| Decisão Texto Integral: | I - Relatório.
Sindicato dos Trabalhadores Consulares, das Missões Diplomáticas e dos Serviços Centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros, doravante Recorrente, que deduziu no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros, doravante Recorrido, processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, no âmbito do qual, alegando, resumidamente, a defesa colectiva dos direitos e interesses, legalmente protegidos, dos trabalhadores seus associados e em exercício de funções na Suíça, e tendo requerido que, no âmbito do SIADAP, lhe fosse facultado o despacho que constitui a Comissão Paritária em funções na Suíça para o biénio avaliativo de 2023-2024, bem como, as actas e respectivos anexos de todas as reuniões dessa Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024, inconformado que se mostra com a sentença do TACL, de 07/06/2025, que decidiu julgar improcedente a presente intimação, contra a mesma veio interpor recurso ordinário de apelação, apresentando alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:
“A. O procedimento SIADAP 3, é, efetivamente, nos termos do artigo 77.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, na redação em vigor, confidencial, mas, não deixa, nem pode deixar, nos termos legais e constitucionais, de estar subordinado aos princípios fundamentais da administração aberta e transparente, materializada no dever de prestar informações.
B. Assim sendo, o acesso à informação com dados nominativos é permitido, contanto que quem a pede tenha um interesse qualificado.
C. O Recorrente tem um interesse qualificado, na medida em que é interessado nos termos do artigo 68.º do CPA, agindo por direito próprio, e no interesse fundamental previsto desde logo no artigo 56.º da Constituição da República.
D. Esse direito de atuação, promoção e representação e esse interesse jurídico fundamental, plasmado na Lei Fundamental, foram invocados no pedido informativo formulado pelo Recorrente.
E. De todo o modo, os dados nominativos em causa podem ser expurgados.
F. A lei define que é devida a prestação da informação expurgando dados pessoais, nominativos, quando tal seja possível, o que remete para uma possibilidade fáctica.
G. Não podendo presumir o Recorrido que a informação em questão, sendo expurgados os dados nominativos, se tornaria ininteligível, permitindo ao Recorrente, pelo menos, averiguar dos aspetos formais e orgânicos dos procedimentos avaliativos, que é o que mais importa para este.
H. Assim, errou o Tribunal a quo ao decidir que não devia ser prestada a informação solicitada pelo Recorrente;
I. E errou igualmente desconsiderando que é possível, facticamente, e objetivamente, a prestação da informação expurgada de dados de terceiros.
PEDIDO
Por tudo o exposto, e sempre com o Douto Suprimento deste Tribunal, deve o presente recurso ser admitido e em consequência ser a sentença recorrida revogada, devendo a Entidade Recorrida satisfazer o pedido de informações inicial feito pelo Recorrente.”
O Recorrido, por seu turno, deduziu contra-alegações, expendendo as seguintes conclusões:
“A) O Tribunal a quo analisou a questão de que os autos se ocupam, nomeadamente, se o Sindicato Recorrente pode exigir da Administração, nos termos em que o fez, o acesso às “atas e respetivos anexos de todas as reuniões dessa Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024”.
B) O artigo 6.º, n.º 8 da LADA deve ser interpretado em conjugação com o diploma que impõe a natureza reservada da informação.
C) A possibilidade que possa resultar do referido artigo 6.º, n.º 8 da LADA, de comunicação parcial, isto é, de expurgo da matéria reservada – seja ela respeitante a dados pessoais ou nominativos, a segredos comerciais ou industriais, ou a outras matérias sujeitas a segredo ou confidencialidade – deve, em primeira mão, ser autorizada pelas normas que impõem o caráter reservado da informação.
D) O n.º 8 do artigo 6.º da LADA não se refere unicamente a uma possibilidade fática – que o legislador não explica em que consiste – de efetuar a comunicação parcial: refere-se, também e necessariamente, a uma possibilidade jurídica.
E) Tal possibilidade jurídica, de comunicação parcial em matéria de dados pessoais, resulta da conjugação do n.º 8 do artigo 6.º da LADA com os citados artigos 6.º, n.º 1 d) e n.º 4 e), 85.º e 86.º do RGPD, e 24.º e 26.º da LPDP.
F) Se essa previsão legal existe nos supracitados diplomas sobre proteção de dados pessoais, permitindo, consoante os casos, a conciliação deste direito de personalidade com o direito à informação a favor de terceiros, o mesmo não se pode dizer quanto à LSIADAP que, em nenhum caso, estabelece expressamente a conciliação da confidencialidade do procedimento ali prescrita com o direito à informação a favor de pessoas terceiras em relação aos sujeitos da avaliação.
G) A título residual, somente se poderá admitir a aplicação, em matéria de acesso à informação procedimental, do disposto no artigo 85.º, n.º 1 do CPA, nos termos do qual os “direitos reconhecidos nos artigos 82.º a 84.º são extensivos a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam”.
H) Sendo que idêntico raciocínio teria de ser feito em sede de acesso à informação não procedimental, dado que, como consignado na douta sentença recorrida, a págs. 9, “a confidencialidade prevista no n.º 2 do artigo 77.º da Lei 66-B/2007 não é absoluta”.
I) Com efeito, o legislador não previu expressamente situações em que a confidencialidade imposta pelo n.º 2 do referido artigo 77.º pode ser levantada para satisfação do direito à informação invocado por um terceiro, mas, ainda assim, caberá ao aplicador da lei avaliar a existência de razões ponderosas que permitam afastar aquela confidencialidade.
J) Devendo considerar-se, justamente, que, para afastamento, ainda que parcial, de tal confidencialidade, deveria o requerente da informação apresentar uma autorização do titular da informação reservada, e invocar e demonstrar, através da apresentação de factos, um interesse qualificado no acesso à informação.
K) Da leitura da douta sentença recorrida, principalmente dos pontos 4 e 5 da fundamentação de direito, poderemos concluir que o requerimento de acesso a documentos administrativos em apreço deveria ter sido instruído com elementos de facto que permitissem à Administração ponderar sobre a atendibilidade da pretensão do Sindicato Recorrente, e com que alcance ou extensão, sendo certo que a LSIADAP, através do mencionado artigo 77.º, n.º 2, impõe um nível acrescido de reserva – aliás, de confidencialidade – sobre a documentação a que aquele pretende aceder.
L) A possibilidade de uma ponderação pela Administração, caso fossem, efetivamente, prestadas as informações referidas no ponto 5 da fundamentação de direito da sentença recorrida – a saber, que interesses se visa prosseguir com o acesso à documentação em causa, e quem são os associados interessados na informação – põe em crise o alegado pelo Sindicato Recorrente, quanto à documentação cujo acesso requereu, no sentido de a Administração “evitar e protelar a sua satisfação, na totalidade”.
M) Sendo que, na impossibilidade de efetuar uma ponderação – entre a salvaguarda do direito à proteção de dados em simultâneo com o cumprimento dever de confidencialidade, por um lado, e o princípio da administração aberta, por outro –, o único ato administrativo suscetível de ser legalmente praticado é o de indeferimento.
N) Mesmo em relação aos interessados de um procedimento avaliativo, nomeadamente, aos trabalhadores sujeitos desse procedimento, o dever de confidencialidade prescrito pelo artigo 77.º, n.º 2 da LSIADAP deve ser, por princípio, aplicado, não se vislumbrando como poderá a mesma obrigação de confidencialidade não ser aplicada a terceiros.
O) Contrariamente ao afirmado pelo Sindicato Recorrente, o mesmo não é interessado nos termos do artigo 68.º do CPA, pois não é sujeito do procedimento avaliativo, nem requereu a sua constituição como interessado, em representação de um concreto sujeito do procedimento.
P) Pretendendo o Sindicato Recorrente, segundo alegou (apenas) em Juízo, a averiguação dos aspetos formais e orgânicos dos procedimentos avaliativos, nada obstará a que o mesmo obtenha, para o efeito, a devida autorização dos trabalhadores que representa, concretizando, inclusivamente, em que medida se mostra necessário o acesso às avaliações de outros trabalhadores, que não tenham prestado idêntica autorização, para acesso às respetivas informações reservadas.
Q) E ainda que, por hipótese teórica, se admitisse que uma parte da informação, abrangida pela confidencialidade prescrita pelo artigo 77.º, n.º 2 da LSIADAP, pudesse ser expurgada do conteúdo reservado, tal situação não é aplicável ao caso sub judice, porquanto o requerente da informação é um terceiro, e não um sujeito do procedimento avaliativo, que pretenda aceder à informação reservada da avaliação de outros trabalhadores.
R) Mesmo que o Sindicato Recorrente atue como representante, em defesa coletiva dos interesses individuais dos seus associados, não pode aquele deixar de ser considerado como um terceiro para com estes, porquanto estão em causa relações entre pessoas distintas.
S) Razão pela qual necessita da autorização do seu representado para aceder à respetiva informação reservada, nos termos legais supracitados, entendimento, aliás, que foi sufragado no Acórdão do TCAS de 30/01/2025, tirado no processo n.º 12169/24.4BELSB, de intimação para prestação de informações, instaurada pelo Sindicato Recorrente contra o MNE.
T) Em face do exposto, a decisão recorrida não merecerá qualquer censura, devendo ser mantida.”
O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
O parecer do MP foi notificado às partes.
Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.*** II - Delimitação do objecto do recurso.
Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida, ao ter julgado improcedente a pretensão informativa deduzida na p.i., se encontra eivada do erro de julgamento que lhe vem assacado pelo Recorrente. *** III - Matéria de facto.
Considerando que a fixação da matéria de facto na sentença recorrida não foi impugnada, mormente, segundo o ónus prescrito ao Recorrente pelas alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC, nem há lugar a qualquer alteração dessa mesma factualidade, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, por ser suficiente a sua consideração para a apreciação do presente recurso, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicáveis tais comandos legais “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.*** IV - Fundamentação de Direito.
Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos a fundamentação de direito aposta na sentença recorrida, transcrevendo-se o seguinte trecho, por ser aquele que, de modo mais relevante, interessa à decisão do presente recurso:
“3. Da conjugação das referidas normas com o entendimento vertido nos acórdãos aludidos no parágrafo anterior resulta [em síntese] o seguinte: a confidencialidade prevista no nº 2 do artigo 77º da Lei 66-B/2007 não é absoluta; ainda assim, não se pode perder de vista que a mesma ficaria prejudicada caso o acesso aos documentos integrantes dos procedimentos relativos ao SIADAP 3 fosse irrestrito e independente de autorização do titular dos dados ou de evidência de um interesse qualificado; os documentos integrantes de tais procedimento são, para além de confidenciais, indiscutivelmente «nominativos», já que nomeiam e identificam os titulares dos respectivos dados, pelo que o acesso, por parte de terceiros, a tais documentos pressupõe ou uma autorização escrita emitida pelos titulares dos dados [que seja «explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que [permite] aceder»] ou a evidência [em sede administrativa] da detenção de um interesse qualificado nesse acesso [«de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação»].
4. No caso, o Requerente não dispunha [à data] de autorização emitida pelos titulares dos dados e não evidenciou [também] a detenção de um interesse qualificado no acesso à informação [em sentido amplo] por si pretendida - veja-se que a mera referência [em sede administrativa] a um pedido efetuado «no âmbito do direito de promoção da defesa dos interesses dos seus associados em exercício de funções na Suíça» é demasiado vaga.
5. O Requerente não concretizou, por um lado, que «interesses» são esses e, por outro lado, quais os [seus] associados potencialmente interessados no acesso à informação solicitada [associados (na sua globalidade) que nem sequer se sabe quem são].
6. Termos, pois, em que se impõe julgar improcedente a presente intimação.”* Antes mesmo de sindicarmos o âmago das conclusões de recurso, importa fazer uma precisão.
O ora Recorrente formulou dois pedidos de informação distintos: i) o despacho que constitui a Comissão Paritária em funções na Suíça para o biénio avaliativo de 2023-2024; ii) e as actas e respectivos anexos de todas as reuniões dessa Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024.
Tendo presente a resposta da entidade recorrida na fase dos articulados, vê-se que o despacho referido em i) supra está disponível para consulta “on line”, considerando-se que, nesta parte, atento o posicionamento evidenciado nas conclusões de recurso e nas contra-alegações, deixou de existir dissenso entre os ora contendores, que é como quem diz que o Recorrente passou a concentrar a sua crítica à sentença recorrida tão-só no que concerne à pretensão relativa às actas e respectivos anexos de todas as reuniões dessa Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024.
Deste modo, de todo o contexto do recurso, como dissemos, a discordância fulcral do Recorrente ante a sentença recorrida persiste por, no essencial, não lhe ter sido concedido o acesso às “actas e respectivos anexos de todas as reuniões dessa Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024”, de cujos elementos documentais poderão resultar dados nominativos de terceiros. É neste segundo vector que reside, então, o cerne da nossa sindicância.
O Recorrente alude nas suas conclusões de recurso, em síntese, que o acesso à informação com dados nominativos é permitido, contanto que quem a pede tenha um interesse qualificado, dizendo que, no caso em apreço, a medida desse interesse, nos termos do artigo 68.º do CPA, assenta na circunstância de agir por direito próprio e no interesse fundamental previsto no artigo 56.º da Constituição da República Portuguesa.
É certo que o artigo 68.º, n.º 1, do CPA, no que à legitimidade procedimental diz respeito, estipula que “Têm legitimidade para iniciar o procedimento ou para nele se constituírem como interessados os titulares de direitos, interesses legalmente protegidos, deveres, encargos, ónus ou sujeições no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas, bem como as associações, para defender interesses coletivos ou proceder à defesa coletiva de interesses individuais dos seus associados que caibam no âmbito dos respetivos fins.” (sublinhado nosso).
Ou seja, não se nega ao Recorrente, na qualidade de sindicato, a legitimidade procedimental para a defesa colectiva dos interesses individuais dos trabalhadores seus associados, nomeadamente, dos que se encontram em exercício de funções na Suíça, como alegou em sede do introito da sua petição inicial. Tal prerrogativa, aliás, está em consonância com o citado no artigo 56.º, n.º 1, da CRP, ao prescrever que “Compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores”.
Contudo, apesar do exposto na conclusão de recurso C), como bem argumentado em contra-alegações de recurso, no caso concreto, o Recorrente, nas vestes de Sindicato, não é interessado procedimental, nos termos do artigo 68.º, n.º 1, do CPA, pois não é o sujeito de qualquer procedimento avaliativo que concretamente identifique, nem para tanto sequer requereu a sua constituição como interessado, em representação de um concreto trabalhador (ou trabalhadores) submetido(s) a um procedimento dessa natureza (que, frisa-se, não identificou no concreto). Não sendo evidente, no caso vertente, que esteja em causa o direito a informação procedimental, nem sequer é convocável o artigo 68.º do CPA, como incorrectamente fez o Recorrente na citada conclusão recursiva.
Enquadra-se a pretensão do Recorrente, por conseguinte, no domínio da informação não procedimental.
Mas, a ser assim, não pode deixar de aqui ser tido em conta o disposto no n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 26/2016, de 22/08 (a lei que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, incluindo em matéria ambiental - LADA), que dispondo sobre as restrições ao direito de acesso, determina que:
“Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos:
a) Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder;
b) Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação.” (destaques nossos).
Pois bem, o ora Recorrente nem está munido da autorização dos titulares dos dados, nem demonstrou na sua p.i., de modo fundado, ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, que nos permita ponderar e concluir, de modo proporcional, ante o necessário equilíbrio entre direitos fundamentais em presença e o princípio da administração aberta, que está justificado o acesso à informação pretendida.
Isto é, como afirmámos, não sendo suficiente ao Recorrente a mera invocação da sua qualidade de entidade sindical em defesa colectiva de interesses individuais, nem a mera alusão aos artigos 68.º, n.º 1, do CPA (este, porque destinado tão-só a fundamentar a sua legitimidade pelo segmento da informação procedimental, já excluída nos termos atrás explanados), e 56.º da CRP, outra fundamentação, mais adensada, teria o Recorrente que avançar no sentido de nos fazer perceber em que medida, no caso concreto, a restrição ao direito de acesso a documentos nominativos teria de ceder, deixando prevalecer o princípio da administração aberta.
Deste modo, atento o preceituado nas alíneas a) e b) do n.º 5 do artigo 6.º da LADA, temos de concluir que o Recorrente, enquanto terceiro, não cumpriu com tais requisitos legais, não podendo alcançar, portanto, o direito de acesso a documentos nominativos.
O Recorrente afirma ainda em conclusões de recurso que o artigo 77.º, n.º 2, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, que estabelece o sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na administração pública, na redacção em vigor, preceitua que o procedimento avaliativo é confidencial, mas que não deixa, nos termos legais e constitucionais, de estar subordinado aos princípios fundamentais da administração aberta e transparente, materializada no dever de prestar informações.
Vejamos o que estipula o citado artigo 77.º, nos seus n.ºs 2 e 4:
“2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior e de outros casos de publicitação previstos na presente lei, os procedimentos relativos ao SIADAP 3 têm carácter confidencial, sendo os resultados de avaliação de cada trabalhador arquivados no respetivo processo individual.
(…)
4 - O acesso à documentação relativa ao SIADAP 3 subordina-se ao disposto no Código do Procedimento Administrativo e à legislação relativa ao acesso a documentos administrativos.” (destaques nossos).
Neste conspecto, entendemos que a confidencialidade a que se reporta o artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28/12, não afasta o acesso à informação administrativa nos termos do artigo 6.º da LADA, desde que, obviamente, expurgados os documentos/dados de cariz nominativo.
O acabado de dizer entronca, precisamente, no que propugna o Recorrente em conclusões de recurso, onde sustentou a tese de que a informação por si pretendida podia ser prestada pela entidade recorrida, desde que, os dados nominativos/pessoais em causa fossem expurgados.
O artigo 6.º, n.º 8, da LADA, dispõe que “Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.” (destaques nossos).
Ora bem, apesar da ora entidade recorrida afirmar na resposta ao pedido do ora Recorrente que é impossível fazer o expurgo, sucede que, para além de não explicar minimamente porque conclui no sentido dessa impossibilidade, no processo não é alegada qualquer factualidade caracterizadora da impossibilidade de expurgar dados pessoais da documentação requerida, o que obsta a que se conclua nesse sentido.
Daí que, face ao atrás expendido, nos termos do artigo 6.º, n.º 8, da LADA, é de consentir que o ora Recorrido seja intimado a facultar ao Recorrente cópias das actas e anexos de todas as reuniões da Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024, desde que, expurgados os documentos nominativos.
Tendo presente todo o exposto, temos, pois, de concluir que o recurso “sub judice” merece provimento, indo-se, em consequência, revogar a sentença recorrida, e, com a presente fundamentação e em substituição, intimar o Recorrido no sentido supra referido. *** Custas a cargo do Recorrido – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, e 12.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do RCP.
*** Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:
I - Ainda que o acesso aos documentos inclusos no processo de avaliação dos trabalhadores seja equacionável ao abrigo do artigo 77.º, n.º 4, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, segundo o qual, o acesso à documentação relativa ao SIADAP subordina-se ao disposto no CPA e na LADA, o mesmo deverá ser condicionado pelo previsto no artigo 6.º, n.º 5, da LADA (quando se trate já de informação não procedimental), sobretudo, quando desse processo constem documentos nominativos, sujeitos a restrição de acesso.
II - Tendo presente o artigo 6.º, n.º 5, da LADA, o Sindicato, que é um terceiro mesmo em face dos dados nominativos/pessoais dos trabalhadores seus associados, só pode ter acesso aos mesmos se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados (dos trabalhadores, no caso) que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder, ou se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação.
III - A confidencialidade a que se reporta o artigo 77.º da Lei n.º 66-B/2007, de 28/12, não afasta o acesso à informação administrativa nos termos do artigo 6.º da LADA, desde que, obviamente, expurgados os documentos/dados de cariz nominativo.
*** V - Decisão.
Ante o exposto, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul acordam, em conferência, em revogar a sentença recorrida, e, com a presente fundamentação e em substituição, intimar o Recorrido a facultar ao Recorrente cópias das actas e anexos de todas as reuniões da Comissão Paritária, por referência ao biénio de avaliação 2023-2024, desde que, expurgados os documentos nominativos.
Custas a cargo do Recorrido.
Registe e notifique.
Lisboa, 09 de Outubro de 2025.Marcelo Mendonça - (Relator)
Marta Cavaleira - (1.ª Adjunta)
Joana Costa e Nora - (2.ª Adjunta) |
