Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	761/23.9BELLE

Secção:	CA


Data do Acordão:	11/28/2024

Relator:	MARCELO DA SILVA MENDONÇA

Descritores:	INTIMAÇÃO JUDICIAL - URBANISMO; ART.º 111.º, ALÍNEA C), DO RJUE; DEFERIMENTO TÁCITO; PRESSUPOSTOS; REQUERIMENTO SUFICIENTEMENTE INSTRUÍDO LEGAL E REGULAMENTARMENTE

Sumário:	I - São pressupostos do deferimento tácito, entre outros, o da apresentação de um pedido suficientemente instruído. II - Sem que o particular tenha formulado um pedido suficientemente instruído, de acordo com todos os elementos documentais exigidos legal e regulamentarmente, o Tribunal não pode reconhecer o deferimento tácito da sua pretensão.


Votação:	C/ DECLARAÇÃO DE VOTO


Indicações Eventuais:	Subsecção COMUM


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

I - Relatório.
Município de Loulé, doravante Recorrente, que contra si foi deduzido por F……, doravante Recorrido, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé (TAF de Loulé), processo de intimação judicial para a emissão de autorização de utilização de edifício já construído, inconformado que se mostra com a sentença do TAF de Loulé, de 15/02/2024, que decidiu julgar procedente o processo e intimar o ora Recorrente para, no prazo de 15 dias, emitir o alvará de autorização de utilização, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):
“I - A jurisprudência e entendimento perfilhado no Acordão de 23.04.2021 do TCAN aplica-se aos presentes autos, porquanto tal como se entendeu na douta sentença recorrida, se é certo que …. o procedimento de autorização de utilização de edifício não se confunde com o procedimento de licenciamento de obras. Conforme mencionado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.02.2013, processo n.º 01323/12, relator: Adérito Santos:
II - Não é menos certo que, ao procedimento de legalização é, igualmente, aplicável o entendimento de que estamos perante procedimentos administrativos autónomos, ( procedimento de legalização/procedimento de autorização ) mas conexos, extinguindo-se cada um deles com a prolação de um distinto ato administrativo, daí que, com o devido respeito, é contraditório e errado afirmar, como afirma a douta sentença recorrida, que a jurisprudência acolhida no Acordão do TCAN de 23.04.2021, não é aplicável in casu, porque …incidiu sobre um procedimento de legalização.
III - Resultando dos factos provados, ( Cfr. Pontos G e H dos factos provados ) que o A. não instruíu, devidamente, o seu pedido de licença de utilização, omitindo os elementos prescritos no art. 63º do RJUE, não se formou ato tácito de deferimento, sendo, neste sentido, errónea a posição contida na douta sentença recorrida quando aí entende, acriticamente, que, Tendo o Autor requerido a autorização de utilização, o órgão competente tinha o prazo de 10 dias úteis para uma de três decisões possíveis: (i) emitir decisão expressa sobre a autorização de utilização requerida (artigo 64.º n.º 1 do RJUE); (ii) aperfeiçoar ou rejeitar liminarmente o requerimento (artigo 11.º do RJUE) ou (iii) ordenar a realização de vistoria, designadamente por incorrecta instrução do pedido; não sendo a vistoria determinada em tempo o Autor sempre poderia requerer o alvará de autorização de utilização apenas com a apresentação do comprovativo do requerimento (artigo 64.º n.º 2, alínea a) e n.º 4 do RJUE; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.09.2019, processo n.º 1138/18.3BESNT, relatora: Cristina Santos).
IV - Por outro lado, a douta sentença, alheou-se, completamente, da sua obrigação, que aliás assume, de verificar se estavam reunidas as condições objectivas para a emissão do ato pretendido, debruçando-se sobre a questão material, quando é certo que, dá como assente a deficiente instrução do pedido de emissão de licença de utilização e consequente violação disposto no artigo 63º do RJUE, daí que não tendo chegado a formar-se ato de deferimento tácito o Recorrente não o revogou, nem tinha que o revogar, antes, e/ou na pendencia da ação.
V - Apesar dos procedimentos de licenciamento da edificação e de autorização de utilização serem autónomos, não pode ignorar-se que são conexos, daí que decorrido o prazo de validade da licença de obras incorporado no alvará de construção, só pode concluir-se pela caducidade do licenciamento.
VI - Decorrido tal prazo de validade, ( Cfr. factos provados, Pontos C e G ) não existindo licença de obras válida, à data da apresentação do pedido de autorização de utilização, ao invés do decidido, aplica-se a ratio decidendi decorrente da jurisprudência citado pelo Recorrente, designadamente a perfilhada no Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte ( TCAN ) de 13.01.2011, in www.dgsi.pt, 1. Nos procedimentos de licenciamento previstos no DL n.º 555/99, de 16/12, a simples inércia da Administração não conduz ao deferimento tácito das pretensões a que se referiam os actos omitidos, devendo aquela passividade ser superada pelo interessado através do recurso à intimação judicial da autoridade competente para que pratique o acto em falta. 2. O “acto devido”, a que alude o art.º 112º do Regime Jurídico das Urbanizações e Edificações, não tem de ser de deferimento, podendo igualmente ser de indeferimento. 3. Não existindo licença de obras, porque caducada, a licença de utilização, mesmo a considerar-se tacitamente concedida, sempre seria nula, por impossibilidade legal do seu objecto – artigo 133º, n.º2, alínea c), do Código de Procedimento Administrativo.
VII - Por, processualmente, inadmissível, e, também, porque o R. na Contestação não deduziu matéria de excepção, a Réplica de fls. deveria ter sido desentranhada dos autos, todavia, sem prejuízo, esclareça-se que, em abono da posição que defende, o A. cita aí o Acordão do TCAS de 19.05.2022, que julgou procedente a intimação para a emissão de alvará de utilização, porquanto entendeu estarem reunidos os pressupostos legais para o efeito.
VIII - Como o A. não pode desconhecer ou ignorar, a situação material em discussão nos presentes autos é substantivamente distinta, situando-se em “ momento “ anterior, pois in casu discute-se, ainda, se estão verificados os pressupostos para o deferimento tácito do pedido de autorização de utilização, realidade que já estava assente nos autos onde foi proferido o Acordão citado.”
O Recorrido apresentou contra-alegações, enunciando as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de contra-alegações inclusa no SITAF):
“1.ª – A decisão constante da sentença judice é correta do ponto de vista substantivo, está devidamente fundamentada de facto e de direito, e alicerçar-se em correta jurisprudência, não merecendo, por isso e devido a isso, qualquer censura ad quem.
2.ª – A alegação de recurso de apelação do R./Recorrente é manifestamente improcedente, por basear-se numa interpretação errada do conteúdo da sentença e, bem assim, do regime jurídico aplicável ao caso dos autos.
3.ª – Falece razão ao R./Recorrente quanto ao aduzido na conclusão 3.ª da sua alegação de recurso, e que corresponde aos pontos 12 e 17 da motivação, uma vez que, como bem notado na sentença, o meio processual urgente em causa não visa aferir da maiorou menor conformidade na instrução do pedido de autorização de utilização apresentado pelo A./Recorrido, daí que os factos provados G e H não possam ser interpretados, pois que isso deles não resulta, como o faz o R./Recorrente.
4.ª – A conclusão pela verificação de deferimento tácito no caso dos autos de intimação judicial é a única compatível com a factualidade provada e, bem assim, com uma correta interpretação dos artigos 62.º, 63.º. 64.º, 111.º, alínea c), e 113.º do RJUE, razão pela qual nenhuma censura merece a fundamentação de direito constante da sentença, a qual, aliás, encontra respaldo em abundante jurisprudência, conforme sucede, v.g., com a do Tribunal ad quem proferida no Acórdão de 19.05.2022, referente ao processo n.º 536/19.0BELLE.
5.ª – Da alteração legislativa empreendida ao RJUE pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, que revogou os artigos 112.º e 113.º e manteve em vigor a alínea c) do artigo 111.º, resulta, salvo melhor opinião, que se dúvidas havia quanto à verificação de deferimento tácito em situações como as dos autos elas foram dissipadas por completo, razão pela qual causa espanto e surpresa a intransigência e relutância do R./Recorrido em conformar-se com a sentença recorrida.
6.ª – Bem andou o Tribunal a quo ao decidir como decidiu.”
O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

***

II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a sentença recorrida enferma do erro de julgamento que lhe vem imputado pelo Recorrente, designadamente, se estão reunidas, ou não, todas as condições para a sua intimação na emissão da autorização de utilização, sobretudo, em saber se todos os requisitos para a formação do acto tácito de sentido favorável estão verificados no caso vertente.

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III - Matéria de facto.
Da sentença recorrida consta a seguinte factualidade provada:
“A. Em 10 de Fevereiro e 1974, foi requerida licença de obras no processo de obras 180, no Município de Loulé, nos termos abaixo reproduzidos (PA, fls. 1, doc. 004840312, de 13-12-2023, às 09:57:31, fls. 69 do SITAF):
(…)
[imagem no original]
B. Em 19 de Fevereiro de 1974, o requerimento acima mencionado foi deferido (PA, fls. 1 e 4 doc. 004840312, de 13-12-2023, às 09:57:31, fls. 69 do SITAF).
C. Em 27 de Abril de 1974, foi emitido alvará de licença para obras n.º 376, referente ao processo de obras n.º 180/14, titulado no nome de J…, residente em A…, para a construção de uma moradia em C…….– A…….., com validade até 27.10.1974 (PA, p. 30 do PDF, doc. 004840312, de 13-12-2023, às 09:57:31, fls. 69 do SITAF).
D. Por razões que se desconhecem, não foi pedida autorização de utilização da moradia mencionada em C (por acordo).
E. Em 12 de Novembro de 2014, foi registada a apresentação (AP) 73 na Conservatória do Registo Predial de Belmonte, sob o n.º 1……/2………., do prédio urbano, situado em C……. ou C……….., com área total de 7840m2 , matriz n.º 14978, adquirido por sucessão hereditária do Autor (doc. 004841526, de 17-12- 2023, às 12:24:49, fls. 114 do SITAF).
F. Em 26 de Maio de 2023, foi emitida Caderneta Predial Urbana relativa ao prédio em propriedade total, com afectação para habitação, 2 pisos, 4 divisões, com área de implantação do edifício de 202m2, área bruta de construção de 308m2 , área bruta dependente de 181m2 e área bruta privativa 127m2 , inscrição na matriz em 2023, constando o Autor como titular (doc. n.º 1 junto com a petição inicial).
G. Em 27 de Outubro de 2023, o Autor dirigiu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Loulé o requerimento abaixo parcialmente reproduzido (doc. n.º 4 junto com a p.i.):
(…)
[imagem no original]
H. Com o requerimento atrás mencionado, foi remetida cópia de Caderneta Predial Urbana; Certidão Permanente do Registo Predial; cópia de factura da EDP; procuração forense; termo de autenticação de documento particular; e comprovativo de transferência bancária no valor de 37,24€ (doc. n.º 4 junto com a p.i.).
I. Em 22 de Novembro de 2023, o Autor intentou a presente acção (doc. 004834236, de 22-11-2023, às 14:30:13, fls. 1 do SITAF).
J. Por ofício de 27 de Novembro de 2023, referência 2023, 72, S, 72, 23064, o Senhor Chefe de Divisão Administrativa de Urbanismo, por subdelegação do Senhor Director de Departamento, informou o Autor do teor abaixo reproduzido (doc. 004838368, de 06-12-2023, às 11:05:55, fls. 60 do SITAF):
(…)
[imagem no original]”

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IV - Matéria de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito da sentença recorrida, transcrevendo-se o seguinte trecho, por ser aquele que, de modo mais relevante, interessa à decisão do presente recurso:
“Vejamos.
O artigo 62.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) determina a obrigatoriedade do controlo prévio da utilização de edifícios com o objectivo de “…verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do respectivo procedimento de controlo prévio, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis…”.
O controlo prévio é efectuado através de autorização prévia e não através de licença (artigo 4.º, n.º 5 do RJUE). A licença administrativa consubstancia um acto atributivo do direito ao acesso a actividade relativamente proibida por lei, enquanto a autorização se caracteriza por um acto pelo qual a Administração permite o exercício de um direito pré-existente (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2018, p. 239).
Ou seja, o procedimento de autorização de utilização de edifício não se confunde com o procedimento de licenciamento de obras. Conforme mencionado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14.02.2013, processo n.º 01323/12, relator: Adérito Santos:
“Os procedimentos administrativos de licenciamento da edificação e de autorização de utilização são autónomos, embora conexos, têm tramitações próprias e extinguem-se, cada um deles, com a prolação de um distinto acto administrativo.”
O artigo 63.º do RJUE prevê os elementos que deverão ser instruídos com o pedido de autorização, incluindo termos de responsabilidade.
O artigo 64.º prevê o prazo de 10 dias a contar da recepção do requerimento, “…com base nos termos de responsabilidade…” previstos no artigo 63.º.
É certo que a construção da moradia ficou concluída em 1974, não tendo sido emitida nem requerida a autorização de utilização pelo então proprietário (pontos A, B, C e D dos factos provados). Mas não só o Autor juntou documentação comprovativa da sua qualidade de proprietário da construção sem licença de utilização (ponto H dos factos provados), como tal circunstância não invalida a autonomia do procedimento de autorização de utilização do de licenciamento das obras de construção.
Tendo o Autor requerido a autorização de utilização, o órgão competente tinha o prazo de 10 dias úteis para uma de três decisões possíveis: (i) emitir decisão expressa sobre a autorização de utilização requerida (artigo 64.º n.º 1 do RJUE); (ii) aperfeiçoar ou rejeitar liminarmente o requerimento (artigo 11.º do RJUE) ou (iii) ordenar a realização de vistoria, designadamente por incorrecta instrução do pedido; não sendo a vistoria determinada em tempo o Autor sempre poderia requerer o alvará de autorização de utilização apenas com a apresentação do comprovativo do requerimento (artigo 64.º n.º 2, alínea a) e n.º 4 do RJUE; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.09.2019, processo n.º 1138/18.3BESNT, relatora: Cristina Santos).
Independentemente das especificidades do caso, ou da maior ou menor conformidade na instrução do pedido de autorização de utilização pelo interessado, este meio processual urgente não autoriza o Tribunal a debruçar-se sobre o sentido ou conteúdo do acto devido, mas apenas a verificar se estão reunidas as condições objectivas para a emissão do acto pretendido, nomeadamente o deferimento tácito e o pagamento das taxas devidas (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 20.02.2020, processo n.º 01138/18.3BESNT, relator: Fonseca da Paz; MARTA CAVALEIRA, «O Silêncio da Administração no Procedimento de Licenciamento de Operações Urbanísticas. Intimação Judicial para a Prática de Acto Legalmente Devido ou Acção de Condenação à Prática de Acto Devido? Revista do CEJ, 1.º semestre, 2010, n.º 13, pp. 213, 214 e 226 e ss.).
No caso em liça, e ao contrário do que alega a Entidade Demandada, não se aplica a alínea a) do artigo 111.º do RJUE. O enunciado normativo dessa alínea é inequívoco quanto à utilização da intimação prevista no artigo 112.º do RJUE a actos de “…licenciamento…”. Como se disse, o que o Autor requereu foi a prática de um acto no âmbito de um procedimento de autorização de utilização, o que é coisa diferente.
Pelo que é aplicável a alínea c) do artigo 111.º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (no mesmo sentido, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14.07.2005, processo n.º 00682/04.4.BEBRG, relator: Carlos Luís Medeiros de Carvalho; FERNANDA PAULA OLIVEIRA, MARIA JOSÉ CASTANHEIRA NEVES, DULCE LOPES, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação Comentado, 4.ª ed, 2022, p. 707).
O Autor requereu a autorização em 27.10.2023 (ponto G dos factos provados). A Entidade Demandada tinha 10 dias úteis para decidir, deferindo, indeferindo determinando o aperfeiçoamento do pedido ou a realização de vistoria. E teria de o fazer até 13.11.2023. Nada tendo decidido, o Autor intentou a presente acção de intimação em 22.11.2023 (ponto I dos factos provados).
Ao contrário do alegado pela Entidade Demandada, não se vislumbra a caducidade da licença de construção de obras, susceptível de prejudicar o deferimento tácito, porquanto foi emitido o alvará que a titulou, nem foi alegada a ocorrência de alguma das situações previstas no artigo 71.º do RJUE (ponto C dos factos provados).
Também não se aplica a ratio decidendi da jurisprudência esgrimida pela Entidade Demandada: (i) o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13.01.2011, debruçou-se sobre o procedimento de licenciamento, sendo que, como se disse supra, não é o que está em discussão; (ii) o Acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 23.04.2021, incidiu sobre um procedimento de legalização, concluindo pela impossibilidade de deferimento tácito nesses casos, o que também não é o caso sub judice.
A Entidade Demandada não revogou/anulou expressamente o acto de deferimento tácito no decurso da presente acção (cf. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 20.02.2020, processo n.º 01138/18.3BESNT, relator: Fonseca da Paz; Tribunal Central Administrativo Sul, de 15.01.2015, processo n.º 11726/14, relatora: Catarina Jarmela; Tribunal Central Administrativo Norte, de 23.06.2017, processo n.º 00489/16.6BECBR, relator: Hélder Vieira; artigo 611.º, n.º 1 do Código de Processo Civil).
Nem releva que após o decurso do prazo para a decisão, e já depois de intentada a presente intimação, tenha sido comunicado ao Autor a necessidade de aperfeiçoamento do pedido, designadamente o averbamento ao processo de obras e da remessa de vários elementos (pontos I e J dos factos provados). Daqui não se pode inferir uma revogação/anulação implícita do deferimento tácito, pois não se tratou de um acto praticado pelo órgão competente para a revogação/anulação do acto de deferimento tácito (artigos 169.º, n.os 2 e 3 do Código de Procedimento Administrativo; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15.01.2015, processo n.º 11726/14, relatora: Catarina Jarmela).
Em suma, conclui-se pela constituição de deferimento tácito, não revogado ou anulado implícita ou expressamente.
Ocorrido o deferimento tácito e pagas as respectivas taxas (pontos G e H dos factos provados), estão reunidas as condições para intimar a Entidade Demandada a emitir o alvará de autorização de utilização.”
Desde já adiantamos que a sentença recorrida não se pode manter, nos termos que, de seguida, vamos explicar.
Atendamos às conclusões recursivas, pois que, são estas o fio condutor limitativo da nossa sindicância.
Começamos por dizer que, em jeito de enquadramento do caso que ora nos prende, não é errado o que discorreu a sentença recorrida quanto à distinção que fez entre o procedimento de licenciamento e o procedimento de autorização, nomeadamente, no que a este último concerne, quando tem em vista a utilização de determinada construção (edifício ou fracção), cujas obras já foram objecto de um prévio acto de licenciamento.
É o que resulta claramente da conjugação entre os n.ºs 2 e 5 do artigo 4.º do RJUE, aprovado pelo DL n.º 555/99, de 16/12 (na versão anterior ao DL n.º 10/2024, de 08/01, e por força do seu artigo 23.º, face ao caso concreto), que, no primeiro caso (n.º 2), submete a licença administrativa (procedimento de licenciamento) um conjunto de operações urbanísticas e uma panóplia de obras, e que, no segundo caso (n.º 5), subordina a autorização (procedimento de autorização) “a utilização dos edifícios ou suas frações, bem como as alterações da utilização dos mesmos”.
É importante tal distinção, pois que, perante o silêncio da Administração, será diferente a modalidade de reacção do administrado ante a decorrência dos prazos legais para a emissão de uma decisão em cada um dos aventados procedimentos.
É o que resulta do artigo 111.º do RJUE, que prescreve o seguinte:
“Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:
a) Tratando-se de ato que devesse ser praticado por qualquer órgão municipal no âmbito do procedimento de licenciamento, o interessado pode recorrer ao processo regulado no artigo 112.º;
b) [Revogada];
c) Tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais.” (destaques nossos).
Tratando-se o caso em apreço de um requerimento com vista à autorização de utilização que não obteve uma decisão expressa no prazo legal (10 dias – cf. artigo 64.º, n.º 1, do RJUE), assiste, nos termos da alínea c) do artigo 111.º do RJUE, a possibilidade de accionamento do mecanismo preconizado no n.º 5 do artigo 113.º do mesmo diploma legal, que preceitua o seguinte: “Caso a câmara municipal não efetue a liquidação da taxa devida nem dê cumprimento ao disposto no número anterior, o interessado pode iniciar os trabalhos ou dar de imediato utilização à obra, dando desse facto conhecimento à câmara municipal e requerendo ao tribunal administrativo de círculo da área da sede da autarquia que intime esta a emitir o alvará de licença ou autorização de utilização” (sublinhados nossos).
É o que resulta do entendimento já sufragado pelo acórdão do STA, de 14/02/2013, proferido no processo sob o n.º 01323/12, consultável em www.dgsi.pt, devidamente convocado pela sentença recorrida, do qual destacamos o seu sumário, nos pontos I e II, como segue:
“I - Os procedimentos administrativos de licenciamento da edificação e de autorização de utilização são autónomos, embora conexos, têm tramitações próprias e extinguem-se, cada um deles, com a prolação de um distinto acto administrativo.
II - Nos termos do disposto no artigo 111, alínea c), do DL 555/99, de 16.12 (red. da Lei 60/2007, de 4.9), a falta de decisão expressa sobre pedido de passagem de alvará de autorização de utilização de um edifício, permite ao interessado requerente, findo o prazo legalmente fixado para tal decisão, considerar tacitamente deferida a pretensão, para efeitos de recurso ao meio processual da intimação judicial, previsto no artigo 113, número 5, daquele diploma legal.”
Assim tendo entendido a sentença recorrida, por ora, ainda não se descortina qualquer erro de julgamento.
Prosseguindo com a análise das conclusões recursivas, o Recorrente, no que toca às condições de formação do acto tácito, coloca em crise o entendimento do Tribunal a quo que a tal respondeu favoravelmente, pois, em síntese, face aos pontos G) e H) do probatório fixado na sentença recorrida, aduz que o ora Recorrido não instruiu devidamente o seu pedido de autorização de utilização, omitindo os elementos prescritos no artigo 63.º do RJUE, razão pela qual, conclui, não se formou qualquer acto tácito de deferimento, sendo, neste sentido, errónea a posição contida na decisão recorrida.
E tem razão o Recorrente, pois é precisamente neste ponto que reside o erro de julgamento do Tribunal a quo.
Cumpre dizer que, neste recurso, atentas as similitudes das concretas situações tratadas, não nos vamos afastar do entendimento já propugnado por este TCAS no recente acórdão prolatado sobre o recurso interposto no processo sob o n.º 313/20.5BELLE, de 06/06/2024, consultável em www.dgsi.pt, do qual, para melhor esclarecimento, enfatizamos o seguinte excerto:
“Contudo, entende a recorrente que ao caso dos autos tem aplicação a alínea c) do citado artigo 111.º do RJUE e como tal a intimação para emissão do alvará de licença ou autorização de utilização, prevista no artigo 113.º, n.º 5, do mesmo diploma legal.
Tais normativos, pese embora revogados pelo Decreto-Lei n.º 10/2024, de 8 de janeiro, têm aplicação ao caso dos autos.
Com efeito, nos termos do disposto no artigo 23.º deste diploma, que procedeu à reforma e simplificação dos licenciamentos no âmbito do urbanismo, ordenamento do território e indústria, as alterações aí promovidas aplicam-se aos procedimentos iniciados antes da sua entrada em vigor e que se encontrem pendentes, com exceção da formação de deferimento tácito em procedimentos urbanísticos.
Tendo em consideração que o pedido da recorrente dirigido ao recorrido é de emissão do alvará de autorização de utilização, e não de licenciamento, estamos perante caso de alegado deferimento tácito da pretensão, conforme previsto na alínea c) do citado artigo 111.º do RJUE.
E como tal, o meio processual é o de intimação para emissão do alvará de licença ou autorização de utilização, previsto no artigo 113.º, n.º 5, do mesmo diploma legal.
E não a intimação prevista no artigo 112.º do mesmo diploma legal.
Assim, merece provimento o recurso nesta parte e consequentemente será de revogar a sentença recorrida, que decidiu em sentido contrário.
Isto posto, veja-se que, conforme decorre do supra citado artigo 76.º, n.º 1, o pedido em questão, de emissão do alvará, tem de ser apresentado com os elementos aí assinalados, sem os quais não poderá ser emitido.
Ora, conforme consta do ponto O da matéria de facto dada como assente, com os pedidos apresentados em 11/03/2020, a recorrente não juntou os elementos a apresentar, que atualmente constam da Portaria n.º 113/2015, de 22 de abril, e anteriormente constavam da Portaria n.º 232/08, de 11/03/2008. Limitando-se a remeter para os elementos já juntos ao processo 338/99, igualmente mencionando uma peça constante de requerimento apresentado em 28/09/2015.
Como bem se vê, a recorrente aí nem sequer identifica os elementos legalmente exigidos, sendo certo que as exigências previstas na aludida Portaria reportam-se, direta e designadamente, aos pedidos de emissão do alvará de utilização.
Daí decorrendo a necessidade de junção de elementos válidos e atuais à data da respetiva apresentação, como será o caso nomeadamente da certidão de registo predial.
Pelo que os elementos em questão sempre deveriam ter sido juntos a tais requerimentos, sem o que os mesmos não se encontram completos.
São os seguintes os pressupostos do deferimento tácito:
- a formulação de um pedido pelo particular suficientemente instruído;
- a competência da entidade administrativa interpelada;
- o dever legal de decidir;
- o decurso do prazo legalmente previsto para a emissão de uma decisão expressa (cf. Carlos Cadilha, O silêncio administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 28, Julho/Agosto 2001, p. 25).
Como já se assinalou, os requerimentos para emissão dos alvarás não vinham acompanhados de documentos exigidos para o efeito, como é o caso da certidão de registo predial.
Como tal, está em falta um dos pressupostos do deferimento tácito, qual seja, a formulação de um pedido pelo particular suficientemente instruído.
Pelo que não pode o Tribunal reconhecer o deferimento tácito do pedido, nos termos pretendidos pela autora / recorrente.
Cumpre então julgar improcedente a intimação da entidade recorrida para emitir o alvará de autorização de utilização.” (destaques nossos).
Retornando ao caso em apreço, resulta da conjugação entre os pontos G) e H) do probatório fixado na sentença recorrida que o ora Recorrido, em 27/10/2023, apresentou nos serviços do Recorrente o requerimento para emissão da autorização de utilização, acompanhado dos seguintes documentos: cópia da caderneta predial urbana; certidão permanente do registo predial; cópia de factura da EDP; procuração forense; termo de autenticação de documento particular; e comprovativo de transferência bancária no valor de €37,24.
Pois bem, diversamente do que entendeu a sentença recorrida, que pugnou a tese de que a instrução de tal pedido se bastaria com a junção da documentação comprovativa da qualidade de proprietário do ora Recorrido face à construção licenciada, desde já dizemos que o requerimento do ora Recorrido, se encarado na perspectiva da emissão da autorização de utilização, não se encontra suficientemente instruído.
A instrução de tal requerimento só seria bastante se cumprido o previsto no artigo 63.º, n.º 1, do RJUE, que, nos seus n.ºs 1 e 2, previa o seguinte:
“1 - O pedido de autorização de utilização deve ser instruído com as telas finais, acompanhadas de termo de responsabilidade subscrito pelo diretor de obra ou pelo diretor de fiscalização de obra, no qual aqueles devem declarar que a obra está concluída e que foi executada de acordo com os projetos de arquitetura e especialidades, bem como com os arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio e que as alterações efetuadas ao projeto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis.
2 - O pedido de autorização de utilização pode ainda ser instruído com termo de responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos do regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra.” (destaques nossos).
Acresce dizer que, mesmo a tratar-se a pretensão material do ora Recorrido a da vertente da emissão do próprio alvará de autorização de utilização, também nesta parte o artigo 76.º, n.º 1, do RJUE (O interessado deve, no prazo de um ano a contar da data da notificação do ato de licenciamento ou da autorização de utilização, requerer a emissão do respetivo alvará, apresentando para o efeito os elementos previstos em portaria aprovada pelo membro do Governo responsável pelo ordenamento do território - destaques nossos) define um exigente complexo instrutório, cujo pedido tem de ser apresentado com os elementos aí assinalados, sem os quais o alvará não poderá ser emitido.
Atento o capítulo V do Anexo I da Portaria n.º 113/2015, de 22/04, que identifica os elementos instrutórios dos procedimentos previstos no RJUE, decorre que a instrução nos casos de autorização de utilização tinha de conter os seguintes elementos específicos:
“25 - (…):
a) Documentos comprovativos da qualidade de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realização da operação ou da atribuição dos poderes necessários para agir em sua representação, sempre que tal comprovação não resulte diretamente do n.º 1;
b) Termo de responsabilidade subscrita pelo diretor da obra ou do diretor de fiscalização da obra, nos termos do n.º 1 do artigo 63.º do RJUE e, ainda, nos termos e para os efeitos do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1.2 e 2.2 do anexo à Portaria n.º 349-C/2013, de 2 de dezembro;
c) Declaração ou outra prova de reconhecimento da capacidade profissional dos técnicos responsáveis mencionados nas alíneas anteriores, emitida pela respetiva ordem profissional, nos termos na alínea c) do n.º 1.2 e 2.2 do anexo à Portaria n.º 349-C/2013 de 2 de dezembro;
d) Ficha resumo caracterizadora do edifício e da intervenção realizada, de acordo com o modelo ficha 2, constante do anexo à Portaria n.º 349-C/2013, de 2 de dezembro, caso se trate de edifício de habitação;
e) Certificado SCE, emitido por perito qualificado no âmbito do Sistema de Certificação Energética dos Edifícios;
f) Termo de responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos de regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização e pela direção da obra, caso o requerente queira fazer uso da faculdade concedida pelo n.º 3 do artigo 64.º do RJUE;
g) Termo de responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos de regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, relativo à conformidade da obra com o projeto acústico;
h) Cópia do título da operação urbanística ao abrigo da qual foram realizadas as obras;
i) Telas finais, quando aplicável;
j) Ficha de elementos estatísticos previstos na Portaria n.º 235/2013, de 24 de julho.
26 - Quando se trate de pedido de autorização ou alteração de utilização de edifícios ou suas frações não precedido de operação urbanística sujeita a controlo prévio:
a) Documentos previstos no número anterior, com exceção dos referidos nas alíneas b), c), f), g) e h);
b) Cópia da notificação da câmara municipal a comunicar a aprovação de um pedido de informação prévia, quando esta existir e estiver em vigor, ou indicação do respetivo procedimento administrativo, acompanhado de declaração dos autores e coordenador os projetos de que aquela respeita os limites constantes da informação prévia favorável, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 17.º do RJUE;
c) Termo de responsabilidade subscrito por pessoa legalmente habilitada a ser autor de projeto, nos termos de regime jurídico que define a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, relativo à conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, bem como à idoneidade do edifício ou sua fração autónoma para o fim pretendido.”
Como facilmente se constata pelo probatório da sentença recorrida, o ora Recorrido, para além dos esparsos documentos relativos à demonstração da sua qualidade de proprietário do edifício, pouco ou nada mais de relevante juntou ao seu pedido de autorização de utilização/alvará de utilização, mormente, se tido em conta o vasto leque dos documentos acima discriminados, quer nos artigos 63.º e 76.º do RJUE, quer no capítulo V do Anexo I da Portaria n.º 113/2015, de 22/04, o que inequivocamente se traduz, ao fim e ao cabo, numa insuficiente instrução.
Na senda do entendimento já vertido no acórdão deste TCAS que atrás demos nota, faltando a formulação de um pedido pelo particular suficientemente instruído, isso equivale à não verificação de um dos pressupostos necessários à formação do deferimento tácito do requerimento administrativo.
Como tal, em sentido distinto ao que enveredou o Tribunal a quo, não se pode reconhecer o deferimento tácito do pedido formulado pelo ora Recorrido, nos termos por si pretendidos, cabendo, portanto, o julgamento de improcedência sobre a intimação da entidade recorrente para emitir a autorização/alvará de utilização.
Assim não tendo decidido a 1.ª instância, errou o seu julgamento.
Por último, o Recorrente vem ainda insurgir-se contra a circunstância do Tribunal a quo ter permitido que o Recorrido tivesse apresentado um articulado de resposta à contestação, quando afirma nem sequer ter suscitado matéria de excepção, o que teria de implicar o desentranhamento de tal peça escrita dos autos, o que, todavia, não foi ordenado pela 1.ª instância.
Ora bem, independentemente do direito processual, ou falta dele, quanto à possibilidade de apresentação de um terceiro articulado de resposta no presente processo, tal não constitui matéria que tenha a ver com o âmago da sentença recorrida propriamente dita, ou seja, não se trata de um qualquer erro de julgamento de facto ou/e de direito que directamente seja imputável ao teor da decisão “sub judice” e que, nesse sentido, a contamine.
Deste modo, é irrelevante tal conclusão recursiva e inoperante no que toca à viciação directa da sentença recorrida.
Tudo visto, com a presente fundamentação, é de conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, e, como tal, é de julgar improcedente o processo e absolver o Recorrente do pedido.

***

Custas a cargo do Recorrido, neste recurso (porque procedente) e, também, na 1.ª instância (porque vencido) – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º, n.º 2, do CPTA, 7.º, n.º 2, e 12.º, n.º 2, do RCP.

***

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
I - São pressupostos do deferimento tácito, entre outros, o da apresentação de um pedido suficientemente instruído.
II - Sem que o particular tenha formulado um pedido suficientemente instruído, de acordo com todos os elementos documentais exigidos legal e regulamentarmente, o Tribunal não pode reconhecer o deferimento tácito da sua pretensão.

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V - Decisão.
Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, mais julgando o processo improcedente e absolvendo o Recorrente do pedido.
Custas a cargo da Recorrido.
Registe e notifique.
Lisboa, 28 de Novembro de 2024.

Marcelo Mendonça – (Relator)
Ilda Côco – (1.ª Adjunta)
Joana Costa e Nora – (2.ª Adjunta)

Declaração de voto

Voto o sentido da decisão, atenta a situação concreta dos autos, embora, sem que se estabeleça uma distinção entre os pressupostos da formação do acto tácito, designadamente, quanto aos requisitos mínimos a que deve obedecer o requerimento do particular para constituir a Administração no dever de decidir, e os pressupostos de validade daquele acto, não possa acompanhar integralmente o entendimento segundo o qual a apresentação de um pedido suficientemente instruído constitui pressuposto do deferimento tácito.

Ilda Côco