Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza recorre da sentença proferida pelo TAF de Leiria, em 31 de Março de 2017, no âmbito da ação administrativa especial instaurada contra o Município de Benavente, Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, Presidência do Conselho de Ministros e contra a contrainteressada P... -Sociedade de Desenvolvimento Agroturístico SA, que julgou a ação improcedente.
A recorrente apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:
I. Está dado como assente que a deliberação da Câmara Municipal de Benavente de aprovação do loteamento requerido pela contrainteressada, de 6 de dezembro de 1993 e a deliberação da mesma Câmara Municipal que aprovou a 1ª fase das obras desse loteamento não foram precedidas de qualquer procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental;
II. Está dado como assente que no prédio sobre o qual recaiu a deliberação de aprovação quer do loteamento, quer da 1ª fase de obras ocorreu um incêndio em 17 de agosto de 1991 que afetou 60 hectares do mesmo prédio.
III. Está dado como assente que no referido prédio ocorrem povoamentos de montado de sobro.
IV. Está dado como assente que o prédio sobre o qual foram emitidas as deliberações em crise nestes autos foi percorrido por um incêndio em 15 de agosto de 1991.
V. Está dado como assente que o projeto de loteamento abrange a área de 509 hectares, afetando diretamente 118 hectares com a criação de 237 lotes para construção de moradias, 2 hotéis e 2 campos de golfe, um centro hípico e de tiro, 1 centro de conferências e um centro de exposições, bem como um centro de desportos aquáticos.
VI. Está dado como assente que a contrainteressada já procedeu ao abate de, pelo menos, 945 sobreiros, ao abrigo da autorização que lhe foi concedida em março de 2005;
VII. Está dado como assente que a Direção Geral de Florestas/ Instituto Florestal estimou que a conclusão do projeto de loteamento implicaria um abate de entre 6.202 e 7.106 sobreiros.
VIII. Está dado como assente que não foi autorizado qualquer abate adicional de sobreiros, tendo inclusivamente, a autorização que havia sido concedida sido revogada alguns dias depois de ter sido concedida;
IX. Está dado como assente que o alvará de loteamento nº 1/97 referente ao projeto «P...» foi emitido em 20 de março de 1997;
X. Está dado como assente que o prazo previsto para a conclusão das obras desse loteamento era de 2 anos, a contar da data da sua emissão;
XI. Está dado como assente que as obras referentes a esse mesmo alvará de loteamento apenas se iniciaram em 2007.
XII. Verifica-se assim a nulidade dos atos impugnados uma vez que os mesmos não foram precedidos do necessário procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental, nos termos do disposto no artigo 2º, nº 1, do decreto-lei nº 186/90, uma vez que se trata da aprovação de projetos suscetíveis de provocar incidências significativas no ambiente;
XIII. Sendo que o nº 1 do art 2º do DL nº 186/90 constitui um princípio geral de sujeição a avaliação de impacte ambiental de todos os projetos suscetíveis de causarem incidências significativas no ambiente, do qual as listas positivas constantes dos anexos são meramente interpretativas e integradoras;
XIV. Ao que acresce a especial proteção que, na legislação nacional, é concedida ao montando de sobreiros, plasmada no decreto-lei nº 172/88 de 16-05 e posteriormente pelo DL nº 11/97 de 14-01 e DL nº 169/2001 de 25-05.
XV. De qualquer modo, sempre o nº 4.3 do anexo ao Decreto Regulamentar nº 38/90 de 27-11, impõe a obrigatoriedade de realização de prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental no caso de «projetos de desenvolvimento urbano que ocupem uma área superior a 10 hectares»;
XVI. Ora o projeto de licenciamento em crise nestes autos, abrange 508 hectares, afetando diretamente 118 hectares, pelo que sempre estaria sujeito ao procedimento prévio de avaliação de impacte ambiental.
XVII. Aliás, tal foi o parecer emitido pelos Ministérios do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, da Economia e da Inovação e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com referência ao loteamento em crise nestes autos, vide o despacho conjunto nº 309/2005 publicado no D.R., 2a série de 19 de abril de 2005.
XVIII. A preterição do prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental implica a nulidade dos atos respetivos, conforme resulta da conjugação do disposto no nº 1 do art 2º do DL nº 186/90 e o art. 133º do CPA (vigente à data dos factos).
XIX. Pelo que os atos impugnados são nulos por violação do disposto no nº 1 do art 2º e nº 1 do art 7º do DL nº 186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar nº 38/90.
XX. Nos termos do disposto no art 1º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 327/90 de 22 de outubro, nos terrenos com povoamentos florestais percorridos por incêndios ficam proibidas, pelo prazo de 10 anos a contar da data do fogo, todas as ações que tenham por objeto, ou simplesmente tenham por efeito, a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios destinados, imediata ou subsequentemente à construção;
XXI. Bem como a introdução de alterações à morfologia do solo ou do coberto vegetal, alínea g) do mesmo dispositivo legal;
XXII. Ora, tendo o prédio objeto das deliberações em causa nestes autos sido percorrido por um incêndio em 15 de agosto de 1991, sempre estaria vedada a possibilidade de aprovação de qualquer loteamento ou de obras de urbanização, em data anterior a 15 de agosto de 2001.
XXIII. Sendo que não foi proferido qualquer despacho conjunto, nos termos do nº 2 do referido art. 1º do DL nº 327/90, a levantar a proibição prevista no nº 1 do art 1º do DL nº 327/90;
XXIV. Pelo que, nos termos do disposto no nº 3 desse artigo 1º do DL nº 327/90, se verifica a nulidade dos atos administrativos em crise nestes autos.
XXV. Sendo que tal nulidade decorre expressamente da letra desse dispositivo legal.
XXVI. Violando também o disposto no art. 2º, nº 4 do DL 182/88, que proíbe «por um período de dez anos quaisquer conversões culturais em áreas de montado de sobro que tenham sido percorridas por incêndios».
XXVII. Verifica-se, ainda a caducidade do alvará 1/97 referente ao loteamento em crise nestes autos, uma vez que, comprovadamente os prazos previstos para a conclusão das obras de urbanização não foram cumpridos.
XXVIII. Uma vez que não é o facto de se permitir uma eventual prorrogação do prazo que (só por si) impede a verificação da caducidade.
XXIX. Aliás, tal caducidade só não ocorrerá se for atempadamente (ou seja, antes de terminado o prazo inicial) requerida a prorrogação desse mesmo prazo.
XXX. Uma vez que a caducidade opera por si não sendo suscetível de prorrogação o prazo que haja caducado.
XXXI. Tendo ocorrido a caducidade, a renovação do prazo, qualquer que seja, só é possível através de um novo pedido de licenciamento.
XXXII. Sendo que o prazo da caducidade começa a correr no momento em que o direito poder ser exercido - art. 329º do Código Civil;
XXXIII. E só impede a caducidade a prática, dentro do prazo legal ou convencional, do ato a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo - art. 331º, nº 1 do Código Civil.
XXXIV. Ora tendo o alvará em questão sido emitido em 18 de agosto de 1997 com um prazo para conclusão das obras de 2 anos ponto da matéria assente nº 10.
XXXV. Tendo esse prazo decorrido sem que se tivessem efetuado quaisquer obras, uma vez que as mesmas apenas se iniciaram em 2007 - vide ponto da matéria assente nº 20.
XXXVI. É manifesto que se verificou a caducidade do referido alvará.
XXXVII. A douta sentença recorrida violou o disposto no nº 1 do art 2º e nº 1 do art 7º do DL nº 186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar nº 38/90; no art. 133º do C.P.A. (em vigor à data dos factos);
XXXVIII. Bem como o disposto no art. 1º, nº 1, 2 e 3 do DL nº 327/90 e o disposto no art. 2º, nº 4 do DL nº 182/88;
XXXIX. E ainda, o disposto no artigo 38º, nº 2, alíneas a) e b) do Decreto-Lei nº 448/91, de 20 de novembro e artigos 329º e 331º, nº 1 do Código Civil.
Termos em que deve ser dado provimento ao recurso ora interposto e, em consequência, ser revogada a sentença recorrida, e declarar-se a nulidade ou anular-se os seguintes atos:
a) Deliberação da Câmara Municipal de Benavente de 18-05-1992 que aprovou o "Estudo Preliminar de Urbanização" da Requerida P... para a "Herdade da Vargem Fresca";
b) Deliberação de 06-12-1993 da Câmara Municipal de Benavente que aprovou o projeto de loteamento da Requerida P...;
c) Deliberação de 21-10-1996 da Câmara Municipal de Benavente que aprovou a 1ª fase das obras de urbanização daquele loteamento; e
Bem como declarar a caducidade do Alvará de Loteamento nº 1/97, datado de 20-03-1997, emitido pela Câmara Municipal de Benavente.
E condenar a contrainteressada P... a repor o terreno nas condições em que se encontrava antes de se iniciarem as obras por si levadas a cabo.

O Município de Benavente contra-alegou o recurso e formulou as seguintes conclusões:
1ª - O recurso é apenas de direito, pelo que não tem justificação que a Rte leve às conclusões matéria factual, selecionada do ângulo que em abstrato lhe seria mais conveniente.
2ª - Não participando a matéria fática do objeto do recurso, o Rdo não pode cometer o mesmo vício, sem prejuízo de chamar à colação alguns aspetos que se mostram necessários às ilações de direito.
3ª - Tanto na parte expositiva das alegações como nas respetivas conclusões, que delimitam o objeto do recurso, a Rte não questiona a validade da deliberação de 18/05/1992 da Câmara Municipal que aprovou o EPU - supra, 3.
4ª - O facto de a sentença não se ter pronunciado sobre a mesma deliberação, não obstante a referenciar, de nada serve à Rte, pois que a omissão teria que ser arguida, o que não sucede - supra, 4 e 5.
5ª - Vale isto por dizer que a validade da deliberação que, nos termos do Decreto-Lei nº 400/84, de 31/12, aprovou o EPU já não pode ser questionada - supra, 5 e 6.
6ª - O EPU configurava, na economia do diploma de 1984, a 1ª fase do pedido de licenciamento, pelo que a deliberação de 06/12/1993 da Câmara Municipal que aprovou o projeto de loteamento se suportou naquele, cuja validade, reitera-se, já não pode ser suscitada — supra, 7 a 9.
7ª - Por seu turno, a deliberação de 21/10/1996, pela qual a Câmara Municipal aprovou a 1ª fase das obras de urbanização do loteamento ancorou-se na predita deliberação de 1993 - supra, 10.
8ª - Temos assim que as deliberações de 1993 e 1996 só poderiam ser sindicadas por vícios intrínsecos e não pelos alegados, que precederam o EPU (e que com ele se consolidaram).
Sem conceder
9ª - O Decreto-Lei nº 186/90, de 06/06, vigente à data da prolação dos atos sindicados, só cominava com a nulidade a não submissão a AIA dos projetos taxativamente elencados no Anexo I ao diploma, por remissão expressa do nº 3 do seu art 2º (sendo que é este nº 3 que define o conteúdo do nº 1 do mesmo artigo, precisando o que o legislador entendeu ser uma formalidade essencial) - supra, pontos 11 a 15 e 20.
10ª - A sanção pela preterição da avaliação de impacte ambiental que poderia caber no caso seria a da anulabilidade, posto que nenhuma norma eventualmente aplicável ao caso taxava tal omissão com a nulidade.
11ª - É, pois, despido de fundamento o esforço para arrancar uma nulidade por apelo ao Decreto Regulamentar nº 38/90, quando a sanção que daqui poderia resultar seria sempre a da mera anulabilidade, estando o direito de ação, à data da respetiva propositura, há muito caducado (cfr. art 58º, nº 2, al a) do CPA), exceção perentória que sempre determinaria a absolvição do pedido, por força do art 576º, nº 3, do CPC/2015, aplicável ex vido art 1º do CPTA - sobre as conclusões 4ª e 5ª, supra, 17 a 28.
12ª - Como bem ponderou a sentença, o Decreto-Lei nº 172/88, de 16/05, vigente à data dos atos questionados não contém qualquer norma que comine com a nulidade os atos administrativos de aprovação e licenciamento de operações em infração ao seu regime, sendo a sanção a da anulabilidade, pelo que o direito de ação, também sob este prisma, sempre estaria caducado à data da sua propositura - supra, 29 e 30.
13ª - Ocorreu efetivamente infração ao Decreto-Lei nº 327/90 (proibição de operações urbanísticas no prazo de 10 anos seguintes à eclosão de incêndios), cominada pelo nº 3 do art 1º de nulidade.
14ª - Contudo, à data da propositura da ação já tinham passado mais de 15 anos sobre o ato de aprovação do EPU, cerca de 14 anos do ato que aprovou o projeto de loteamento e de 11 anos do ato que aprovou a primeira fase das obras de urbanização, sendo ainda de evidenciar que estes dois últimos atos se fundaram em direitos constituídos por força do ato primário, que remonta há 25 anos - supra, 32.
15ª - Sob o ponto de vista do decurso do tempo estariam mais do que preenchidos os pressupostos do reconhecimento jurídico da situação fáctica nascida à sombra dos atos sub judice, mesmo na tese mais exigente que se pudesse formular à luz do nº 3 do art 134º do CPA/91 - supra, 33, 34 e 37.
16ª - Na formulação do CPA/2015, o nº 3 do art 162º não absolutiza o decurso do tempo, flexibilizando a jurisdicização de situações fáticas (chamados efeitos putativos) ao coenvolver também outros fatores e admitir prazos mais reduzidos - supra, 35, 36, 38 e 39.
17ª - As opções do legislador vão também no mesmo sentido, sendo que o art 69º, nº 4, do RJUE, na redação da Lei nº 60/2007, de 04/09, veio limitar a 10 anos o prazo para promover a invalidação de atos nulos e, no antecedente, o Decreto-Lei nº 34/99, em redação mantida pelo Decreto-Lei nº 55/2007, tinha alterado o art 1º do Decreto-Lei nº 327/90 em sentido mais favorável, excecionando das proibições constantes da redação inicial os espaços vocacionados em PMOT para a construção (caso de Benavente, em que o PDM classificou o prédio objeto de loteamento como área turística proposta) - supra, 40, 41, 42, 43 e 44.
18ª - A jurisdicização da situação fáctica impor-se-ia ainda por força do princípio da proteção da confiança, cujos pressupostos se encontram, outrossim, plenamente preenchidos - supra, 45 a 52.
19ª - Contrariamente ao pretendido pela Rte, bem decidiu a sentença ao considerar que a licença de loteamento não caducou, pois que a caducidade não opera ope legis, tendo antes de ser declarada pela Administração em função das circunstâncias concretas de cada caso - supra, 53 57.
Termos em que deve o recurso improceder.

O Ministério do Ambiente contra-alegou o recurso, pugnando pela respetiva improcedência.

A P... contra-alegou o recurso e formulou as seguintes conclusões:
1. A Recorrente deve ser por V. Exªs convidada a esclarecer as conclusões quanto à matéria de facto delas constante, porque não impugnada, e a sintetizá-las, sob pena de não conhecimento do recurso na parte afetada, nos termos e para os efeitos do artigo 639º, nº 3 do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA.
2. Nos termos do artigo 636º do CPC aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, requer-se sejam adicionados à matéria de facto dada como provada os seguintes, indicando-se o meio e local da prova realizada, para efeitos do artigo 640º, nº 1 alínea b) do CPC:
a. A RCM nº 164/95, de 7 de Dezembro, publicada no DR, I Série-B, de 07.12.1995, ratificou o Plano Director Municipal de Benavente, cujo Regulamento qualifica, no seu artigo 52º, a Herdade da Vargem Fresca (aí referida como “Várzea Fresca”) como Área de
Turística Proposta (prova documental, constante da Pasta 1 do PA e da página 7659 do DR, tratando-se de documento publicado no Jornal Oficial);
b. A Ficha A15.3 da carta de condicionantes do Regulamento do PDM de Benavente, ratificado pela RCM nº 164/95, de 7 de Dezembro, publicado no DR I Série, de 07.12.1995, enuncia as servidões das áreas percorridas por incêndios florestais, encontrando-se “descrita e cartografada as áreas fornecidas pela Delegação Florestal do Ribatejo e Oeste do Instituto Florestal, a saber: a Herdade da P..., entre os marcos geodésicos São Medrosa e Migalhos” – conforme consta da Ficha A15.3 do Regulamento do PDM em anexo à RCM nº 164/95 (prova documental, constante da Pasta 1 do PA e da página 7670 do DR, tratando-se de documento publicado no Jornal Oficial).
c. Nem o loteamento, nem a 1ª fase das obras de urbanização, aprovados pela CMB, previam qualquer construção na área percorrida pelo incêndio (conforme anexo à carta da P... à CMB, datada de 14/04/1993, a fls. 480 do PA).
3. A Recorrida não retirou qualquer benefício do incêndio porquanto o loteamento não previa implantação na área afetada pelo incêndio.
4. Assim, não se verificam os pressupostos de aplicação do DL nº 327/90, contrariamente ao que resulta da douta sentença recorrida que, nesse fundamento, se não acompanha.
5. Caso assim se não entenda, sempre cabe concluir que os atos impugnados não padecem de nulidade porquanto o licenciamento de loteamento e da 1ª fase das obras de urbanização abrangendo os 60 ha da propriedade percorridos por um incêndio em 1991, sem despacho de autorização do membro do Governo competente, não violou o artigo 1º do Decreto-Lei nº 327/90, de 22-10, nem o artigo 2º, nº 4 do Decreto-Lei nº 172/88, na medida em que foi praticado o ato de ratificação do EPU e aprovado o PDM de Benavente, por RCM nº 164/95, nos termos do qual o loteamento da P... surge como qualificado em Área Turística Proposta, encontrando-se igualmente delimitadas as servidões decorrentes da área abrangida pelo incêndio – devendo considerar-se, portanto, que o levantamento da proibição foi praticado por ato com formalidade superior (Resolução do Conselho de Ministros) relativamente à exigida por aquele diploma legal (despacho conjunto).
6. Os atos impugnados não se encontravam sujeitos à formalidade essencial de AIA, porquanto não constam da tipificação do Anexo I para a qual remete o artigo 2º, nº 3;
7. Ainda que se entendesse diversamente, o que apenas a benefício de raciocínio se afirma, o desvalor jurídico previsto pelo Decreto-Lei nº 186/90 era o da anulabilidade, enquanto regime-regra da invalidade dos atos administrativos;
8. A caducidade do direito de ação há muito ocorrera à data da propositura da presente ação administrativa especial, atendendo ao disposto no artigo 58º, nº 1 alínea a) do CPTA;
9. Sem prejuízo de tudo quanto se afirmou supra relativamente ao facto de a lei não cominar nulidade para violações do processo de AIA, é forçoso concluir que o ato de aprovação do loteamento da ora Contrainteressada (e, por igualdade, senão maioria, de razão os atos de aprovação do EPU e de aprovação da 1ª fase das obras de urbanização do loteamento) não padece de qualquer invalidade decorrente da alegada violação do Decreto-Lei nº 186/90, por preterição de AIA, já que o loteamento a ele não se encontrava legalmente sujeito.
10. A declaração de nulidade, mais de 20 anos decorridos sobre a prática dos atos administrativos impugnados, consubstanciaria uma violação clara do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, encontrando-se preenchidos os respetivos pressupostos.
11. O Estado e as demais entidades públicas intervenientes conferiram à Contrainteressada direitos cuja violação corresponde a uma violação insustentável do direito de propriedade privada e de desenvolvimento de uma atividade económica, com proteção análoga à dos direitos fundamentais e, como tal, geradora de inconstitucionalidade, por violação dos artigos 18º, nºs 2 e 3, 62º e 80º alínea c), todos da CRP, com as consequências daí resultantes, designadamente em termos de responsabilidade do Estado e dos órgãos da Administração Pública e da obrigação de pagamento da correspondente justa indemnização.
12. Improcede o pedido de declaração da caducidade do alvará de loteamento, porquanto a CMB praticou atos de prorrogação com fundamento na não imputabilidade dos motivos de não execução das obras à Recorrida.
Nestes termos, e nos mais de Direito, requer-se a V. Exª o seguinte:
a) Seja ampliada a matéria de facto e, subsidiariamente, nos termos dos artigos 536º e 540º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA, ampliado o objeto do recurso quanto ao fundamento, julgando improcedente a alegada violação do artigo 1º do DL nº 327/90 por não preenchimento dos respetivos pressupostos de aplicação ou,
b) subsidiariamente, decidindo pela prolação da autorização do levantamento da proibição por ato do Conselho de Ministros, improcedendo o pedido de declaração de nulidade com
fundamento na violação do sobredito DL nº 327/90;
c) Improcedam os restantes pedidos formulados pela Quercus, mantendo-se a douta sentença recorrida.

O Exmo Procurador Geral Adjunto, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º, ambos do CPTA, emitiu parecer no sentido do provimento parcial do recurso, mais arguindo a nulidade da sentença por falta de fundamentação.

Notificados do parecer do Ministério Público, apenas os recorridos Município de Benavente e P... responderam, defendendo não assistir razão ao MP.

O tribunal convidou a recorrente a sintetizar as respetivas conclusões, o que fez nos termos que seguem:
I. Atento o teor do ponto 15 da matéria de facto dada como assente na douta sentença recorrida, verifica-se a nulidade dos atos impugnados uma vez que os mesmos não foram precedidos do necessário procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental, nos termos do disposto no artigo 2°, n.° 1, do decreto-lei n° 186/90, uma vez que se trata da aprovação de projetos suscetíveis de provocar incidências significativas no ambiente;
II. Sendo que o n° 1 do art. 2° do Dl. n° 186/90 constitui um princípio geral de sujeição a avaliação de impacte ambiental de todos os projetos suscetíveis de causarem incidências significativas no ambiente, do qual as listas positivas constantes dos anexos são
meramente interpretativas e integradoras;
III. Acresce ainda a especial proteção que, na legislação nacional, é concedida ao montando de sobreiros, plasmada no decreto-lei n° 172/88 de 16-05 e posteriormente pelo Dl. n° 11/97 de 14-01 e Dl. 169/2001 de 25-05.
IV. De qualquer modo, sempre o nº 4.3 do anexo ao Decreto Regulamentar n° 38/90 de 27-11, impõe a obrigatoriedade de realização de prévio procedimento de Avaliação de Impacte ambiental no caso de «projetos de desenvolvimento urbano que ocupem uma área superior a 10 hectares»;
V. Ora o projeto de licenciamento em crise nestes autos, abrange 508 hectares, afetando diretamente 118 hectares, tal como consta do despacho conjunto dos Ministérios do Ambiente do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, da Economia e da Inovação e da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com o n° 309/2005 publicado no D.R., 2' série de 19 de abril de 2005, pelo que sempre estaria sujeito ao procedimento prévio de avaliação de impacte ambiental.
VI. A preterição do prévio procedimento de Avaliação de Impacte ambiental implica a nulidade dos atos respetivos, conforme resulta da conjugação do disposto no n° 1 do art. 2° e do nº 1 do art. 7° ambos do DL. n° 186/90 e do art. 133° do CPA (vigente à data
dos factos).
VII. Por outro lado, nos termos do disposto no art. 1°, n° 1, alíneas a) e g), do Decreto-Lei n° 327/90 de 22 de outubro, nos terrenos com povoamentos florestais percorridos por incêndios ficam proibidas, pelo prazo de 10 anos a contar da data do fogo, todas as ações que tenham por objeto, ou simplesmente tenham por efeito, a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios destinados, imediata ou subsequentemente à construção, bem como a introdução de alterações à morfologia do solo ou do coberto vegetal.
VIII. O art. 2°, n° 4 do Dl. 182/88, proíbe «por um período de dez anos quaisquer conversões culturais em áreas de montado de sobro que tenham sido percorridas por incêndios».
IX. Atento o teor do ponto 3 da matéria de facto dada como assente, tendo o prédio objeto das deliberações em causa nestes autos sido percorrido por um incêndio em 15 de agosto de 1991, sempre estaria vedada a possibilidade de aprovação de qualquer loteamento ou de obras de urbanização, em data anterior a 15 de agosto de 2001 (sendo certo que não foi proferido qualquer despacho conjunto, nos termos do n° 2 do referido art. 1° do DL 327/90 a levantar a proibição prevista no n° 1 do art. 1° do Dl. 327/90).
X. Pelo que, nos termos do disposto no n° 3 desse artigo 1° do DL 327/90, se verifica a nulidade dos atos administrativos em crise nestes autos.
XI. Verifica-se ainda a caducidade do alvará 1/97 referente ao loteamento em crise nestes autos, uma vez que, comprovadamente os prazos previstos para a conclusão das obras de urbanização não foram cumpridos.
XII. Tendo ocorrido a caducidade, a renovação do prazo, qualquer que seja, só seria possível através de um novo pedido de licenciamento, o que não ocorreu.
XIII. O alvará em questão foi emitido em 18 de agosto de 1997 com um prazo para conclusão das obras de 2 anos — ponto da matéria assente n° 10
XIV. Tendo esse prazo decorrido sem que se tivessem efetuado quaisquer obras, uma vez que as mesmas apenas se iniciaram em 2007 — vide ponto da matéria assente n° 20 – é manifesto que se verificou a caducidade do referido alvará.
XV. A douta sentença recorrida violou o disposto no n° 1 do art. 2° e n° 1 do art. 7° do DL n° 186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar n° 38/90; no art. 133° do C.P.A. (em vigor à data dos factos);
XVI. Bem como o disposto no art. 1°, n° 1, 2 e 3 do DL nº 327/90 e o disposto no art. 2°, n° 4 do DL nº 182/88;
XVII. E ainda, o disposto no artigo 38°, n° 2, alíneas a) e b) do Decreto-Lei n° 448/91 de 20 de novembro e artigos 329° e 331°, n° 1 do Código Civil.

«F... – Fundo de Gestão de Património Imobiliário», na qualidade de acionista único da contrainteressada «P... – Sociedade de Desenvolvimento Agroturístico, SA», requereu a substituição da P... pela requerente, com fundamento na dissolução e encerramento da liquidação da Sociedade, com o consequente cancelamento da matrícula. O tribunal deferiu o requerimento e determinou a prossecução dos autos contra «F... – Fundo de Gestão de Património Imobiliário» (cfr artigo 162º, nº 1 e 2 do C.S.C.).
Com dispensa de vistos, mas com prévio envio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo à Conferência para julgamento.
Objeto do recurso:
As questões submetidas a recurso são delimitadas pelas alegações e respetivas conclusões, assim, verificamos que cumpre saber se a sentença recorrida incorreu em:
i) Violação do disposto nos arts 2º, nº 1 e 7º, nº 1 do DL nº 186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar nº 38/90 e no art 133º do CPA/1991;
ii) Violação do disposto no art 1º, nº 1, 2 e 3 do DL nº 327/90 e do disposto no art 2º, nº 4 do DL nº 172/88;
iii) Violação do disposto no artigo 38º, nº 2, alíneas a) e b) do DL nº 448/91, de 20 de novembro e nos artigos 329º e 331º, nº 1 do Código Civil.
Ainda, cumpre conhecer:
iv) Da nulidade da sentença por falta de fundamentação (suscitada pelo Exmo Procurador Geral Adjunto).
Nas contra-alegações a recorrida P... veio ampliar os fundamentos do recurso a erro no julgamento da matéria de facto e, no pressuposto do sucesso dessa impugnação, a erro na interpretação e aplicação ao caso do disposto no artigo 1º, nº 1 do DL nº 327/90. Pelo que, caso proceda a pretensão de recurso, cumpre conhecer destes vícios imputados à sentença recorrida pela recorrida (atual F...).

Fundamentação
De facto.
Na sentença recorrida foi fixada a seguinte matéria de facto:
1. «Em 9 de maio de 1992 consta da ata da reunião:

Pelas razões expostas não se mostrar omitida a fundamentação da sentença recorrida.

Violação do disposto nos arts 2º, nº 1 e 7º, nº 1 do DL nº 186/90, conjugados com o ponto 4.3 do anexo ao decreto Regulamentar nº 38/90 e no art 133º do C.P.A. (em vigor à data dos factos) - Avaliação de impacte ambiental
A recorrente Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza discorda da sentença recorrida quando decide que o loteamento titulado pelo alvará nº 1/97, da contrainteressada P..., não estava sujeito a Avaliação de Impacte Ambiental, por não se enquadrar na listagem de projetos definidos no Anexo I do DL nº 186/90, de 6.6. Para tanto avança que o artigo 2º, nº 1 do citado Decreto-Lei constitui um princípio geral de sujeição a Avaliação de Impacte Ambiental de todos os projetos suscetíveis de causarem incidências significativas no ambiente; está em causa o abate de sobreiros que são árvores com especial proteção legal e ainda o nº 4.3 do anexo ao Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27.11 impõe a obrigatoriedade de realização de prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental no caso de projetos de desenvolvimento urbano que ocupem uma área superior a 10 hectares, como sucede no caso.
No mesmo sentido, defende o Exmo Sr Procurador Geral Adjunto padecer a sentença sob recurso de notório erro de direito na apreciação dos factos trazidos ao conhecimento do Tribunal, por entender ser imprescindível a realização do Estudo de Impacte Ambiental, cuja falta gera vício de nulidade do ato.
Cumpre assim saber se a aprovação da operação de loteamento em causa nos autos estava ou não sujeita a processo prévio de Avaliação do Impacte Ambiental (AIA) e, por conseguinte, a Estudo de Impacto Ambiental e qual a consequência jurídica se tiver ocorrido a falta desse procedimento especial.
Vejamos.
Como descreve o Exmo Sr Procurador Geral Adjunto, no ordenamento jurídico português, a primeira referência à avaliação ambiental consta da Lei de Bases do Ambiente (LBA) - Lei nº 11/87, de 7 de abril - que refere um princípio de "avaliação prévia do impacte provocado por obras" (artigo 27º, nº 1, al g)) e estabelece que os projetos que possam afetar o ambiente "terão de ser acompanhados de um estudo de impacte ambiental" (30º e 31º). Porém, as condições em que devia ser efetuado esse estudo estavam dependentes de regulamentação por lei posterior, o que apenas acabou por se concretizar com a transposição para a ordem jurídica interna da Diretiva nº 85/337/CEE.
A Diretiva 85/337/CEE foi transposta para o ordenamento jurídico português através do DL nº 186/90, de 6.6, alterado pelo DL nº 278/97, de 8.10.
Posteriormente, o DL nº 269/2000, de 3.5, veio revogar toda a legislação anterior, aprovando o novo regime jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental (AIA), que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva 285/337/CEE, com as alterações entretanto introduzidas pela Diretiva 997/11/CE, do Conselho, de 3 de março de 1997.
Depois, o regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental obteve consagração no DL nº 69/2000, na redação que lhe foi dada, por último, pelo DL nº 197/2005, de 8.11, que transpôs parcialmente a Diretiva nº 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio.
Atualmente, a AIA está instituída pelo DL nº 151-B/2013, de 31 de outubro, que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva nº 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente - codificação da Diretiva nº 85/337/CEE, do Conselho de 27 de junho de 1985.
À data dos atos impugnados – 18.5.1992, 6.12.1997, 21.10.1996 – aplicava-se o regime jurídico previsto no DL nº 186/90, de 6.6, com entrada em vigor a 7.6.1990, regulamentado pelo Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27.11, que introduzira entre nós o procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental, para avaliação dos efeitos de determinados projetos, públicos e privados, no ambiente.
Com efeito, o DL nº 186/90 dispunha:
Artigo 2º:
1 - A aprovação de projetos que, pela sua natureza, dimensão ou localização, se considerem suscetíveis de provocar incidências significativas no ambiente fica sujeita a um processo prévio de avaliação do impacte ambiental (AIA), como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente.
2 - A AIA atende aos efeitos diretos e indiretos dos projetos sobre os seguintes fatores:
a) O homem, a fauna e a flora;
b) O solo, a água, o ar, o clima e a paisagem;
c) A interação dos fatores referidos nas alíneas anteriores;
d) Os bens materiais e o património cultural.
3 - Consideram-se abrangidos pelo disposto no n.º 1 os projetos constantes do anexo I ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
4 - Em casos excecionais, os projetos referidos no número anterior podem ser isentos da AIA, por decisão conjunta do membro do Governo competente na área do projeto, em razão da matéria, adiante designado «de tutela», e do membro do Governo responsável pela área do ambiente.
5 - Para efeitos do número anterior, o Governo, através dos seus membros ali referidos, decidirá se é conveniente uma outra forma de avaliação e facultará informações sobre a isenção concedida, nos termos do n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 85/337/CEE.
Anexo I
1 - Refinarias de petróleo bruto (excluindo as empresas que produzem unicamente lubrificantes a partir do petróleo bruto) e instalações de gasificação e de liquefação de, pelo menos, 500 t de carvão ou de xisto betuminoso por dia.
2 - Centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma calorífica de, pelo menos, 300 MW e centrais nucleares e outros reatores nucleares (excluindo as instalações de pesquisa para a produção e transformação de matérias cindíveis e férteis, cuja potência máxima não ultrapasse 1 kW de carga térmica contínua).
3 - Instalações exclusivamente destinadas à armazenagem permanente ou à eliminação definitiva de resíduos radioativos.
4 - Fábricas integradas para a primeira fusão de ferro fundido e de aço.
5 - Instalações destinadas à extração de amianto e transformação do amianto e de produtos que contêm amianto: em relação aos produtos de amianto-cimento, uma produção anual de mais de 20000 t de produtos acabados; em relação ao material de atrito, uma produção anual de mais de 50 t de produtos acabados; em relação às outras utilizações do amianto, uma utilização de mais de 200 t por ano.
6 - Instalações químicas integradas.
7 - Construção de autoestradas, de vias rápidas (ver nota 1), de vias para o tráfego de longa distância dos caminhos-de-ferro e de aeroportos (ver nota 2) cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 m ou mais.
8 - Portos de comércio marítimos e vias navegáveis e portos de navegação interna que permitam o acesso a barcos com mais de 1350 t.
9 - Instalações de eliminação nos resíduos tóxicos e perigosos por incineração, tratamento químico ou armazenagem em terra.
Artigo 3º
1 - Para efeitos da AIA, os donos da obra devem apresentar, no início do processo conducente à autorização ou licenciamento do projeto, à entidade pública competente para tal decisão um estudo de impacte ambiental (EIA).
2 - A entidade pública referida no número anterior enviará, de imediato, ao membro do Governo responsável pela área do ambiente:
a) O projeto em causa;
b) O EIA;
c) Outros elementos que considere convenientes para a correta apreciação do projeto.
(…).
Artigo 4º
1 - O membro do Governo responsável pela área do ambiente determinará qual a entidade encarregue da instrução do processo da AIA, a quem cabe apreciar e emitir parecer sobre o projeto, bem como promover uma consulta do público interessado, de molde a permitir uma alargada participação das entidades interessadas e dos cidadãos na apreciação do projeto.
(…).
Artigo 5º
1 - No prazo máximo de 120 dias contados a partir da data de receção da documentação referida no n.º 2 do artigo 3.º, o membro do Governo responsável pela área do ambiente enviará à tutela e à entidade competente para licenciar ou autorizar o projeto o respetivo parecer, acompanhado do relatório da consulta pública que tenha promovido e da análise do mesmo.
2 - O prazo referido no número anterior pode ser prorrogado por 30 dias, mediante despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pela área do ambiente e da tutela.
3 - Considera-se favorável o parecer se, decorridos os prazos estabelecidos nos números anteriores, nada for comunicado à entidade competente para licenciar ou autorizar o projeto.
Artigo 6º
A entidade competente para a aprovação do projeto deve ter em consideração o parecer a que se refere o n.º 1 do artigo anterior e, em caso da sua não adoção, incorporar na decisão as razões de facto e de direito que para tal forem determinantes.
Artigo 7º
1 - Os projetos constantes do anexo III a este diploma, que dele faz parte integrante, serão submetidos a AIA, nos termos e de acordo com os critérios e limites a definir mediante decreto regulamentar.
2 - O decreto regulamentar a que se refere o número anterior deve especificar, relativamente aos projetos constantes dos anexos I e III, os elementos a serem entregues pelo dono da obra, definir o processo a seguir e indicar as entidades competentes para o mesmo e, bem assim, a instituição de mecanismos de acompanhamento e fiscalização.
Anexo III
(…).
10 - Projetos de infraestruturas:
(…);
b) Projetos de desenvolvimento urbano;
(…).

O Decreto Regulamentar nº 38/90, de 27.11 define no artigo 1º o respetivo âmbito nos termos seguintes:
1 - O presente decreto regulamentar aplica-se à avaliação de impacte ambiental (AIA) dos projetos referidos no anexo I do Decreto-Lei 186/90, de 6 de Junho, e dos projetos agrícolas, industriais, habitacionais e turísticos ou de infraestruturas listados no anexo III do mesmo diploma, quando, verificada a sua ocorrência, real ou potencial, em território português, esta exceda os limites ou dimensões descritos no anexo deste diploma, que dele faz parte integrante.
2 - Sempre que não sejam ultrapassados os limites ou dimensões dos projetos referidos no anexo deste regulamento, as incidências sobre o ambiente são obrigatoriamente salvaguardadas no processo de licenciamento ou autorização respetivo, sem prejuízo da realização de um estudo de impacte ambiental quando tal resulte de específica exigência de lei.
Anexo ao DR nº 38/90
Atividades do anexo III, considerando o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 186/90, de 6 de Junho
(…).
4 - Infraestruturas:
(…);
4.3 - Projetos de desenvolvimento urbano que ocupem uma área superior a 10 ha;
(…).
Ora, na situação em apreço, resulta provado que, por deliberação de 18.5.1992, a Câmara Municipal de Benavente aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização e, por deliberação de 6.12.1993, a Câmara Municipal de Benavente aprovou o projeto de loteamento do prédio denominado Vargem Fresca, sito na Charneca do Infantado, freguesia de Samora Correia, concelho de Benavente, propriedade da recorrida P....
Também resulta provado que a área total da propriedade é de 509 hectares e o projeto de loteamento afeta 118 hectares com a constituição de 237 lotes para construção de moradias, 2 hotéis, 2 campos de golfe, 1 centro hípico e de tiro, 1 centro de conferências, 1 centro de exposições, 1 centro de desportos aquáticos.
Mais se provou que, por deliberação de 21.10.1996, a CM de Benavente aprovou a 1ª fase de execução de obras de urbanização do loteamento e em 20.3.1997 foi emitido o alvará do loteamento, com o nº 1/97, sem antecedência do procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental.
Ainda, o solo da propriedade está ocupado com sobreiros, constituindo um terreno de montado de sobro, e a execução do projeto implica o abate deste bem natural em cerca de 118 hectares do prédio. De acordo com o relatório pericial, datado de 30.10.2007, entre 106 e 112 sobreiros encontravam-se afetados com as obras em curso no prédio (leia-se: obras de urbanização), cerca de 42 sobreiros estavam com os troncos aterrados e cerca de 69 sobreiros estavam com as raízes cortadas ou expostas. Os serviços do Instituto Florestal, em 17.8.1994, estimaram que o projeto na sua globalidade determina o corte do número de sobreiros que passamos a indicar:
· campos de golfe – 3840 sobreiros – 64ha
· implantação das construções – 1002 sobreiros – 16,69ha
· parques de estacionamento – 1050 sobreiros – 17,48ha
· rede viária e infraestruturas – 1214 sobreiros – 20,24ha.
Segundo a empresa nas áreas previstas de parques de estacionamento, rede viária e infraestruturas só se prevê o arranque de 60% de arvoredo o que nos leva a considerar o número mínimo de 1360 árvores a abater.
Assim, o total do projeto oscilará entre:
- 3840 + 1002 + 1050 + 1214 = 7106 árvores
- 3840 + 1002 + 1360 = 6202 árvores
Em cerca de 118 ha.
O sobreiro trata-se de um bem natural merecedor de um estatuto legal de especial proteção. À data da prática dos atos impugnados – 18.5.1992, 6.12.1997, 21.10.1996 – dispunha sobre a matéria o DL nº 172/88, de 16.5, posteriormente alterado pelo DL nº 11/97, de 14.1 e pelo DL nº 169/2001, de 25.6.
O DL nº 172/88 de 16.5 inseriu-se num conjunto de diplomas cujo objetivo foi a proteção da nossa floresta e neste estabeleceram-se medidas de proteção ao montado de sobro.
Nas palavras do preâmbulo do DL nº 172/88 de 16.5 «proteger eficazmente o sobreiro é não só salvaguardar uma das mais importantes e típicas espécies florestais existentes no País como garantir o futuro de um conjunto de atividades económicas de elevado interesse nacional, nas áreas da indústria e do comércio corticeiros, com particular relevo para a exportação. (…).
Uma política concertada de proteção e desenvolvimento no âmbito da subericultura deve basear-se numa assistência técnica eficiente capaz de responder às solicitações dos produtores suberícolas, prevenindo eventuais abusos de cultura e exploração e divulgando normas conducentes à obtenção de uma produção abundante, regular e de qualidade obtida ao mais baixo custo e garantindo um rendimento por hectare suficientemente remunerador».
Assim, com este intuito, logo o artigo 1º, nº 1 do DL nº 172/88 estatuía: é proibido o corte ou arranque de sobreiros, em criação ou adultos, que não se encontrem secos, doentes, decrépitos ou dominados.
Dispondo, é certo, o artigo 2º nos seguintes termos:
1 - Os cortes rasos em montados de sobro só podem efetuar-se quando visem a posterior ocupação do solo com obras imprescindíveis de utilidade pública ou uma conversão de cultura de comprovada vantagem para a economia nacional, necessitando, porém, de prévia autorização da Direcção-Geral das Florestas, que decidirá após ponderação das implicações inerentes.
2 - Quando um corte raso se destine a permitir a realização de obras de utilidade pública, a entidade responsável pelo empreendimento terá de apresentar à Direcção-Geral das Florestas prova fundamentada da imprescindibilidade dessas obras e da inexistência de alternativas válidas quanto à respetiva localização.
De todo o modo, de acordo com o artigo 1º, nº 3, em quaisquer circunstâncias de corte ou arranque são obrigatórias a prévia marcação com traço indelével em torno do perímetro das árvores a eliminar e a respetiva participação à Direcção-Geral das Florestas com a antecedência mínima de 30 dias em relação à data do início do trabalho, nos termos definidos no art 1º, nº 4.
A Direcção-Geral das Florestas poderá alterar o critério e intensidade dos desbastes marcados ou até adiar ou proibir a sua realização (art 1º, nº 5).
A especial proteção legal de que goza este tipo de árvores justifica-se, sem dúvida, pela sua importância ambiental, desempenhando uma importante função na conservação do solo, na regularização do ciclo hidrológico e na qualidade da água, como refere o preâmbulo do, posterior, DL nº 169/2001, de 25.6.
Assim, a localização do loteamento aprovado num montado de sobro, nos termos provados, em nosso juízo, é suscetível de provocar incidências significativas no ambiente, impactos significativos – por abate ou arranque ou mobilizações do solo que possam afetar o sistema radicular - no montado de sobro existente na propriedade a intervencionar, com vista à implantação do empreendimento previsto e aprovado.
Acresce que o loteamento em causa, além da localização num montado de sobro, autoriza a constituição de 237 lotes para construção de moradias, 2 hotéis, 2 campos de golfe, 1 centro hípico e de tiro, 1 centro de conferências, 1 centro de exposições, 1 centro de desportos aquáticos, o que implica a intervenção em 118 hectares dos 509 hectares que é a área do prédio rústico da contrainteressada.
Dito de outro modo, a natureza e a dimensão do projeto de loteamento aprovado também se considera suscetível de provocar incidências significativas no ambiente, nomeadamente nos termos e para os efeitos do princípio geral previsto no artigo 2º, nº 1 do DL nº 186/90.
Mas não só.
O projeto de loteamento aprovado pelo Município de Benavente para o prédio «Vargem Fresca» também se enquadra no anexo III, nº 10, al b) do DL nº 186/90 e no ponto 4.3 do anexo ao Decreto Regulamentar nº 38/90.
O projeto de loteamento aprovado à contrainteressada/ recorrida, em 6.12.1993, integra um projeto de desenvolvimento urbano que ocupa uma área muito superior a 10 ha, num terreno de montado de sobro (artigo 7º, nº 1 e anexo III, nº 10, al b) do DL nº 186/90 e artigo 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 38/90 e ponto 4.3 do respetivo anexo).
O referido projeto de loteamento tramitou como processo especial de loteamento, previsto no DL 400/84, 31.12, pelo que desdobrou-se nas fases seguintes: a relativa ao Estudo Preliminar de Urbanização, que sabemos ter sido aprovado pela deliberação camarária de 18.5.1992 (arts 10º, 11º, 12º, 13º 14º, 15º, 16º, 18º do DL 400/84), seguida da última fase, a do licenciamento do loteamento (artigo 20º do DL 400/84), aprovado por deliberação de 6.12.1993. A forma de processo especial foi seguida, nos termos do art 3º, nº 2 do DL nº 400/84, precisamente porque a operação de loteamento implica, pela sua localização e dimensão, alterações da rede viária pública existente ou redimensionamento das infraestruturas exteriores do prédio ou prédios a lotear, bem como alterações significativas das condições ambientais da área em que os mesmos se situem.
A aprovação da 1ª fase das obras de urbanização ocorreu em 21.10.1996, já na vigência do DL nº 448/91, de 29.11, diploma que, no artigo 3º, al b), definia tais obras como sendo todas as obras de criação e remodelação de infraestruturas que integram a operação de loteamento, nomeadamente arruamentos viários e pedonais e redes de abastecimento de água, de esgotos, de eletricidade, de gás e de telecomunicações, e ainda de espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva.
Ou seja, o loteamento aprovado, independentemente da classe de espaço em que o posterior PDM de Benavente [ratificado por RCM nº 164/95, de 7.12 e publicado em DR, nº 282, 1ª série-B, de 7.12.1995] qualificou o prédio da contrainteressada, pela sua localização e dimensão, acarreta a criação de infraestruturas numa área de 17,48ha, com parques de estacionamento – e de 20,24ha, com rede viária e infraestruturas – que nos permite qualificá-lo como projeto de desenvolvimento urbano, nos termos e para efeitos do disposto no DL nº 186/90 e do Decreto Regulamentar nº 38/90.
Pelo que, à luz da matéria de facto provada e do enquadramento legal vigente à data da prática dos atos impugnados, carece de fundamento a contra-alegação da recorrida P... quando defende que o loteamento do seu prédio não constitui um projeto de desenvolvimento urbano, porque o referido prédio se encontra num espaço classificado como turístico e não como urbano ou urbanizável.
Em suma, o projeto de loteamento aprovado por deliberação de 6.12.1993, titulado pelo alvará de loteamento nº 1/97, nos termos do disposto nos artigos 2º, nº 1; 7º, nº 1 e anexo III, nº 10, al b) do DL nº 186/90 e art 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 38/90 e ponto 4.3 do respetivo anexo, devia ter sido antecedido de procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental.
Pelo que, errou a sentença recorrida ao decidir que da leitura do anexo I referido no art 2º, nº 3, verifica o Tribunal não poder ali enquadrar o loteamento titulado pelo alvará n.º 1/97, da P..., razão pela qual o loteamento em causa não estava sujeito à Avaliação de Impacte Ambiental. Tal significa que o legislador decidiu enquadrar concretamente os casos dos projetos que devessem ficar sujeitos a Avaliação de Impacte Ambiental, remetendo todos esses casos para a listagem de projetos definidos no Anexo I citado.
O tribunal recorrido errou na interpretação e aplicação do disposto na norma do artigo 2º, nº 1 do DL nº 186/90 e descurou a previsão legal do artigo 7º, nº 1, bem como a listagem de projetos definidos no anexo III do mesmo diploma.
Com efeito, o artigo 2º, nº 1 do DL nº 186/90 verte no direito ordinário o princípio fundamental em matéria de ambiente da prevenção, fazendo depender a aprovação de projetos que, pela sua natureza, dimensão ou localização, se considerem suscetíveis de provocar incidências significativas no ambiente de um processo prévio de avaliação do impacte ambiental. Desta forma a avaliação do impacte ambiental prévia à aprovação do projeto permite evitar e acautelar possíveis lesões futuras do meio ambiente, in casu, com o corte ou arranque de sobreiros, em criação ou adultos, que não se encontrem secos, doentes, decrépitos ou dominados, ao apreciar autonomamente as repercussões ambientais – presentes e futuras – do projeto.
Mas o procedimento administrativo de avaliação de impacte ambiental prévio à aprovação do projeto, exigido no preceito, é ainda um instrumento de realização dos princípios do desenvolvimento sustentável e do aproveitamento racional dos recursos naturais disponíveis e existentes no país. Na medida em que, como refere Vasco Pereira da Silva, em «Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente», Almedina, 2002, pág 154, «por um lado, introduz o «fator ambiental» na tomada de decisões administrativas, obrigando à análise e à contraposição dos benefícios económicos com os prejuízos ecológicos de um determinado projeto, permitindo assim apreciar a sustentabilidade ambiental de uma atividade que pode ser relevante em termos de desenvolvimento económico. Por outro lado, obriga à utilização de critérios de «eficiência ambiental», de forma a otimizar a utilização dos recursos disponíveis na avaliação da atividade projetada».
O que significa que não apenas a listagem de projetos do anexo I ao DL nº 186/90 deve determinar a aplicação do procedimento de AIA, mas também os projetos listados no anexo III do mesmo diploma estão sujeitos a um processo prévio de avaliação do impacte ambiental. A que acrescem os projetos (não listados) que, pela sua natureza, dimensão ou localização, se considerem suscetíveis de provocar incidências significativas no ambiente, os quais sendo precedidos de avaliação dos respetivos efeitos no ambiente permitem evitar a produção de lesões para o meio ambiente, quer com a adoção de medidas mais adequadas para afastar a sua verificação quer com medidas destinadas a minorar as suas consequências.
Assim sendo, como conclui o Autor, citado pela recorrente e pelo Exmo Procurador Geral Adjunto, Luís Filipe Colaço Antunes, na sua obra «O Procedimento Administrativo de Avaliação de Impacto Ambiental - Para uma Tutela Preventiva do Ambiente», Dissertação de doutoramento em Direito do Ambiente (Ciências Jurídico- -Políticas) pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Almedina, 1998, págs 645 e 649, «o modelo português de avaliação de impacto ambiental não faz repousar o seu âmbito de aplicação apenas na presunção de atentado ambiental dos projetos visados nas listas, o que seria manifestamente redutor, configurando-se antes como um sistema aberto aplicável àqueles projetos suscetíveis de provocar impactos significativos no ambiente (art 2º, nº 1 do DL nº 186/90).
Segundo o Decreto-Lei nº 186/90, consideram-se abrangidos pela avaliação de impacto ambiental os projetos constantes no Anexo I (art. 2º, nº 3 do D.L. n.° 186/90), bem como os projetos constantes do Anexo III, nos termos e de acordo com os critérios e limites fixados mediante decreto regulamentar (art. 7º, nº 1). Posteriormente, o Decreto Regulamentar n.° 38/90, em consonância com o art. 4º, nº 2 da Diretiva 85/337/CEE, veio especificar que os projetos listados no seu Anexo único, que inclui um grande número de projetos incluídos no Anexo II da Diretiva, ficam sujeitos a avaliação de impacto ambiental, desde que excedam os parâmetros técnicos e administrativos aí fixados». O mesmo é dizer que o sistema de lista consagrado não assume caráter exaustivo e tipificado.
O projeto em questão, pelas suas características – natureza, dimensão e localização – está, como sustenta a recorrente e o Ministério Público, necessariamente abrangido pela obrigação legal da prévia Avaliação de Impacte Ambiental.
Mas está provado nos autos que a emissão do alvará de loteamento nº 1/97 (que titula o licenciamento do loteamento aprovado pelo Município de Benavente à Contrainteressada) não foi antecedido de AIA.
Com tal atuação, por ter omitido o necessário estudo de avaliação de impacte ambiental, o Município violou o disposto nos artigos 2º, nº 1; 7º, nº 1 e anexo III, nº 10, al b) do DL nº 186/90 e artigo 1º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 38/90 e ponto 4.3 do respetivo anexo, sendo a atuação do Município ilegal.
A consequência jurídica desta falta de AIA entendemos ser a nulidade dos atos administrativos praticados no procedimento de loteamento, como invoca a recorrente e acompanha o Ministério Público.
Por um lado, atendendo ao disposto no artigo 2º, nº 1 do DL nº 186/90, a aprovação dos projetos fica sujeita a um processo prévio de avaliação de impacto ambiental configurado pelo legislador como formalidade essencial, da competência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, cuja falta determina a nulidade do ato administrativo, nos termos do artigo 133º, nº 1 do CPA de 1991 (o aplicável à data da prática dos atos impugnados). Nulidade que o regime jurídico do DL nº 186/90 não cominava expressamente com essa forma de invalidade, mas constituindo a AIA uma formalidade absolutamente essencial, na medida em que o efeito que a lei lhe atribui não é atingível por outra via, a respetiva falta sempre acarretaria uma nulidade por natureza.
Por outro lado, a omissão de Avaliação de Impacte Ambiental obsta à ponderação efetiva dos valores e interesses ecológicos no ato de aprovação do loteamento, em violação dos princípios constitucionais em matéria de ambiente, designadamente o princípio da prevenção e do princípio do desenvolvimento sustentável, o que determina a nulidade dos atos impugnados por ofensa do conteúdo essencial do direito fundamental ao ambiente (artigo 66º da CRP), nos termos do artigo 133º, nº 2, al d) do CPA.
Em face do exposto, procede este fundamento do recurso.
Tal equivale a dizer que o Tribunal a quo fez uma errada interpretação e aplicação do Direito aos factos, pois verifica-se o vício de violação de lei pela ausência de declaração de impacte ambiental.

Violação do disposto no art 1º, nº 1, 2 e 3 do DL nº 327/90 e do disposto no art 2º, nº 4 do DL nº 172/88 – ocorrência de incêndio em 15.8.1991.
O tribunal recorrido decidiu, em face da matéria de facto provada que, em 15.8.1991, na área de 60 hectares da propriedade da contrainteressada, houve um incêndio florestal, não podendo ser autorizado qualquer corte de arvoredo, loteamento ou a realização de obras de urbanização, antes de decorridos os 10 anos sobre aquela data (cfr artigo 1º, nº 1 do DL nº 327/90, de 22.10 e do disposto no art 2º, nº 4 do DL nº 172/88, de 16.5).
E mais decidiu ser a anulabilidade o desvalor jurídico para o vício de violação de lei decorrente da atuação da Administração, que entretanto se consolidou por ter decorrido o prazo de interposição do recurso contencioso de anulação.
A recorrente discorda apenas do desvalor jurídico atribuído na sentença recorrida à violação da proibição, pelo prazo de 10 anos a contar do fogo, de todas as ações que tenham por objeto ou por efeito a divisão em lotes, a realização de obras de urbanização ou qualquer alteração à morfologia do solo ou coberto vegetal percorrido pelo incêndio.
Assiste razão à recorrente.
Nos termos do artigo 1º, nº 3 do DL nº 327/90 (diploma que à data dos atos impugnados regulava a ocupação do solo objeto de incêndio florestal) são nulos os atos administrativos que violem o disposto nos números anteriores. Nomeadamente, são nulos os atos que permitam, nos terrenos com povoamentos florestais percorridos por incêndios, pelo prazo de 10 anos a contar da data do fogo:
a) Todas as ações que tenham por objeto, ou simplesmente tenham por efeito, a divisão em lotes de qualquer área de um ou vários prédios destinados, imediata ou subsequentemente, à construção;
b) A realização de obras de urbanização previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro;
c) Todas as operações preparatórias previstas no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro;
d) A realização de obras novas para fins habitacionais, industriais ou turísticos;
(…);
g) A introdução de alterações à morfologia do solo ou do coberto vegetal;
(…) (art 1º, nº 1).
Só assim não sendo se, de acordo com o art 1º, nº 2 do DL nº 327/90, a proibição referida no número anterior for levantada mediante despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação e do Ambiente e Recursos Naturais, sobre pedido fundamentado dos interessados em que se demonstre, nomeadamente, que o incêndio da propriedade em causa se ficou a dever a causas fortuitas, a que estes interessados são totalmente alheios.
Pois bem, está demonstrado ter ocorrido um incêndio, no dia 15.8.1991, na propriedade da contrainteressada, para a qual foi aprovado Estudo Preliminar de Urbanização em 18.5.1992, projeto de loteamento em 6.12.1993, foi aprovada a 1ª fase de obras de urbanização em 21.10.1996 e emitido alvará de loteamento, nº 1/97, a 20.3.1997.
Sem que tivesse sido demonstrada a prática do despacho conjunto, dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação e do Ambiente e Recursos Naturais, sobre pedido fundamentado dos interessados em que se demonstre, nomeadamente, que o incêndio da propriedade em causa se ficou a dever a causas fortuitas, a que estes interessados são totalmente alheios, previsto no art 1º, nº 2 do diploma.
Assim sendo, são nulas as deliberações da CM de Benavente que aprovaram o Estudo Preliminar de Urbanização em 18.5.1992, o loteamento em 6.12.1993 e a 1ª fase das obras de urbanização desse loteamento em 21.10.1996.
A nulidade das deliberações decorre da norma do art 1º, nº 3 do DL nº 327/90, que prevê expressamente essa forma de invalidade para os atos administrativos que violem as proibições do artigo 1º, nº 1 do DL nº 327/90 (art 133º, nº 1 do CPA).
Incorrendo a sentença recorrida em erro de interpretação e aplicação do disposto no art 1º, nº 1, 2 e 3 do DL nº 327/90.
Termos em que se julga procedente este fundamento do recurso.

Violação do disposto no artigo 38º, nº 2, alíneas a) e b) do DL nº 448/91, de 20 de novembro e nos artigos 329º e 331º, nº 1 do Código Civil - Caducidade do alvará de loteamento.
A recorrente discorda, por fim, da sentença recorrida quando decide pela improcedência da caducidade do alvará emitido a favor da contrainteressada P... na sequência da aprovação do loteamento, por inexistir uma declaração formal da entidade competente.
Ao contrário do referido na sentença sob recurso, a recorrente entende que se verificou a caducidade do alvará do loteamento, por comprovadamente os prazos previstos para a conclusão da 1ª fase das obras de urbanização, de dois anos, não foram cumpridos. A recorrente defende que a caducidade opera por si, automaticamente, sem necessidade de intervenção da Administração no sentido de valorizar eventuais causas de incumprimento.
Não assiste razão à recorrente.
Vejamos.
O artigo 38º do DL nº 448/91 de 29.11 (diploma que aprovou o regime jurídico dos loteamentos urbanos e estava em vigor à data da emissão do alvará), com a epígrafe Caducidade do alvará, dispunha o seguinte:
1 - O alvará que titule apenas o licenciamento da operação de loteamento caduca se nos 15 meses a contar da data da sua emissão não for requerido o licenciamento de qualquer construção nele prevista.
2 - Quando a operação de loteamento implicar a realização de obras de urbanização, o alvará caduca:
a) Se as obras não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão do alvará;
b) Se as obras estiverem suspensas ou abandonadas por período superior a 15 meses, salvo se a suspensão decorrer de facto não imputável ao titular do alvará;
c) Se as obras não forem concluídas nos prazos fixados no alvará ou no prazo estipulado pelo presidente da câmara municipal nos termos do n.º 2 do artigo 23.º
(…).
A caducidade constitui uma das formas de extinção dos atos administrativos.
A doutrina administrativa fala de duas modalidades de caducidade, a saber, a caducidade preclusiva e a caducidade sanção.
A caducidade preclusiva ocorre por mero decurso de um prazo, o mesmo é dizer trata-se de uma situação de caducidade em que uma norma estabelece um prazo máximo para o cumprimento de uma obrigação, operando a mesma automaticamente, pelo que a declaração de caducidade que venha a ser emitida não tem efeitos constitutivos, mas meramente declarativos, não havendo por isso, no silêncio da lei, lugar a audiência prévia dos interessados, resultando a mesma ope legis, e não ex voluntate da Administração.
A caducidade sanção ou caducidade por incumprimento carece de ser declarada, pois supõe, além da verificação do pressuposto objetivo, do decurso de um prazo, a conduta omissiva do administrado, tendo a declaração de caducidade que vier a ser emitida, efeitos constitutivos, pelo que deve ser precedida de audiência prévia dos interessados.
No caso, atenta a matéria de facto provada, aplica-se o disposto no art 38º, nº 2, al b) do DL nº 448/91, porque a operação de loteamento implica a realização de obras de urbanização e as mesmas estiveram sem andamento por necessidade da contrainteressada obter as necessárias licenças para abate de sobreiros.
A caducidade em causa, sem dúvida, é uma caducidade sanção, na medida em que a mesma, nos termos que vêm alegados pela recorrente, se reporta à falta de conclusão das obras de urbanização no prazo fixado no alvará de loteamento.
A extinção da licença de loteamento por efeito da caducidade carece de ser declarada pela entidade competente no âmbito de um procedimento que garanta a audiência do interessado.
Tratando-se, como efetivamente ocorre, de caducidade por incumprimento, a exigência de uma decisão administrativa expressa e fundamentada e de um procedimento onde o administrado possa defender e demonstrar se existiram factos impeditivos da sua verificação não imputáveis ao titular do alvará é pacifica na doutrina (cfr, designadamente, José Osvaldo Gomes, «Manual dos Loteamentos Urbanos», 1983, pág 424, Fernanda Maçãs, «A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na atribuição da utilidade turística», CJA nº 48, 2004, pág 11 e 12, Fernanda Paula Oliveira e outras, «Regime Jurídico da Urbanização e Edificação», 2012, pág 541 e 542) e na jurisprudência (acórdãos citados nas contra-alegações do recorrido Município, ac do STA de 6.9.2011, processo nº 787/10, TCAS de 22.3.2012, processo nº 3118/07, ac do TCAN de 19.12.2014, processo nº 183/06).
Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs afirmam, na obra citada, qualquer decisão que se pronuncie sobre a caducidade da licença não pode limitar-se a verificar o decurso do prazo fixado, sendo necessário avaliar as causas do não cumprimento imposto e considerar se, para a consecução do interesse público, a melhor solução é a extinção do título, a sua reabilitação ou a prorrogação do prazo significando isso que a caducidade não opera de forma automática…tal declaração tem nestes domínios natureza constitutiva e não meramente declarativa.
Também Fernanda Maçãs, em CJA, nº 48, pág11, refere que As Câmaras Municipais dispõem do poder de gerir com certa margem de liberdade as situações de caducidade analisadas. Nesta conformidade, qualquer decisão, que se pronuncie concretamente pela caducidade da licença ou autorização, não pode limitar-se a verificar o decurso do prazo fixado para o exercício de faculdades inerentes ao respetivo titulo ou para o cumprimento de determinadas condições ou deveres. É preciso avaliar entre outros fatores, as causas do não cumprimento imposto, no contexto da situação concreta, e considerar-se, para a consecução do interesse público, a melhor solução é a extinção do título, a sua reabilitação ou a prorrogação do prazo.
Nesta sequência, temos também, que nas circunstâncias apontadas, a caducidade não opera de forma automática, antes tem de ser declarada, no âmbito de um procedimento que garanta a audiência do interessado.
Por tudo o que vai exposto, somos levados a concluir que, nas situações em análise, não estamos perante aquela caducidade que traduz a intenção legal de, por razões de certeza, somente admitir o exercício de um determinado poder num dado lapso de tempo. Em rigor, tais causas de caducidade decorrem do não exercício de direitos ou faculdades ou do incumprimento de deveres associados ao direito licenciado, o que nos remete para a caducidade por incumprimento ou caducidade sanção.
E sendo assim, no caso em análise, não estamos face a uma caducidade ope legis, mas ex voluntatis da Administração a quem cabe apurar os factos, valorar as circunstâncias subjacentes à situação objetiva de incumprimento do prazo máximo de 15 meses de suspensão das obras por parte da contrainteressada, para decidir se é de declarar ou não a caducidade de acordo com os diversos interesses presentes no concreto loteamento licenciado.
Termos em que julgamos improcedente este fundamento do recurso.

Aqui chegados, a procedência dos fundamentos do recurso, de erro de julgamento de direito sobre a necessidade de prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental ao licenciamento do loteamento da contrainteressada e de erro de julgamento de direito quanto à consequência invalidante do desrespeito do prazo de 10 anos, a contar da data do incêndio na propriedade da contrainteressada, para aprovar o loteamento e a realização de obras de urbanização no terreno percorrido pelo incêndio, têm como consequência legal a nulidade da deliberação da CM de Benavente, de 18.5.1992, que aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização, de 6.12.1993, que aprovou o projeto de loteamento da contrainteressada e bem assim da deliberação CM de Benavente de 21.10.1996, que aprovou a 1ª fase de execução das obras de urbanização daquele loteamento (cfr arts 2º, nº 1 e 7º, nº 1 do DL nº 186/90; art 1º, nº 1 e 3 do DL nº 327/90; art 133º, nº 1 e nº 2, al do CPA de 1991).
A nulidade cominada no art 133º, nº 1 e nº 2, al d) do CPA e no art 1º, nº 3 do DL nº 327/90 segue o disposto no art 134º do CPA, sendo invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal (nº 2). Estes normativos não estabelecem um regime especial, antes um regime geral, de declaração da nulidade para os atos administrativos impugnados na ação.
Pelo que eventuais limites à declaração de nulidade dos atos impugnados, nos termos do art 134º, nº 3 do CPA, depende da possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
No caso os recorridos Município de Benavente (conclusões 14 a 18) e contrainteressada (conclusões 10 e 11) afloram a aplicação ao caso do disposto no artigo 134º, nº 3 do CPA, mas nada dizem ou provam nos autos sobre situação ou situações de facto decorrentes dos atos impugnados a que possam ser atribuídos efeitos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
Relativamente à peticionada invalidade da deliberação da Câmara Municipal de Benavente, de 18.5.1992, que aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização da contrainteressada para o prédio objeto do loteamento, ao contrário do que defendem os recorridos Município de Benavente e P..., entendemo-la também abrangida na causa de pedir e no pedido da autora, ora recorrente, e no recurso.
Na verdade, no despacho saneador o tribunal recorrido decidiu, sem que as partes tivessem interposto recurso jurisdicional, pela improcedência da exceção de inimpugnabilidade, nomeadamente, da deliberação da Câmara Municipal de Benavente, de 18.5.1992, que aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização (cfr fls 531 a 534 do processo físico).
O processo especial de loteamento, previsto no DL nº 400/84, 31.12, forma seguida na situação em apreço, trata-se de um «procedimento multifaseado ou por degraus» («CPA – comentado», de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J Pacheco de Amorim, 2ª edição, pág 47), o qual compreende o ato administrativo prévio ou 1ª fase do pedido de licenciamento do loteamento, de aprovação do Estudo Preliminar de Urbanização, e o ato final de licenciamento do loteamento.
Neste procedimento, como interpreta o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido a 7.10.2021, no processo nº 695/14, entendimento a que aderimos, «à semelhança do ato de aprovação do projeto de arquitetura nos procedimentos de licenciamento em sede de RJUE/99 e revisão de 2015 (artº 20º nº 1 e 2), com a aprovação seguida de ratificação do EPU (estudo preliminar de urbanização) fica antecipadamente definido de forma estável parte do objeto mediato da decisão final de licenciamento, na exata medida em que a lei, no art 21º, nº 1 DL 400/84, restringe o indeferimento do pedido de licenciamento aos seguintes fundamentos: (a) se o pedido apresentar desconformidade com o estudo preliminar de urbanização aprovado e ou ratificado nos termos dos arts. 16º e 18º; (b) se o pedido contrariar disposições legais ou regulamentares imperativas; (c) pelos motivos e nos termos da alínea d) do nº 1 do artº 17º; (sobrecarga incomportável de infraestruturas existentes ou não previstas pelo município salvo se suportadas financeiramente pelo promotor).
O que significa que a aprovação seguida de ratificação do estudo preliminar de urbanização (EPU) surte efeitos conformativos da situação jurídica do caso concreto em função dos parâmetros de compatibilidade com os planos existentes [10º/1b)], plantas da região e de síntese com a inserção urbana segundo as características volumétricas e de tipologia da ocupação, bem como de infraestruturas [10º/1 c) a g) e j)] relativos aos elementos indicados na documentação instrutória especificada no artº 10º nº 1 DL 400/84.
O mesmo é dizer que o ato de aprovação do EPU confere ao requerente uma posição jurídica que anteriormente àquele ato não tinha, qual seja, a de considerar arrumadas no procedimento de loteamento todas as questões relativas à aprovação do projeto de obras de urbanização especificadas nos documentos instrutórios identificados no artº 10º nº 1 c) a g) e j) DL 400/84, relativas à inserção urbana, tipologia da ocupação e infraestruturas, documentos instrutórios que devem acompanhar o projeto de obras de urbanização cuja aprovação é requerida, questões que não só ficam definidas de forma estável, como assumem na esfera jurídica do destinatário do ato de aprovação do EPU uma dimensão jurídica inovatória e de vantagem.
O que significa que o ato de aprovação do estudo preliminar de urbanização (EPU) - posteriormente objeto de ratificação necessária nos termos da lei e que pode assumir a veste de ato tácito (artº 18º/1/2, DL 400/84) - configura um ato constitutivo de direitos - embora não de efeitos permissivos no tocante à atividade edificatória pretendida, posto que estes são efeitos próprios da licença e consequente alvará.
Temos, pois, por assente que o ato de aprovação do EPU configura um ato constitutivo de direitos justamente pela criação de efeitos inovatórios ao proceder à remoção de parte dos obstáculos de direito público ao direito de construir, sendo indiferente a superveniência de qualquer alteração normativa posto que o juízo de conformidade no domínio da aferição dos requisitos de validade do ato de aprovação do EPU se reporta, de acordo com o princípio tempus regit actum, ao complexo normativo e regulamentar vigente à data da sua prática, salvo disposição legal em sentido em contrário [sublinhado nosso].
Assim, tanto o ato de aprovação do Estudo Preliminar de Urbanização como o ato de aprovação do projeto de loteamento constituem atos proferidos no âmbito do procedimento administrativo de licenciamento do loteamento da contrainteressada, licenciamento esse que veio a ser titulado pelo alvará de loteamento nº 1/97, sem prévio procedimento de Avaliação de Impacte Ambiental e sem o prévio levantamento da proibição de lotear, de realização obras de urbanização e de introdução de alterações à morfologia do solo ou do coberto vegetal do prédio percorrido por incêndio pelo prazo de 10 anos a contar da data do fogo
Nesta conformidade, a autora imputou aos atos impugnados, em que se incluem as deliberações de 18.5.1992, de 6.12.1993 e de 21.10.1996, os mesmos vícios de violação de lei, conhecidos e julgados improcedentes pela sentença recorrida, relativos ao licenciamento do loteamento (de que fazem parte a aprovação do EPU e a aprovação do projeto de loteamento) e à aprovação da 1ª fase de execução das obras de urbanização do loteamento.
Pelo que, é sobre os erros de julgamento imputados à sentença recorrida que versa a presente decisão e que concluímos ser procedente o erro de julgamento de direito sobre a desnecessidade da precedência de Avaliação de Impacte Ambiental e o erro de julgamento de direito quanto à consequência invalidante do desrespeito do prazo de 10 anos para licenciar o loteamento e realizar a 1ª fase das obras de urbanização no terreno percorrido pelo incêndio. O que dita a revogação da sentença recorrida e a declaração de nulidade dos atos impugnados.
A recorrente pretende ainda a condenação da contrainteressada a repor o terreno nas condições em que se encontrava antes de se iniciarem as obras por si levadas a cabo.
Atendendo aos elementos constantes dos autos, não cabe ao Tribunal senão declarar a nulidade do ato de licenciamento do loteamento (de que fazem parte a aprovação do EPU e a aprovação do projeto de loteamento) e do ato de aprovação da 1ª fase de execução das obras de urbanização do loteamento.
Efetivamente, a reposição do terreno nas condições em que se encontrava e a demolição das obras levadas a cabo ou, ao invés, a possibilidade de recurso a soluções alternativas à demolição em decorrência da declaração de nulidade, a existir, haverá de ser considerada pela entidade competente em momento oportuno e em sede própria, designadamente, no âmbito e em sede da ulterior execução da sentença declaratória da nulidade - cfr arts 173º e segs do CPTA.
Na verdade, em face da matéria de facto provada, não pode este Tribunal proferir decisão de condenação da contrainteressada, ora recorrida, na adoção de determinada conduta. Esta será uma questão a decidir, se a mesma se vier a colocar, aquando da eventual execução de sentença.
Como sumariou o Acórdão do STA, proferido a 28.6.2011, no processo nº 512/11, (III) A questão de saber quais os efeitos práticos que devem seguir-se à declaração de nulidade de um ato administrativo, designadamente a questão de saber se a demolição de um imóvel licenciado por ato nulo se compagina com princípio da proporcionalidade nas dimensões da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, plasmado no nº 2 do art 5.º do CPA, não cabe no objeto do recurso contencioso, devendo ser apreciada em sede de execução de julgado, se a questão se vier a colocar em processo desse tipo.
Em face do exposto, apenas se declara a nulidade dos atos impugnados.

Da ampliação do âmbito do recurso, relativa ao alargamento da matéria de facto.
Veio a recorrida requerer a ampliação do objeto do recurso, no que respeita à matéria de facto que considera provada com relevo para a apreciação e julgamento da violação do DL nº 327/90, de 22.10.
A ampliação do objeto do recurso, prevista no artigo 636º do CPC, pressupõe apenas que o fundamento ou fundamentos invocados para escorar a decisão favorável não foram acolhidos.
Tendo o desfecho dos autos sido favorável às entidades demandadas e à contrainteressada, por a ação ter sido julgada improcedente, não cabe aos demandados reagir mediante a interposição de recurso (nem subordinado, nem independente), antes mediante a ampliação do objeto do recurso nas contra-alegações, de forma a obter uma resposta favorável às questões que suscitaram, prevenindo o eventual acolhimento pelo tribunal ad quem dos argumentos de facto ou de direito suscitados pelo recorrente – neste sentido, Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, Vol. 1, Almedina, Coimbra, 2019, pág 763.
Com a ampliação da matéria de facto provada, pretende a contrainteressada/recorrida obter julgamento diverso do que foi feito pelo tribunal a quo sobre a violação do DL nº 327/90, de 22.10.
A recorrente pretende que este tribunal ad quem adite à matéria de facto provada os seguintes factos:
a. A RCM nº 164/95, de 7 de Dezembro, publicada no DR, I Série-B, de 07.12.1995, ratificou o Plano Director Municipal de Benavente, cujo Regulamento qualifica, no seu artigo 52º, a Herdade da Vargem Fresca (aí referida como “Várzea Fresca”) como Área de Turística Proposta (prova documental, constante da Pasta 1 do PA e da página 7659 do DR, tratando-se de documento publicado no Jornal Oficial);
b. A Ficha A15.3 da carta de condicionantes do Regulamento do PDM de Benavente, ratificado pela RCM nº 164/95, de 7 de Dezembro, publicado no DR I Série, de 07.12.1995, enuncia as servidões das áreas percorridas por incêndios florestais, encontrando-se “descrita e cartografada as áreas fornecidas pela Delegação Florestal do Ribatejo e Oeste do Instituto Florestal, a saber: a Herdade da P..., entre os marcos geodésicos São Medrosa e Migalhos” – conforme consta da Ficha A15.3 do Regulamento do PDM em anexo à RCM nº 164/95 (prova documental, constante da Pasta 1 do PA e da página 7670 do DR, tratando-se de documento publicado no Jornal Oficial).
c. Nem o loteamento, nem a 1ª fase das obras de urbanização, aprovados pela CMB, previam qualquer construção na área percorrida pelo incêndio (conforme anexo à carta da P... à CMB, datada de 14/04/1993, a fls. 480 do PA).
Com este aditamento dos factos provados pretende a recorrida que se decida que a área do seu prédio onde lavrou o incêndio não está incluída no loteamento aprovado, pelo que não tem aplicação ao caso o disposto no DL nº 327/90. E também a ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização, em 1.10.1993, e do PDM de Benavente, de 7.12.1995, levantaram a proibição prevista no artigo 1º, nº 1 do citado DL nº 327/90.
Vejamos.
Nos termos dos artigos 636º, nº 2 e 640º do CPC, aplicáveis ex vi dos arts 1º e 140º, nº 3 do CPTA, podem as partes, nas respetivas alegações, impugnar a decisão proferida sobre determinados pontos da matéria de facto.
Mas o art 640º do CPC estabelece como ónus a cargo da parte que impugne a decisão relativa à matéria de facto, a necessidade de especificar, sob pena de rejeição, os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados e os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão diversa da recorrida, sobre os diversos pontos da matéria de facto impugnados.
Os arts 640º e 662º do CPC permitem a reapreciação e a modificabilidade da decisão de facto proferida pelo tribunal de 1ª instância apenas nas situações em que o tribunal recorrido apresente um julgamento errado, porque fixou factos de forma contrária às regras da prova, ou os fixou de forma inexata, ou porque os valorou erroneamente.
Portanto, para a modificação da matéria de facto é necessário que haja uma dada matéria de facto que foi identificada e apreciada pelo tribunal de 1ª instância e que este tenha exteriorizado a sua convicção na fixação da matéria provada e não provada.
Só depois, se face às provas produzidas e para as quais o recorrente remete, se impuser forçosamente decisão diversa da tomada pela 1ª instância, há que alterar aquela. Mas terá que se tratar de uma prova firme, indiscutível ou irrefutável, que necessariamente abala a convicção que o tribunal de 1ª instância retirou da prova produzida.
Igualmente, a matéria de facto que se exige fixada e que pode justificar a alteração em sede de recurso é apenas a que releve para a decisão da causa e não qualquer outra que haja sido alegada pelo autor e demandados. Ou seja, ainda que seja alegada determinada matéria de facto e ainda que a mesma resulte provada nos autos, se a mesma for irrelevante para a decisão a proferir, não há-de ser tomada em consideração pelo juiz em sede de 1ª instância e tal omissão também não conduz a um erro decisório.
Feito este enquadramento, é notório que a contrainteressada/ recorrida cumpriu os seus ónus processuais no que concerne à impugnação da matéria de facto.
Mas não procede a respetiva pretensão.
Os factos que a recorrida pretende ver aditados e que identifica nas als a) e b) constam de documento publicado em Diário da República, pois reportam-se a normas do Regulamento do PDM de Benavente de 7.12.1995.
No entanto, o procedimento de licenciamento do loteamento em apreço teve início, foi apreciado e decidido, antes da entrada em vigor do Regulamento do PDM de Benavente de 7.12.1995, a coberto das normas do DL nº 400/84, do DL nº 186/90, do DR nº 38/90, do DL nº 172/88, do DL nº 327/90. Com efeito, nos termos do art 92º do RPDMB, o Regulamento entrou em vigor no dia da sua publicação no Diário da República, adquirindo plena eficácia a partir dessa data, ou seja, no dia 7.12.1995. Nesta data já tinha sido deliberada a aprovação do Estudo Preliminar de Urbanização e o projeto de loteamento, desconhecendo-se a data em que foi pedida a aprovação da 1ª fase das obras de urbanização do loteamento.
O facto que a recorrida identifica na al b), relativo à ficha A15.3 da carta de condicionantes do Regulamento do PDM de Benavente de 1995, enuncia as servidões das áreas percorridas por incêndios florestais no Município e identifica essa área no prédio objeto do loteamento como sendo entre os marcos geodésicos São Medrosa e Migalhos. Mas este facto isolado, sem alegação e prova de a área a lotear estar fora da área entre os marcos geodésicos São Medrosa e Migalhos, é totalmente irrelevante para a análise do caso.
Ora, essa prova também não resulta do documento referido na al c) dos factos a aditar. O documento em causa trata-se de uma carta militar em que a própria contrainteressada indicou/ delineou a área ardida da sua propriedade para manifestar a sua discordância, por ser totalmente diferente, da área cartografada na planta do Plano Director. Este documento, em abono da verdade, não se tratar de uma prova firme, indiscutível ou irrefutável, que necessariamente abale a convicção que o tribunal de 1ª instância retirou da prova produzida, precisamente porque a recorrida a apresentou para contraditar/ impugnar a área cartografada na planta do PDM de Benavente de 1995.
Acresce que a matéria de facto que a recorrida pretende seja aditada na al c) não foi alegada na sua contestação, maxime nos artigos 178º a 195º, e não se pode julgar provada com base na referida planta da área afetada com o fogo na Vargem Fresca tal como foi apresentada em requerimento da P... entregue na D.G. Florestas em 23/10/91. Pois, no dizer da contrainteressada, no momento de 14.4.1993, tal documento por si assinalado, visava tão só manifestar o reparo da P... face à área ardida na Vargem Fresca, em 15.8.1991, que considerava totalmente diferente da cartografada na planta do Plano Director.
Pelo exposto, a matéria de facto identificada pela recorrida, na ampliação do objeto do recurso, não justifica a alteração requerida pela contrainteressada/ recorrida. Pelo que, a respetiva omissão na sentença recorrida não conduz a um erro decisório.
Alega a recorrida que, mesmo que se considere que o licenciamento do loteamento e a aprovação da 1ª fase das obras de urbanização abranjam os 60ha da propriedade percorridos pelo incêndio de 1991, ainda assim esses atos não padecem de nulidade com fundamento em violação do disposto no art 1º, nº 1 do DL nº 327/90, na medida em que foi praticado o ato de ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, em 1.10.1993, e aprovado o PDM de Benavente, devendo considerar-se, portanto, que o levantamento da proibição, prevista no art 1º, nº 2 do DL nº 327/90, foi praticado por ato com formalidade superior relativamente ao despacho conjunto exigido no preceito.
A norma do art 1º, nº 2 do DL nº 327/90 previa que a proibição referida no número anterior apenas pode ser levantada mediante despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação e do Ambiente e Recursos Naturais, sobre pedido fundamentado dos interessados em que se demonstre, nomeadamente, que o incêndio da propriedade em causa se ficou a dever a causas fortuitas, a que estes interessados são totalmente alheios.
Não se vê como esta exigência legal, com pressupostos próprios e de verificação a pedido do administrado em função do caso concreto, tenha sido suprida pela ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização e/ ou pela ratificação governamental do PDM de Benavente de 1995.
A norma do art 1º, nº 2 do DL nº 327/90 prevê uma análise casuística do levantamento da proibição a pedido do interessado e por ele demonstrada.
A ratificação do Estudo Preliminar de Urbanização pelo Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, se proferida sem ter sido levantada a proibição do art 1º, nº 1 do DL nº 327/90, incorre em violação de lei, cominada com a invalidade mais grave, de nulidade (art 1º, nº 3 do DL nº 327/90).
A ratificação governamental do PDM de Benavente, em 21.9.1995, publicado em 7.12.1995, é posterior à data do licenciamento do loteamento e desconhece-se no processo se o loteamento licenciado coincide ou não com a área descrita e cartografada da servidão percorrida pelo incêndio. Ora, o ato de aprovação do EPU e o ato de aprovação do loteamento da contrainteressada configuram atos constitutivos de direitos justamente pela criação de efeitos inovatórios, sendo indiferente a superveniência de qualquer alteração normativa, pois o juízo de conformidade no domínio da aferição dos requisitos de validade do ato de aprovação do EPU e do ato de aprovação do loteamento reporta-se, de acordo com o princípio tempus regit actum, às normas em vigor à data da sua prática, salvo disposição legal em sentido em contrário, que não vislumbramos no PDM de 1995.
Nestes termos, a improcedência da impugnação da matéria de facto afasta a impugnação pela recorrida da matéria de Direito, quanto à interpretação e aplicação ao caso do disposto no DL nº 327/90, de 22.10.

Decisão
Pelo exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo – Subseção Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
a) conceder provimento ao recurso,
a.1) revogar a sentença recorrida,
a.2) julgar a ação parcialmente procedente e, em consequência:
i) declarar a nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Benavente de 18.5.1992, de 6.12.1993 e de 21.10.1996, que aprovaram o licenciamento do loteamento da contrainteressada e a 1ª fase das obras de urbanização daquele loteamento;
ii) absolver a contrainteressada do pedido condenatório.
b) negar provimento à ampliação do objeto do recurso apresentado pela contrainteressada/ recorrida.
Custas pelos recorridos, em ambas as instâncias.
Notifique.

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Lisboa, 2024-06-06,
(Alda Nunes)
(Ricardo Ferreira Leite)
(Lina Costa).