| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul
I. RELATÓRIO
M..... intentou ação administrativa especial de condenação à prática de ato devido contra o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, e, subsidiariamente, ação administrativa especial de impugnação contra o Conselho Diretivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, peticionando, a título principal, a condenação do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior a reconhecer a anulação da classificação atribuída pelo Conselho Diretivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, com fundamento em vício de violação de lei por incompetência do CCA para a redução da avaliação da Autora, vício de forma por preterição de formalidade essencial e vício de forma por falta de fundamentação, bem como proceder à sua substituição pela classificação atribuída inicialmente pelo avaliador da Autora. Subsidiariamente, formulou o pedido de condenação do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior a reconhecer a anulação da classificação atribuída à Autora pelo referido Conselho Diretivo, por falta de fundamentação e preterição do direito de audiência da Autora decorrente de incorreta formulação dos objetivos profissionais para o ano de 2006, o que impede a aferição objetiva do respetivo grau de realização e, bem assim, do respetivo cumprimento ou eventual superação. Subsidiariamente, formulou o pedido de anulação da decisão expressa de indeferimento da reclamação apresentada pela então reclamante, proferida em 27/09/2007, pelo mencionado Conselho Diretivo, recebida a 28/11/2007, com fundamento em vício de violação de lei por incompetência do CCA para a redução da avaliação da Autora, em vício de forma por preterição de formalidade essencial e vício de forma por falta de fundamentação, bem como a condenação do citado Conselho Diretivo na atribuição à Autora da avaliação de desempenho inicialmente estabelecida pelo avaliador.
Por sentença de 10/05/2022, o TAC de Lisboa julgou procedente a presente ação administrativa, condenando a entidade demandada a pronunciar-se sobre a pretensão da Autora e a proferir decisão sobre o recurso hierárquico interposto por aquela, que não reincida no mesmo vício de falta de fundamentação.
Inconformado, o réu Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior interpôs recurso daquela decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem:“1º O presente recurso vem interposto da aliás douta sentença que condenou o ora recorrente a “…a pronunciar-se sobre a pretensão da A. e a proferir decisão sobre o recurso hierárquico interposto por aquela, que não reincida no mesmo vício de falta de fundamentação”.2º A A. é funcionária pública, integrada no quadro de pessoal da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa (factos A e B) e, avaliada ao abrigo do SIADAP, discordou da nota que lhe foi atribuída, reclamou para o Presidente do Conselho Diretivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa e, decorrido o prazo para decisão expressa, apresentou recurso hierárquico do que considerou ser o indeferimento tácito da sua pretensão (nos termos dos artigos 6º, nº. 5 e 14º, nº. 2 da Lei nº. 10/2004 de 10.03 e 29º do Dec.Reg. n.º 19-A/2004, de 14.5. Porém,3º Só é admissível recurso hierárquico quando o órgão que praticou o ato está sujeito aos poderes hierárquicos do órgão para quem se recorre (artigos 142º e 166.º do Código do Procedimento Administrativo na redacção anterior ao Decreto-Lei 4/2015, de 7.01, ao tempo em vigor).4º Não há relação hierárquica entre o ora recorrente e os órgãos das Universidades, pelo que o recurso hierárquico que o recorrente foi condenado a decidir não é admissível (cf. 1 e 6 do artigo 3º da Lei nº. 108/88, de 24.09, à data em vigor e artigos 5º, 11°, 1 e 2 da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro), tanto que conclusão diferente vicia de inconstitucionalidade as normas aplicadas (cfr. artigo 76º, nº. 2 da Constituição. Aliás,5º À data dos factos as universidades estavam sujeitas à tutela do ora recorrente mas apenas tendo em vista o cumprimento da lei e a defesa do interesse público (cfr. artigo 3º, nº. 1 da Lei nº. 108/88 e artigo 150º da Lei nº. 62/2007) e não existia, como não existe disposição legal expressa que previsse recurso tutelar (cfr. artigo 177º do CPA).
Por sua vez,6º O SIADAP (Sistema Integrado de Avaliação da Administração Pública) aplica-se à Administração direta do Estado e, apenas com as adaptações necessárias aos institutos públicos (cfr. nº. 3 do artigo 1º do cit. DReg.), pelo que não cria relações hierárquicas onde não as há. Assim,7º O ora recorrente não é competente para decidir o recurso (hierárquico ou tutelar) interposto pela A., da avaliação pelo Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa do seu desempenho profissional, nos termos do SIADAP, com as legais consequências (cfr. artigo 9º do CPA). Ora,8º Esta questão foi suscitada nos artigos 17º e seguintes da contestação e na conclusão 1ª das alegações, mas não foi conhecida nem no despacho saneador nem na aliás douta sentença, o que constitui nulidade (cfr. artigo 95º, nº. 1 do CPTA e 615º, nº. 1, al. d) do CPC).9º A aliás douta sentença violou assim o disposto nos artigos 95º, nº. 1 do CPTA, 76º, nº 2 da Constituição, 1 e 6 do artigo 3º, al. i) do nº. 2 do artigo 28º da Lei nº. 108/88, de 24.09 e artigo 1º, nº. 3 do DRegulamentar 19-A/2004, 142º, 166º e 177º, nº. 2 do CPA e 7º do Decreto-Lei nº. 214/2006, de 27 de Outubro.”
A autora não apresentou contra-alegações.
Perante as conclusões das alegações do recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir:
- da nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
- do erro de julgamento da sentença recorrida ao considerar admissível o recurso hierárquico da decisão do órgão da Universidade para a recorrente.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. FUNDAMENTOS
II.1 DECISÃO DE FACTO
Na decisão recorrida foram considerados provados os seguintes factos:
A. Em 2005 a A. era funcionária pública, integrada no quadro de pessoal da FCUL, exercendo funções no departamento de matemática, não contestado;
B. Ao desempenho das funções da A. no ano de 2005, foi atribuída a classificação qualitativa de “Muito Bom”, e quantitativa de 4.3 valores, cfr Documento 5 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
C. Para o desempenho da A. no ano de 2006 foram fixados, em 23.5.2006 , os seguintes objetivos,
“(texto integral no original; imagem)”  “(texto integral no origional; imagem)”
D. Sobre o desempenho da A. em 2006 foi preenchida a seguinte Ficha de Avaliação,
“(texto integral no origional; imagem)”
E. Em reunião do Conselho de Coordenação de Avaliação (CCA) da FCUL de 10.05.2007, deliberou o seguinte,“(texto integral no origional; imagem)”
F. Em entrevista realizada em 26.06.2007 a A. tomou conhecimento da avaliação que lhe fora atribuída relativamente ao ano de 2006,“(texto integral no origional; imagem)”
G. Em 4.07.2007 o dirigente máximo do serviço homologou a nota da A.,“(texto integral no origional; imagem)”
Cfr fls 25 a 32 do PA, que se dão por integralmente reproduzida s para os devidos efeitos legais;
H. Em 10.09.2007 a A. tomou conhecimento da sua avaliação de desempenho relativa ao ano de 2006, após homologação da mesma, pelo dirigente máximo do serviço, o Presidente do Conselho Diretiva da FCUL,“(texto integral no origional; imagem)”
I. Em data que não se conseguiu apurar, à ficha de avaliação de desempenho da A. foi anexada o seguinte documento de esclarecimento e concretização das operações de harmonização das avaliações,“(texto integral no origional; imagem)”
J. Por discordar da nota atribuída, a A. apresentou, em 17.09.2007 , reclamação do ato de homologação final da sua avaliação de 2006, para o dirigente máximo do serviço, o Presidente do Conselho Diretiva da FCUL, cfr Documento 2 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
K. Em reunião do Conselho de Coordenação de Avaliação (CCA) da FCUL de 27.09.2007 , o referido orgão deliberou sobre a reclamação da A., nos seguintes termos,“(texto integral no origional; imagem)”
L. Decorrido o prazo para decisão expressa, a A. apresentou, em 16.10.2007, no Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, recurso hierárquico da decisão de indeferimento tácito da reclamação por si apresentada em 17.09.2007, cfr Documento 3 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
M. Mediante Oficio da FCUL nº 06830, datado de 19.11.2007, enviado à A., sob o assunto “Avaliação de Desempenho 2006-Reclamação”, foi comunicado que a sua reclamação apresentada em 17.09.2007 havia sido indeferida, juntando-se em anexo extrato da ata CCA/08/2007, relativa à reunião do Conselho de Coordenação de Avaliação-CCA de 27.09.2007, cfr Documento 4 junto com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
N. A presente ação foi intentada, neste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 8.02.2008, cfr fls 3 do processo físico.
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II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO
Conforme supra enunciado, a questão a decidir cinge-se a saber se ocorrem:
- nulidade da sentença por omissão de pronúncia;
- erro de julgamento da sentença recorrida ao considerar admissível o recurso hierárquico da decisão do órgão da Universidade para a recorrente.
a) da nulidade da sentença por omissão de pronúncia
A reclamante invoca que a sentença padece de nulidade, uma vez que não apreciou a questão da incompetência da recorrente para decidir o recurso (hierárquico ou tutelar) interposto pela autora da avaliação do Presidente do Conselho Diretivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, suscitada nos artigos 17º e seguintes da contestação e na conclusão 1ª das alegações, sem que fosse conhecida no despacho saneador ou na sentença.
Nos termos do artigo 95.º, n.º 1, do CPTA, a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação.
Por seu turno, decorre do artigo 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, que é nula a sentença quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
À evidência, tal nulidade não se verifica.
No despacho saneador tal questão é apreciada e decidida, vide fls. 5 e 6, no sentido de caber recurso da decisão do Presidente do Conselho Diretiva da FCUL para o departamento governamental com responsabilidade pelo setor da educação, com poderes de tutela sobre as universidades e suas unidades orgânicas, no caso, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, concluindo pela sua competência para ser demandado.
Outrossim, em sede de sentença, vide fls. 15 e 16, tal questão foi novamente apreciada, concluindo-se que recaía sobre o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior o dever de decidir a final sobre a pretensão da autora, veiculada no recurso hierárquico que apresentou.
Improcede, pois, a arguição de nulidade da sentença.
b) do erro de julgamento
Consta da decisão recorrida a seguinte fundamentação:
“Comecemos por analisar o dever de decidir que recaia sobre o MCTES em face do recurso hierárquico apresentado pela A..
Conforme se salientou no despacho saneador, nos termos do nº 1 do Artigo 1º “Natureza e fins da Faculdade” dos Estatutos da FCUL1, a mesma constitui uma unidade orgânica da Universidade de Lisboa. Constituindo uma pessoa coletiva de direito público e goza de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e patrimonial, nos termos da Lei da Autonomia das Universidades e dos Estatutos da Universidade de Lisboa, cfr Artigo 4.º “Natureza jurídica e autonomias”, do mesmo diploma.
Sendo tal autonomia das unidades orgânicas das Universidades, igualmente estabelecida na Lei nº 108/88, de 24 de setembro, lei que define a autonomia das universidades e que no seu nº 6 do Artigo 3º “Natureza juridica da universidade” prevê que as unidades orgânicas gozam também de autonomia científica, pedagógica, administrativa e financeira, e que o poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura, competindo à instância tutelar, conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa, cfr nºs 1 e 2 alinea i) do artigo 28.º “Tutela” do mesmo diploma.
Recurso que se encontra previsto nos nºs 1 e 2 do artigo 29.º “Recurso”, do supramencionado Decreto Regulamentar, nos quais se prevê que, da decisão final sobre a reclamação cabe recurso hierárquico para o membro do Governo competente, a interpor no prazo de cinco dias úteis contado do seu conhecimento, decisão que deverá ser proferida no prazo de 10 dias úteis contados da data de interposição de recurso , devendo o processo de avaliação encerrar-se a 30 de abril.”, (negritos nossos).
A todo o exposto acresce referir que o Código de procedimento administrativo – CPA, DL n.º 442/91, de 15 de novembro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31/01, tempus regit actum, estabelecia, no seu artigo 109º “Indeferimento tácito” que “a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre a pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respetivo meio legal de impugnação”.
Prevendo o seu artigo 158º “Princípio geral” ínsito na SECÇÃO VI “Da reclamação e dos recursos administrativos”, do CAPÍTULO II “Do acto administrativo” que os particulares têm direito de solicitar a revogação ou a modificação dos atos administrativos. Sendo que, tal direito pode ser exercido mediante reclamação para o autor do ato e mediante recurso para o órgão que exerça poderes de tutela ou de superintendência sobre o autor do ato, cfr nºs 1 e 2 alíneas a) e c) do referido artigo.
Ora, de todo o supra exposto resulta que, do ato de homologação da avaliação de desempenho da A. relativo ao ano de 2006, cabia reclamação para o dirigente máximo do serviço, o Presidente do Conselho Diretiva da FCUL, o qual deveria proferir decisão no prazo máximo de 15 dias úteis.
Decorrido esse prazo, sem que houvesse decisão expressa sobre a reclamação, presumia-se o indeferimento tácito da pretensão da A.. Sendo que, com o indeferimento tácito só se presume a existência de um ato para efeitos do exercício dos respetivos meios de impugnação, pois a não ser assim, o interessado poderia ficar indefinidamente à espera de uma decisão expressa. Cabendo, então, de tal ato de indeferimento, recurso para o departamento governamental com responsabilidade pelo setor da educação, com poderes de tutela sobre as universidades e suas unidades orgânicas, in casu, o MCTES.
Cabendo assim ao MCTES, o dever de decidir a final sobre a pretensão da A.”
O assim decidido não se pode manter.
Estamos perante um procedimento de avaliação do desempenho das funções da autora, por referência ao ano de 2006 e concluído no ano de 2007.
Sendo a autora funcionária pública, integrada no quadro de pessoal da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, tinha aplicação ao caso o Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública – SIADAP, estabelecido pela Lei n.º 10/2004, de 22 de março, no qual se previa, com relevo para o caso dos autos, o seguinte:
“Artigo 13.º
Fases do procedimento
O procedimento de avaliação dos recursos humanos compreende as seguintes fases:
a) Definição de objetivos e resultados a atingir;
b) Autoavaliação;
c) Avaliação prévia;
d) Harmonização das avaliações;
e) Entrevista com o avaliado;
f) Homologação;
g) Reclamação;
h) Recurso hierárquico.
Artigo 14.º
1 - O prazo para a apresentação da reclamação do ato de homologação é de cinco dias úteis a contar da data do seu conhecimento, devendo a respetiva decisão ser apresentada no prazo máximo de 15 dias úteis.”
O Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio, na sequência da criação do SIADAP pela referida Lei n.º 10/2004, veio então proceder à regulamentação do processo de avaliação dos trabalhadores e dirigentes da Administração Pública.
Aí se previa, igualmente com relevo para o caso dos autos, o seguinte:
“Artigo 22.º
O procedimento de avaliação comporta as seguintes fases:
“a) Definição de objetivos e resultados a atingir;
b) Autoavaliação;
c) Avaliação prévia;
d) Harmonização das avaliações;
e) Entrevista com o avaliado;
f) Homologação;
g) Reclamação;
h) Recurso hierárquico (…)
Artigo 28.º
Reclamação
1 - Após tomar conhecimento da homologação da sua avaliação, o avaliado pode apresentar reclamação por escrito, no prazo de cinco dias úteis, para o dirigente máximo do serviço.
2 - A decisão sobre a reclamação será proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, dependendo de parecer prévio do conselho de coordenação da avaliação.
3 - O conselho de coordenação da avaliação pode solicitar, por escrito, a avaliadores e avaliados, os elementos que julgar convenientes.
Artigo 29.º
Recurso
1 - Da decisão final sobre a reclamação cabe recurso hierárquico para o membro do Governo competente, a interpor no prazo de cinco dias úteis contado do seu conhecimento.
2 - A decisão deverá ser proferida no prazo de 10 dias úteis contados da data de interposição de recurso, devendo o processo de avaliação encerrar-se a 30 de abril.
3 - O recurso não pode fundamentar-se na comparação entre resultados de avaliações.”
Não nos interessa aqui a discussão quanto à natureza da reclamação prevista no artigo 28.º, ou quanto à natureza do recurso previsto no artigo 29.º.
Interessa-nos, sim, que a recorrente constitui uma unidade orgânica da Universidade de Lisboa, pessoa coletiva de direito público, que goza de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e patrimonial, nos termos previstos na Lei da Autonomia das Universidades e dos Estatutos da Universidade de Lisboa, então estabelecida na Lei n.º 108/88, de 24 de setembro, autonomia essa de que igualmente gozam as unidades orgânicas, cf. artigo 3.º, n.º 1 e n.º 6.
E nos termos do respetivo artigo 28.º, n.º 1, o poder de tutela sobre as universidades é exercido pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, tendo em vista, fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura.
Competindo, designadamente, à instância tutelar conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa, artigo 28.º, n.º 2, al. i).
É verdade que se encontra prevista a interposição de recurso no artigo 29.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio, contudo trata-se de recurso hierárquico, quando entre a Universidade e o Ministério inexiste relação hierárquica, mas antes tutelar, conforme decorre da citada Lei da Autonomia das Universidades.
E a este propósito estatuía o artigo 177.º, n.º 1, do CPA/1991, que o recurso tutelar tem por objeto atos administrativos praticados por órgãos de pessoas coletivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.
Dispondo o n.º 2 que este recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.
O mesmo regime decorre do atual CPA/2015, prevendo o artigo 199.º, n.º 1, al. c), que apenas nos casos expressamente previstos na lei, há lugar a recursos administrativos para órgão de outra pessoa coletiva que exerça poderes de tutela ou superintendência.
Ressalvando-se no respetivo n.º 5 a aplicação das disposições reguladoras do recurso hierárquico, quanto ao recurso tutelar, apenas na parte em que não contrariem a natureza própria deste e o respeito devido à autonomia da entidade tutelada.
Vale isto por dizer que, tanto por via do CPA como por via da Lei da Autonomia das Universidades, artigo 28.º, n.º 2, al. i), impõe-se que a interposição de recurso tutelar esteja prevista em disposição legal expressa.
E como já assinalado, o recurso previsto no artigo 29.º do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de maio, é o recurso hierárquico.
Sobre a matéria em questão já se pronunciou o Supremo Tribunal Administrativo, em acórdãos de 22/11/2001 (proc. n.º 47718), e de 23/04/2002 (proc. n.º 031309), assinalando que a relação entre as Universidades e o Ministério da Educação não é uma relação de hierarquia, pelo que na impugnação administrativa dos atos daquelas caberá o recurso tutelar e não o recurso hierárquico.
No mesmo sentido pode ver-se o acórdão de 24/01/2008 deste Tribunal Central Administrativo Sul (proc. n.º 12468/03), no qual se decidiu que, estando as Universidades sujeitas ao poder de tutela exercido pelo departamento governamental responsável pelo sector da educação, se inexiste qualquer disposição legal que, em concreto, preveja caber recurso tutelar para o membro do Governo que tutela o Ensino Superior, o recurso em questão é legalmente inadmissível, devendo ser rejeitado, por o ato impugnado não ser suscetível de recurso dessa natureza.
É precisamente essa a situação dos autos.
Inexiste disposição legal expressa a prever a interposição de recurso tutelar da decisão do Conselho Diretivo da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa.
Não cabendo, no caso, recurso hierárquico, conforme já se concluiu supra.
Como tal, não podia a entidade demandada, aqui recorrente, ser condenada a pronunciar-se sobre a pretensão da autora, aqui recorrida, e a proferir decisão sobre o recurso hierárquico interposto por esta, ao contrário do que se decidiu em primeira instância.
Cumpre, pois, conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a presente ação improcedente.
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III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a presente ação improcedente.
Custas a cargo da recorrida.
Lisboa, 25 de maio de 2023
(Pedro Nuno Figueiredo)
(Ana Cristina Lameira)
(Ricardo Ferreira Leite) |
