Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07068/03

Secção:	Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/12/2003

Relator:	Fonseca da Paz

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA ACTO PRATICADO POR DIRECTOR REGIONAL DO AMBIENTE AL. C) DO Nº 1 DO ART. 76º DA LPTA

Sumário:	I O acto do Director Regional do Ambiente que ordena a demolição de uma construção é praticado no exercício de uma sua competência própria mas não exclusiva, não sendo verticalmente definitivo, nem lesivo dos direitos ou interesses dos requerentes, por dele caber a interposição de recurso hierárquico necessário, com efeito suspensivo, para o membro do Governo competente. II Assim, sendo esse acto contenciosamente irrecorrível, não pode a sua suspensão de eficácia ser deferida, por não se mostrar preenchido o requisito previsto na al. c) do nº 1 do art. 76º da LPTA.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SUBSECÇÃO DA 1ª. SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. O.... e marido, residentes na Rua ......, freguesia de Vila Chã, concelho de Vila do Conde, inconformados com a sentença do TAC do Porto, que lhes indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho, de 8/6/2002, do Director Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte, dela recorreram para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª - As direcções regionais de Ambiente e do Ordenamento do Território, designadas por DRAOT, dispõem cfr. art. 1º., nº 1, do D.L. 127/01, de 17/4 de autonomia administrativa, que corresponde à atribuição de competências dos seus órgãos para praticar actos de eficácia externa, sem necessidade de qualquer prévia delegação de poderes por parte dos órgãos dirigentes centrais, o que permite inferir a definitividade vertical dos respectivos actos;
2ª - as DRAOT são dirigidas por um Director Regional, equiparado a um director geral cfr. art. 4º do D.L. 127/01, de 17/4;
3ª - tal autonomia administrativa torna-se incompatível com a admissão de um recurso hierárquico necessário, salvo quando tal recurso esteja expressamente previsto na lei. Pelo que,
4ª - embora sob tutela do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, têm em princípio capacidade de produção de actos definitivos e executórios insusceptíveis de controlo hierárquico, dos quais, nos termos do art. 51º, al. a) do ETAF, cabe recurso contencioso de anulação, a interpor perante os Tribunais Administrativos de Círculo;
5ª - verificam-se cumulativamente os requisitos elencados no nº 1 do art. 76º da LPTA;
6ª - violou-se, designadamente, o disposto no nº 1 do art. 76º da LPTA e na al. a) do art. 51º do ETAF;
7ª - deve ser deferida a providência requerida, o que se requer”
O recorrido não contra-alegou.
O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde concluíu que se devia negar provimento ao recurso.
Sem vistos, dado o disposto no nº 4 do art. 78º da L.P.T.A., foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.

2.2. A sentença recorrida indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho, de 8/6/2002, do Director Regional da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Norte que ordenara a demolição da construção de que os recorrentes são proprietários, por considerar que aquele despacho era contenciosamente irrecorrível em virtude de estar sujeito a recurso hierárquico necessário para o “Ministro da Tutela”, motivo por que não se mostrava preenchida a condição prevista na al. c) do nº 1 do art. 76º da LPTA
Contra este entendimento, os recorrentes invocam que as direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território gozam de autonomia administrativa, o que é incompatível com a falta de definitividade vertical dos actos praticados pelos seus órgãos, pelo que o acto suspendendo não estava sujeito a recurso hierárquico necessário, sendo, por isso, contenciosamente recorrível.
A questão a decidir resume-se, assim, em saber se o acto suspendendo é susceptível de impugnação contenciosa, ou se, pelo contrário, dele cabia a interposição de recurso hierárquico necessário a fim de permitir a abertura da via contenciosa.
Analisemos esta questão, começando por precisar o conceito de competência própria e das espécies que nela se incluem.
Segundo o Prof. Freitas do Amaral (in “Curso de Direito Administrativo”, I, 1989, pags. 614 e 615), nos casos de competência própria em que o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno, há que distinguir três sub-hipóteses: competência separada, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos)”; competência reservada, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo”; e competência exclusiva, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado”.
O Código do Procedimento Administrativo, ao admitir o recurso hierárquico de todos os actos administrativos, desde que a lei não exclua essa possibilidade e mesmo que se trate de actos praticados no uso de competência exclusiva (cfr. arts. 166º. e 174º., nº 1) embora neste caso o superior hierárquico só possa revogar ou confirmar o acto impugnado e não modificá-lo ou substituí-lo , não acolheu a distinção feita pelo Prof. Freitas do Amaral entre competência reservada e competência exclusiva abrangendo ambos os conceitos no de competência exclusiva, por contraposição à denominada competência separada.
Perante o que ficou referido, pode-se concluír que, actuando o subalterno no uso de competência própria, só se esta for exclusiva (na acepção acolhida pelo Código do Procedimento Administrativo) é que dos seus actos cabe recurso contencioso, porque, nesse âmbito, ele funciona como se fosse o órgão mais elevado da hierarquia; esses actos são verticalmente definitivos porque fornecem a última palavra em sede de Administração activa, não estando, por isso, sujeitos a recurso hierárquico necessário.
As situações em que o órgão inferior age no exercício de competência exclusiva são, por vezes, difíceis de individualizar, tendo-se entendido que tal só ocorre quando exista uma disposição legal concreta a qualificar o acto praticado como definitivo e executório ou a estabelecer que desse acto cabe recurso contencioso (cfr. M. Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, I, 1980, pag. 419).
Conforme é jurisprudência pacífica do STA, a impugnação administrativa necessária constitui um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, não sendo lesivo, para efeitos do disposto no nº 4 do art. 268º. da CRP, o acto a ela sujeito, salvo se o percurso imposto pela lei para se alcançar a reacção contenciosa estiver de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprima ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso garantido por aquele preceito (cfr., entre muitos, os Acs. de 29/10/92 Rec. nº. 30043, de 28/9/93 Rec. nº 31919, de 9/12/93 Rec. nº 32046, de 16/2/94 in A.D. 400º-383, de 14/7/94 Rec. nº. 34595, de 27/9/94 Rec. nº. 34290, de 4/5/95 Rec. nº 35259 e de 11/7/95 Rec. nº 36917). Por isso, os actos verticalmente não definitivos só são contenciosamente recorríveis quando causem uma lesão directa a direitos ou interesses legalmente protegidos, o que apenas acontece “nos casos em que a impugnação administrativa, pela sua morosidade, não impeça que a lesão do direito ou interesse legítimo do particular se concretize de modo irreparável, o que se verifica tão só quando, nos termos do nº 1 do art. 170º. do CPA, a lei determinar que o recurso hierárquico necessário não suspende a eficácia do acto ou o autor deste considerar que a sua não execução imediata causa grave prejuízo do interesse público” (cfr. citado Ac. do STA de 16/2/94).
No caso em apreço, o acto suspendendo, que ordenou a demolição de uma construção de que os recorrentes são proprietários, foi praticado ao abrigo de uma competência própria do recorrido.
As Direcções Regionais do Ambiente são serviços regionais desconcentrados do Ministério do Ambiente, dotados de autonomia administrativa e dirigidos por Directores Regionais equiparados a Directores-Gerais (cfr. arts. 1º. e 4º., do D.L. nº. 127/2001, de 17/4).
Tais Direcções Regionais estão subordinadas ao poder hierárquico do órgão central, no caso o Ministro do Ambiente, pelo que os actos praticados pelos respectivos órgãos só não estão sujeitos a recurso hierárquico necessário para este membro do Governo se da lei se puder extraír que eles foram proferidos ao abrigo de uma competência exclusiva.
Ora, no texto legal, nada se vislumbra que aponte no sentido de ter sido querido pelo legislador a atribuição de competência exclusiva ao referido Director Regional (cfr. os Acs. do STA de 21/4/99 in BMJ 486º-151 e do TCA de 3/4/2003 Proc. nº. 5926, de que foi relator o mesmo do dos presentes autos)
Por outro lado, “o conceito de autonomia administrativa como capacidade de praticar actos administrativos definitivos e executórios, está hoje ultrapassado, “havendo “organismos com autonomia administrativa onde é clara a incapacidade de praticar actos imediatamente recorríveis”, devendo entender-se por serviços dotados de autonomia administrativa aqueles cujos órgãos sejam competentes para efectuar directamente o pagamento das suas despesas, mediante fundos requisitados mensalmente (cfr. citado Ac. do STA de 21/4/99).
Assim, não sendo verticalmente definitivo, por estar sujeito a recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, com efeito suspensivo da decisão (cfr. art. 170º, nº 1, do C.P.A), o acto suspendendo é apenas potencialmente lesivo dos direitos ou interesses dos recorrentes; a efectiva lesão desses direitos ou interesses só se verificaria com a manutenção, em recurso hierárquico, da decisão que lhes fosse desfavorável.
Deste modo, por não ser lesivo, tal acto é contenciosamente irrecorrível (cfr. art. 268º., nº 4, da CRP), pelo que a sentença recorrida, ao considerar que não se mostrava preenchido o requisito da al c) do nº 1 do art. 76º da LPTA, não merece a censura que lhe é dirigida pelos recorrentes.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 180 e 90 Euros.

Lisboa, 12 de Junho de 2003
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Magda Espinho Geraldes