| Decisão Texto Integral: | I – RELATÓRIO
R....., Lda, intentou intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra o Município da Chamusca. Formulou os seguintes pedidos:
«1. Intimado Município a prestar, no prazo que V. Exa. fixar, as seguintes informações/documentos:
a) Quais os atos praticados, até à presente data, pelos órgãos desse Município relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município
b) Quais os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
c) Qual a natureza jurídica do operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município e qual o ser regime concreto de constituição, organização e funcionamento do mesmo;
d) Qual o modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
e) Quais os atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades;
f) Quais as datas, as ordens de trabalho e as presenças das reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais foi abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
g) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (“AMT”), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
h) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
i) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
j) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
l) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
m) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
o) Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
p) Qual o ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município, mediante o qual esta atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
q) Qual o contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros nesse Município, ou respetiva minuta, e o conteúdo formal e material dos mesmos (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar com o operador interno;
r) Certidão de todos atos (unilaterais, bilaterais ou plurilaterais) praticados até à presente data pelos órgãos desse Município (incluindo o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal) relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
s) Certidão de todos os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
t) Certidão de todos os documentos relativos ao regime concreto da constituição, organização e funcionamento do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
u) Certidão completa e atualizada do modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
v) Certidão completa e atualizada dos atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades;
x) Certidão completa de todas as reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais tenha sido abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município; z) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes, relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
aa) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
bb) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
cc) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
dd) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
ee) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
ff) Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
2. Condenado a fazê-lo com carácter urgente, sob pena de prática de crime de desobediência, nos termos do artigo 108.°, n.° 4 do CPTA;”.
Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria foi proferida sentença a intimar “o Município, no prazo máximo de 10 dias úteis, prestar as informações e emitir as certidões nos precisos termos em que foram requeridos pela Requerente no dia 28.01.2026, no âmbito do procedimento de constituição de um operador interno de transporte público.”
A entidade demandada interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões:
“A. A Recorrente não se conforma com a Sentença Recorrida, por entender que a mesma incorreu em erros de julgamento que impõem a sua revogação e substituição por decisão que julgue totalmente improcedente a Intimação;
B. A referida Sentença padece, assim, de manifestos vícios de erro de julgamento no que concerne à (i) alegada legitimidade da Recorrida para aceder aos documentos (a legitimidade procedimental ao abrigo do CPA), bem como à (ii) alegada falta de fundamentação da decisão de diferimento;
C. A Sentença Recorrida reconheceu legitimidade procedimental à Recorrida por considerar que esta, enquanto atual operadora do serviço, teria interesse direto nas atuações administrativas suscetíveis de impactar a sua área de negócio;
D. Tal entendimento consubstancia erro de julgamento, uma vez que a constituição de um operador interno e a celebração com este de um contrato de serviço público correspondem a opções tomadas nos termos legalmente exigidos e não afetam diretamente a esfera jurídica da Recorrida;
E. A mera qualidade de operador de mercado não pode bastar para reconhecer legitimidade procedimental, sob pena de qualquer operador de serviço público de transporte de passageiros habilitado pelo IMT poder reclamar a qualidade de interessado em procedimentos de constituição de operador interno e de celebração de contrato de serviço público;
F. Os procedimentos administrativos em causa são procedimentos "virados para o interior da Administração", que não recorrem ao mercado e não produzem impacto direto na esfera jurídica dos operadores de serviço público de transporte ao ponto de lhes conferir um direito procedimento de acesso à informação nos termos do CPA - o seu direito de acesso deve ser tratado nos termos gerais previstos na LADA idênticos a qualquer cidadão que não tenha o estatuto procedimental de interessado;
G. Eventuais repercussões económicas ou comerciais reflexas na atividade da Recorrida não lhe conferem, por si só, a qualidade de interessada no procedimento nem a titularidade de um interesse legítimo para aceder à informação procedimental durante a pendência do procedimento, sob pena de se ir além da delimitação legal do "interessado" estabelecida no CPA e de tal ir ao arrepio do princípio do interesse público e da eficiência administrativa;
H. A Sentença Recorrida incorreu igualmente em erro de julgamento ao concluir que o Município se limitou a convocar a norma habilitante do diferimento sem apontar qualquer "razão justificativa, inconveniente, obstáculo ou questão prejudicial
I. Contudo, na sua comunicação de 28.01.2026, junto como Doc. 4 ao requerimento inicial (cf. também alínea b) dos Factos provados, constantes da Sentença Recorrida), o Município invocou expressamente a inexistência de legitimidade da Recorrida e fundamentou o diferimento no facto de os procedimentos não estarem concluídos, em virtude de a minuta do contrato de constituição do operador interno carecer ainda de visto do Tribunal de Contas;
J. Essa pendência, como é evidente, impedia uma resposta cabal e completa ao pedido, uma vez que, até à conclusão do procedimento, poderiam ocorrer interações, atos ou alterações relevantes;
K. Em todo o caso, o artigo 6.°/3 da LADA contém os limites materiais e temporais do diferimento e não exige que a Administração acrescente uma justificação para além da verificação objetiva dos pressupostos normativos que a própria norma enuncia, desde que tais pressupostos sejam alegados e demonstrados;
L. O dever de fundamentação varia em função do tipo concreto de ato e das circunstâncias em que é praticado, bastando que a fundamentação seja clara, concreta, congruente e contextual, de modo a permitir ao destinatário normal apreender o motivo da decisão;
M. A Recorrida não invocou qualquer insuficiência de fundamentação, o que confirma que compreendeu o sentido e os fundamentos da decisão de diferimento;
N. Em todo o caso, o Supremo Tribunal Administrativo admitiu a possibilidade de se diferir o acesso a informações, com base naquele artigo 6.°/3, sem necessidade de apresentar qualquer fundamentação;
O. A decisão de diferimento do Município encontrava-se devidamente fundamentada, cumpria os requisitos legais aplicáveis e mostrava-se conforme à Jurisprudência.
Termos em que, deve o presente Recurso de Apelação ser julgado totalmente procedente e, em consequência, ser revogada a Sentença Recorrida, substituindo-a por outra que julgue totalmente improcedente a Intimação requerida pela Recorrida.”.
A autora, ora recorrida, respondeu à alegação do recorrente, formulando as seguintes conclusões:
“I. O Município Recorrente, inconformado com a decisão proferida pela Sentença a quo, apresentou Alegações de Recurso onde, sinteticamente, pugna pela existência de erros de julgamento quanto: (i) à alegada legitimidade procedimental da Requerente, ora Recorrida, para aceder aos documentos e certidões relativos à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da Comunidade Intermunicipal da Lezíria do Tejo (“CIMLT”) e da Recorrida; e (ii) à alegada falta de fundamentação da decisão de diferimento;
II. No que à ilegitimidade da Recorrida diz respeito, o Recorrente defende que aquela carece de legitimidade, porquanto a escolha de um operador para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros é um procedimento interno, que não recorre ao mercado e não produz qualquer impacto direto na esfera jurídica dos operadores de serviço público de transporte, nomeadamente, na da Recorrida;
III. A escolha da forma de exploração do serviço público de transporte de passageiros rodoviário é uma escolha da autoridade de transportes podendo essa exploração ser feita pela própria autoridade de transportes, por atribuição, através da celebração de um contrato de serviço público com um operador interno ou a outros operadores de serviço público, por via de um concurso público, conforme o previsto no artigo 16.° do RJSPTP;
IV. Ao abrigo do artigo 10.° da Lei n.°52/2015, é possível, à autoridade de transportes, autorizar a manutenção dos títulos de concessão para a exploração de serviço público de transporte rodoviário de passageiros, termos nos quais a Recorrida se encontra, presentemente a explorar este serviço em vários municípios da CIMLT, nomeadamente, no Município Recorrente;
V. De forma a demonstrar que a Recorrida detém um interesse legítimo no acesso à informação deverá mencionar-se o seguinte sobre o direito à informação administrativa;
VI. Este direito desdobra-se no direito à informação procedimental, previsto no artigo 268.°, n.°1 CRP, e no direito à informação não procedimental, consagrado no n.°2 do mesmo artigo;
VII. Alvo de consagração ordinária, o direito à informação o direito à informação encontra-se regulado nos artigos 17.°, 82.° a 85.° do CPA e na LADA;
VIII. O Recorrente considera que nos encontramos perante informação procedimental e que a Recorrida carece de legitimidade, pelo que não pode ter acesso à informação que requereu, todavia, Ainda que se trate de informação procedimental a Recorrida teria sempre legitimidade;
IX. Nos termos do artigo 68.°, n.° 1 CPA, tem legitimidade para iniciar ou para nele se constituir como interessado os titulares de direitos, interesses legalmente protegidos, deveres, encargos, ónus ou sujeições no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas e, conforme referido e ficou provado em Tribunal, a Recorrida enquanto prestadora do serviço público de transporte rodoviário é titular de direitos, deveres, encargos, ónus ou sujeições, como sejam, o de ser remunerada pela prestação do serviço, o cumprimento de certas condições, ou a sujeição ao poder da autoridade de transportes, entre outros;
X. Deste modo, tendo sido iniciado um procedimento que afetará a Recorrida, torna-se, evidente que existe um interesse legítimo em aceder à informação procedimental em causa, ou nas palavras da Sentença a quo: “(...) é evidente e manifesto o interesse que tem em conhecer o procedimento que pretende criar um operador interno para a prestação, precisamente, daquele serviço, afigurando-se como verosímil que possa num futuro próximo condicionar, restringir ou substituir a requerente como prestadora do serviço.”;
XI. O direito à informação vale independentemente do facto da atividade ser exercida ao abrigo de um título provisório ou no âmbito de um contrato de concessão, nos termos do artigo 10.° da Lei n.° 52/2015, já que lhe são exigíveis uma série de deveres e condições semelhantes aos previstos num contrato de concessão;
XII. Apesar disto, o Recorrente defende, que o interesse da Recorrida é semelhante ao de qualquer outro operador de serviço público licenciado e que se se considerasse a Recorrida como parte interessada teria de se considerar todos os operadores de serviço público licenciado como parte interessada;
XIII. Mesmo que se considere que a Recorrida não é parte legítima, o que se faz por mera cautela de patrocínio, o direito de acesso à informação, mantém-se, afinal trata-se de um direito constitucionalmente consagrado;
XIV. Coerentemente ao exposto nas peças processuais, o Requerente menciona que se trata apenas de uma minuta de um contrato carecendo da fiscalização prévia, e do devido visto, do Tribunal de Contas para a respetiva formalização e que só nesse momento é que a Recorrida poderá aceder à informação, de acordo com o disposto no artigo 6.°, n.° 3 da LADA;
XV. A fiscalização prévia efetuada pelo Tribunal de Contas é um requisito de eficácia de atos administrativos geradores de despesa, não podendo ser considerada como requisito de validade ou existência do ato, conforme artigo 44.°, n.° 1 LOPTC e não impede que os atos, contratos ou outros instrumentos sujeitos a fiscalização prévia possam produzir efeitos antes do visto ser concedido, excetuando, o que diz respeito a pagamentos que esses atos, contratos ou instrumentos possam dar causa, artigo 45.°, n.°1 LOPTC;
XVI. A circunstância de um ato administrativo gerador de despesa se encontrar submetido a fiscalização prévia e a visto, não quer dizer que, após este ser concedido, o procedimento se poderá considerar decidido ou findo. Tal só acontece nos termos do artigo 127.° do CPA;
XVII. Aplicando o artigo 6.°, n.° 3 da LADA em conjunto com as normas constantes dos artigos 127.° do CPA, 44.°, n.° 1 e 45.°, n.° 1 da LOPTC, como pretende o Recorrente, a Recorrida só teria acesso às informações requeridas depois do contrato de exploração de serviço público de transporte de passageiros ter sido assinado e se encontrar em vigor, conforme artigos 16.° e 17.° do RJSPTP;
XVIII. O que resultaria numa quase total derrogação do direito à informação procedimental, previsto no artigo 268.°, n.° 1 CRP, bem como do respetivo regime previsto no CPA e na LADA;
XIX. No que à falta de fundamentação da decisão de indeferimento diz respeito, a Sentença a quo decidiu que: “Porém, sendo o acesso, em regra, livre, não basta convocar o teor daquela norma, impondo-se à administração um especial dever de concretização dos termos subjacentes ao diferimento do exercício do direito por parte do interessado (...) No caso, a administração limita-se a convocar a norma, dizendo que o procedimento está pendente de visto prévio, mas não aponta qualquer razão justificativa do diferimento, qualquer inconveniente, obstáculo ou questão prejudicial.”;
XX. Por seu turno, o Recorrente defende que a decisão constante do ofício n.° 537 se encontra devidamente fundamentada;
XXI. Verifica-se, porém, que o diferimento previsto no artigo 6.°, n.° 3 da LADA não confere à Administração uma discricionariedade absoluta, no sentido de esta poder escolher qual das opções melhor se enquadra na situação em apreço, devendo a opção tomada ser proporcional e devidamente fundamentada;
XXII. Tratando-se de um direito constitucional, o diferimento das informações com base no artigo 6.°, n.° 3 da LADA, deverá ser restringido de forma proporcional e apresentar uma fundamentação mais densa e completa do que o mínimo legal exigido pelo artigo 153.° do CPA, nos termos da jurisprudência citada;
XXIII. Ora, a justificação apresentada pelo Município Requerido, ora Recorrente, para deferir o acesso aos documentos para um momento posterior limita-se a explicar a aplicação do artigo 6.°, n.° 3 da LADA e a enumerar o procedimento de constituição de uma empresa local, nos termos da Lei n.° 50/2012;
XXIV. Comparando o conteúdo do Acórdão supracitado com o conteúdo da missiva, salta à vista a insuficiência da fundamentação constante desta, violando o dever de fundamentação, razão pela qual, a Sentença a quo andou bem ao ter decidido como decidiu;
XXV. A LADA, não obstante, ser o diploma que regula o acesso aos documentos e à informação administrativa, não é aplicável ao caso concreto;
XXVI. O artigo 6.°, n.° 3 da LADA ao prever que “O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos (...).”, refere- se, especificamente, à informação procedimental;
XXVII. E o artigo 1.°, n.° 4, alínea a) deste diploma institui que a LADA não se aplica se, ao direito de acesso à informação administrativa procedimental, for aplicável o regime do CPA;
XXVIII. Versando as informações solicitados, sobre o procedimento de internalização do operador de serviço público de transporte rodoviário, procedimento esse ainda não concluído, não se poderá diferir a prestação de informações para um momento posterior, porque a LADA não se aplica;
XXIX. Revelando-se a Recorrida titular de um interesse legítimo, o regime aplicável à informação procedimental é o constante dos artigos 82.° a 85.° do CPA;
XXX. É esta a orientação da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, como se demonstra, pelo parecer citado;
XXXI. Deste modo, improcede o argumento do Município Recorrente de que a decisão proferida pelo Tribunal a quo enferma de erro de julgamento.
Termos em que, e nos demais de Direito, que V. Exa. mui doutamente suprirá, se requer que V. Exa. digne julgar improcedente o presente recurso, mantendo a sentença recorrida, com as respetivas consequências legais.”.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. * Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), cumpre apreciar e decidir.* II – QUESTÕES A DECIDIR
Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida fixou os seguintes factos que considerou provados:
“a) A requerente, datada de 28.01.2026, apresentou junto da Câmara Municipal da Chamusca, o seguinte requerimento:
«(...)
Em face do exposto, e considerando que já terá sido tomada decisão da CIMLT quanto à constituição de operador interno, para efeitos do n.° 3 do artigo 6.° da LADA, vem a R..... requerer a V. Exas., ao abrigo do disposto nos artigos 82.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo e da LADA, que se digne, no prazo legal, informar por escrito sobre o seguinte:
1. Quais os atos praticados, até à presente data, pelos órgãos desse Município relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
2. Quais os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
3. Qual a natureza jurídica do operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município e qual o ser regime concreto de constituição, organização e funcionamento do mesmo;
4. Qual o modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
5. Quais os atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data peto Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades;
6. Quais as datas, as ordens de trabalho e as presenças das reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais foi abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
7. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes ("AMT"), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
8. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
9. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros rio território da CIMLT e do Município;
10. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
11. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
12. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
13. Quais as interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
14. Qual o ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município, mediante o qual esta atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
15. Qual o contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros nesse Município, ou respetiva minuta, e o conteúdo formal e material dos mesmos (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar com o operador interno.
Nos termos da mesma legislação acima referida relativa ao direito à informação, requer-se a V. Exa. que, no prazo legal, emita certidão completa e atualizada relativamente ao seguinte:
1. Certidão de todos atos (unilaterais, bilaterais ou plurilaterais) praticados até à presente data pelos órgãos desse Município (incluindo o Presidente da Câmara Municipal, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal) relativamente à constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
2. Certidão de todos os estudos, relatórios, pareceres, informações ou documento de natureza análoga fornecidos por terceiros, designadamente consultores, a esse Município, e/ou elaborados pelos próprios serviços municipais, relativos à constituição do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
3. Certidão de todos os documentos relativos ao regime concreto da constituição, organização e funcionamento do um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
4. Certidão completa e atualizada do modelo operacional e financeiro que suportará o operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
5. Certidão completa e atualizada dos atos, correspondência e operações materiais praticadas até à presente data pelo Município relativamente a terceiros fornecedores (desde logo, de frota, de sistemas embarcados, de energia e combustível e de manutenção) e prestadores de serviços para assegurar a operação do operador interno e quais os procedimentos realizados para assegurar a contratação de tais entidades;
6. Certidão completa de todas as reuniões dos órgãos desse Município (v.g. Câmara Municipal e Assembleia Municipal) nas quais tenha sido abordado o tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
7. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a CIMLT, e esse Município e a Autoridade da Mobilidade e dos Transportes ("AMT"), relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
8. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e cada um dos Municípios que integram a CIMLT relativamente ao tema da constituição de operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
9. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Comissão Europeia relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
10. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e a Autoridade da Concorrência relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
11. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Fundo Ambiental relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
12. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, LR, relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
13. Certidão de todos os documentos e correspondência (seja qual for a forma ou suporte) das interações (escritas, verbais ou digitais) entre esse Município e o Tribunal de Contas relativamente ao operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município;
14. Certidão completa do ato de atribuição e/ou de adjudicação praticado por esse Município pelo qual atribui ao operador interno o serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território do Município;
15. Certidão completa do contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros (e respetivos anexos) celebrado ou a celebrar entre esse Município e o operador interno.
(…)» (doc. 3 junto com o requerimento inicial);
b) O requerimento foi recebido pela Câmara, que indeferiu o requerido com base nas seguintes razões:
«(...)
1. O pedido de acesso em apreço vem formulado ao abrigo do disposto nos artigos 82.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo ("CPA") e do regime constante da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, aprovada pela Lei n.° 26/2016, de 22 de agosto ("LADA")
a) Indeferimento do pedido formulado ao abrigo do CPA:
Como é sabido, nos termos dos artigos 82.° a 85.° do CPA, no âmbito de um procedimento administrativo em curso, os particulares que neste se tenham constituído como interessados, na aceção do n.°2 do artigo 65.° do CPA, gozam de direito à informação procedimental. Tal direito é, de acordo com o disposto no n.°1 do artigo 85.° do CPA, extensível a "quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos que pretendam".
Porém, é evidente que a Entidade Requerente não tem legitimidade legal para o pedido de acesso à informação e documentos que formulou. Por um lado, não pode a Entidade Requerente ser qualificada como "interessada" em procedimento de constituição do operador interno nem, tão pouco, em procedimento destinado à celebração do contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros com aquele operador, para efeitos do disposto no artigo 82.° do CPA. Por outro lado, a Entidade Requerente também não dispõe (e também não o demonstrou, nem sequer alegou) de um "interesse legítimo"para efeitos da extensão do direito de acesso a informações administrativas, nos termos do n.° 2 do artigo 85.° do CPA. Assim, ao abrigo do regime de acesso à informação administrativa no âmbito de procedimentos administrativos em curso, constante dos artigos 82.° a 85.° do CPA, a Entidade Requerente, por não ser parte interessada no procedimento de constituição do operador interno nem no procedimento destinado à celebração, com aquele operador, de novo contrato de serviço público de transporte rodoviário de passageiros na CIMLT, e por não ter um interesse legítimo na obtenção de elementos que integram os respetivos procedimentos, não goza do direito de acesso às aludidas informações. b) Indeferimento do pedido formulado ao abrigo da LADA:
Por seu turno, a LADA, que regula o acesso à informação administrativa não conexa com um procedimento administrativo, permite, nos termos do n.°3 do artigo 6.°, o deferimento, até à tomada de decisão (i.e., uma decisão final e eficaz, que ponha fim ao procedimento), do acesso a documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos. Ora, esse é precisamente o caso dos procedimentos aqui em causa, contanto que a minuta do contrato de constituição de empresa local está sujeita a visto prévio pelo Tribunal de Contas (cf. artigo 23.° da Lei n.° 50/2012, de 31 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais, conjugado com o artigo 45.°, n.°4 da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, a Lei n.° 98/97, de 26 de agosto). Se, por um lado, o visto prévio do Tribunal de Contas é, nos termos da lei, condição de eficácia do contrato sujeito a fiscalização prévia, no caso em apreço o objeto de visto prévio não é sequer um contrato já celebrado (como sucede, em regra, nos contratos sujeitos a fiscalização prévia), mas antes uma minuta de contrato, ainda não outorgado, portanto.
Deste modo, e ao abrigo do n.° 3 do artigo 6.° da LADA, o Município da Chamusca determina o deferimento, até à tomada de uma decisão final e eficaz, do acesso às informações e documentos administrativos solicitados.
Diante do exposto, e em vista das razões enunciadas, o Município da Chamusca indefere o pedido formulado através da V/ comunicação datada de 28 de janeiro de 2026, podendo a Entidade Requerente, caso assim o entenda, apresentar queixa junto da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos e requerer intimação judicial desta Comunidade Intermunicipal para o efeito, nos prazos legais.
(...)» (doc. 4 junto com o requerimento inicial);
Mais se provou,
c) A requerente está, presentemente, a prestar o serviço de transporte público na área territorial do Município da Chamusca (acordo);
d) O procedimento de criação do operador interno de transporte público de passageiros está pendente de visto prévio no Tribunal de Contas (acordo).* A convicção do tribunal quanto à matéria de facto provada com relevo para a decisão da causa, fundou- se na apreciação crítica do conjunto da prova documental junta e indicada em cada uma das alíneas dos factos provados, referente a documentos não impugnados, e ainda face à posição assumida pelas partes relativamente aos factos alegados.”*
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
A sentença recorrida julgou a presente acção de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, procedente, intimando a entidade demandada a, no prazo máximo de 10 dias úteis, prestar as informações e emitir as certidões nos precisos termos em que foram requeridos em 28.01.2026, no âmbito do procedimento de constituição de um operador interno de transporte público. Considerou o Tribunal recorrido que a requerente tem interesse directo em conhecer o procedimento que pretende criar um operador interno para a prestação do serviço de transporte de passageiros no Município porque é a actual prestadora desse serviço, podendo vir a ser substituída por força dessa criação, e, como tal, tem legitimidade procedimental para requerer as informações e a passagem de certidões nos termos em que o fez junto do Município. Mais se entendeu que a circunstância de o procedimento estar pendente de visto prévio do Tribunal de Contas não justifica o diferimento do acesso ao procedimento e respectiva documentação, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, pois que a vontade administrativa está formada em todos os elementos que constituem o processo administrativo e o visto do tribunal de contas condiciona a respectiva eficácia, e não a sua validade ou existência, não tendo a entidade demandada apontado qualquer razão justificativa do diferimento (inconveniente, obstáculo ou questão prejudicial).
Insurge-se a recorrente contra o assim decidido, contrapondo que a constituição de um operador interno e a celebração com este de um contrato de serviço público são procedimentos administrativos "virados para o interior da Administração", que não recorrem ao mercado, pelo que não afectam directamente a esfera jurídica da recorrida, não bastando a mera qualidade de operador de mercado para lhe reconhecer legitimidade procedimental, ainda que eventuais repercussões económicas ou comerciais se reflictam na sua actividade. Mais alega que, na sua comunicação de 28.01.2026, correspondente ao doc. 4 junto com o r.i. (cfr. alínea b) dos factos provados), fundamentou o diferimento na circunstância de o procedimento não estar concluído, em virtude de a minuta do contrato de constituição do operador interno carecer ainda de visto do Tribunal de Contas, sem o qual não poderia dar uma resposta cabal e completa ao pedido, uma vez que, até à conclusão do procedimento, poderiam ocorrer interações, actos ou alterações relevantes. Alega ainda que, em todo o caso, o artigo 6.°, n.º 3, da LADA não exige que a Administração acrescente uma justificação para além da verificação objectiva dos pressupostos normativos que a própria norma enuncia, desde que tais pressupostos sejam alegados e demonstrados, sem que a recorrida tenha invocado qualquer insuficiência de fundamentação, o que confirma que compreendeu o sentido e os fundamentos da decisão de diferimento.
Vejamos.
No caso em apreço, a autora recorrida requereu à entidade demandada, ao abrigo dos artigos 82.º e ss. do CPA, a emissão de certidões relativas a actos integrantes do procedimento de constituição de um operador interno para a realização do serviço público de transporte rodoviário de passageiros no território da CIMLT e do Município da Chamusca.
Embora a autora tenha estribado o seu pedido nos artigos 82.º e seguintes do CPA, cumpre notar que o procedimento em causa já se encontra formalmente concluído, tendo-se extinguido por decisão final (nos termos do artigo 93.º do CPA). Com efeito, o procedimento administrativo tinha como escopo a constituição de um operador interno e a aprovação da minuta do contrato de serviço público, pelo que a deliberação final de aprovação da constituição do operador e validação da minuta do contrato consumou a formação da vontade administrativa, determinando a extinção do procedimento.
As normas do CPA invocadas regulam o direito à informação procedimental, o qual pressupõe a pendência de um procedimento administrativo. Estando o procedimento extinto ou findo, o direito de acesso aos respectivos documentos deixa de ser tutelado pelo CPA e passa a reger-se pelo princípio da administração aberta, consagrado na Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA).
Contudo, ao abrigo do princípio iura novit curia, consagrado no artigo 5.º, n.º 3, do CPC, este tribunal não está sujeito às qualificações jurídicas dadas pelas partes, cabendo-lhe aplicar as normas jurídicas adequadas à situação factual provada. Assim, o erro na invocação do CPA pelo requerente ou pela sentença recorrida não impede a apreciação do direito de acesso à luz do regime jurídico adequado, que é o da LADA.
Nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da LADA, vigora o princípio do livre acesso, segundo o qual todos têm direito de acesso aos documentos administrativos, compreendendo os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo. Diferentemente do CPA, o regime geral da LADA assenta no princípio do arquivo aberto, pelo que o direito de acesso a documentos de procedimentos findos assiste a qualquer cidadão, sem necessidade de provar a titularidade de um interesse directo ou legítimo.
Sendo a LADA o regime aplicável, e conferindo a mesma um direito de acesso universal a procedimentos extintos, torna-se irrelevante discutir se a autora detém ou não um "interesse legítimo" ou "legitimidade procedimental" nos termos e para os efeitos do CPA, improcedendo nesta parte as alegações do recorrente, uma vez que o direito de acesso da recorrida se mostra plenamente garantido por via do regime da administração aberta.
Vejamos agora se a norma do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, invocada pelo recorrente, lhe permite diferir o acesso aos documentos pretendidos pela recorrida “em virtude de a minuta do contrato de constituição do operador interno carecer ainda de visto do Tribunal de Contas”.
Dispõe tal norma legal que “O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração, consoante o evento que ocorra em primeiro lugar.”
Tal diferimento constituiu um poder discricionário da Administração, mas que não é automático, exigindo a demonstração de um nexo de causalidade entre o acesso imediato e o prejuízo para a instrução ou a decisão, pressupondo que o processo administrativo esteja pendente ou não concluído, pois, uma vez tomada a decisão, aquele risco desaparece por completo, deixando o diferimento de ter justificação.
No caso em apreço, como referido, o procedimento administrativo já se extinguiu por decisão final (nos termos do artigo 93.º do CPA), estando, assim, formalmente concluído, designadamente para efeitos do artigo 6.º, n.º 3 da LADA. Com efeito, o procedimento administrativo tinha como escopo a constituição de um operador interno e a aprovação da minuta do contrato de serviço público, pelo que a deliberação final de aprovação da constituição do operador e validação da minuta do contrato consumou a formação da vontade administrativa, determinando a extinção do procedimento. Assim, o procedimento administrativo interno já está juridicamente “concluído” para efeitos do artigo 6.º, n.º 3 da LADA. Ou seja, tendo a decisão do procedimento sido já tomada, mostra-se verificado o evento que faria cessar um eventual diferimento, não mais sendo possível, desde aquele, adiar o acesso da requerente ao abrigo de tal norma.
A circunstância de o contrato estar dependente de visto do Tribunal de Contas é irrelevante para efeitos de aplicação do n.º 3 do artigo 6.º da LADA, não autorizando o diferimento nos termos da mesma, precisamente porque a decisão já foi tomada. O visto prévio do Tribunal de Contas constitui uma condição de eficácia (e de execução financeira) do contrato ou do acto, e não um elemento de formação do procedimento decisório administrativo autónomo já concluído pelo município.
Carece, assim, de base factual a aplicação daquela norma por falta de verificação do pressuposto normativo da existência de um processo não concluído.
Termos em que improcede o recurso, mantendo-se o decidido, ainda que com diferente fundamentação.
Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos dos artigos 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
V – DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 01 de Outubro de 2026
Joana Costa e Nora
Marta Cavaleira
Lina Costa |
