I. RELATÓRIO

O presente recurso vem interposto pelo a.
· Sindicato Nacional ……….., em representação de 31 seus associados m.i. na p.i.,

intentou no T.A.C. de Lisboa a.a. comum contra
· Escola Superior de Enfermagem …, com sede na Rua Dr. António …………., 4200 — 072 — Porto;
· Universidade ……, com sede no Palácio …….. — Rua Escola ……….., n.° 147, 1269 — 001 — Lisboa;
· Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, com sede Av.a Das Forças Armadas, 1649 — 026 — Lisboa;
· Instituto Politécnico de ……….., com sede na Quinta …………, Estrada da Serra 2300-313 Tomar;
· Universidade de …….., com sede no Palácio dos .., Rua da Ilha, 3004 — 531 — Coimbra
· Instituto Politécnico do ………, com sede na Rua Dr. Roberto Frias, 4200 ­465 — Porto;
· Universidade do ……, com sede na Rua Dr. Adelino de Palma Carlos, 8000 — 510 — Faro;
· Escola Superior de Enfermagem ……….., com sede na Av.a do Brasil, 53 — B, 1700 — 063 — Lisboa;
· Instituto Politécnico de ………., com sede na Av.a Pedro Álvares Cabral, n° 12, 6000 — 084 — Castelo Branco;
· Universidade da ………, com sede no Colégio dos Jesuítas, Praça do Município, 9000 — 072 - Funchal;
· Universidade dos Açores, com sede na Rua da Mãe de Deus, 9501 — 801 — Ponta Delgada — Açores;
· Instituto Politécnico ………, com sede no Campus de Santa Apolónia, Apartado 1038, 5301 — 854 — Bragança;
· Escola Superior …………, com sede em Bencanta, 3040 ­316 — coimbra;
· Universidade de ………, com sede no Campus Universitário de Santiago, 3810-1:3 Aveiro;
· Instituto Politécnico de …..a, com sede na Estrada de Benfica, 529, Benfica, 1549-020 Lisboa;
· Universidade de ………. e …….., com sede na Quinta de Prados, Folhadela, Apartado, 1013, 50001-801 Vila Real.

Pediu ao tribunal da 1ª instância o seguinte:

-a condenação das demandadas ao cumprimento do dever de contar o tempo de serviço dos docentes representados pelo A. decorrido desde a entrada em vigor da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, para efeitos de progressão salarial e subsequente pagamento do valor correspondente ao escalão e índices devidos aos docentes, retroagindo à data do momento do vencimento do direito à progressão e dos juros contabilizados à taxa legal até integral pagamento.

Por despacho saneador, o referido tribunal decidiu julgar improcedentes as exceções dilatórias invocadas e absolver os rr. do pedido, por caducidade do direito de acção.

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Inconformado, o a. recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões (1):

1 - A lei n° 43/2005 de 29/08 padece de inconstitucionalidade formal e material, bem como de ilegalidade face à lei n° 23/98, de 26 de maio, e como tal, não pode legitimar o incumprimento das entidades demandadas do dever de contagem de tempo de serviço dos docentes representados pelo autor.

2 - A aprovação da lei n° 43/2005, de 29 de agosto, atendendo ao seu objecto, está sujeita à negociação colectiva, nos termos do artigo 56.°, n° 2, al. A) CRP e artigo 6.°, als. A), d) e e) e 14°n° 1 e 2 da lei n° 23/98, de 26 de maio.

3 — A lei 43 / 2005 de 29 de agosto está ferida de inconstitucionalidade formal por violação das normas do art.° 56° n° 3 da CRP, violando o direito fundamental à contratação colectiva, ao excluir o recorrente da negociação colectiva sobre as matérias do diploma, não podendo ser aplicada aos docentes universitários, aos docentes do ensino superior politécnico e aos investigadores da carreira de investigação cientifica, uma vez que estes se situam no âmbito de representação profissional do recorrente.

4 — A lei n° 43/2005 é ilegal por violação de uma lei de normatividade reforçada, a lei n° 23/98 de 26 de maio, ao não ter sido dado cumprimento aos seus dispositivos imperativos de negociação colectiva na elaboração do regime de não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras, bem como de congelamento de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do estado até 31 de dezembro de 2006.

5 — A matéria da lei que a administração invoca para não cumprir o dever de contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão salarial, contende com a retribuição — direito e garantia fundamental, protegido pelo artigo 59°, n° 1 alínea a) da CRP considerado pela doutrina e jurisprudência como direito fundamental de natureza análoga, para efeitos dos artigos 17° e 18° da crp, sendo pois, manifesta a sua inconstitucionalidade.

6 — A lei n° 43/2005, ao tratar de forma igual o que configura uma realidade naturalmente diferente, viola manifesta e evidentemente o princípio constitucional da igualdade constante dos artigos 13.° e 266.° da crp.

7 — A lei n° 43/2005, ao impor com efeitos imediatos, um diverso, e substancialmente mais baixo "vencimento real" dos docentes/investigadores em causa, violou o principio da protecção da confiança ínsito no principio do estado de direito democrático, este consagrado no artigo 2.° da lei fundamental.

8 — A diminuição dos vencimentos efectivamente auferidos, consequência do congelamento de carreira, viola as legítimas expectativas dos docentes/investigadores, ou seja, implica uma mudança na sua ordem jurídica e, consequentemente, nas situações de facto daqueles sujeitos, de forma irrazoável e inesperada, com a qual os funcionários em questão não podiam nem deveriam legitimamente contar.

9 — Das mesmas inconstitucionalidades e ilegalidades sofre a lei n° 53-C, de 29 de dezembro que estendeu o tempo de vigência da lei n° 43/2005

10 — A tento o principio basilar do nosso ordenamento jurídico de que a lei dispõe para o futuro, conforme, aliás, se concretizou no artigo 12, n° 1 do Código Civil onde se pode ler "a lei só dispõe para o futuro ...", parece ilegal e inconstitucional a existência de normas que visam fazer produzir efeitos a diploma ainda não existente.

11 - A tento o conteúdo do art.° 4° da lei 53-C/2006 e o art.° 118°, n°s 1 a 7 da lei n° 12-A/2008 de 27 de fevereiro, concluiu-se que, no mínimo, a partir de 1 de janeiro de 2008 passou a haver lugar à progressão salarial nos termos do decreto-lei 408/99 de 18 de novembro.

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As recorridas Univ. de ……… Univ. do …… Univ. da ……… concluíram em sentido oposto as suas contra-alegações.

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A recorrida Univ. de Aveiro conclui assim a sua contra-alegação:
1. A Lei n.° 43/2005, de 29.8 - o mesmo se dizendo da Lei n.° 53-C/2006, de 29.12, que naquela introduziu alterações - não padece do vício de inconstitucionalidade formal e ou de violação de lei com valor reforçado, antes ambas se mostram, no processo que conduziu à respectiva produção, plenamente conformes com o regime constitucional, legal e regimental por que esta se deveria reger e, assim, efectivamente se regeu.
2. A Lei n.° 43/2005 - o mesmo se dizendo da Lei n.° 53-C/2006 - não padece de vício de inconstitucionalidade material, por não desrespeitar, ao contrário do que pretende o Recorrente, o direito à retribuição protegido pelo artigo 59°, n.° 1, alínea a), da CRP, não sendo lei restritiva de um direito fundamental, nem violando qualquer dos princípios ínsitos ao Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.° da mesma Constituição.
3. A Lei n.° 43/2005 - o mesmo se dizendo da Lei n.° 53-C/2006 - não viola o princípio da igualdade.
4. A Lei n.° 43/2005 - o mesmo se dizendo da Lei n.° 53-C/2006 - não viola o princípio da protecção da confiança.
5. Da aplicação, quanto à progressão nas categorias, do regime instituído pela Lei n.° 12-A/2008 a partir de 1 de Janeiro de 2008, ex vi do artigo 119.°, n.° 1, da Lei n.° 67-11/2007, não resulta qualquer violação do princípio da certeza jurídica.

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A recorrida Univ. dos ……… conclui assim a sua contra-alegação:
1. A R. não contesta a legitimidade do A. na presente Acção, pelo que nada tem a opor ao articulado constante dos parágrafos 1.° a 19.° da PI.
2. Igualmente, a R. não contradiz os factos e as diligências desenvolvidas, respeitantes aos docentes em exercício de funções na Escola Superior de Enfermagem de Ponta Delgada, Maria ……….. e Sousa ……..e José ………, relatados nos parágrafos 20.° a 26.°, 28.° a 30.°, 32.° a 34.° e 36.° da PI, por corresponderem à verdade.
3. A R. impugna o alegado nos parágrafos 27.°, 31.0 e 35.° da PI, pois agiu sempre em conformidade com os preceitos legais em vigor, sendo incorrectas as afirmações proferidas pelo A. em contrário.
4. Relativamente ao teor dos parágrafos 37.° a 89.° da PI, a R. apenas tem a dizer que a Lei 43/2005 de 29 de Agosto, com a redacção que lhe foi dada pela Lei 53-C/2006 de 29 de Dezembro, já se encontrava plenamente em vigor aquando dos factos que conduziram à não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira dos seus docentes ora em causa, tendo-se limitado, assim, a cumprir o que claramente tal dispositivo legal estabelece, não podendo, por isso, ser-lhe imputado qualquer tipo de responsabilidade.

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A recorrida Univ. …….. conclui assim a sua contra-alegação:
A. Na Acção Administrativa Comum que propôs ao abrigo do artigo 37.°, n.° 2, alínea e) do CPTA, o Sindicato Nacional do Ensino Superior pretendia que as Entidades Demandadas fossem condenadas (a) a contar o tempo de serviço dos respectivos docentes, desde 30 de Agosto de 2005; (b) a proceder à mudança de escalão daqueles docentes, em função da contagem de serviço efectuada; (c) a processar e efectuar o pagamento das diferenças remuneratórias devidas pela mudança de escalão; (d) ao pagamento dos respectivos juros calculados para cada diferença remuneratória devida, à taxa legal.
B. Por Sentença de 05 de Junho de 2009 foi julgada improcedente a Acção Administrativa Comum proposta pelo Autor ora Recorrente.
C. Não esclarecendo os vícios de que, em seu entender, padece a Sentença impugnada, o Sindicato Nacional do Ensino Superior reitera como fundamento do presente recurso jurisdicional os fundamentos da Acção Administrativa Comum proposta: (1) violação do direito à negociação colectiva; (II) inconstitucionalidade material; (III) violação do princípio da igualdade; (IV) violação do princípio da protecção da confiança; (V) violação do princípio da certeza jurídica.
D. No que se refere ao direito fundamental à contratação colectiva, já em Acórdão de 04 de Fevereiro de 2010 entendeu o 2.° Juízo do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul (Proc. n.° 03337/07) que quer da Exposição de Motivos da Lei n.° 25/X, quer do Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República resulta que não houve violação do direito à negociação colectiva.
E. No que concerne à violação do direito à remuneração, entendeu o Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 261/04, de 14 de Abril, e, bem assim, o TCA Sul no citado Acórdão de 04 de Fevereiro de 2010, que o estatuto remuneratório e as condições especiais de progressão na carreira são institutos autónomos que dão lugar a direitos autónomos.
F. Esta autonomia e diferenciação, no que se refere ao pessoal docente do ensino superior (universitário e politécnico) e ao pessoal da carreira de investigação, encontravam-se expressamente consubstanciadas no artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 408/89, de 18 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 76/96, de 18 de Junho, pelo Decreto-Lei n.° 212/97, de 16 de Agosto, pelo Decreto-Lei n.° 277/98, de 11 de Setembro, e pelo Decreto-Lei n.° 373/99, de 18 de Setembro.
G. Dado que a Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, operou o congelamento da contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira, e uma vez que a progressão não pertence ao núcleo essencial do direito à remuneração, não se verifica qualquer inconstitucionalidade material do mesmo diploma por ofensa ao direito a remuneração do trabalho, nem ocorre a violação dos princípios consagrados nos n.°s 2 e 3 do artigo 18.° da Constituição.
H. Ao aplicar-se a todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, o congelamento do tempo de serviço, para efeitos de progressão, prestado por funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e demais servidores do Estado, não se vislumbra em que medida a Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, possa ofender o princípio da igualdade.
I. O princípio da confiança como princípio do Estado de Direito Democrático opera através da garantia de um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, no sentido de a cada pessoa ser garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém, o que não é posto em causa pela Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto.
J. O congelamento do tempo de serviço para efeitos de progressão, previsto na Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, não constitui uma alteração da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários não pudessem contar, bastando, para tanto, lembrar o disposto no artigo 38.° do Decreto-Lei n.° 353-A/89, de 16 de Outubro - congelamento da progressão nas categorias na sequência do estatuto remuneratório adoptado em desenvolvimento dos princípios gerais de salários e gestão do pessoal da função pública consagrados no Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho, entre 1989 e 1991 - e o Decreto-Lei n.° 393/90, de 11 de Dezembro, bem como os artigos 5.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 408/89, de 18 de Novembro.
K. Entendeu o Acórdão de 11 de Fevereiro de 2010, do 2.° Juízo do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, que, por efeito do disposto no n.° 1 do artigo 119.° da Lei n.° 67-A/2007, de 31 de Dezembro (LOE 2008), a partir de 1 de Janeiro de 2008 seriam de aplicar as novas regras dos regimes de vinculação, de carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, que viessem a ser definidas, não se mostrando assim violado o princípio da certeza jurídica.

*

O recorrido I.P. ……. conclui assim a sua contra-alegação:
A.- Deve negar-se provimento ao recurso interposto pelo recorrente e, consequentemente,
B.- Manter-se na integra douta decisão recorrida, pois
C.- No caso em apreço e como foi proficuamente demonstrado douta sentença, não se verifica a inconstitucionalidade formal e material da Lei 43/2005, de 29/08, nem a sua ile- galidade desta Lei face à Lei n° 23/98;
D.- Nem houve violação dos principios da igualdade, da confiança, da certeza jurídica.
E.- Por todo o exposto deve a douta decisão recorrida, pelo que a mesma deve ser confir- mada in totum.

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O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS RELEVANTES PROVADOS
A. O A., Sindicato Nacional ………., abrange os docentes e

investigadores que prestam serviço em instituições de ensino superior, público ou não público – artigo 1.º/2, dos respectivos estatutos, de fls. 44/48.
B. Os associados do A. são docentes do ensino superior politécnico e universitário.
C. A evolução remuneratória de cada um dos representados resulta dos documentos de fls. 78/109, cujo teor se dá por reproduzido.
D. Em 21.03.2005, o A. dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Pública

carta, com ref.ª JIB/330/05, relativa a «Pedido de audiência. Negociação geral anual relativa aos anos de 2003, 2004 e 2005. Subsídio de desemprego para os trabalhadores da Administração Pública. Cumprimento da Lei Sindical da Administração Pública» – doc. de fls. 34/35, cujo teor se dá por reproduzido.
E. Em 25.05.2005, o A. dirigiu ao Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

carta, com ref.ª JIB/650/05, relativa a «Pedido de audiência» – doc. de fls. 125, cujo teor se dá por reproduzido.
F. Em 06.06.2005, o A. dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Pública

carta com ref.ª JIB/709/05, relativa a «Negociação dos projectos dos diplomas em matéria de regime de função pública a que se refere o Comunicado do Conselho de Ministros de 2 de Junho de 2005 e, em particular, do projecto de proposta de lei sobre o congelamento de progressões nas carreiras e de suplementos remuneratórios» - doc. de fls. 126, cujo teor se dá por reproduzido.
G. Em 05.08.2005, o Chefe do Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública dirigiu ao A. o ofício n.º 001927, relativo a «Pedido de audiência. Negociação geral anual relativa aos anos de 2003, 2004 e 2005. Subsídio desemprego para os trabalhadores da Administração Pública. Cumprimento da Lei Sindical da Administração Pública» - doc. de fls. 127, cujo teor se dá por reproduzido.
H. Do ofício referido na alínea anterior consta que: «encarrega-me o Senhor

Secretário de Estado da Administração Pública de transmitir a V. Exa. que, dado o SNESup ser uma associação sindical que representa interesses sectoriais dos trabalhadores da Administração Pública (docentes do ensino superior e investigadores), tem como interlocutor, nos termos do artigo 14.° da Lei n.° 23/98, de 26 de Maio, o Governo, representado pelo ministro responsável pelo ensino superior».
I. Em 29.08.2005, foi publicada no Diário da República, a Lei n.° 43/2005, de 29 de

Agosto («Determina a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado até 31 de Dezembro de 2006»).
J. A exposição de motivos da Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, é a que consta de

www.parlamento.pt, cujo teor se dá por reproduzido.
K. Em 29.12.2006, foi publicada a Lei n.° 53-C/2006 («Determina a prorrogação da

vigência das medidas aprovadas pela Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, até 31 de Dezembro de 2007»).
L. Em 31.12.2007, foi publicada a Lei n.° 67-A/2007, de 31 de Dezembro, que no

artigo 119.°/1, determina: «A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segunda as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.° 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exerçam funções públicas, produzindo efeitos a partir dessa data».

Ao abrigo do art. 712º-1-a) do CPCivil, com base nos articulados considera-se provado o seguinte facto:

M. O Governo não fez negociação colectiva com o ora A. sobre a futura Lei nº 43/2005.

*

Questões a resolver (v.g., erros de julgamento de facto ou de direito, ou deficiências graves na decisão recorrida conducentes à sua anulação ou a uma nulidade decisória):

Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões das suas alegações (conclusões que são proposições necessariamente sintéticas, com a indicação das normas jurídicas violadas pela decisão jurisdicional recorrida), alegações que apenas podem incidir sobre as questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser anteriormente apreciadas (não é lícito, portanto, confrontar o tribunal superior com questões novas - logicamente, sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso - nem com questões cobertas por caso julgado). (2)

Assim, o presente recurso demanda que, utilizando a argumentação jurídica permitida pelo Direito como sendo a lógica jurídica (que é uma lógica “informal”), apreciemos a decisão jurisdicional recorrida (numa perspectiva lógico-objetivante, atenta ao sentido social da normação justa das situações concretas de vida, sempre sob a égide do supremo princípio da juridicidade, próprio de um Estado de Direito material) quanto ao seguinte:
I. A Lei 43/2005 resulta da violação do direito de negociação coletiva (arts. 14º da Lei 23/98 e 56º-3 da Constituição), pelo facto de o Governo não ter ouvido o ora A.
II. As normas dos arts. 1º-1 e 2º da Lei 43/2005, que são leis-medida, contendem com a retribuição dos docentes representados pelo A (art. 59º-1-a da Constituição), de modo restritivo e, logo, proibido pelo art. 18º da Constituição.
III. Ao incluir no âmbito desta lei os docentes do ensino superior, a Lei cit. tratou igualmente carreiras diferentes (a carreira docente universitária não tem suplementos, nem progressão automática com base em nota de mérito), como resulta da exposição de motivos da lei e da Proposta de Lei nº 25/X.
IV. Ao implicar vencimentos maios baixos, a Lei violou o princípio da confiança no Estado de Direito (art. 2º da Constituição), como descrito nos Ac. nº 786/96 e 141/2002 do TC.
V. O art. 4º da Lei 53-C/2006, conjugado com o art. 119º-1 da Lei 67-A/2007 e o art. 118º-1 da Lei 12-A/2008 (sendo que este revogou aquele), desrespeita o art. 12º-1 do CCivil, pelo que deve haver progressão a partir de 1-1-08.

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II.2. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DO RECURSO

A decisão jurisdicional ora recorrida foi assim fundamentada:

«…

Quanto à invocação de violação do direito à negociação colectiva

A aprovação da Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, atendendo ao seu objecto, está sujeita à negociação colectiva, nos termos do artigo 56.°/2/a), da CRP e artigo 6.°/a), d) e e), da Lei n.° 23/98, de 26 de Maio.

Tal como afirma o A., as carreiras dos representados dos A. encontram-se reguladas pelos respectivos estatutos de carreira (estatuto da carreira docente universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 448/79, de 13 de Novembro; estatuto da carreira do pessoal docente do ensino docente politécnico, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 185/81, de 1 de Julho; estatuto da carreira de investigação científica, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 124/99, de 20 de Abril).

O artigo 1.°/1, da lei n.° 43/2005, citada, determina a suspensão da contagem do tempo de serviço e o artigo 2.° do diploma impõe o congelamento de todos os suplementos remuneratórios. A sua repercussão é diversa consoante a especificidade da carreira a que é aplicada. Tal especificidade é evidente no caso dos representados do A., dotados de estatuto de carreira próprio.

Donde se retira a necessidade de negociação colectiva sectorial, em aplicação do artigo 14.°/2, da Lei n.° 23/98, de 26 de Maio, cujo cumprimento não é posto em causa pelo A.

Termos em que improcede a alegação em apreço.

Quanto à invocada inconstitucionalidade material

3.1. Invoca o A. que a presente medida legislativa consubstancia uma restrição do direito à retribuição do trabalhador (artigo 59.°/1/a), da CRP), com desrespeito pelos requisitos da lei restritiva (artigo 18.°/2 e 3, da CRP).

As medidas em causa determinam a suspensão da contagem do tempo de serviço, para efeitos de progressão e o congelamento dos suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração base.

Quanto à suspensão da contagem de tempo de serviço, inexiste qualquer afectação do direito à remuneração do trabalho, porquanto o que está em causa é a expectativa de progressão para o escalão seguinte, a qual passa a ocorrer num período mais do longo do que aquele inicialmente previsto.

O regime geral da progressão na carreira é o que decorre do disposto no artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 353-A/89, de 16 de Outubro, sem prejuízo das especialidades próprias das carreiras de regime especial, como é o caso dos docentes universitários, representados pelo A. (artigo 19.°/4, do Decreto-Lei n.° 353-A/89, de 16 de Outubro, cfr. Decreto-Lei n.° 408/89, de 18 de Novembro e alterações posteriores).

Tal como consta do Ac. do TC. n.° 355/99, de 15.06.99, in www.tribunalconstitucional.pt , «[a] protecção constitucional da carreira como factor de valorização profissional do trabalhador não impede que o legislador proceda a reajustamentos, maiores ou menores, na estrutura das carreiras do funcionalismo público, de acordo com as exigências do interesse público».

O que tudo depõe no sentido do carácter não restritivo da medida em análise.

3.2. Quanto aos suplementos remuneratórios, trata-se de uma componente do sistema retributivo, correspondendo aos «acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho, cujos fundamentos o obedecem ao estabelecido nos n.os 1 e 2 do artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho (...)» - artigo 11.°/1, do Decreto-Lei n.° 353-A/89, de 16 de Outubro.

«A fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto-lei» - artigo 19.°/3, do Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho.

A manutenção dos valores actuais dos referidos suplementos, não implica qualquer restrição ao direito à sua percepção, sendo certo que a fixação e a alteração das componentes do sistema retributivo está sujeita à negociação colectiva anual – artigo 20.° do Decreto-Lei n.° 184/89, de 2 de Junho.

Termos em que improcede alegação em apreço.

Quanto à violação do princípio da igualdade

Como se viu, os docentes/investigadores do ensino superior corporizam carreiras de regime especial, com regras próprias, designadamente, em matéria de progressão na carreira, pelo que a medida questionada não põe em causa tais especificidades nem cria iniquidades em relação a outra carreiras da administração pública ou dentro da própria carreira de docente/investigador do ensino superior, já que assume o mesmo sentido em relação a todos os servidores do Estado, na observância dos regimes estatutários que lhes são aplicáveis.

No que concerne ao princípio da protecção da confiança

Invoca o A. que a medida questionada implica uma redução do “vencimento real” dos seus representados, tomando arrimo no Ac. do TC n.° 141/2002, de 09.04.2002.

Sucede, porém, que o diploma em causa não determina a redução do vencimento dos trabalhadores da administração pública, entre os quais os representados do A., mas tão-somente posterga para momento posterior a progressão salarial e mantém os actuais níveis de suplementos remuneratórios, medida que não afecta as carreiras ora em presença.

Inexiste, pois, qualquer desrespeito da regra da irredutibilidade da remuneração, ou seja, não existe uma modificação in pejus da situação remuneratória dos profissionais em causa, pelo que não foram, nem alegados, nem demonstrados os pressupostos da verificação da violação do princípio da confiança, tal como decorre da jurisprudência do TC (cfr., inter alia, Ac. do TC n.° 141/2002, de 09.04.2002, in www.tribunalconstitucional.pt .

No que respeita à violação do princípio da certeza jurídica

De referir que a norma do artigo 119.°/1, da Lei n.° 67-A/2007, de 31 de Dezembro, não introduz qualquer incerteza jurídica, porquanto, na vigência das medidas impostas pela Lei n.° 43/2005, de 29 de Agosto, determina que a partir de 01.01.2008, a contagem do tempo de serviço, para efeitos de progressão, é regida pelo diploma que estabelece o regime de vinculação, carreiras e remunerações na função pública.

Tal diploma é a Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, cuja entrada em vigor é determinada pelo disposto no artigo 118.°/1, do diploma legal citado.

Não se detecta que dos incisos normativos em presença decorra a preterição de princípio constitucional em matéria de aplicação de leis no tempo, nem do princípio da certeza jurídica, pois que o regime jurídico aplicável encontra-se definido na lei.

Independentemente da norma legal aplicável, dos mesmos decorre que o regime da progressão, a partir de 01.01.2008, decorre da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. Motivo porque improcede alegação em apreço».

Aqui chegados, estamos em condições de apreciar o recurso, para saber se se pode decidir a condenação das demandadas ao cumprimento do dever de contar o tempo de serviço dos docentes representados pelo A. decorrido desde a entrada em vigor da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, para efeitos de progressão salarial e subsequente pagamento do valor correspondente ao escalão e índices devidos aos docentes, retroagindo à data do momento do vencimento do direito à progressão e dos juros contabilizados à taxa legal até integral pagamento.

1 - Da violação do direito de negociação coletiva (3)

A Lei 43/2005 de 29-8 (que determina a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado até 31 de Dezembro de 2006) resulta da violação do direito de negociação coletiva (vd. art. 14º da Lei 23/98, que estabelece o regime de negociação colectiva e a participação dos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público (4) e art. 56º-3 da Constituição (5)) pelo facto de o Governo não ter ouvido o ora A antes da publicação da Lei 43/2005?

É garantido aos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público o direito de negociação coletiva do seu estatuto, bem como de participação na elaboração desse estatuto.

São objecto de negociação coletiva as matérias relativas à fixação ou alteração (art. 6º da Lei 23/98, lei que não tem valor reforçado (6)):

a) Dos vencimentos e das demais prestações de carácter remuneratório;

b) Das pensões de aposentação ou de reforma;

c) Das prestações da acção social e da acção social complementar;

d) Da constituição, modificação e extinção da relação de emprego;

e) Das carreiras de regime geral e especial e das integradas em corpos especiais, incluindo as respectivas escalas salariais;

f) Da duração e horário de trabalho;

g) Do regime das férias, faltas e licenças;

h) Do regime dos direitos de exercício colectivo;

i) Das condições de higiene, saúde e segurança no trabalho;

j) Da formação e aperfeiçoamento profissional;

k) Do estatuto disciplinar;

l) Do regime de mobilidade;

m) Do regime de recrutamento e selecção;

n) Do regime de classificação de serviço.

O respetivo procedimento está previsto no art. 14º cit. e no art. 7º da Lei 23/98:

1 - A negociação geral anual deverá iniciar-se a partir do dia 1 de Setembro, com a apresentação, por uma das partes, de proposta fundamentada sobre qualquer das matérias previstas no artigo anterior, procedendo-se seguidamente à calendarização das negociações, de forma que estas terminem tendencialmente antes da votação final global da proposta do Orçamento, nos termos constitucionais, na Assembleia da República.

2 - As matérias sem incidência orçamental constantes do artigo anterior podem ser objecto de negociação a qualquer momento, desde que as partes contratantes nisso acordem, e desde que não tenham sido discutidas na negociação geral anual precedente.

3 - As partes devem fundamentar as suas propostas e contrapropostas, impendendo sobre elas o dever de tentar atingir, em prazo adequado, um acordo.

4 - Das reuniões havidas são elaboradas atas, subscritas pelas partes, donde constará um resumo do que tiver ocorrido, designadamente os pontos em que não se tenha obtido acordo.

5 - As negociações sectoriais iniciam-se em qualquer altura do ano e têm a duração que for acordada entre as partes, aplicando-se-lhes os princípios constantes dos números anteriores.

Por outro lado, o art. 10º-1 da Lei 23/98 garante aos trabalhadores da Administração Pública o direito de participarem, através das suas associações sindicais:

a) Na elaboração de programas de emprego;

b) Na fiscalização e implementação das medidas relativas às condições de higiene, saúde e segurança no trabalho;

c) Na gestão das instituições de segurança social dos trabalhadores da função pública e de outras organizações que visem satisfazer o interesse dos trabalhadores, designadamente as obras e serviços sociais, a ADSE e a Caixa Geral de Aposentações;

d) Nas alterações ao Estatuto da Aposentação;

e) Na definição da política de formação e aperfeiçoamento profissional da Administração Pública;

f) No controlo de execução dos planos económico-sociais;

g) No domínio da melhoria da qualidade dos serviços públicos;

h) Nas auditorias de gestão efectuadas aos serviços públicos;

i) Na elaboração dos pedidos de autorização legislativa sobre matéria sujeita à negociação ou participação;

j) Na elaboração da regulamentação interna relativa às condições específicas de trabalho de cada serviço;

l) Na definição do regime de acidentes de serviço e doenças profissionais;

m) Na elaboração da legislação respeitante ao regime geral ou especial da função pública que não for objecto de negociação.

Portanto, não se deve confundir a negociação coletiva (7) com a participação (na titularidade de todas e cada uma das associações sindicais individualmente consideradas) (vd. art. 56º-2-a da Constituição).

O A invocou expressamente nos arts. 44º ss da p.i. que não participou na negociação coletiva referente à (futura) Lei 43/2005. E isso ficou provado. Por isto é estranho que o Mmº juiz a quo tenha escrito:

«… Donde se retira a necessidade de negociação colectiva sectorial, em aplicação do artigo 14.°/2, da Lei n.° 23/98, de 26 de Maio, cujo cumprimento não é posto em causa pelo A. Termos em que improcede a alegação em apreço».

Mas, de certo modo, o Ac. nº 12/12 do TC de 12-1-012, após afastar a possibilidade de conhecer de violação da Lei 23/98, já se pronunciou sobre parte desta questão. Ali disse-se:

«7. Sustenta a recorrente, em primeiro lugar, que “a Lei n.º 43/2005, ao determinar, no seu artigo 1.º, o congelamento da contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira de todos os trabalhadores do Estado reporta-se, iniludivelmente, a matéria de âmbito laboral. Assim, se estamos perante legislação em matéria de direito do trabalho, certo é que, o Recorrente tinha direito a participar, enquanto entidade sindical, na negociação coletiva que deveria preceder a aprovação legislativa de tal diploma, nos termos aliás bem definidos pela Lei n.º 23/98, de 26 de maio”. A norma seria formalmente inconstitucional, por violação do artigo 56.º, n.º 3 da Constituição, por não ter sido assegurada a participação ao sindicato recorrente “no processo de negociação coletiva”.

Todavia, afastada da análise do Tribunal a questão da "ilegalidade" da norma – conforme se decidiu supra no ponto 5. – caberá apenas atentar na invocada violação do artigo 56.º n.º 3 da Constituição, disposição que atribui ("compete") às associações sindicais o direito de participarem na contratação coletiva. Tal preceito consagra uma “competência normativa que é recebida e garantida pela Constituição como dimensão positiva do direito das associações sindicais a prosseguirem a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores” (J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, p. 748), visando garantir o direito à contratação coletiva e à participação das associações sindicais nessa atividade de “autorregulação” que se analisa em três aspetos: “(a) direito à liberdade negocial coletiva, não estando os acordos coletivos sujeitos a autorizações ou homologações administrativas; (b) direito à negociação coletiva, ou seja, direito a que as entidades empregadoras não se recusem à negociação (…) (c), direito à autonomia contratual coletiva, não podendo deixar de haver um espaço abrangente de regulação das relações de trabalho à disciplina contratual coletiva, o qual não pode ser aniquilado por via normativo-estadual” (J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, op. cit.., p.744).

No decurso do procedimento legislativo da Lei n.º 43/2005 de 29 de agosto, o Governo promoveu a participação das associações sindicais, tal como se lê em DAR, II série A Nº.31/X/1 2005.07.02 (pág. 21-22):

No âmbito do processo negocial respeitante a estas medidas, desenvolvido com as organizações sindicais da Administração Pública com representatividade transversal nos termos da Lei n.º 23/98, de 26 de maio, foram introduzidas alterações decorrentes das propostas e observações daquelas organizações, designadamente a que salvaguarda, para efeitos de cálculo das pensões de aposentação ou de reforma e da remuneração na reserva, as fortes expectativas dos trabalhadores que, até ao final do ano, reúnam as condições de passagem à aposentação voluntária, à reforma ou à reserva, e de progressão na carreira.

Exceciona-se da aplicação deste diploma, por efeito do processo negocial específico exigido pela Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, o pessoal da PSP e, por imperativo de coerência no quadro harmonioso das orientações estabelecidas, o pessoal da GNR, bem como o pessoal das Forças Armadas.

O projecto foi também submetido a um processo de consulta com as organizações representativas do pessoal docente.

Foram ainda ouvidos a Associação Sindical dos Juízes Portugueses e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público.

Depois disso, na Assembleia da República, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias procedeu à audição dos representantes dos trabalhadores da função pública, que, presencialmente e através de pareceres escritos, fizeram chegar as suas posições sobre a proposta de lei do Governo (cfr. ponto III do Relatório, Conclusões e parecer da aludida Comissão).

Tal é o suficiente para dar por cumprida a referida obrigação constitucional».

O TC (no Ac. nº 360/2003) já decidiu que é «suficiente para alcançar o universo das entidades a que constitucionalmente é garantido o direito de participação a publicação oficial da proposta de lei, desde que efectuada de forma adequada ao efeito pretendido», mas que «tal publicação, desacompanhada do convite às associações sindicais para se pronunciarem sobre as normas destinadas a alterar o Estatuto da Aposentação – que, insista-se, aparecem inseridas na proposta de lei de Orçamento de Estado como cavaliers budgétaires –, não pode ser considerada suficiente para se haver por alcançado o objectivo constitucional de garantir o poder real de influenciar a legislação que vier a ser aprovada pelo órgão legislativo competente».

Ora, na verdade, o que é também importante é que ficou aqui provado que o ora A. não foi ouvida/consultada efetivamente pelo Governo antes da proposta de lei ser apresentada ao Parlamento (arts. 6º, 7º e 14º da Lei 23/98).

Não vem questionado que o Parlamento ouviu depois, já em sede de participação, o ora A. (art. 10º da Lei 23/98), o que consta como feito pela A.R.

Será isto suficiente, como que sanador da omissão antes cometida pelo Governo?

Parece-nos que sim, pois como a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias procedeu à audição dos representantes dos trabalhadores da função pública, que, presencialmente e através de pareceres escritos, fizeram chegar as suas posições sobre a proposta de lei do Governo, deve concluir-se que o ora A pôde realmente influenciar a legislação que veio a ser aprovada pelo órgão legislativo competente.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

2 – Da violação do art. 18º da Constituição

As normas dos arts. 1º-1 (8) e 2º da Lei 43/2005, que são leis-medida, contendem com a retribuição dos docentes representados pelo A (direito à retribuição do trabalho: art. 59º-1-a da Constituição (9)), de modo restritivo e, logo, proibido pelo art. 18º da Constituição (10)?

Restrição (legítima) de um direito fundamental é a ação normativa que afeta desfavoravelmente o conteúdo ou o efeito de proteção de um direito fundamental previamente delimitado. (11)

Invoca o recorrente que a norma em causa está ferida de inconstitucionalidade material, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição, que consagra o direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade. Considera, para o efeito, que a norma em análise contende com o direito à retribuição, já que o “congelamento da progressão retributiva e dos suplementos remuneratórios implica uma redução direta e imediata (…) do “vencimento real” para todos os docentes do ensino superior e investigadores”.

Ora, a norma em análise não procedeu a uma redução do vencimento dos funcionários, agentes e demais servidores do Estado. O que ela veio determinar foi, diferentemente, um congelamento – ou, se se quiser, uma suspensão – das progressões na carreira do referido universo de pessoas, com o consequente congelamento dos vencimentos nos exatos montantes de que esses vencimentos eram compostos. Assim, o vencimento dos docentes do ensino superior, bem como, aliás, de todos os demais agentes e funcionários do Estado aos quais se aplica a norma em análise, manteve-se nos seus exatos termos, não tendo os respetivos montantes sofrido variação de montante.

O que temporariamente deixou de existir foi o direito à progressão automática na carreira, com a inerente progressão salarial. Mas o TC já teve oportunidade de sublinhar a diferente natureza dos institutos remuneração e progressão na carreira. Diz-se no Acórdão n.º 261/2004 (publicado in Diário da República, IIª Série, de 26-05-2004):

“O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho (que traça os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da administração pública), separa, em termos sistemáticos, a remuneração da progressão na carreira, enquadrando a primeira no Capítulo III (Princípios gerais sobre remunerações) e a segunda no Capítulo IV (Princípios gerais sobre gestão). A mesma sistemática é igualmente adotada pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro (que desenvolve o regime jurídico traçado pelo diploma acima citado em matéria de estatuto remuneratório).

Assim, não se pode confundir o estatuto remuneratório com as condições especiais de progressão na carreira. Ambos surgem como institutos autónomos, dando lugar a direitos também autónomos, não se podendo afirmar que o direito à progressão (automática) na carreira constitua uma mera dimensão do direito à remuneração.

Obviamente que a progressão na carreira tem repercussões a nível remuneratório (já que a progressão implica uma mudança de escalão, que, por seu turno, conduz a um aumento da remuneração), mas tal circunstância não retira, de forma alguma, autonomia a qualquer dos institutos. Efetivamente, a confusão entre os dois resulta da intrínseca ligação de ambos a uma estrutura indiciária. Todavia, é importante notar que tal ligação, por si só, não é argumento decisivo nem no sentido da identificação dos conceitos de remuneração e progressão, nem no sentido da sua autonomia.”

Tendo a norma em análise sido emanada no contexto legislativo composto precisamente pelos diplomas em causa no aresto transcrito – o Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho e o Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro, visando suspender o regime instituído pelos mesmos – o raciocínio do Acórdão n.º 261/2004 é perfeitamente transponível para a situação aqui em análise. Também aqui estaria em causa não o direito à retribuição, mas o direito a progredir na carreira.

Resta saber se o mesmo é constitucionalmente reconhecido.

Em matéria de acesso à função pública, o artigo 47.º n.º 2 da Constituição prescreve que “todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via do concurso”. O âmbito normativo-constitucional deste preceito abrange o direito de acesso, o direito de ser mantido em funções e, bem assim, o direito às promoções dentro da carreira (Gomes Canotilho/Vital Moreira, op. cit., p. 660). O Tribunal Constitucional considerou já por diversas vezes que do direito ao acesso à função pública decorre o direito à progressão (evolução) na carreira. Diz o Acórdão n.º 355/99 (publicado in Diário da República, 01-03-2000):

“Importa averiguar, antes de mais, se o direito à promoção na carreira está abrangido no núcleo do direito de acesso à função pública, consagrado no artigo 47º, nº 2, da Constituição e, caso a resposta seja afirmativa, em que termos.

De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira, o direito de acesso à função pública não comporta o direito a obter um emprego, mas garante a realização de um procedimento concursal – direito a um due process de recrutamento, para assegurar a igualdade –, sempre que houver vagas a preencher no âmbito da função pública e a consequente contratação dos candidatos apurados nas provas de seleção. Além disso, “embora o preceito refira expressamente apenas o direito de acesso (jus ad oficcium), o âmbito normativo-constitucional abrange igualmente o direito de ser mantido nas funções (jus in officio), e bem assim o direito ainda às promoções dentro da carreira” (Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, p. 265).

O facto de a progressão na carreira se incluir no núcleo essencial do direito de acesso à função pública deriva da proteção que o legislador constitucional dispensa ao trabalho, em condições de estabilidade e como forma de realização pessoal – cfr. artigo 59º, nº 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa. A permanência num posto de trabalho proporciona a especialização e o aperfeiçoamento do trabalhador, e contribui para a sua inserção no ambiente laboral.

Esta estabilidade deve ser premiada, através da criação de um sistema de progressão na carreira, o qual é uma componente essencial da dignificação do trabalho. As promoções podem operar a dois títulos: um primeiro, objetivo, que traduz, pura e simplesmente, a permanência e estabilidade do trabalhador no seu posto, permitindo a manutenção de um padrão de prestação de serviço homogéneo – promoção por antiguidade; um segundo, subjetivo, que constitui um mais relativamente ao primeiro, na medida em que se apresenta como um incentivo, não à mera prestação de trabalho, mas à prestação de trabalho de qualidade – promoção por mérito”.

Mas esta jurisprudência assinalava já limites ao direito a progredir na carreira. Assim, afirma-se ainda no Acórdão n.º 355/99 do TC:

“Dizer que o trabalhador tem um direito à progressão na carreira não é o mesmo que afirmar que o trabalhador tem o direito à carreira tal como ela se configurava na data em que ele ingressou no seu posto. A proteção constitucional da carreira como fator de valorização profissional do trabalhador não impede que o legislador proceda a reajustamentos, maiores ou menores, na estrutura das carreiras do funcionalismo público, de acordo com as exigências do interesse público.

Ou seja, o legislador pode redefinir a organização administrativa dos serviços públicos, no sentido de reordenar ou mesmo reconstruir as carreiras dos funcionários. No entanto, em atenção os princípios da boa fé e da tutela das expectativas, deverá assegurar mecanismos substitutivos ou compensatórios da reestruturação, ou mesmo da extinção dos postos de trabalho anteriormente existentes.

Tudo isto significa, por um lado, que o legislador ordinário deve construir um sistema de promoções que garanta o reconhecimento objetivo da dedicação do trabalhador à causa pública, permitindo-lhe a progressão na carreira. Isso não obsta, por outro lado, a que o legislador introduza alterações na estruturação dos serviços públicos e na evolução profissional, em termos de categorias, dos funcionários. Caso opte por reestruturar as carreiras dos funcionários, sempre deverá respeitar as situações constituídas e ter em conta as legítimas expectativas dos funcionários.”

Da jurisprudência acabada de transcrever decorre que o legislador goza de ampla liberdade para estruturar as carreiras da função pública. Poder-se-á afirmar, por isso, que a proteção constitucional de progressão na carreira não implica a imposição de a lei ordinária prever uma evolução na carreira do funcionário caracterizada pela sistemática melhoria do seu estatuto remuneratório. O que decorre dessa garantia constitucional é que a progressão na carreira ocorra com direito às promoções profissionais que a lei determinar no momento em que se verificam os requisitos pessoais para tal necessários.

Cabe, por isso, na margem de liberdade do legislador prever – ou não prever – um sistema de progressão na carreira mais ou menos “automático”, que opere por mero decurso do tempo, pois é bem certo que a Constituição não impõe que o direito de acesso à função pública, do qual decorre o direito a progredir na carreira, tenha de ser assegurado através de um mecanismo de melhoria – automática, por antiguidade – da respetiva remuneração.

Aliás, apenas a progressão entendida como mudança de escalão, de índice remuneratório, e não como mudança de categoria e acesso na carreira, foi suspensa pelo n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto. A referida norma não eliminou, assim, as outras formas que o Decreto-lei n.º 184/89 e o Decreto-lei n.º 353-A/89 previam para os funcionários, agentes e demais servidores no Estado evoluírem na carreira.

Por outro lado, não há ali leis-medida, porque é claro que as regras referidas têm natureza geral (vd. Jorge Miranda, Manual…, V, 4ª ed., pp. 145 ss).

Não assiste razão ao recorrente, em suma, ao invocar a violação do artigo 18º da Constituição (assim: Ac.TCA Sul de 4-2-10, P. nº 03337/07; e Ac. nº 12/12 do TC).

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

3 – Da violação do princípio constitucional da igualdade

Ao incluir no âmbito desta lei os docentes do ensino superior, a Lei cit. tratou igualmente carreiras diferentes (a carreira docente universitária não tem suplementos, nem progressão automática com base em nota de mérito), como resulta da exposição de motivos da lei na Proposta de Lei nº 25/X (12)?

Invoca ainda o recorrente a violação do princípio da igualdade, consignado nos artigos 13.º e 266.º, n.º 2 da Constituição, na sua vertente positiva, pelo facto de a norma objeto do presente recurso incluir os docentes do ensino superior no seu campo de aplicação, tratando “esta categoria de servidores do Estado como se de qualquer outra se tratasse, sem atender às suas especificidades”.

Decorre de jurisprudência sedimentada que o princípio da igualdade impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. O princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio (assim, entre outros, vd. o Acórdão n.º 409/99 do TC, publicado no Diário da República, IIª Série, de 10-03-2000). Princípio constitucional multidimensional, exige igualdade na aplicação e na criação do direito, proibindo a criação ou existência de tratamentos discriminatórios injustos ou injustificados. (13)

Ora, o juízo de controlo do respeito pela proibição do arbítrio alicerça-se a partir da análise do fim que as normas em causa visam alcançar. Há que ter presente, ainda, que “a vinculação jurídico-material do legislador ao princípio da igualdade não elimina a liberdade de conformação legislativa, pois a ele pertence, dentro dos limites constitucionais, definir ou qualificar as situações de facto ou as relações da vida que hão de funcionar como elementos de referência a tratar igual ou desigualmente. Só quando os limites externos da “discricionariedade legislativa são violados, isto é, quando a medida legislativa não tem adequado suporte material, é que existe uma “infração” do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio” (cfr. Gomes Canotilho, Vital Moreira, op. cit., p. 339).

Posto isto, importa atentar no regime estabelecido pela norma em análise, para averiguar se a mesma respeita o princípio da igualdade ou se o legislador ultrapassou a margem de conformação que lhe cabe, violando o princípio da proibição do arbítrio.

O n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de agosto determinou a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras, bem como o congelamento de todos os efeitos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado, em todas as carreiras, categorias, incluindo as integradas em corpos especiais até 31 de dezembro de 2006. Tal suspensão assume o mesmo sentido em relação a todos os trabalhadores que exercem funções públicas. Assim, ela é aplicável aos docentes e investigadores do ensino superior enquanto corpo especial, da mesma forma que é aplicável aos demais trabalhadores do Estado. É precisamente essa circunstância que o recorrente contesta, alegando que os docentes e investigadores do ensino superior, face às suas especificidades, mereciam um tratamento distinto dos demais funcionários e agentes públicos.

Ora, o legislador não está constitucionalmente obrigado por força do princípio da igualdade, a conceder um tratamento diferenciado aos docentes e investigadores do ensino superior. Na verdade, as circunstâncias invocadas pelo recorrente como fundamento da necessidade de tratamento diferenciado – o facto de disporem de estatutos próprios e de não lhes ser aplicado o mesmo sistema de avaliação – não são suficientes para impor a não aplicação da suspensão da progressão nas carreiras aos docentes e investigadores do ensino superior.

Chega-se facilmente a essa conclusão se se atentar no fim da norma em análise que, predominantemente, visa um objetivo orçamental de redução da despesa pública com o pessoal – funcionários, agentes e demais servidores do Estado. Ora, com vista a alcançar o referido objetivo, não pode ter-se como arbitrária a inclusão dos docentes e investigadores do ensino superior no âmbito da referida medida legislativa, pois, tal como os demais funcionários, agentes e servidores do Estado, também os aumentos salariais que decorreriam da progressão da carreira destes últimos se poderiam traduzir num aumento da despesa pública (assim: Ac.TCA Sul de 4-2-10, P. nº 03337/07; e Ac. nº 12/12 do TC)

(Seguimos aqui o método exposto por GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional…, 2ª ed., capít. 1 – Metódica de D. Fundam., ponto F).

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

4 - Da violação do princípio constitucional da confiança no Estado de Direito

Ao implicar vencimentos maios baixos, a Lei cit. violou o princípio da confiança no Estado de Direito (art. 2º da Constituição), como descrito nos Acs. nº 786/96 e 141/2002 do TC?

O princípio da proteção da confiança, decorrente do Estado de Direito e da boa fé, exige subordinação do Estado ao direito, previsibilidade da ação estatal, clareza e precisão das regras, publicidade e transparência dos atos e procedimentos públicos e respeito pelos direitos e expetativas legítimas das pessoas, sem prejuízo

-da margem de conformação do legislador,

-da relação entre o tempo e a rigidez normativa e ainda

-da flexibilidade do legislador. (14)

Não pode considerar-se violado, como pretende o recorrente, o princípio da proteção da confiança, por si ou conjugado com o princípio da proporcionalidade.

É já vasta a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o sentido e alcance decisivos do princípio constitucional da proporcionalidade, enquanto parâmetro constitucional de controlo da atividade legislativa. Merecem destaque, no que aqui importa considerar, os Acórdãos n.ºs 187/01 (in Diário da República, IIª Série, de 26-06-2001) e 455/02 (in Diário da República, IIª Série, 03-01-2003), onde se afirmou:

“Não pode contestar-se que o princípio da proporcionalidade, mesmo que originariamente relevante sobretudo no domínio do controlo da atividade administrativa, se aplica igualmente ao legislador. Dir-se-á mesmo – como o comprova a própria jurisprudência deste Tribunal – que o princípio da proporcionalidade cobra no controlo da atividade do legislador um dos seus significados mais importantes. Isto não tolhe, porém, que as exigências decorrentes do princípio se configurem de forma diversa para a atividade administrativa e legislativa – que, portanto, o princípio, e a sua prática aplicação jurisdicional, tenham um alcance diverso para o Estado-Administrador e para o Estado-Legislador.

Assim, enquanto a administração está vinculada à prossecução de finalidades pré-estabelecidas, o legislador pode determinar, dentro do quadro constitucional, a finalidade visada com uma determinada medida. Por outro lado, é sabido que a determinação da relação entre uma determinada medida, ou as suas alternativas, e o grau de consecução de um determinado objetivo envolve, por vezes, avaliações complexas, no próprio plano empírico (social e económico). É de tal avaliação complexa que pode, porém, depender a resposta à questão de saber se uma medida é adequada a determinada finalidade. E também a ponderação suposta pela exigibilidade ou necessidade pode não dispensar essa avaliação.

Ora, não pode deixar de reconhecer-se ao legislador – diversamente da administração –, legitimado para tomar as medidas em questão e determinar as suas finalidades, uma “prerrogativa de avaliação”, como que um “crédito de confiança”, na apreciação, por vezes difícil e complexa, das relações empíricas entre o estado que é criado através de uma determinada medida e aquele que dela resulta e que considera correspondente, em maior ou menor medida, à consecução dos objetivos visados com a medida (que, como se disse, dentro dos quadros constitucionais, ele próprio também pode definir). Tal prerrogativa da competência do legislador na definição dos objetivos e nessa avaliação (com o referido “crédito de confiança” – falando de um “Vertrauensvorsprung”, v. Bodo Pieroth/Bernhard Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 14ª ed., Heidelberg, 1998, n.ºs 282 e 287) afigura-se importante sobretudo em casos duvidosos, ou em que a relação medida-objetivo é social ou economicamente complexa, e a objetividade dos juízos que se podem fazer (ou suas hipotéticas alternativas) difícil de estabelecer.

Significa isto, pois, que, em casos destes, em princípio o Tribunal não deve substituir uma sua avaliação da relação, social e economicamente complexa, entre o teor e os efeitos das medidas, à que é efetuada pelo legislador, e que as controvérsias geradoras de dúvida sobre tal relação não devem, salvo erro manifesto de apreciação – como é, designadamente (mas não só), o caso de as medidas não serem sequer compatíveis com a finalidade prosseguida –, ser resolvidas contra a posição do legislador.

Contra isto não vale, evidentemente, o argumento de que, perante o caso concreto, e à luz do princípio da proporcionalidade, ou existe violação – e a decisão deve ser de inconstitucionalidade – ou não existe – e a norma é constitucionalmente conforme. Tal objeção, segundo a qual apenas poderia existir “uma resposta certa” do legislador, conduz a eliminar a liberdade de conformação legislativa, por lhe escapar o essencial: a própria averiguação jurisdicional da existência de uma inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade por uma determinada norma, depende justamente de se poder detetar um erro manifesto de apreciação da relação entre a medida e seus efeitos, pois aquém desse erro deve deixar-se na competência do legislador a avaliação de tal relação, social e economicamente complexa.”

Em face destas considerações, cabe concluir que não é detetável “erro particularmente grave e manifesto” na escolha do meio que o legislador elegeu – o congelamento das progressões automáticas nas carreiras dos funcionários, agentes e demais servidores do Estado – para atingir o fim visado: a diminuição da despesa pública. De facto, a medida por ele adotada revela-se adequada e necessária ao fim em vista (assim: Ac. nº 12/12 do TC).

Por outro lado, quanto ao princípio a que chamamos da segurança jurídica e proteção da confiança legítima, que aqui está indiciariamente posto em causa pela nova lei, que é retrospetiva ou com retroatividade inautêntica, o que aqui temos é que esta suspensão temporária das progressões na carreira do referido universo de pessoas, com o consequente congelamento dos vencimentos nos exatos montantes de que esses vencimentos eram compostos, surge como uma consequência visível e razoável ou racional da margem de conformação do legislador na prossecução do interesse comum, da relação entre o tempo e a rigidez normativa e ainda da flexibilidade do legislador; onde são respeitados os princípios da universalidade (aqui talvez visto no contexto exposto), da igualdade e da proporcionalidade, considerando sempre o interesse público prosseguido.

Com efeito, o supremo princípio da proporcionalidade (ponderação dos bens e interesses em jogo), já atrás visto e aplicado, também se projeta aqui, atento o fim prosseguido pela lei (assim JORGE MIRANDA, Manual…, IV, 5ª ed., nº 66, p. 316-317; JORGE REIS NOVAIS, Os Princípios Constitucionais Estruturantes…, , p. 261-269; JOSÉ MELO ALEXANDRINO, D. Fundamentais…, 2ª ed., p. 86).

E é também neste quadro do princípio da segurança jurídica e proteção da confiança legítima que podemos analisar a invocada violação do art. 12º-1 do CCivil.

O art. 4º da Lei 53-C/2006 de 29-12 (15), conjugado com o art. 119º-1 da Lei 67-A/2007 de 31-12 (16) e o art. 118º-1 da Lei 12-A/2008 de 27-2 (17) (sendo que teria revogado aquele), desrespeita o art. 12º-1 do CCivil (18), pelo que deve haver progressão a partir de 1-1-08?

Não existe ali nenhuma contradição ou ilegalidade: a lei só dispôs para futuro.

E, como é pacífico hoje no TCA Sul e no STA (vd. Ac.STA de 16-11-011, P. nº 0220/11), “a alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade no período em causa”.

Improcede, assim, este ponto das conclusões do recurso.

*

III- DECISÃO

Pelo ora exposto, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, assim, com fundamentação parcialmente diferente, manter a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente.

Lisboa, 7-2-13

Paulo Pereira Gouveia

António Coelho da Cunha

Fonseca da Paz

(1) É claro que, para ser legítima e razoável, a conclusão deve emergir logicamente do arrazoado feito na alegação, sob pena de falta de substanciação e de não conhecimento da mesma.
(2) Assim, os arts. 95º-2 CPTA e 660º-2 CPCivil aplicam-se apenas à decisão da 1ª instância e não no recurso (Ac.STA de 15-11-2012, P. nº 0159/11).
(3) Negociação, efectuada entre as associações sindicais e a Administração, com vista à obtenção de um acordo sobre as matérias elencadas na lei respeitante à negociação coletiva, ao abrigo do art. 56º da Constituição.
(4) Artigo 14.º Interlocutor da Administração nos processos de negociação e participação
1 - O interlocutor pela Administração nos procedimentos de negociação colectiva e de participação que revistam carácter geral é o Governo, através daquele dos seus membros que tiver a seu cargo a função pública, que coordena, e do Ministro das Finanças, os quais intervêm por si ou através de representantes.
2 - O interlocutor pela Administração nos procedimentos de negociação colectiva e de participação que revistam carácter sectorial é o Governo, através do ministro responsável pelo sector, que coordena, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública, nos quais intervêm por si ou através de representantes.
3 - Compete à Direcção-Geral da Administração Pública apoiar o membro do Governo que tiver a seu cargo a função pública nos procedimentos de negociação colectiva e de participação referidos nos números anteriores.
(5) 3. Compete às associações sindicais exercer o direito de contratação colectiva, o qual é garantido nos termos da lei.
(6) Assim: Ac. nº 374/2004 do TC.
(7) Enquanto direito dos trabalhadores, o direito de contratação colec­tiva significa designadamente direito de regularem colectivamente as relações de trabalho, substituindo o poder contratual do trabalhador individual pelo po­der colectivo organizado no sindicato.
Materialmente, ele analisa-se em três aspectos: (a) o direito à liberdade negocial colectiva, não estando os acordos colectivos sujeitos a autorizações ou homologações administrativas; (b) o direito à negociação colectiva, ou seja, di­reito a que as entidades patronais não se recusem à negociação, o que requer garantias específicas, nomeadamente esquemas públicos sancionatórios da re­cusa patronal em negociar e contratar; (c) direito à autonomia contratual co­lectiva, não podendo deixar de haver um espaço aberto à disciplina contratual colectiva, o que não pode ser aniquilado por via normativo-estadual.
(8) Artigo 1.º Progressões
1 - O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.
Artigo 2.º Suplementos
São mantidos no montante vigente à data de entrada em vigor da presente lei e até 31 de Dezembro de 2006 todos os suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração base, independentemente da respectiva designação, designadamente despesas de representação, subsídios de alojamento, de residência e de fixação, pelo risco, penosidade, insalubridade e perigosidade, gratificações e participações emolumentares, relativamente aos funcionários, agentes e restante pessoal da Administração Pública e aos demais servidores do Estado.
(9) 1. Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito:
a) À retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna.
(10) Artigo 18º (Força jurídica)
1. Os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.
2. A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
3. As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstrato e não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
(11) J. MELO ALEXANDRINO, D. Fundamentais…, 2ª ed., pp. 123-124.
(12) «A evolução recente das contas públicas continua a evidenciar uma forte tendência de crescimento das despesas com pessoal das administrações públicas.
Apesar de, nos últimos anos, ter sido praticamente inexistente a actualização anual dos índices salariais da Administração Pública, não deixou de se registar um forte agravamento das despesas com pessoal, o que encontra explicação nos mecanismos automáticos de progressão nas carreiras, cargos e categorias, bem como na existência de inúmeros acréscimos remuneratórios relacionados com particularidades específicas da prestação de trabalho.
O sistema de carreiras e o estatuto remuneratório que lhe está associado revestem-se de extrema complexidade resultante do excessivo número de carreiras existente, do elevado grau de automatismo de evolução nas carreiras e do vasto leque de suplementos remuneratórios vigentes no actual sistema.
O Governo assume o compromisso de proceder à revisão do sistema de carreiras e remunerações da Administração Pública, a qual, porém, pela sua complexidade e pela negociação que implica, só poderá vir a ter impacto orçamental a médio prazo.
Importa, contudo, actuar de imediato com o objectivo de suster o crescimento da despesa pública com pessoal, o que só é possível através da limitação dos mecanismos de progressão nas carreiras, que a experiência tem demonstrado serem automáticos, e da manutenção dos atuais níveis dos suplementos remuneratórios. Tal medida, contudo, deve ser entendida na sua transitoriedade enquanto se prepara a reforma do sistema de carreiras e remunerações, em articulação com a revisão do sistema de avaliação de desempenho dos funcionários e a conceção dos sistemas de avaliação dos serviços públicos.
No âmbito do processo negocial respeitante a estas medidas, desenvolvido com as organizações sindicais da Administração Pública com representatividade transversal nos termos da Lei n.º 23/98, de 26 de Maio, foram introduzidas alterações decorrentes das propostas e observações daquelas organizações, designadamente a que salvaguarda, para efeitos de cálculo das pensões de aposentação ou de reforma e da remuneração na reserva, as fortes expectativas dos trabalhadores que, até ao final do ano, reúnam as condições de passagem à aposentação voluntária, à reforma ou à reserva, e de progressão na carreira.
Exceciona-se da aplicação deste diploma, por efeito do processo negocial específico exigido pela Lei n.º 14/2002, de 19 de Fevereiro, o pessoal da PSP e, por imperativo de coerência no quadro harmonioso das orientações estabelecidas, o pessoal da GNR, bem como o pessoal das Forças Armadas.
O projecto foi também submetido a um processo de consulta com as organizações representativas do pessoal docente.
Foram ainda ouvidos a Associação Sindical dos Juízes Portugueses e o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público».
(13) J. MELO ALEXANDRINO, D. Fundamentais…, 2ª ed., pp. 75 ss.
(14) J. MELO ALEXANDRINO, D. Fundamentais…, 2ª ed., pp. 85 ss.
(15) A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior.
(16) Artigo 119.º Regime transitório de progressão nas carreiras e de prémios de desempenho na Administração Pública
1 — A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera -se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.
(17) Artigo 118.º Entrada em vigor e produção de efeitos
1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a presente lei entra em vigor no 1.º dia do mês seguinte ao da sua publicação e produz efeitos nos termos dos n.os 3 a 7.
2 - O n.º 2 do artigo 54.º, o artigo 87.º, os n.os 3 dos artigos 95.º a 100.º e os artigos 101.º, 106.º, n.º 4, 107.º, 112.º e 118.º entram em vigor no dia seguinte ao da publicação da presente lei.
…
(18) 1. A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.