas aplicáveis às instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água (Vide Tabela de taxas junta aos autos e parecer do Exmo Senhor Dr. G..., de que se junta cópia e se dá por integralmente reproduzido - doc. 1);

d) É que as instalações de carburantes líquidos e gasosos comportam uma enorme e permanente sobrecarga e factor de risco ambiental, consubstanciada na inevitável contaminação atmosférica, dos solos e das águas. Por outro lado, são elementos condicionadores em termos urbanísticos e de aproveitamento dos solos, não só em termos imediatos, mas também em termos futuros, para além de serem permanentemente um factor de risco público que não pode deixar de ser ponderado em sede de protecção civil. Assim, temos que as instalações de combustíveis, mais do que as vantagens para o município, geram uma enorme sobrecarga ambiental, urbanística e de segurança civil que determinou a necessidade de adaptar estruturas e serviços municipais, especializando-os de modo a que os factores de risco ambiental que aquelas instalações dão origem sejam convenientemente ponderados, previstos e minimizados ( vide parecer do Exmo Senhor Dr. G..., de que se junta cópia e se dá por integralmente reproduzido – doc. 1);

e) Ou seja, a instalação de uma bomba de gasolina representa um factor poluidor e de risco enorme e, consequentemente, representa um desgaste para o domínio público, quer em termos imediatos, quer em termos futuros, muito superior ao de qualquer esplanada ou quiosque;

f) O princípio do poluidor pagador é reconhecido pelo direito, maxime na parte final da alínea a) do art.° 3° da Lei de Bases do Ambiente. É também reconhecida pela alínea h) do n.°1 do art.° 27.° do mesmo diploma legal, a necessidade do licenciamento prévio de todas as actividades potencial ou efectivamente poluidoras ou capazes de afectar a paisagem;

g) Encontram-se entre as atribuições das autarquias locais a salubridade e o saneamento básico e a defesa e protecção do meio ambiente e qualidade de vida do respectivo agregado populacional, respectivamente alíneas d) e i) do art.° 2.° do Dec-Lei 100/84, de 29.3. Por outro lado, o n.°2 do art.° 37.° da Lei de Bases do ambiente atribui competências ao governo à administração regional e local no âmbito da implementação das medidas necessárias à prossecução dos fins aí previstos; h) O aumento das taxas referentes à ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado no Município de Sintra em 1989 levou em linha de conta, para além da actualização correspondente a factores como sejam a inflação ('o único gue parece ter sido considerado na douta sentença recorrida), a ponderação do factor de desgaste ambiental no domínio público decorrente da natureza dessas instalações e os custos inerentes â adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador (vide parecer do Exmo Senhor Dr. G..., de se junta cópia e se da' por integralmente reproduzido - doc. 1);

i) Para além do mais, ainda que se possa considerar que tal aumento afecta interesses legalmente protegidos dos particulares, o que só em tese se admite /mas sem conceder, sempre terá que ser considerado adequado e proporcional aos objectivos a realizar - a protecção possível ao meio ambiente, este também um direito constitucionalmente consagrado no art.° 66.° da CRP;

j) Por tudo o que acima se disse, se conclui que o acto de liquidação em causa nestes autos não viola o princípio da proporcionalidade;

l) Acresce que também não se mostram violados os princípios da confiança e da boa fé consagrados no n.°2 do art.° 6.°-A do CPA;

m) Com efeito, tal preceito tem que ser interpretado em conjugação estreita com o seu n °1 e num sentido bidireccional. Ou seja, não é só a administração que está obrigada às regras da boa fé e confiança. Pelo contrário, também os particulares o estão (vide parecer do Exmo Senhor Professor Doutor Figueiredo Dias, de que se junta cópia e se dá por integralmente reproduzido - doc. 2);

n) Assim sendo, e bem sabendo que exerce uma actividade altamente poluidora e de elevados custos não só para a autarquia, mas também para as populações da área em que se situa, a impugnante não poderá ignorar que tal actividade tem que ser objecto de uma taxação mais elevada que a de uma "normal" ocupação do domínio público. Só assim actuará em obediência aos princípios da boa fé e confiança.

Pede seja concedido provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente a impugnação judicial, com o que se fará

JUSTIÇA!

Junta os dois documentos referidos nas suas conclusões.

Foi admitido o recurso para subir imediatamente, nos próprios autos e no efeito meramente devolutivo.

Também a recorrida veio apresentar longas e exaustivas alegações, concluindo em síntese que as prestações liquidadas e pretendidas cobrar à mesma, não revestem a natureza de taxa mas sim de imposto, de génese ilegal e inconstitucional já que inexiste qualquer sinalagma entre o que se liquidou e os serviços oferecidos pelo Município, que, em todo o caso, nem se alegaram e provaram oportunamente.

Pede por outro lado, a condenação da recorrente como litigante de má fé, por nas actas das assembleias onde foram criadas tais taxas, nada ser referido a respeito do ambiente ou da ecologia, que a mesma agora vem invocar como tendo estado na base da criação das mesmas, o que não podia ignorar.

O Exmo Representante do Ministério Público (RMP), junto deste Tribunal, no seu parecer, pronuncia-se por ser concedido provimento ao recurso por falta do pressuposto de reclamação prévia perante o Município, não constituindo tal reclamação administrativa o simples requerimento que acompanha a impugnação judicial, onde se solicita à entidade administrativa o envio daquela ao TT l.a Instância de Lisboa, se for mantida a liquidação da taxa, apoiando-se em jurisprudência deste Tribunal.

Foi então proferido por este Tribunal o acórdão constante de fls. 407 a 414 dos autos, que, objecto de recurso, veio a ser revogado pelo acórdão do STA de 11.7.2001, transitado em julgado, para que fosse ampliada a matéria de facto, a fim de se apurar em que momento haviam sido fixados os quantitativos que vigoravam em 1988, e qual a erosão desde então e até 1989 sofrida pela moeda, de acordo com os índices de preços estabelecidos para cada um dos anos intermédios (fls. 670).

Baixados os autos a este Tribunal, em obediência a tal acórdão e por promoção do Exmo Procurador-Geral Adjunto junto do mesmo, foram os autos instruídos com os elementos de prova atinentes às questões supra, e que constam de fls. 693 e segs.

Veio então o mesmo Exmo Procurador-Geral Adjunto, a emitir o parecer de fls. 891 (complementar), onde se pronuncia por ser negado provimento ao recurso por a duplicação/triplicação das taxas entre 1984 e 1988 e a decuplicação dos montantes das taxas entre os anos de 1988 e 1989, constituírem violação do princípio da proporcionalidade, por não corresponderem a um aumento significativo da vantagem proporcionada à recorrida e nem para a autarquia um aumento significativo dos encargos resultantes da ocupação da via pública, e violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito (art. ° 2. ° da CRP), por tais aumentos excederem, manifestamente, o que seria previsível, face às variações positivas dos índices de preços ao consumidor nos anos intermédios e à necessidade de compensação da erosão monetária delas resultantes.

Foram colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos.

B. A fundamentação.

2. A questão decidenda. São as seguintes as questões a decidir: Se a recorrida deduziu prévia reclamação perante o órgão executivo da autarquia local contra as liquidações em causa; Se tais quantias, por força do seu aumento, desproporcionado e irrazoável, se devem considerar como verdadeiros impostos, ilegais; Se um aumento do quantitativo daquelas taxas para o décuplo do seu montante viola o princípio da proporcionalidade; E, se a recorrente por via de ter alegado que tais taxas foram aumentadas tendo também em conta preocupações ambientais e ecológicas, deve ser condenada como litigante de má fé, ao não se provarem tais preocupações.

3. A matéria de facto.

Em sede de probatório a M. Juiz do Tribunal "a quo" fixou a seguinte factualidade e que passamos à subordinar às seguintes alíneas:

a)Por ofício de 22.8.95 a impugnante teve conhecimento da existência de um processo executivo (Proc. n. ° 512/95) pelo qual a Câmara Municipal de Sintra pretende cobrar a quantia de 7.136.649$00 pela ocupação da via pública de "instalações abastecedoras de carburante" dos anos de 1991, 1992, 1993 e 1994;

b)Esta taxa foi criada pela Câmara Municipal de Sintra e refere-se às instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos cujo valor em 1988, por cada bomba de combustível e por ano era o seguinte:

1.Instaladas inteiramente na via pública - 30.000$00;

2.Instaladas na via pública mas com depósito em propriedade particular - 20.000$00;

3.Instaladas em propriedade particular mas com depósito na via pública - 20.000$00;

4.Instaladas inteiramente em propriedade particular mas abastecimento na via pública - 15.000$00;

c) Em 20.10.89, por deliberação da Assembleia Municipal foi aprovada uma nova Tabela de Taxas vigente desde 2.12.89 por cada bomba e por ano, nos seguintes valores:

1. Instaladas inteiramente na via pública - 300.000$00;

2.Instaladas na via pública mas com depósito em propriedade particular - 200.000$00;

3.Instaladas em propriedade particular mas com depósito na via pública - 200.000$00;

4.Instaladas inteiramente em propriedade particular, mas abastecendo na via pública - 150.000$00;

d)As actualizações nos anos seguintes tiveram por base o índice anual de preços ao consumidor publicado pelo Instituto Nacional de Estatística;

e) A presente impugnação foi deduzida, em 19.9.95, perante o órgão executivo da Câmara Municipal de Sintra, ao abrigo do n.°2 do art.° 22.° da Lei n.° 1/87, de 6.1, solicitando-se em caso de indeferimento a remessa da impugnação a este Tribunal Tributário;

f)Este órgão executivo apreciou em 22.11.95 esta impugnação, mantendo a liquidação e determinou a remessa do processo a este Tribunal.

A que, nos termos do disposto na alínea a) do n.°l do art.° 712.° do Código de Processo Civil (CPC), se acrescenta mais a seguinte matéria fáctica de molde a melhor entender a forma como ocorreu a instauração da impugnação judicial e a dedução ou não de reclamação administrativa prévia perante o órgão executivo do município, e a decidir tal questão, suscitada que foi pelo Exmo RMP junto deste Tribunal no seu parecer, para além de ser de conhecimento oficioso, e a dar expressão à posterior instrução realizada, conforme foi ordenado no acórdão revogatório do STA, supra, referido:

g)Conjuntamente com a sua petição de impugnação judicial dirigida ao Exmo Juiz do Tribunal Tributário da l.a Instância de Lisboa, juntou a ora recorrida um requerimento dirigido ao Exmo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Sintra, mencionando vir ...impugnar a liquidação da taxa relativa à instalação abastecedora de carburantes líquidos, ar e água, ao abrigo do n.°2, do art.° 22.° da Lei n.° 1/81 de 6 de Janeiro e art.° 120.° do Código de Processo Tributário, pelo que requer a V. Exa. se digne dar cumprimento aqueles dispositivos legais, remetendo, se entender manter a liquidação da taxa em causa, ao Tribunal Tributário da 1.ª Instância de Lisboa, a fim de que a impugnação seja por ele conhecida - doc. de fls. 3;

h)Foram então os autos instruídos com os vários pareceres e despachos relativos às taxas em causa - fls. 57 e segs. - e a final a entidade ora recorrente veio a aprovar por unanimidade a deliberação cuja acta consta a fls. 108 dos autos...no sentido de manter a liquidação da taxa ora impugnada;

i)A ora recorrida com as suas instalações de abastecimento de carburantes, ar e água, ocupa uma parte não especificada de terrenos do "domínio público" - docs. juntos e depoimentos das testemunhas;

j)A Tabela de Licenças e Taxas vigente no Município de Sintra desde 4.6.1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 11.5.1984, prevendo no seu art.° 43.° a taxa de 15.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 1.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls 861 e segs;

l)A Tabela de Taxas e Licenças vigente no Município de Sintra desde 8.3.1988, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 5.2.1988, prevendo no seu art.° 42.° a taxa de 30.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 5.000$00 para as bombas de ar ou água - doc. de fls. 694 e segs;

m)O índice de preços no consumidor entre o ano de 1988 e 1994 variou em mais 73,66% (passou de 70,3 para 122,08), sendo de 100,00% em 1991 - doc. de fls. 741 e 742.

4. Tendo o Exmo RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer, imputado à dedução da presente impugnação judicial o vício de falta de um pressuposto processual, qual seja o da falta de dedução da prévia reclamação administrativa perante o órgão executivo do Município em causa, e apenas satisfeito o mesmo se abririam as portas da via judicial, por força do que dispunha a norma do art.° 22.° n.°2 da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro, então vigente, importa conhecer em primeiro lugar se tais tributos correspondem a verdadeiras taxas ou se antes correspondem a impostos, criados contudo à revelia das normas legais enformadoras sobre tal matéria, designadamente por não assentarem em Lei formal como então se dispunha na norma do n.°2 do art.° 106.° da CRP e hoje na norma do n.°2 do art.° 103.° da mesma Lei Fundamental.

É que apenas para as taxas, mais valias, etc., tal reclamação prévia tinha lugar, antes da abertura da via judicial. Para os impostos e as correspondentes derramas cujos montantes constituem receitas municipais, já a lei não fazia depender a sua impugnabilidade da dedução dessa reclamação, como se vê das normas dos art.° 4.° n.°l a) e 22.° n.°l da citada Lei n.° 1/87.

Assim, se tais imposições liquidadas à recorrida forem qualificadas como impostos, logo fica prejudicado o conhecimento dessa questão, porque para estes não existe tal obrigatoriedade, não constituindo pressuposto processual a prévia dedução de reclamação graciosa perante o órgão executivo do Município.

É geralmente aceite pelos autores que uma taxa consiste numa prestação estabelecida por lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, como contrapartida de serviços públicos prestados, da utilização de bens do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico à actividade dos particulares, cfr. neste sentido Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, vol. II, págs. 42 e 43, Brás Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, vol. I, 3.a ed. págs. 43 e 44, Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 1991, págs. 208 e segs e acórdão do T.C. n.° 76/88, de 7.4.1998.

Já o imposto se diferencia daquela pela existência ou não de uma contra prestação por parte do sujeito activo da relação jurídica considerada, ou seja, a distinção faz-se pelo carácter unilateral do imposto e bilateral da taxa; no primeiro caso o facto gerador do tributo consiste na mera revelação da capacidade contributiva, e, no segundo, traduz-se numa ocorrência directamente ligada a uma actividade específica do sujeito activo, de que beneficia individualmente o sujeito passivo.

O Estado ou outro ente público, com vista à realização do interesse público, exige unilateral e coactivamente uma prestação, em regra pecuniária: é o imposto.

Quando o Estado ou outro ente público estabelece e impõe autoritariamente um preço (não necessariamente formado por critérios económicos, tendo em vista os custos), a pagar pela utilização individual de bens ou serviços semi-públicos, ou como contrapartida de uma actividade do Estado ou de outro ente público, estamos no domínio da taxa.

Na taxa, existe um nexo sinalagmático entre o pagamento exigido e aquilo que é prestado em troca, pelo Estado ou por outro ente público.

Entre a situação que dá origem à taxa e a quantia paga, como sua contraprestação, não tem necessariamente de existir uma equivalência em termos meramente económicos ou de mercado, tratando-se antes de uma equivalência jurídica, bem podendo as duas prestações representarem utilidades económicas com um valor de mercado de diversa grandeza.

As coisas que constituem o domínio público, nos termos do disposto nos art.°s 202 ° n.°2 e 1304.° do Código Civil estão fora do comércio jurídico, o que significa que são insusceptíveis de constituir o objecto de direitos individuais no âmbito do direito privado, e por isso, também não podem ser objecto de relações jurídicas privadas com valor económico.

Na medida em que os bens do domínio público não são passíveis de relações jurídicas susceptíveis de apreciação pecuniária, não revestem a natureza de bens patrimoniais, isto é, de bens "aptos a serem permutados ou transformados em dinheiro por oferta no mercado" - cfr. Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, V-II, Almedina, Coimbra, pág. 891; Manuel de Andrade, in Teoria Geral da Relação Jurídica, V-I, Coimbra 1974, pág. 205.

É por esta razão que a relação sinalagmática entre o bem ou serviço e a taxa é "independente de um critério de mercado, fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como as de facilitar ou dificultar o acesso a bens e serviços. E daí que a obrigação da taxa não resulte de um acordo de vontades, antes revista a natureza de uma obrigação legal...ao contrário do que sucede nas taxas, os preços públicos e políticos não são independentes de um critério objectivo de mercado: este é sempre a base da sua formação, da qual se parte para as correcções que se julguem necessárias" - cfr. Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, V-I, págs. 54 e 55.

Dentro deste entendimento, o montante da taxa a fixar pelo ente público não tem que corresponder ao custo do bem ou serviço que constitui a contraprestação do Estado.

Assim, dentro dos parâmetros acima referidos, conceitualmente, a importância que está a ser exigida à ora recorrida, não pode deixar de ser classificada como uma TAXA (Em questão idêntica, do mesmo Município, também o Tribunal Constitucional pelo seu acórdão de 15.1.2003, acórdão n.° 20/2003 /TC - DR, II Série - confirmou tal imposição como Taxa, ...por existir uma correspectividade relevante entre o tributo e a autorização concedida pelo Município).

O Município de Sintra, como a qualquer outra autarquia local, atribui-lhe a lei a faculdade de fixar e cobrar taxas como contrapartida pelos particulares da utilização dos bens do domínio público municipal, como um dos meios de gerarem receitas próprias, quer as provenientes da gestão do seu património, quer as provenientes por contrapartida da utilização dos seus serviços, cujo produto constitui receita municipal, competindo à Assembleia Municipal, "estabelecer nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos" - cfr. art.° 240.° n.°3 da CRP, na redacção de então, 4.° n.°l g e h), 11. ° n.°l c) da Lei n. ° 1/87 e 39.° n.°2 1) do Dec-Lei n.° 100/84, de 29 de Março.

A utilização do domínio público por particulares, o chamado uso privativo, depende do consentimento da Administração expresso em título jurídico individual, nomeadamente, para o que interessa no caso, por meio de licença.

A licença de uso privativo constitui, pois, um título de fruição de propriedade pública constitutivo de mera faculdade de ocupação ou alargado ainda a poderes de transformação, como na hipótese dos autos, na medida em que a licença de instalação de bombas de gasolina na via pública passa pela construção no sub-solo, a cargo do licenciado, dos respectivos reservatórios do carburante.

Através do licenciamento em causa, a Administração potência a extracção de potencialidades acessórias nos bens da sua dominialidade, beneficiando por esta via, a prossecução do interesse público do abastecimento de carburantes pelas populações, dando assim satisfação concreta às necessidades colectivas.

Assente positivamente que o Município de Sintra pode criar taxas sobre ocupação pelos particulares de bens do seu domínio público e que estas não têm que corresponder em termos de grandeza aos preços de mercado a utilidades semelhantes, não se pode aceitar a tese da recorrida que por mor da violação do princípio da proporcionalidade no aumento dessas taxas, as mesmas transmudem a sua natureza jurídica em imposto. É que os pressupostos de facto não sofreram alteração, continuando a recorrida a usar privativamente o domínio público, como até então, o qual se mantém como pressuposto da obrigação de pagamento do valor pecuniário exigido pela mesma a título de taxa.

A criação de uma taxa, com um montante exigível, desproporcionado das utilidades de uso e fruição ao seu abrigo permitidos, aos particulares, não passa, pois, disso mesmo, da exigência de uma prestação desproporcionada, desequilibrada entre o montante pago e a utilidade recebida, não passando por tal efeito a qualificar-se de imposto!

No caso, as quantias liquidadas à ora recorrida reportam-se "à ocupação da via pública com a instalação e abastecimento de bombas abastecedoras de carburantes, água e ar", tendo os respectivos montantes sido encontrados em função do número de bombas instaladas e respectivos depósitos, se encontrassem ou não totalmente instaladas em domínio público - cfr. art.°s 42.° e 43.° da Tabela de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal de Sintra, alínea b) do probatório e doc. de fls 57 e segs.

Assim, quer ao nível conceptual, quer ao nível positivo, encontram-se reunidos todos os requisitos para qualificar de taxas tais imposições ora impugnadas, tendo as mesmas sido aprovadas por deliberação da assembleia municipal e ocorrer o apontado sinalagma entre a ocupação do domínio público pela recorrida e as quantias que lhe estão a ser exigidas, configurando-se estas como a contraprestação por aquela ocupação, nos termos antes explicitados.

E se bem lermos a petição inicial da impugnante nem esta verdadeiramente coloca em causa que tais imposições, antes da sua alteração/actualização, ou seja até ao ano de 1988, tenham essa natureza de taxa. O que a mesma coloca em causa é o aumento do montante dessas contraprestações operado pela deliberação de 1989, que elevou tais quantias em 900% - cfr. art.°s 8.° e segs da petição, especialmente o seu art.° 18.°, onde se escreveu: Não existe fundamento legal, nem justificação, para um aumento tão desproporcionado.

E por força de tal aumento, desproporcionado porque a autarquia não passou a prestar à impugnante contrapartidas acrescidas relativamente às que até então vinha prestando até 1988, tais taxas, transmudaram-se em imposto, desequilibrando o sinalagma existente entre a quantia paga e a utilidade que lhe serve de contraprestação. Daí a infracção ao princípio da proporcionalidade que a torna ilegal enquanto taxa, só se podendo conceber como um verdadeiro imposto, este ilegal.

Ora, como é bem de ver, taxa ilegal, é, ainda assim, uma taxa, que não um imposto.

E chegados a esta conclusão, importa então passar a decidir directamente, se no caso houve ou não a reclamação graciosa prévia, devida, perante o órgão executivo da autarquia local, como determina a norma do art.° 22. ° n.°2 da Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro.

No caso, em que conjuntamente com a dedução da impugnação judicial dirigida ao Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa logo foi junto requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, a requerer... impugnar a liquidação da taxa relativa à instalação abastecedora de carburantes líquidos, ar e água, ao abrigo do n.°2, do art.0 22.° da Lei n.° 1/87 de 6 de Janeiro e art.° 120. ° do Código de Processo Tributário, pelo que requer a V.Exa se digne dar cumprimento aqueles dispositivos legais, remetendo, se entender manter a liquidação da taxa em causa, ao Tribunal Tributário da 1ª Instância de Lisboa, a fim de que a impugnação seja por ele conhecida, e em que os autos foram instruídos com os vários pareceres e despachos relativos às taxas em causa - fls 57 e segs. - e a final a entidade ora recorrente veio a aprovar por unanimidade a deliberação cuja acta consta a fls. 108 dos autos...no sentido de manter a liquidação da taxa ora impugnada, e os autos remetidos a tribunal, ter-se-á cumprido tal normativo, em substância, ainda que em forma, o não tenha sido da maneira prevista na lei.

Porque, tal reclamação dirigida contra a taxa, é prévia à dedução do recurso para o tribunal (na letra da lei) e teria por objecto imediato a deliberação do órgão executivo que indeferisse a mesma e só mediatamente a própria taxa que por via daquele indeferimento se mantinha erecta.

No caso, tal reclamação não foi deduzida previamente e nem a impugnação foi dirigida, imediatamente, contra tal indeferimento, nem podia, porque então inexistia, mas contra o seu objecto mediato - as próprias taxas.

Contudo, a liquidação de tais taxas continua a integrar o objecto do julgamento, uma vez que a decisão administrativa que recai sobre a impugnação da liquidação como que absorve aquela, que se incorpora nesta.

Aliás, à semelhança do que acontecia no domínio da vigência da norma do art.° 84.° do Código de Processo das Contribuições e Impostos, para os impostos e contribuições em geral, em que sempre se entendeu que o objecto da impugnação judicial era, não o despacho proferido no processo de reclamação graciosa, mas sim a própria liquidação ali reclamada e apodada de ilegal, como se continuou a entender no domínio da vigência do Código de Processo Tributário (art.° 100.° n.°2) (Cfr. neste sentido, entre muitos outros, o acórdão do STA de 17.4.1991, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30.9.1993, pág. 365 e segs; na doutrina, Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, de A. José de Sousa e J. da Silva Paixão, 4.ª edição, pág. 259, nota 5).

Por outro lado, a vontade do recorrente de recorrer, por não se conformar com o decidido pelo órgão municipal, não tendo sido manifestada posteriormente a tal decisão, já o fora, antecipada e explicitamente, na petição de impugnação dirigida ao Presidente da Câmara (Cfr. neste sentido, entre muitos outros, os acórdãos do mesmo Tribunal de 24.11.1999 e de 7.12.1999, recursos n°s 22 230 e 23 544, respectivamente).

Improcede, deste modo, a questão prévia de falta de reclamação prévia, suscitada pelo Exmo RMP, junto deste tribunal, no seu parecer.

4.1. Para julgar a impugnação judicial procedente considerou a M. Juiz do Tribunal "a quo", que ...o interesse público subjacente ao licenciamento da instalação e funcionamento do estabelecimento de venda de combustíveis e as utilidades proporcionadas pela Administração à impugnante de mera faculdade de ocupação do terreno resulta que o aumento da taxa em cerca de 900% resulta destituído de qualquer nexo de proporcionalidade. É uma decisão administrativa que viola este princípio constitucionalmente consagrado, tanto mais que não é fundamentado mesmo tendo em conta a prevalência do interesse público... e da confiança que norteiam a actividade da Administração Pública estando o acto de liquidação eivado do vício de violação da lei...

Decisão que se afigura acertada, como desenvolveremos.

Aceite que os bens do domínio público são meios de acção administrativa submetidos à disciplina do direito público e afectos aos fins de interesse público a que a Administração está vinculada a prosseguir (atribuições), é de concluir que a taxa fixada pela ocupação do domínio público deva ponderar a área ocupada e o valor das utilidades proporcionadas pela fruição da propriedade pública, sem, no entanto, se nortear por critérios de valorimetria dos preços em uso no mercado da ocupação de terrenos ou pelo valor dos créditos obtidos pelo titular da licença de ocupação.

Ou seja, não interessa à fixação da taxa os valores do m2 na locação dos terrenos, nem os lucros evidenciados pelas demonstrações financeiras do particular licenciado.

Nos termos do disposto no art.° 266. ° n.°2 da Constituição da República Portuguesa, na redacção de então, sob a epígrafe (Princípios fundamentais), dispunha-se:

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade.

E a norma do art.° 5.° n.°2 do Código de Procedimento Administrativo:

As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.

(Note-se que na decisão recorrida se faz apelo também à norma do art. ° 6. ° A do mesmo CPA, mas indevidamente, no que se não acompanha tal fundamentação, porque tal norma foi introduzida pelo Dec-Lei n. ° 6/96, de 31 de Janeiro, a que não foi atribuído efeito retroactivo, quando a liquidação das taxas em causa é de data muito anterior a esta, e mesmo, a própria deliberação da Câmara em sede de reclamação, que manteve a mesma liquidação).

Vejamos por isso, se o aumento de tal taxa nos termos em que o foi, é proporcional e adequado aos fins em causa.

Abrigando-nos aos ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira, in Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2.a Edição, pág. 104, surgem-nos como corolários deste principio, que a decisão administrativa deve apresentar:

-adequada - apta à prossecução do interesse público visado;

-necessária - necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);

-proporcional - (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (proporcionalidade custo/benefício).

O principio da proporcionalidade também é conhecido por principio da proibição do excesso, pois que se trata de controlar a relação de adequação medida-fim - cfr. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, Almedina, 6.a Edição, págs. 382 e segs.

O interesse público prosseguido pelo Município de Sintra na concessão do licenciamento da recorrida para ocupar o domínio público com as suas bombas de gasolina, ar e água, não pode deixar de ser inserido na sua política urbanística de dotação do território com estabelecimentos de venda de gasolina e gasóleo para conforto e qualidade de vida dos cidadãos que residem ou viajam no município.

Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade.

Um aumento de tal ordem de grandeza, surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida.

Para mais, como agora melhor se melhor se alcança após a ampliação da matéria de facto no presente acórdão, em que é possível verificar que tais taxas já desde 1984 vinham sofrendo agravamentos progressivos, em que a taxa relativa às bombas de carburantes líquidos passou de 15.000$ em 1984, para 30.000$ em 1988 e para 300.000$ em 1989, e a relativa às bombas de ar e água, passado, respectivamente, nos mesmos períodos, de 1.000$, para 5.000$, tendo a partir de 1990, ambas, passado a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%.

E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, como aponta o acórdão revogatório, por nada se provar a tal respeito, e nem o recorrente invocar neste domínio, o que quer que seja, designadamente nas suas alegações e conclusões do recurso, o que se configura como uma verdadeira questão, que nenhuma das partes entendeu submeter à apreciação do tribunal e da qual até, se não poderá conhecer, sob pena de excesso de pronúncia.

Embora o princípio da proporcionalidade não tenha em vista avaliar da realização harmoniosa dos interesses público e particular envolvidos na decisão administrativa, ..."tem ínsita, em si, a ideia de prevalência do interesse público, sendo em função da sua intensidade concreta que se avalia se as medidas em causa são, ou não ... as menos desfavoráveis (ou as mais favoráveis) para os administrados" - in CPA, Comentado pelos AA citados, pág. 723.

Nas suas conclusões do recurso veio a recorrente invocar que a aprovação do referido tarifário em 1989, teve em conta outros interesses, que constituem também suas atribuições, ao mencionar: O aumento das taxas referentes à ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos operado no Município de Sintra em 1989 levou em linha de conta, para além da actualização correspondente a factores como sejam a inflação (o único que parece ter sido considerado na douta sentença recorrida), a ponderação do factor de desgaste ambiental no domínio público decorrente da natureza dessas instalações e os custos inerentes à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto, bem como o princípio do poluidor pagador . . . conclusão agora vertida sob a alínea h) - o certo, é que tal matéria não se prova.

Ao invés, conforme consta da cópia da acta onde tais taxas foram aprovadas pelo executivo camarário, junta aos autos a fls. 355 e segs, a primeira critica que logo é feita por alguns vereadores é a de ...não terem conseguido encontrar um critério justificativo dos aumentos propostos... (fls. 361), tendo a final, O Presidente, em declaração de voto que fez subscrever, que, ...votou esta Tabela de taxas única e exclusivamente como acto de gestão que há muito vinha sendo reclamado como um dos instrumentos que faltava neste Município. . .pensa que, cada vez mais, as autarquias têm que ser geridas em termos empresariais e a tabela de taxas representa um desses vectores e um desses princípios - fls. 389 e 390.

Ou seja, um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Senhor Presidente, foi a necessidade de angariar receitas para cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os referidos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por esse facto.

Também o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art.° 2.° da CRP, como bem salienta o Exmo RMP, junto deste Tribunal, no seu parecer (complementar) de fls. 891.

O princípio da confiança, como escreve o Prof. Menezes Cordeiro (In Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248) , . . . exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.

O princípio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada.

Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do princípio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como seja a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação (Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n.° 2559).

No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, 1993 e 1994), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial.

Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida, defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e, antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade aí desenvolvida nesse local público.

4.2. Passemos agora ao conhecimento da invocada má fé da recorrente, invocada pela recorrida nas suas alegações de recurso, por nas actas das assembleias onde foram criadas tais taxas, nada ser referido a respeito do ambiente ou da ecologia, que a mesma agora vem invocar como tendo estado na base da criação das mesmas, o que não podia ignorar.

Nos termos do disposto no art.° 456. ° n.°2 do CPC, diz- se litigante de má fé quem, com dolo ou negligência grave:

a) Tiver deduzido pretensão ou oposição cuja falta de fundamento não devia ignorar;

b)Tiver alterado a verdade dos factos ou omitido factos relevantes para a decisão da causa;

Para existir a litigância de má fé, no que ao caso diz respeito, necessário se tornava provar que a parte tenha alterado conscientemente a verdade dos factos, isto é sabendo que eles tinham ocorrido ao contrário do por si relatado, e que os mesmos tenham uma qualquer relevância na apreciação e decisão do mérito da causa.

Ou seja, que a recorrente soubesse que nenhuma influência tivera a defesa do ambiente ou da ecologia no aumento das taxas em causa, e viesse afirmar em contrário.

Ora, nenhuma prova existe nos autos de que também as preocupações ambientais e de ecologia, legitimamente, não tenham estado em alguma medida, por de trás de tais aumentos das taxas, mesmo quando nenhumas constem nas actas das assembleias onde as mesmas foram aprovadas, como acima se viu, sendo o mesmo de dizer, não poder ter ocorrido a litigância de má fé da recorrente, cujo pedido por isso se rejeita.

Improcedem assim todas as conclusões do recurso, sendo de lhe negar provimento, e de confirmar a sentença recorrida, embora com a fundamentação do presente acórdão.

C. DECISÃO.

Nestes termos, acorda-se, em negar provimento e em confirmar a sentença recorrida, com a fundamentação supra.

Sem custas, face à isenção legal da recorrente.

Lisboa, 20.5.2003

ass) Eugénio Martinho Sequeira

Maria Cristina Gallego dos Santos

José Maria da Fonseca Carvalho