| Decisão Texto Integral: | Maria E outros, melhor identificadas nos autos, interpuseram no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso do despacho, de 11.12:00, da Secretária de Estado da Administração Educativa (SEAE), que indeferiu a pretensão das recorrentes no sentido de que lhes não fosse aplicado o despacho Conjunto n° 300/98, publicado no DR, II Série, de 22 de Abril de 1998.
Imputaram ao despacho recorrido vícios de violação de lei, por infracção dos arts 83 do Estatuto do Pessoal das Escolas Europeias, 69 do Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo DL 139-A/90, de 28.4, princípio da igualdade e não retroactividade dos normativos jurídicos, e vício de forma, por violação do direito de audiência dos interessados, concluindo como segue:
1. O acto objecto do presente recurso é o despacho da Senhora Secretária de Estado da Administração Educativa, de 11-12-2000, pois é este que define, com carácter definitivo e executório, e posição da Administração relativamente à pretensão das recorrentes.
2. As recorrentes foram colocadas, como docentes, na Escola Europeia de Bruxelas II, em 905, tendo o Ministério da Educação, na altura, confirmado, por escrito, que o seu destacamento duraria enquanto houvesse alunos.
3. Por natureza, o destacamento é transitório e em qualquer altura lhe pode ser posto desde que para isso existam razões de interesse público. Ora,
4. A única razão invocada para indeferir a pretensão das recorrentes de ser prorrogado o seu destacamento, não foi o interesse público mas sim e exclusivamente a existência do despacho conjunto n° 300/98 publicado no D.R. II série, de 22-04-93, que veio determinar que o destacamento dos docentes nas Escolas Europeias, tinha a duração máxima de 09 anos, a contar de 1989 e, expressamente e para os docentes destacados antes de 89, podia ser prorrogado por mais três anos.
5. Este despacho é ilegal, violando o art° 69° do Estatuto da Carreira Docente (ECD), aprovado pelo D.L n° 139-A/90, de 28-04, que apenas fixou duração mínima para o destacamento, ao dispor no seu art° 69° que a duração mínima é de 02 anos, renovável por idênticos períodos, não fixando limites de duração máxima.
6. É também ilegal por que viola o principio da igualdade de tratamento consagrado no art° 13°, al. a) da Constituição, pois trata as recorrentes só porque estão destacadas na Escola Europeia, de modo diferente das destacadas noutros estabelecimento de ensino, nacionais ou estrangeiros, sem que o E C D permita tal distinção.
7. Além disso, o despacho fundamento, viola ainda o principio da irrectroactividade dos normativos jurídicos relativamente aos efeitos já produzidos e aos direitos adquiridos, consagrado nos art°s 12° e 297°, n° 1 do Código Cível, pois, mesmo que fosse legal, tal despacho deveria salvaguardar os destacamentos anteriores à sua prolação, feitos sem prazo, e produzindo efeitos para futuro, a contagem dos 09 + 03 anos de duração nele previstos, deveria ser a partir da sua prolação, ou, quando muito, da prolação do despacho por ele substituído, o despacho n° 137/93, o que levaria a que o termo do destacamento ocorreria apenas em Setembro de 2003.
8. O despacho viola ainda o art° 83° do Estatuto do Pessoal Docente Destacado nas Escolas Europeias (EPDEE) aprovado pela Convenção ratificada pelo Estado Português pelo decreto 1/97, de 03 de Janeiro.
9. Enquanto ratificado, o Estatuto obriga o Estado Português, que não pode legislar contra o nele contemplado e aquele artigo vem expressamente dispor que a permanência dos docentes colocados nas Escolas Europeias antes de 1989 (data em que entrou em vigor o anterior EPDEE) não está sujeita a limite máximo de duração.
10. O vício de violação de lei que inquina o despacho fundamento, o despacho conjunto n° 300/SEA E/ SEEI/98, publicado no D.R. II série, de 22 de Abril, por dispor contra o previsto no art° 69° do Estatuto da Carreira Docente, contra o art° 83° do Estatuto do Pessoal Destacado das Escolas Europeias e contra os princípios da igualdade de tratamento e da irrectroactividade dos normativos jurídicos e salvaguarda dos direitos adquiridos, inquinam também o despacho recorrido, que está, por isso, ferido dos mesmos vícios.
11. O despacho recorrido está também ferido do vicio de forma, violando o art° 100° e 101° do C. P.A. porquanto as recorrentes não foram ouvidas antes da sua prolacão.
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Na resposta, a entidade recorrida, além de pugnar pela improcedência do recurso, suscitou a questão prévia da ilegalidade da interposição do recurso, por irrecorribilidade do acto impugnado, concluindo como segue:
1. Reafirma-se quanto à questão prévia suscitada na resposta que a situação jurídica das recorrentes, enquanto na situação de destacadas junto das Escolas Europeias, se encontra definida pelo Despacho Conjunto n°. 300/98, e foi por sua directa aplicação, e não em consequência do acto recorrido que p seu destacamento cessou em 31 de Agosto de 2001.
2. Na verdade, e como se entendeu no Recurso Contencioso n° 46.400 (1a secção, 2a subsecção) do STA, os efeitos daquele normativo produzem-se imediatamente, sem dependência de um acto jurídico ou jurisdicional de aplicação Não constituindo pois, nem podendo constituir, acto definitivo e executório, inovatório relativamente à situação regulamentada naquele despacho em vigor, a resposta dada pela Administração às ora recorrentes, suas destinatárias, face a pedido destas para que tal normativo lhes não fosse aplicado.
3. Porém e sem prescindir, reafirma-se tudo o que em sede de impugnação se disse na resposta.
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O EMMP junto deste TCA pronunciou-se pela procedência do recurso.
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Em via de recurso, interposto pela SEAE, por Acórdão do STA foi revogado o Acórdão de 20.6.02, proferido nos autos a fls. 47, ss., que julgou improcedente a questão prévia e procedente o recurso com fundamento na violação do artº 69º n°s. l e 2 do ECD, julgando “(..) prejudicado o conhecimento dos restantes vícios invocados pelas recorrentes.(..)”.
Naquele Acórdão de 05.06.2003 a fls. 100/107, o STA revogou o decidido nesta Instância nos termos que, em síntese e na parte que ora importa à prossecução da instância, se transcrevem:
“(..)
No entendimento seguido no acórdão recorrido, «significa isto que o destacamento poderá ser dado por findo por razões que nada têm a ver com "conveniência de serviço" ou com situação individual e concreta do docente (n° 2 do art.° 69° do ECD)».
Mas, não é fundado este entendimento.
Como refere o parecer em que se baseou o acto contenciosamente impugnado, o art. 69 do ECD não estabelece qualquer limite temporal para os casos em que é possível o destacamento de professores, permitindo assim a necessária maleabilidade de regulamentação de cada situação, conforme as exigências do interesse público nela concretamente reveladas.
Assim, para o caso dos destacamentos de docentes em exercício de funções nas Escolas Europeias, veio estabelecer o Despacho Conjunto n° 137/SERE/SEEBS/93 o limite máximo de nove anos. Regime este que o Despacho Conjunto n° 300/SEAE/SEEI/98 manteve, inovando apenas na medida em que consagrou a possibilidade de três prorrogações anuais dos destacamentos, em homenagem às expectativas dos professores que, como os ora recorridos, haviam sido destacados antes do estabelecimento daquela limitação temporal.
Como consta da nota preambular desse despacho conjunto de 1993, o estabelecimento de tal limitação temporal baseou-se na consideração de que é desejável a rotatividade dos docentes destacados em exercício de funções nas escolas europeias, "permitindo assim que outros possam beneficiar da experiência decorrente daquelas funções" e, por outro lado, na consideração de que é "também desejável que os destacamentos decorram por um período de tempo que permita a adaptação e rentabilização das funções exercidas no estrangeiro, mas de modo a evitar que a ausência do País por longos períodos de tempo seja susceptível de provocar a aculturação desses mesmos docentes".
Pelo que não é aceitável a conclusão em que se baseou o acórdão recorrido, no sentido de que o regime estabelecido pelos referidos despachos conjuntos permite que se dê por findo o destacamento, por razões estranhas à conveniência de serviço.
Pelo contrário, há que reconhecer que a questionada limitação temporal dos destacamentos de docentes, estabelecida nos referidos despachos conjuntos, se funda na consideração de relevantes razões de interesse público, em conformidade com a previsão do art. 69 do ECD.
Daí que, como alega a recorrente, deva também concluir-se que o acto contenciosamente impugnado, ao indeferir a pretensão das interessadas ora recorridas, com fundamento designadamente no Despacho Conjunto n° 300/SEAE/SEEI/98, não implicou qualquer violação desse preceito legal.
4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA, para conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado. (..)”. *
Na medida em que o probatório não foi impugnado nem alterado em sede de Tribunal Superior, mantém-se a factualidade julgada provada com fundamento nos documentos juntos aos autos e ao PA apenso:
1. Em 10 de Outubro de 2000, as ora recorrentes (agora recorridas) dirigiram à Senhora Secretária de Estado da Administração educativa o seguinte requerimento:
"(..) As signatárias que se encontram a desempenhar funções docentes na Escola Europeia de Bruxelas II desde 1985 vêm solicitar a V. Ex.a que lhes não seja aplicado o despacho conjunto n° 300/98, publicado no Diário da República de 22 de Abril de 1998, 2a Série, na medida em que contradiz o regime previsto no Estatuto das Escolas Europeias que presidiu à sua nomeação.
Assim:
- o Estatuto das Escolas Europeias ao abrigo do qual foram nomeadas não estabelecia qualquer limite temporal para o desempenho de funções docentes na Escola Europeia;
- a possibilidade de ser estabelecido um limite temporal foi introduzido em 1989 por um novo Estatuto, entretanto aprovado, mas apenas para as nomeações posteriores aquela data, isto é, excluindo expressamente a aplicação de um limite temporal aos professores já nomeados;
- neste contexto, e tendo em conta o previsto no novo Estatuto, o despacho acima referido não se deve aplicar as nomeações que tiverem lugar antes de 1989, data a partir da qual o mesmo entra em vigor;
- o despacho não lhes será aplicado tanto mais que contraria os compromissos assumidos pelo Estado membro - Portugal - aquando da assinatura e acordo do referido Estatuto no sentido de respeitar e preservar direitos adquiridos pelos docentes já então em exercício;
- a aplicação de um limite temporal para os professores nomeados antes de 1989 é ilegítima e discriminatória na medida em que o despacho acima mencionado é aplicado apenas a docentes portugueses das Escolas Europeias o que os coloca numa situação de desigualdade em relação às outras nacionalidades;
- acresce que também é discriminatório na medida em que apenas se aplica aos docentes em exercício nas Escolas Europeias e não é extensivo a qualquer outro tipo de docente destacado no estrangeiro e dependente do foro do Ministério da Educação;
- e é tanto mais discriminatório na medida em que professores destacados no ensino de português no estrangeiro têm acesso directo à candidatura das respectivas vagas nas escolas Europeias;
- por último, o referido despacho contraria as disposições do previsto nos artigos 68° e 69° do ECD publicado através do DL n° 139-A/90 do D.R., de 28 de Abril de 1990 (...).
Certas de que V. Ex.a concederá a sua melhor atenção ao acima exposto e à legitimidade que fundamenta o pedido das signatárias, vamos requerer, atenciosamente, o deferimento do acima solicitado." - vide doe. de fls. 8 e 9;
2. Por despacho de 11 de Dezembro de 2000, da Senhora Secretária de Estado da Administração Educativa, foi indeferido o requerido (v. alínea A) do probatório) com base na informação que se segue:
"(..) 1. Reporta-se o requerimento em apreço, no essencial, ao facto de o Despacho Conjunto n° 300/98 prever que o destacamento do pessoal docente em exercício de funções nas escolas europeias, em data anterior a l de Setembro de 1989, ter como limite máximo o período de nove anos a contar desde essa data, sem prejuízo de o mesmo ser prolongado, por períodos de um ano, os quais só poderão ser prorrogáveis apenas até ao limite máximo de três anos, por proposta fundamentada do director da escola.
3. Em virtude das signatárias terem sido colocadas antes de 1989, ou seja, antes da entrada em vigor do actual Estatuto das Escolas Europeias (que prevê na alínea a) do seu artigo 29° que a duração total do destacamento não poderá exceder nove anos, salvo em situações excepcionais devidamente justificadas no interesse da escola), entendem as mesmas que aquele limite temporal não lhes é aplicável.
4. Contudo não lhes assiste razão.
Com efeito, o destacamento consubstancia, no funcionalismo público, uma forma de mobilidade pessoal, determinada exclusivamente pelo interesse público e que tem, justamente, como elemento definidor do seu conceito - doutrinal e legal - o seu carácter transitório.
Nessa conformidade, o ECD estabelece no seu art.° 69°, que os destacamentos de docentes se fazem por períodos de 2 anos escolares, sucessivamente prorrogáveis, podendo no entanto ser dados por findos a qualquer momento, por conveniência de serviço, ou a requerimento do docente.
O que ressalta de específico neste normativo (contrariamente ao estabelecido na lei geral - art.° 27° do DL n° 427/89, de 7 de Dezembro - que fixa um limite máximo de três anos para esta forma de mobilidade), é o facto de no ECD o legislador não ter optado por impor um limite temporal máximo, pré fixado, com carácter geral para todas as situações em que é permitido o destacamento de docentes.
O que estava no espírito do legislador ao não o ter feito, foi precisamente o permitir uma maior maleabilidade na regulamentação de cada uma daquelas situações, de acordo com os ditames do interesse público para cada um dos casos.
5. Foi neste contexto que, por um lado, foi publicado o Despacho Conjunto n° 37/SERE/ SEEBS/93 (II Série do DR de 21 de Agosto) o qual, no estrito respeito e em consonância com os princípios gerais que regem a figura do destacamento, estabeleceu para os destacamentos dos docentes nas escolas europeias, um limite máximo de nove anos e que, por outro, o Despacho Conjunto supra referenciado, veio permitir o prolongamento desse limite por períodos de um ano, prorrogáveis, contudo, até ao limite máximo de três anos.
6. Termos em que e concluindo:
a) A colocação dos funcionários em regime de destacamento é uma medida determinada e condicionada exclusivamente pelo interesse público;
b) Em qualquer momento, e por mera conveniência de serviço, pode a administração dar por findo o destacamento dos docentes em escolas europeias;
c) Caso o não faça, pode renovar sucessivamente tais destacamentos, em obediência ao previsto nos Despachos Conjuntos n°s 137/SERE/SEEBS/93 e 300/SEAE/SEEI/98.
d) As docentes signatárias do requerimento em apreço, estando destacadas na Escola Europeia de Bruxelas II, desde 1985, beneficiaram, ao abrigo do despacho conjunto n° 137/SERE/SEEBS/ 93 (aplicável também aos destacamentos anteriores ao ano escolar 1989/90), do prazo de destacamento de 9 anos a contar do ano escolar 1989/90 (inclusive), ou seja, até ao final do ano escolar 1997/98 e
e) Nos anos escolares, 1998/99, 1999/2000 e 2000/2001, beneficiaram das prorrogações anuais a que se refere o despacho conjunto n° 300/SEAE/SEEI/98 (máximo de três anos), não podendo o seu destacamento ser autorizado a partir do próximo ano escolar" — vide doc. de fls. 10 e 11.
DO DIREITO
1. proibição da reformatio in melius e in pejus
Como referido, por Acórdão de 05.06.2003 a fls. 100/107 dos autos, proferido em via de recurso interposto por Sua Exa. o Secretário de Estado da Administração Educativa e em que as ora AA contra-alegaram (fl. 88/92), foi revogado o decidido nesta Instância “(..) ordenando a baixa dos autos ao TCA, para conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado (..)”.
*
Abre-se aqui um parêntesis para evidenciar que “(..) No direito português, a função do recurso ordinário é a reapreciação da decisão recorrida e não um novo julgamento da causa. Dessa circunstância decorre a proibição da reformatio in melius e in pejus. A proibição da reformatio in melius tem o seguinte enunciado: como o objecto do recurso é delimitado pela impugnação do recorrente, esta parte não pode alcançar através do recurso mais do que a revogação e eventual substituição da decisão recorrida. A proibição da reformatio in pejus (que se encontra consagrada no artº 684º nº 4) traduz-se no seguinte: a decisão do tribunal de recurso não pode ser mais desfavorável ao recorrente que a decisão impugnada.
(..)
2. Proibição da reformatio in melius
A proibição da reformatio in melius é uma consequência da vinculação do tribunal superior à impugnação do recorrente (..) por exemplo (..) se ambos os pedidos cumulados forem considerados procedentes e se o réu interpuser recurso apenas de um deles, a anulação pela Relação do julgamento da matéria de facto (cfr. artº 712º nº 4) nunca aproveita ao pedido não impugnado.
Esta proibição da reformatio in melius mantém-se mesmo quando o tribunal de recurso tem de apreciar matéria de conhecimento oficioso
(..)
3. Proibição da reformatio in pejus
A decisão do tribunal de recurso não pode ser mais desfavorável ao recorrente do que a decisão recorrida; é nisto que consiste a proibição da reformatio in pejus (cfr. artº 684º nº 4). Assim, se, por exemplo, o réu foi condenado em parte do pedido formulado pelo autor e recorreu dessa condenação parcial, o tribunal e recurso não o pode condenar na totalidade daquele pedido. Essa proibição é igualmente extensível ao tribunal ao qual seja mandado baixar o processo. (..)” (1), sendo o regime das disposições referidas ao CPC aqui aplicável, ex vi artº 1º LPTA.
*
Em obediência ao douto Acórdão do Tribunal Superior e tendo presente o regime legal exposto no parêntesis que antecede, no que tange aos “restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado” cumpre conhecer da alegada invalidade por violação de lei e vício de forma assente em:
1. violação do princípio da igualdade de tratamento, artº 13º nº 1 CRP ............... conclusão sob o ítem 6;
2. violação do princípio da irretroactividade da lei face aos efeitos já produzidos e aos direitos adquiridos, artºs. 12º e 297º nº 1 C. Civil .................... conclusão sob o ítem 7;
3. preterição de audiência das interessadas, nos termos do artº 100º CPA ......... conclusão sob o ítem 11.
2. princípio da igualdade – artº 13º nº 1 CRP
Fundamenta a A a errada interpretação e aplicação ao caso concreto do princípio constitucional da igualdade, artº 13º nº 1 CRP - ítens 1 a 7 das conclusões - nas seguintes razões, expostas nos artigos 4º, 5º e 6º da petição inicial, que se transcrevem:
Artº 4º - [o despacho recorrido] Dispõe contra o disposto no artº 83º dos Estatutos das Escolas Europeias, em vigor desde 01 de Setembro de 96, aprovado pela Convenção ratificada pelo Decreto nº 1/97, de 03 de Janeiro, que dispõe que o destacamento dos professores ali colocados em data anterior a 01.09.89, continua por tempo indeterminado.
Artº 5º - [o despacho recorrido] Viola o artº 69º do Estatuto da Carreira Docente, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28.04, que dispõe que o destacamento do pessoal docente é por período de 2 anos, automáticamente renováveis, sem limite máximo de duração. Aliás,
Artº 6º - Pela mesma razão viola o princípio constitucional da igualdade de tratamento, consagrado entre outros no artº 13º al. a) da Constituição, na medida em que trata as recorrentes, também docentes, de modo diferente dos demais docentes, relativamente ao seu destacamento.
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Seguindo a lição de Gomes Canotilho, “(..) diferentemente da estrutura lógica formal da identidade, a igualdade pressupõe diferenciações. A igualdade designa uma relação entre diversas pessoas e coisas. Reconduz-se, assim, a uma igualdade relacional, pois ela pressupõe uma relação tripolar: o indivíduo a é igual ao indivíduo b, tendo em conta determinadas características (..)” (2)
Consequentemente saber quando há um tratamento justo de igualdade ou desigualdade pressupõe a determinação de “(..) (1) quais as situações de facto que são objecto de comparação, pois se, o princípio da igualdade é, por definição, um princípio relacional, e a norma jurídica comporta sempre um âmbito ou sector “real” ou “fáctico”, então imposta sempre determinar quais os “candidatos” (objectos, pessoas, situações) que se consideram iguais ou desiguais, (2) quais os critérios ou medidas materiais com base nos quais avaliamos se terminados “pressupostos de facto” devem ser tratados de forma “essencialmente igual” ou “essencialmente desigual” (..)” (3)
Pelo que vem dito, para que haja violação do princípio constitucional da igualdade no domínio da desigualdade de tratamento, cumpre que:
1. exista uma igualdade de situações ou pressupostos relevante sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
2. tais situações e pressupostos tenham sido tratados de forma desigual sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
3. exista para a desigualdade de tratamento de situações e pressupostos de facto iguais uma razão material suficiente;
4. exista uma regulação concreta arbitrária, violadora do artº 13º nº 1 CRP (injustificadamente discriminatória)
Todavia, no caso dos autos, não é possível aplicar os parâmetros doutrinários expostos pois que as AA limitam-se a afirmar que o despacho recorrido “(..) trata as recorrentes, também docentes, de modo diferente dos demais docentes, relativamente ao seu destacamento (..)”, afirmação que, por um lado, é de teor conclusivo e, por outro, se mostra desacompanhada, em absoluto, da alegação de quaisquer factos reais e concretos que, uma vez relacionados com os pressupostos do despacho aplicado às AA permitisse concluir pela indevida desigualdade no tratamento.
O princípio da igualdade, como se disse, não proíbe o estabelecimento de distinções, o que proíbe é a diferenciação sem fundamento material bastante e reportado a critérios de valor objectivo constitucionalmente relevantes, que desague na regulação arbitrária do caso concreto; porém, no caso dos autos nem sequer foram apresentados os fundamentos materiais objectivos que, no critério das AA, se mostram destituídos de seriedade, legitimidade e razoabilidade para sustentarem a alegada violação da igualdade jurídica de tratamento no que respeita ao despacho de 11.12.00 que pôs termo ao seu destacamento na Escola Europeia de Bruxelas II, desde 1985 até ao ano escolar de 2000/2001.
Pelo que vem dito, conclui-se no sentido da improcedência da alegada violação do princípio da igualdade de tratamento, artº 13º nº 1 CRP, suscitada como causa de pedir da anulação do despacho recorrido na conclusão sob o ítem 6.
3. princípio da não retroactividade
4. princípio da proibição do retrocesso social
5. direitos adquiridos
O princípio da irretroactividade tem a natureza de princípio geral apenas em matéria de leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou de direitos análogos, cfr. disposto nos artºs. 18 nº 3 e 17 da Constituição, sendo que uma lei restritiva de direitos liberdades e garantias será retroactiva quando as consequências jurídicas atribuídas aos factos por ela regulados (hipótese normativa) se produzem no passado, isto é, em data anterior à da sua entrada em vigor.
Assim sendo, porventura as AA terão em mente o princípio do não retrocesso social ou proibição de retrocesso social na medida em que com este princípio se exprime a ideia de que “(..) os direitos sociais e económicos ... uma vez obtido um determinado grau de realização, passam a constituir, simultâneamente, uma garantia institucional e um direito subjectivo (..)” funcionando, assim, como um limite à “(..) reversibilidade dos direitos adquiridos ... em clara violação do princípio da protecção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural, e do núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana (..)” (4)
Efectivamente, no domínio da relação jurídica de emprego público, a subordinação funcional à prossecução do interesse público que implica a imposição ao agente de um especial dever de cumprimento das funções atribuídas não implica, todavia, a descaracterização da relação sinalagmática típica do contrato de trabalho, isto é, “(..) não interfere com o gozo originário dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores. Relativamente a estes aspectos o regime dos artºs. 17º e segs. da CRP é aplicável integralmente aos agentes da Administração, não podendo, por isso, a fórmula do artº 269º nº 1 ser entendida como um limite imanente ao regime consagrado nos artºs 53º e segs. da CRP(..)” (5) nem a desconsideração do destacamento como figura de mobilidade funcional, que pode ser dada por finda a qualquer momento por conveniência de serviço, como estatui o artº 69º nº 2 ECD.
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Para o que interessa à posição das partes no destacamento das AA na Escola Europeia de Bruxelas II desde 1985, exactamente porque estamos face a uma figura de mobilidade funcional, isto é, de exercício transitório de funções em que a natureza da transitoriedade é conhecida de ambas as partes da relação jurídica de emprego público ab initio, não tem amparo legal pretender revesti-lo de garantia institucional ou atribuir-lhe a natureza de direito subjectivo em ordem a elevá-lo à categoria de direito adquirido, no sentido de corporizar “(..) uma condição de garantia de uma situação jurídica constituída, definida, consumada, isto é, intocável em relação ao ordenamento posterior (..) radicada(s) na sua esfera jurídica com um certo grau de firmeza e constituído(s) sob o ordenamento jurídico anterior (..)” (6)
Não existe, na circunstância, nenhum direito adquirido, nenhum direito subjectivo ao destacamento sem limite na Escola Europeia de Bruxelas II, porque, desde o início e por natureza intrínseca a esta figura, o destacamento pressupõe a modificação temporária, transitória, da prestação de trabalho quanto ao objecto e/ou quanto ao local da prestação (7)
Ao que acresce, como bem nota o Acórdão do STA de 05.06.2003, e transcrevendo:
“(..)para o caso dos destacamentos de docentes em exercício de funções nas Escolas Europeias, veio estabelecer o Despacho Conjunto n° 137/SERE/SEEBS/93 o limite máximo de nove anos.
Regime este que o Despacho Conjunto n° 300/SEAE/SEEI/98 manteve, inovando apenas na medida em que consagrou a possibilidade de três prorrogações anuais dos destacamentos, em homenagem às expectativas dos professores que, como os ora recorridos, haviam sido destacados antes do estabelecimento daquela limitação temporal.
Como consta da nota preambular desse despacho conjunto de 1993, o estabelecimento de tal limitação temporal baseou-se na consideração de que é desejável a rotatividade dos docentes destacados em exercício de funções nas escolas europeias, "permitindo assim que outros possam beneficiar da experiência decorrente daquelas funções" e, por outro lado, na consideração de que é "também desejável que os destacamentos decorram por um período de tempo que permita a adaptação e rentabilização das funções exercidas no estrangeiro, mas de modo a evitar que a ausência do País por longos períodos de tempo seja susceptível de provocar a aculturação desses mesmos docentes".
(..) há que reconhecer que a questionada limitação temporal dos destacamentos de
docentes, estabelecida nos referidos despachos conjuntos, se funda na consideração de relevantes razões de interesse público, em conformidade com a previsão do art. 69 do ECD. (..)”.
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Razões pelas quais também improcedem as causas de pedir de anulação enunciadas nas conclusões sob os ítens 6 e 7.
6. audiência prévia, artº 100º e 101º CPA
Relativamente à assacada violação do disposto no artº 100º CPA por preterição de audiência das interessadas, ítem 11 das conclusões, cabe dizer que também neste ponto não assiste razão às AA, na medida em que, como afirmado em Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, proferido em 17.12.1997, na parte sumariada que se transcreve dos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 12, págs. 3 e segs.,
“(..)
VII – A audiência de interessados, manifestação do modelo da administração aberta, prevista no artº 100º do CPA, destina-se a assegurar a participação dos interessados nas decisões da Administração que lhes digam respeito, por força do disposto no nº 4 do artº 267º da Constituição da República, nos procedimentos administrativos em que tenha havido instrução e após esta, e não quando a decisão é proferida em resposta a uma simples pretensão, tipo indeferimento liminar.
VIII – A instrução procedimental é o conjunto de actos referidos na III Parte, Secção III do Código de Procedimento Administrativo (artºs. 86º a 99º), podendo consistir num mero parecer ou informação prestados pelos serviços do órgão decisor sobre a pretensão do requerente (..)”.
Trata-se, assim, da consagração da participação dos interessados nos actos administrativos na qualidade de princípio estruturante da Administração Pública e não na veste de direito fundamental à participação no procedimento administrativo, afirmando-se ainda que “(..) a existência de tal direito depende da existência de instrução procedimental, já que a função da audiência dos interessados é abrir o procedimento à consideração dos interesses dos particulares em vista da sua ponderação na decisão final, (..); assim, não havendo instrução procedimental, não há lugar à audição dos interessados, atenta a impossibilidade destes alterarem ou por qualquer modo influenciarem a decisão (..)” (8)
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No caso dos autos, do probatório resulta a inexistência do exigido procedimento administrativo em que tenha havido a prática de actos-procedimento de instrução, isto é, actos interlocutórios integrados numa relação jurídica procedimental (9) de recolha de dados em ordem a provar e valorar seja que factualidade for, actos praticados pelo titular da competência instrutória e incluídos numa sequência adjectiva ordenada (10) – cfr. artºs. 86º e 89º CPA – com a finalidade de permitir a fundamentação de facto do sentido decisório do acto final.
O que resulta é, apenas, que a autoridade competente perante a requerida não aplicação do despacho conjunto nº 300/98 ao destacamento das AA, indeferiu por despacho de 11.12.00 a pretensão, com fundamento – a fundamentação é um dos elementos constitutivos do acto administrativo - na informação transcrita no ponto 2 do probatório supra.
Razões por que também improcede a questão suscitada no ítem 11 das conclusões, de violação do direito de audiência das AA interessadas.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso.
Custas a cargo das Recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em € 300 (trezentos) e procuradoria em metade.
Lisboa, 14.07.2004.
(1) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 2ª edição, 1997, págs.465 a 467. Alberto dos Reis, Código de processo civil anotado, Vol. V, Coimbra Editora, 1981, pág. 311.
(2) Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 7ª edição, Almedina/2003, pág. 428. ).
(3) Autor e Obra citadas supra em (2), págs. 1295 a 1297.).
(4) Autor e Obra citadas supra em (2), págs. 338/339 e 456; Ana Fernanda Neves, Relação jurídica de emprego público, Coimbra Editora/1999, págs. 90/91).
(5) Francisco Liberal Fernandes, Autonomia colectiva dos trabalhadores da administração. Crise do modelo clássico de emprego público, Boletim da Faculdade de Direito, Studia Iurica, 9, Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, pág.142.)
(6) Ana Fernanda Neves, Obra citada, págs.87/88.).
(7) Ana Fernanda Neves, A mobilidade funcional na função pública, Associação Académica da FDL/2003, págs.18, 21 e 68.).
(8) Rui Machete, Conceito de instrução procedimental e relevância invalidante da preterição da audiência dos interessados – Cadernos de Justiça Administrativa, nº 12, págs. 12/13.).
(9) Paula Costa e Silva, Acto e processo – o dogma da irrelevância da vontade na interpretação e nos vícios do acto postulativo, Coimbra Editora/2003, págs. 100/101.)
(10)Aplicamos ao procedimento administrativo a concepção de Alberto dos Reis, segundo a qual “o processo é a forma externa da relação jurídica processual e esta é que, por sua vez, corresponde à instância”, Comentário ao código de processo civil, 3º Vol. págs. 20 e segs.
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha) |
